СПРАВКА
Название документа
"Риски финансовой безопасности: правовой формат: Монография"
(Акопян О.А., Боженок С.Я., Веремеева О.В. и др.)
(отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина)
("ИЗиСП", "НОРМА", "ИНФРА-М", 2018)
Примечание к документу
Дата
12.09.2018
Информация о публикации
Риски финансовой безопасности: правовой формат: монография / О.А. Акопян, С.Я. Боженок, О.В. Веремеева и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП, НОРМА, ИНФРА-М, 2018. 304 с.
"Риски финансовой безопасности: правовой формат: Монография"
(Акопян О.А., Боженок С.Я., Веремеева О.В. и др.)
(отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина)
("ИЗиСП", "НОРМА", "ИНФРА-М", 2018)
Содержание
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РИСКИ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ПРАВОВОЙ ФОРМАТ
МОНОГРАФИЯ
Ответственные редакторы
И.И. КУЧЕРОВ, Н.А. ПОВЕТКИНА
Одобрено секцией публичного права Ученого совета
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
Рецензенты
Авдийский В.И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, декан факультета анализа рисков и экономической безопасности Финансового университета при Правительстве РФ;
Пашенцев Д.А., доктор юридических наук, и.о. заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Кучеров И.И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 1.3, разд. 3.6 совместно с Д.А. Печегиным).
Поветкина Н.А., доктор юридических наук, заведующий отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (введение, заключение, разд. 2.4 совместно с Д.А. Мейтарджяном).
Акопян О.А., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 3.3).
Боженок С.Я., доктор юридических наук, начальник управления Министерства внутренних дел Российской Федерации (разд. 2.1).
Веремеева О.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 3.4).
Журавлева О.О., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 3.2).
Кудряшова Е.В., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 2.2 и 3.5).
Кучеров А.И., аспирант отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 3.7).
Леднева Ю.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 1.2 и 2.3).
Мейтарджян Д.А., аспирант отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 2.4 совместно с Н.А. Поветкиной).
Омелехина Н.В., доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного и финансового права Новосибирского государственного университета (разд. 2.5 и 3.1).
Печегин Д.А., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела уголовного, уголовно-процессуального законодательства; судоустройства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 3.6 совместно с И.И. Кучеровым).
Рыбаков О.Ю., доктор юридических наук, доктор философских наук (разд. 1.1).
Трунцевский Ю.В., доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 3.9).
Янкевич С.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (разд. 2.6 и 3.8).
В условиях глобализации экономики, подверженной воздействию множества непредсказуемых факторов, стабильные и устойчивые общественные финансы каждой отдельной страны могут внести существенный вклад в управление рисками и обеспечение всеобщей безопасности на глобальном уровне. Неспособность управлять этими рисками может создать угрозу стабильности и благополучию партнеров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. 2006. N 10.
Риски и угрозы провоцируют возникновение различных конфликтных, коллизионных ситуаций, оказывающих, в свою очередь, обратное негативное влияние на обеспечение финансовой безопасности. Таким образом, обеспечение финансовой безопасности государства невозможно без исследования различных вызовов (рисков, угроз), способность противостояния которым и будет характеризовать государство как финансово устойчивое.
В настоящее время уполномоченные органы озабочены проблемой выявления, правильной квалификации, предупреждения рисков и угроз, способных повлиять и оказать воздействие на финансовую устойчивость Российской Федерации, а также управления ими. Именно этим объясняется то, что в основные программные документы и нормативные акты, определяющие направления реализации финансовой политики и регулирующие отдельные направления финансовой деятельности, все чаще включаются нормы, содержащие указания на области возникновения, необходимость предупреждения различных рисков (угроз), управления ими и т.д. в указанной сфере <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов; Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации"; Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов; указание Банка России от 15 апреля 2015 г. N 3624-У "О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы"; Постановление Правительства РФ от 5 июля 2013 г. N 571 "О Национальном совете по обеспечению финансовой стабильности"; и др.
В силу этого понятия "риск", "угроза" являются многозначными и требуют от уполномоченных органов максимально корректного их употребления с четким указанием именно того содержания (либо его аспекта), которое подразумевается в каждом конкретном случае их применения.
Стимулом к изучению проблем разработки и функционирования правовых механизмов обеспечения финансовой безопасности послужил научный доклад, подготовленный по итогам заседания Президиума Российской академии наук, посвященного вопросам формирования системы финансовой безопасности Российской Федерации. В докладе, в частности, отмечалась актуальность создания действенного государственного механизма обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Система финансовой безопасности Российской Федерации: концептуальные подходы и решения: Научный доклад / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Чиханчина. М., 2015.
Данное монографическое исследование представляет собой вторую книгу из трилогии, посвященной правовой идентификации финансовой безопасности Российской Федерации. Первая книга - "Институты финансовой безопасности" - была нацелена на формирование комплексного и системного подхода к определению правовых институтов финансовой безопасности, позволяющих идентифицировать ее как правовое явление. В ней определялась взаимозависимость национальной безопасности и финансовой устойчивости государства, раскрывалось понятие финансовой безопасности, в том числе с позиций формирования вектора стратегического планирования; был исследован механизм обеспечения финансовой безопасности, включая анализ правового статуса органов, задействованных в данном процессе, установлены общие подходы к определению рисков финансовой безопасности, проанализирован международный и зарубежный опыт в исследуемой сфере. Особое внимание было уделено обеспечению финансовой безопасности в отдельных сферах финансовой деятельности государства: бюджетной, налоговой, банковской, валютно-денежного обращения, золотовалютных резервов и финансовых рынков.
Вторая книга - "Риски финансовой безопасности: правовой формат" - посвящена исследованию теоретико-правовой идентификации рисков финансовой безопасности и определению их видовой модификации.
Анализу правовых средств обеспечения финансовой безопасности будет посвящена третья (заключительная) монография.
Авторы выражают надежду, что данное монографическое исследование внесет весомый вклад в разработку и решение вопросов, связанных с правовой идентификацией рисков финансовой безопасности, послужит пониманию механизма управления ими, развитию законодательства в указанной сфере и позволит сформировать правовые основы для эффективного развития управления в Российской Федерации.
Одним из наиболее часто употребляемых понятий современной науки является понятие "риск". Наука, как известно, присущими ей способами и в соответствующих формах отражает процессы, происходящие в различных сферах жизни человека, его сообществ, всего социума. Риск актуализируется как понятие на нескольких уровнях познания.
Первый уровень - эмпирический, когда исследователи с помощью анализаторов, технических устройств, приемов и соответствующих методик констатируют риски. На наш взгляд, правильнее в данном случае терминологически вести речь об опасностях, выходе за установленные, допустимые, штатные ситуации при осуществлении контроля за процессами в среде "человек - природа - техника - технологии". Применительно к обществу этот вопрос реализуется более сложно. "Замерить" социальную действительность гораздо сложнее; для этого требуются мощные аналитические силы и возможности, использующие данные конкретной социологии, социальной психологии, юридической науки, экономического прогнозирования и т.д. Аналитикой прогнозируемых событий занимаются в области политики, экономики, финансов.
Второй уровень - прикладной, отражающий возможности оценки риска и опасности в конкретных сферах управления и бизнеса. Прикладному уровню свойственна оценка локального решения, его последствий, определения факторов, которые непосредственно связаны со сферой риска. Прикладным уровнем изучения риска можно считать подготовку и принятие управленческого решения в определенной, но не всеохватывающей области, в рамках деятельности определенного министерства, ведомства, крупной компании.
Третий уровень - теоретический. Изучение рисков на данном уровне позволяет в полной мере осуществить социальное прогнозирование внедрения масштабного проекта, затрагивающего несколько областей управления, многие сферы бизнеса.
Выделение трех уровней исследований риска не исключает и четвертый уровень - познание риска на уровне социальной философии. Философское постижение риска определяется междисциплинарностью данной проблематики, необходимостью постижения сущности, источников, всех факторов инициирования или объективации риска. Эпистемологически понятие "риск" находится не только в пространстве освоенного знания, но и в сфере загадок, тайн человечества. Риск близок пониманию смысла и назначения жизни человека, ее целеполагания, сопряжен с проблемой смерти как формы прекращения физического бытия, а следовательно, обладает признаками трансцендентности.
Но в любом случае понятие "риск" предстает одним из необходимых сущностных компонентов и факторов бытия индивида и общества. Риск пронизывает временные и пространственные характеристики бытия. Он многомерен и непрекращаем как цивилизационное явление. В то же время риск имеет самые различные формы и уровни проявления, поэтому он может пониматься различно представителями различных отраслей знания, сфер практической деятельности. Очевидно, что бизнес-сообщество оценивает риск предпринимательства, финансовые, банковские, промышленные, хозяйственные риски. Представители сферы государственного управления озабочены рисками достижения целей, эффективности управления. Экономические риски также многофакторны и всеохватывающи. Они коррелируют с огромным количеством субъектов как собственно экономической, так и других сфер деятельности, политикой, правом, управлением. Актуальными остаются политические риски. Множественность, воспроизводимость, непрекращаемость рисков вызывают необходимость поиска, определения универсальных оснований феномена риска, его общих признаков.
Современные общества все более признают обществами риска. Как известно, понятие "общество риска" ввел У. Бек в работе "Общество риска: на пути к другому модерну" <1>. В данном исследовании основатель понятия и теории "общества риска" отмечал, в частности, что "риски - продукт исторический, отражение человеческих поступков и допущений, выражение высокоразвитых производительных сил" <2>. Речь, вероятнее всего, идет о содержании понятия "риск", которое сформировалось в результате достижений и последствий научно-технологического развития. Однако, если на доиндустриальном этапе развития обществ не было сформулировано понятие риска, это вовсе не означает его отсутствия в жизни этих поколений. Если вопрос состоит в обозначении терминов, тогда действительно риск может быть представлен как угроза, опасность.
--------------------------------
<1> Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну / Пер. с нем. В. Седельника и Н. Федоровой; послесл. А. Филиппова. М., 2000.
<2> Там же. С. 278.
С пониманием риска, предложенным У. Беком, как продукта исторической, эволюционной деятельности человека согласен Н. Луман, который считает, что "высокие культуры древности располагали совершенно иной техникой для работы с аналогичными проблемами, а потому не нуждались в слове, обозначающем то, что мы сегодня понимаем под риском" <1>. Н. Луман связывает явление, называемое сегодня риском, с предчувствием и предсказанием (дивинацией), предполагающими, что решения людей прошлых эпох не вызовут гнева высших сил <2>. При этом следует учитывать еще один аспект: необходимость различать наличие самого факта риска в бытии человека и создаваемых им сообществ, организаций, структур и отношение к этому явлению, включающее признание или отрицание его свойств со стороны таких субъектов. Нельзя исключить, что какая-либо корпорация может считать нормой наличие факторов риска. Риск для жизни в условиях военных действий, оставаясь объективно риском, по существу признается реальным предполагаемым, потенциально ожидаемым фактом.
--------------------------------
<1> Луман Н. Понятие риска // THESIS. Теория и история экономических и социальных институтов и систем. М., 1994. N 5. С. 140.
<2> Там же.
У. Бек сводит понимание риска по существу к продукту индустриальных изменений в обществе, когда риск выступает результатом технико-экономического развития в виде последствий коллективных решений: "Потрясения, которые испытывало человечество, - чума, голод и стихийные бедствия, проявления грозной власти богов и демонов, - могут соответствовать или не соответствовать разрушительному потенциалу современных опасных мегатехнологий. Но эти потрясения принципиально отличаются от "риска" в моем понимании, поскольку они не основаны на решениях, конкретно - на решениях в пользу техноэкономических преимуществ и новых возможностей, основанных на трактовке опасностей просто как издержек прогресса. Это и есть моя первая посылка: риск предполагает индустриальные, т.е. техноэкономические, решения и оценки полезности" <1>. Заметно, что присутствует отличие в форме выражения того явления, которое сегодня называется риском. У. Бек, условно говоря "доиндустриальные риски", не признает их, называя бедствиями, делает важный акцент на техноэкономических решениях и оценке полезности.
--------------------------------
<1> Бек У. От индустриального общества к обществу риска // THESIS. Вып. 5: Риск, неопределенность, случайность. М., 1994. С. 162.
Таким образом, в понятие "риск" вкладываются свойства предпринимательского, индустриального, организационного, политического риска. Как представляется, совершенно справедливо оценку подходов к понятию "риск", сложившихся в западной теории рисков (У. Бек, Н. Луман, Э. Гидденс), дает Н.П. Рагозин, отмечая, что "рискованное поведение в капиталистическом обществе возникает на базе институционального оформления разнообразных систем обеспечения безопасности, начиная с безопасности предпринимательской деятельности и заканчивая созданными позднее различными системами страхования (личного имущества, жизни и здоровья, от несчастных случаев и безработицы, медицинского и пенсионного страхования, система защиты прав потребителей и т.п.). В самом общем виде риск может быть определен как действия субъекта в опасной ситуации, которую он надеется преодолеть, хотя успех этого предприятия не гарантирован. Таким образом, риск - это действия, направленные на вероятное преодоление опасности" <1>.
--------------------------------
<1> Рагозин Н.П. Концептуальные рамки анализа "общества риска" // Философия и социальные науки. 2010. N 2. С. 5.
Классификация рисков также неоднозначна. Например, риск, по мнению Э. Гидденса, может быть двух видов: во-первых, риск внешний, находящийся за пределами деятельности человека; во-вторых, риск, который формирует сам человек в результате познания, преобразования окружающего мира <1>. Э. Гидденс как в первом, так и во втором случае очень близок к правильному и точному пониманию онтологии риска и его расположению в пространстве отношений человека и внешнего мира. Если понимать слова "за пределами деятельности человека" как условие и компонент бытия человека в виде риска, то данный автор абсолютно прав. Если понимать запредельность риска как фактор, который инициирует или порождает своей деятельностью другой человек или группа лиц, то это лишь объяснение одного из вариантов проявления риска как онтологической характеристики человеческой деятельности. Абсолютно точно отмечает Э. Гидденс возможность формирования риска самим человеком. Он действительно его создает в результате конструирования собственной деятельности, начиная с инициативы действия, решения, плана действий и заканчивая его результатами.
--------------------------------
<1> См.: Гидденс Э. Ускользающий мир: как глобализация меняет нашу жизнь. М., 2004. С. 43.
Но в любом случае мы имеем дело с пониманием риска, очерченного определенными контурами цивилизационного развития. Риск институализируется, по мнению теоретиков риска (Н. Луман, У. Бек), лишь на определенной стадии развития общества. Если применить формационный подход к обозначению таких стадий, то речь идет о капиталистической общественно-экономической формации, о капитализме со всеми его особенностями. При этом отрицаются состояние риска на предыдущих, докапиталистических стадиях, не имеющих высокого уровня развития производительных сил, и обозначение его, например, как бедствия (У. Бек), так как они не основаны "на решениях в пользу техноэкономических преимуществ и новых возможностей". По мнению У. Бека, экономические, ядерные, химические и т.д. опасности потенциально кроются как в крушении административной системы, так и в крахе научно-технической и правовой рациональности, отсутствии институционных гарантий политической безопасности <1>. Отметим прежде всего, что понятия "риск" и "опасность" в данном случае отождествлены, что вряд ли правильно. Такой подход в целом свойственен и Э. Гидденсу.
--------------------------------
<1> См. об этом: Бек У. От индустриального общества к обществу риска. С. 167.
Потенциал опасностей действительно масштабно принципиально возрастает, однако невозможно видеть причину этих опасностей в "крушении административной системы, крахе научно-технической и правовой рациональности". Степень рационального в современном мире принципиально возросла по сравнению с XX столетием. Рациональность выражается в реализации информационно-коммуникационных технологий, требующих последовательного, предписанного соответствующими регламентами поведения. Алгоритмичность поведения все более усиливается и не оставляет места отклонениям, иррациональным факторам при взаимодействии не только в системе "техника - человек - техника", но и между самими людьми в случае выполнения ими функций, для которых существуют технологические регламенты. Предсказуемость взаимодействия усиливается, что вряд ли можно считать "крахом научно-технической рациональности". Административные системы на уровне государств, корпораций, структур управления бизнесом скорее, наоборот, становятся все более иерархизированными, жесткими, детерминированными решениями руководства.
Иррациональные компоненты бытия человека продолжают существовать, как, собственно, и сам человек продолжает оставаться рационально-иррациональной социобиологической конструкцией. Однако прозрачность, открытость, контролируемость и фиксируемость современной жизни возрастают. Современные средства технического и информационного контроля и фиксации актов поведения человека становятся все более развитыми. Вопрос идентификации субъекта и совершенного действия в ближайшие годы будет решен абсолютно точно: там, где действуют средства фиксации, будет определенно идентифицирован субъект любых действий, находящийся в пределах функционирования этих средств. Это позволит потенциально уменьшать зоны рисков, но вместе с тем увеличивает значение технологий по сравнению со значением человека. Технологии требуют тотального управления со стороны человека, так как невозможно полностью исключить риск и, как следствие, наступление опасности потери такого контроля.
Особенность современного этапа информационного и технологического общества состоит в том, что технологии становятся частью социальной реальности, они выходят за пределы отношений "человек - техника - технический результат", что произошло, например, с системой мобильной связи, которая сначала, вероятно, предназначалась лишь для передачи информации от одного субъекта другому. В настоящее время мобильная связь приобрела статус социального фактора, уводящего индивида в новое виртуальное пространство, способствующего дифференциации информационных возможностей. По существу, человечество получило еще один вид неравенств - информационное, технологическое неравенство.
Технологические риски становятся социальными. "Иными словами, риски проявляются на всех уровнях функционирования социальной системы. Объективно и субъективно возрастание рисков в процессе деятельности социальных субъектов и процессе функционирования социальных институтов и элементов социальной системы в определенном смысле сужает горизонт планирования" <1>. Планирование, прогнозирование, оценка результатов внедрения новых технологий могут быть научно проверены, однако для этого требуются все большие ресурсы. Поэтому, когда в современных условиях возникают вопросы формирования искусственного интеллекта, ученые, политики, бизнесмены должны понимать, что векторы его развития могут оказаться непредсказуемо опасными для самого человека. Существует вероятность того, что главным риском футурологического характера явится "уход человека естественного" и развитие человека частично искусственного, чему способствуют современные робототехнологии. Роботы и искусственный интеллект становятся возможными факторами вытеснения человека из онтологической картины мира. Однако футуро-риски сегодня лишь потенциальны, они проходят стадию инкубации. Пока точно неизвестно, насколько динамичным окажется процесс возможного доминирования робототехники и искусственного интеллекта. Здесь необходимо учитывать еще один вид риска, вероятность реализации которого многократно усиливается в силу того, что робототехника, искусственный интеллект находятся в сфере пересечения природных, техногенных, социальных факторов. "В современную эпоху меняются формы взаимодействия техногенных рисков с природными (природогенными) и социальными (социогенными), рисковые процессы становятся более взаимозависимыми, приобретая способность ко взаимному и многократному усилению" <2>.
--------------------------------
<1> Бессмертная О.П., Бондаренко Н.Г. Философия риска: от индивидуального к глобальному измерению феномена // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2016. N 4. С. 70.
<2> Феофанов К.А. Социальный риск как категория социальной философии // Вестник ТвГУ. Сер.: Философия. 2014. N 1. С. 36.
Применительно к нашему анализу рисков как компонентов бытия индивида неизбежно встанут вопросы онтологического и аксиологического свойства: 1) сможет ли человек как существо родовое и цивилизационно организованное осуществить интеллектуальный и технологический контроль за сферой создания и действия интеллекта искусственного и робототехники; 2) какие действия необходимо предпринять для создания всеобщей системы тотального контроля за создаваемыми самим человеком "робото-новообразованиями" и структурой, принципами функционирования, областью эволюции искусственного интеллекта; 3) каковы последствия действия искусственной технологии интеллекта; 4) каким образом указанные новообразования будут использованы развитыми технологическими странами, их правительствами, вооруженными силами, спецслужбами; 5) каково в итоге окажется соотношение искусственного и естественного в пространствах технологий и жизненном пространстве самого индивида?
Онтологически риск для человека присутствует объективно. Применительно к области роботов и искусственного интеллекта он потенциально ожидаем. Однако, как заметно, отсутствуют какие-либо программы государственного регулирования возможных последствий влияния роботов и созданного неестественным путем интеллекта и прогнозного реагирования на них. Очевидно, что нельзя к ним относить документы стратегического планирования, относящиеся к цифровой экономике, цифровизации различных общественных сфер. Онтологическая выраженность риска не сопровождается его аксиологической оценкой. В противном случае международные организации уже предложили бы принять документ, отражающий принципы и пределы работы с искусственным интеллектом и робототехникой.
По существу, роботизация и искусственная интеллектуализация общества представляет собой один из вариантов сценария технологического развития постиндустриальных обществ. Это технологический риск, так как он создан самим человеком в результате достижений науки и техники. "Новый категорический императив технологического риска можно установить в случае содержательно разработанной юридической и профессионально-корпоративной системы норм в принятии решений (а это проблемы других частных наук, например юриспруденции)" <1>. Моральные основы минимизации риска в сфере робототехники и искусственного интеллекта становятся решающими. Перефразируя известный постулат учения И. Канта, можно сформулировать следующее: "Нужно поступать человеку так, чтобы максима действий и поведения роботов и реализация искусственного интеллекта не подавили человеческое начало устройства земной жизни".
--------------------------------
<1> Калашникова Е.Н. Философия риска как насущная проблема междисциплинарного познания // Вестник ПГГПУ. Сер.: Гуманитарные и общественные науки. 2015. N 3. Вып. 1. С. 14.
Как показывает опыт развития человечества в области гуманного использования изобретений, достижений, пока с большим трудом удавалось установить пределы, запреты, ограничения и перспективы их использования. Особенно явно это проявилось в отношении изобретения атомного, химического, биологического оружия - риск гибели человечества породил опасность, осознаваемую определенной частью людей. Такие опасности, как возможности гибели человечества или его части, периодически уже возникали, и сегодня гуманистическому сообществу стоит больших усилий удержание контроля за ядерным и иными видами вооружений. Риск гибели людей вследствие создания научно-технологическим сообществом определенных открытий, используемых не в мирных целях, является опасностью планетарного масштаба. Что является причиной возникновения рисков политических и правовых, способно ли разумное человечество удержать мир от катастрофы? Так, после Второй мировой войны человечество было напугано ее ужасами, трагедиями, бедствиями и, соответственно, не желало допустить повтора подобных событий. К тому же именно на послевоенный период приходится время создания оружия массового поражения в некоторых странах. Две атомные бомбы были сброшены на города Хиросима и Нагасаки. Могла вновь возникнуть ситуация порабощения одних стран другими; риск возможного уничтожения отдельных государств мог перерасти в реальность. Одним из подтверждений этого явился известный Карибский кризис. Со всей очевидностью встали вопросы необходимости мирного урегулирования международных проблем, не допускающего использования оружия массового поражения.
Политически и юридически проблема была решена после создания Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.). Появились и другие международные документы, направленные на декларирование прав и свобод человека. Декларация признала равные, неотъемлемые права как основу свободы, справедливости и всеобщего мира. Естественные права, известные задолго до принятия данной Декларации, но не получавшие масштабного и всеобщего политического и юридического закрепления на уровне Организации Объединенных Наций и ее народов, оказались вполне уместными и способствовали преодолению рисков. Опасность ядерной катастрофы была предотвращена.
Нами показано соотношение понятий "риск" и "опасность" сквозь призму общезначимых исторических решений и событий. В философской литературе на основе сопоставления взглядов Г. Бехера и Н. Лумана на термины "риск" и "опасность" отмечается, что "убедителен и Г. Бехер, который считает, что в случае опасности доминирует каузальная связь, а в случае риска - "сопряжение признаков". Без сомнения, следует согласиться с Н. Луманом и Г. Бехером, с обоснованностью их утверждений, что риск связан с решениями, а опасность - нет, причем любой тип риска зависит от деятельностного потенциала общества, обеспеченного общественно-структурными условиями" <1>. Вышеизложенное показывает нетождественность понятий "риск" и некоторых других. Как представляется, следует различать понятия "риск", "опасность", "вероятность опасности", "ущерб". Риск - онтологически выраженный компонент человеческой деятельности, способный проявиться в самых различных формах, масштабах, уровнях. Риск - это всегда потенциальная опасность, которая, в свою очередь, детерминирована риском, привязана к нему как к объективному условию своей возможной реализации. Риск предполагает наличие возможной опасности. Опасность - конкретная и качественная сторона риска, демонстрирующая проявление риска в определенных формах и масштабах. Вероятность опасности состоит в наличии совокупности условий, превращающих риск в конкретную опасность, а также условий, препятствующих наступлению такой опасности. Особенно актуальными предстают расчеты предполагаемых последствий от реализации решений. Они содержат различные варианты развития событий, а также возможности со стороны субъекта управления осуществлять переключение таких вариантов и, соответственно, регулирование уровнями и масштабами опасности.
--------------------------------
<1> Калашникова Е.Н. Указ. соч. С. 15.
Наступление опасности как реализации риска приводит к ущербу - конкретно выраженным характеристикам материального, психологического, духовного, культурного свойства. Ущерб может быть выражен в фактической утрате или порче имущества собственником, а также являться психическим, когда затронута негативно или повреждена психика человека в результате наступления опасности - психотравмирующей ситуации, когда тоталитарные организации политической власти, фашистские государства уничтожают и объявляют под запретом ценности духовного порядка. Риск формирования тоталитарного государства выражается в опасности развязывания им войны, в результате которой может наступить ущерб общесоциального, общечеловеческого уровня. Таким образом, мы можем отличать понятия "риск", "опасность", "возможность наступления опасности", "ущерб" как в частной (частноправовой), так и в общесоциальной, публичной (публично-правовой) сферах.
Понятийный ряд риска и рядоположенных понятий предполагает обращение к понятию "неопределенность". Эти понятия также различимы. Неопределенность в отличие от риска может пониматься в качестве неточной, неоднозначной, в некоторых случаях неодномерной конструкции предполагаемых будущих событий. Риск потенциально и тотально не прогнозируем. Он представляет собой версию возможных событий, причем совершенно не обязательно с точными негативными результатами.
Риск внутренне присущ любому виду человеческой деятельности. Если бы бытие человека, групп людей, общества было предопределенным, то риск был бы легко управляемым феноменом и мог бы пониматься как возможное отклонение от заданных принципов, целей, ценностей. Риск настолько вечен, постоянен, имманентен деятельности человека, насколько бытие самого человека предстает неопределенным. Иными словами, риск основан на неопределенности бытия. Неопределенность есть признак риска, она также является онтологическим свойством бытия. Риск основан на неопределенности. Неопределенность шире по объему и многоплановее реализуется в пространстве, чем риск. Если риск предполагает потенциальное несоответствие цели и результата, то неопределенность есть условие, в котором такой результат достигается. В философской литературе отмечается, что если категория риска неразрывно связана с субъектом познания и деятельности и вне их не имеет смысла, то о категории неопределенности можно вести речь в рамках более широкого подхода, позволяющего рассматривать данную категорию в качестве методологического основания исследования риска. В некоторой степени риск оказывается аналогом принципа неопределенности в социальных системах. Неопределенность же является необходимой стороной не только развивающихся социальных систем, но и любых систем универсума, и сужать сферу ее использования нет оснований <1>.
--------------------------------
<1> См.: Борщов А.С. О методологических основаниях риска // Общество: пространство, риски, ценности / Устьянцев В.Б., Гобозов И.А., Пигров К.С. и др.; под ред. А.Н. Чумакова. Саратов, 2012. С. 103 - 104.
Неопределенность и риск представлены в различных учениях неодинаково. Детерминизм абсолютизирует и признает принципиально возможной предсказуемость будущего, когда положение Вселенной и иных находящихся внутри нее объектов и отношений есть следствие предшествующего состояния и причина последующего, идущего вслед за настоящим. Следуя данной концепции детерминизма, можно понимать наше современное присутствие в мире как результат его прошлого состояния и предпосылку последующего.
Одним из наиболее известных и ярких представителей концепции детерминизма стал Лаплас. Он предположил следующее: если бы было возможно какому-либо уму сосредоточить в одной формуле всю информацию о Вселенной и осуществить анализ всей совокупности таких сведений, то для такого ума не осталось бы ничего недостоверного и будущее явилось бы очевидным, как и настоящее. Упоминание о концепции лапласовского детерминизма <1>, созданной уже достаточно давно, приведено нами для того, чтобы показать отсутствие в ней неопределенности, понимаемой нами в ее современном виде. Возможно, Лаплас имел в виду такой ум, который свойствен Создателю Вселенной <2>, потому что других умов - субъектов, которые могли бы претендовать на всеобщее понимание развития Вселенной, достоверности, предсказуемости, точности наступающих событий из будущего среди людей сложно обнаружить: их нет, есть лишь возможные предположения. Остаются загадки бытия, к которым относятся риски, неопределенность, угрозы, вызовы. Все они помещены в мир человека не кем-то и намеренно, а присутствуют в нем, потому что имеют объективный характер. Существует неопределенность для человека, воспринимаемая им как исходная данность, условие бытия, его онтологическое свойство.
--------------------------------
<1> См.: Laplase P.S. Essai philosophique sur les probabilities. P., 1814.
<2> Понимание Создателя содержится в теологических учениях, философии. Однако можно понимать миссию Создателя близко к тому, как ее понимал Гегель: отраженной в его представлении об "абсолютной идее" как первопричине, способной творить, источнике мира, явлений, предметов и т.д.
Неопределенность человек пытается преодолеть с помощью научных способов познания мира, с использованием индивидуальных возможностей некоторых людей, способных предсказывать будущие события, на основе классификации и соотношения факторов рационального характера - все это может приближать человека к постижению определенности. Однако иррациональное не совпадает полностью с реальностью, последняя всегда шире и сложнее. Способы познания и предвидения, которые нередко относят к ненаучным, могут представлять существенную, иногда знаковую, информацию о будущем. Там, где предвидение состоялось, это уже тоже факт рациональной науки, и он подлежит изучению, а не только однозначному отрицанию. Социальная действительность всегда шире, многоплановее, многофакторнее, нежели наше представление о ней. Иначе человечество смогло бы выстроить соответствующие абсолютно точные, проверяемые прогнозы и планы по их реализации. Это не происходит в полной мере. Поэтому неопределенность остается доминирующим свойством мира для человека, выступая для него в таком актуальном качестве. В силу этого появились и уже достаточное время циркулируют в философских и научных кругах синергетические подходы к пониманию социальной реальности.
Полагаем, что правильнее исходить из того, что Вселенная и соответственно жизнь на планете Земля как проект Создателя имеют определенность, заданность, управляемость, предсказуемость. Они не даны в полной мере человеку как существу родовому на данном этапе его развития. Технологическая компонента эволюции не имеет определяющей роли, потому что не позволяет ответить на главные вопросы бытия, поставленные перед человеком единичным Создателем Вселенной.
Неопределенность можно понимать, основываясь на принципах познания, выработанных человечеством, как идеалистическую категорию, так как мы не можем достоверно объяснить, откуда она берется, как развивается и что с ней будет в будущем, и лишь строим предположения относительно этого. В условиях ежедневного бытия неопределенность предстает как категория сугубо материалистическая. Мы ежедневно находимся один на один с неопределенностью, и, соответственно, она значима как наиболее реальный фактор нашего взаимодействия с миром. Неопределенность, выступающая абсолютным фактом и фактором нашего бытия, порождает для нас риски, опасности, вероятности опасностей, ущербы. Поэтому человек вынужден учитывать и выстраивать свою жизнь с учетом неопределенности.
Неопределенность как глобальный фактор бытия, тотально присутствующий и неизменно соотносимый с риском, может классифицироваться по объему, сфере, динамике, характеру, видовым признакам.
Во-первых, это неопределенность объема риска в пространстве деятельности человека. Неизвестен объем риска в полной мере: будет ли это риск одного события, фактора, или он обретет темпорально неограниченные перспективы своего присутствия. Пример: риск использования ядерного оружия при всех расчетах, производимых соответствующими специалистами по его последствиям, не позволяет точно установить завершение его действия, так как могут наступать генетические изменения, транслирующиеся при рождении будущих детей и передающиеся потомству.
Во-вторых, следует различать риск по форме его объективирования, проявления, восприятия индивидом и группами людей (точечный, регулярный, цикличный, систематический, постоянный). Пример: постоянный риск состоит в дальнейшем производстве и совершенствовании оружия массового поражения - происходит потенциальное наращивание количества смертей, которые могут наступить в неопределенное время. Регулярность риска может состоять в воспроизводстве одних и тех же нарушений правил техники безопасности, вследствие чего риск обретает характер опасности и ущерба.
В-третьих, неопределенность субъектного состава риска: какой субъект (субъекты) может быть инициатором риска и носителем опасности - причинителем нежелательного воздействия. Пример: преступник и жертва насильственного преступления: определенно и точно неизвестно, кто и когда посягнет на жизнь и здоровье конкретного человека. Субъектный состав не определен для жертвы в случае мошенничества: существовавшие "финансовые пирамиды" были по субъектному составу не ясны в полной мере для лиц, которые позволили вовлечь себя в их функционирование.
В-четвертых, неопределенность по объектной и предметной сфере. Объект - система отношений, актуальное пространство, в котором находятся люди, живые существа, совокупность предметов, явлений, имеющих априорное значение. Предмет - это то, что непосредственно отражает притязания какого-либо субъекта в зависимости от онтологической или аксиологической классификации. Это могут быть жизнь человека, памятники архитектуры, природные ландшафты, деньги, недвижимость и т.д. Пример: ураганы, землетрясения, какие-либо иные стихийные бедствия не имеют определенности по объектно-предметной сфере, так как они способны унести жизни, здоровье неопределенного круга лиц, уничтожить недвижимость, нарушить архитектуру, испортить или уничтожить прежний ландшафт местности.
В-пятых, неопределенность по факторам инициирования риска, которые следует отличать от субъектов риска. Фактор может находиться не в одной области условно дифференцированной деятельности человека. Если речь идет о человеческом факторе, то субъект и фактор могут быть отождествлены. Пример: действия пилота самолета, в результате которых не удалось избежать аварийной ситуации: риск перешел в опасность, которая завершилась ущербом. Факторами риска могут быть погодные условия при выполнении полетов. В качестве факторов риска могут выступать технологические нарушения сложных процессов в энергетическом комплексе, симбиоз природно-техногенных обстоятельств, влекущих риски и опасности.
Фактором риска может быть политическое решение, в силу которого затронуты значительные сферы, обстоятельства, происходит воздействие на множественные изменения в экономике, социальной сфере. Пример: решение о начале военных действий - крупнейший общественный фактор риска, так как неизвестно точно, чем завершится реализация такого решения.
Однако при формировании такой сложной и в то же время гипотетической картины восприятия неопределенности и рисков мы должны отдавать отчет в том, что одновременно на сегодняшний день человечество может сохранить жизнь на планете, сформировать основные контуры своего бытия, реализовать жизненные программы развития социальных систем, несмотря на наличие всех тех обстоятельств, которые мы отметили. Восприятие неопределенности и риска, опасности и ущерба есть человеческое восприятие этих феноменов. В экономике, финансовой сфере, гражданском праве ущерб понимается как реальная потеря материального свойства - какого-либо предмета, вещи, денежных средств и т.д. Однако это восприятие сформировано в рамках доминантной материалистической картины мира. Но является ли риском, опасностью, ущербом потеря материальных предметов на фоне риска смерти? Ведь "сам по себе внешний мир не знает никакого риска, ибо ему неведомы ни различения, ни ожидания, ни оценки, ни вероятности - разве что собственные результаты наблюдающих систем в окружающем мире других систем" <1>.
--------------------------------
<1> Луман Н. Указ. соч. С. 139.
Присутствие человека в мире предполагает его деятельность, а следовательно, наличие цели, определение средств ее достижения, обретение результата. Наличие цели также детерминирует необходимость принятия решения или решений, вне которых сложно представить структуру деятельности. "Выбор управленческого решения детерминирован не только прошлым и настоящим, но и будущим. Будущее всегда открыто и неопределенно. Необходимо считаться с тем обстоятельством, что множество факторов может помешать достижению поставленной цели" <1>. Осмысление риска как онтологической конструкции прямо связано с будущим как состоянием, которое не закрыто для человека, но не может быть определенным. Как правильно отмечается в литературе, "сама по себе рискованная ситуация не возникает, не существует. Риск как реальность отражается в восприятии и деятельности субъекта. При восприятии неопределенного, опасного явления люди нередко ошибаются, заблуждаются" <2>.
--------------------------------
<1> Диев В.С. Гносеологические аспекты философии управления: рациональность, неопределенность, риск // Вестник НГУ. Сер.: Философия. 2014. Т. 12. N 3. С. 15.
<2> Самсин А.И. Философия риска // Вопросы философии. 2015. N 10. С. 214.
Философские основания изучения риска создают совокупность категориального аппарата, акцентируют необходимость использования принципов познания рисков, формируют в итоге теоретическую конструкцию рисков. "Философия рисков" обязана указать на невозможность на данном этапе развития цивилизации полного исключения рисков. Для этого существуют соответствующие причины - препятствия. Они вполне очевидны. Векторы развития человечества формируют все большие степени и масштабы, объемы, уровни рисков, которые пытаются спрятать за технологическими решениями, практическими технологиями. Ни одна современная технология, как, впрочем, и технологии прошлого, не избавили от проблемы наличия риска в бытии человека. Потому что человек как существо родовое не ставит перед собой задачу постижения истинного назначения человека в мире или не выполняет ее. Этот смысл по-прежнему далек от доминирующего восприятия и дается нам посредством определенных знаков, которые человек как существо символическое может воспринимать, но может и игнорировать. Необходимы "институты и лаборатории постижения бытия", но человечество упорно уходит в область технико-технологических решений. От их использования ничего не изменяется, не прибавляется истинное знание о смысле бытия для человека.
Однако в любом случае человечество может и должно стремиться к построению перспективы минимизации рисков. Теоретическая рискология дифференцируется на отдельные отрасли, дисциплины и субдисциплины. Данные отрасли не имеют универсальной основы, у них очень мало полей пересечения. Это происходит в силу эмпирической разобщенности целей и задач, которые поставлены перед экспертами, аналитиками и достижение которых рассматривается сквозь призму индивидуального или корпоративного эффекта снижения риска. Чаще всего встречается изучение весьма конкретных действий, решений, ожидания результатов в предпринимательстве, банковской сфере, в области управления финансами, бюджетировании, что вполне оправданно. Вполне можно рассчитать возможные варианты риска при выстраивании стратегии определенного банка или банковской группы с учетом поведения участников банковского рынка. При этом даже могут быть учтены варианты управленческих решений (например, снижение процентных ставок Банка России), действие государственных стратегических программных документов, возможности принятия нормативных правовых актов, несущих определенные изменения в регулировании общественных отношений.
Эксперты, вероятно, готовы оценить регулирующее воздействие правовых норм на общественные отношения, возникновение новых прав и обязанностей субъектов, которые будут затронуты в результате введения в действие нормативного правового акта. Однако если останется вне поля зрения аналитиков динамика социальной сферы, доходов граждан, которая, возможно, прямо и не уменьшается в результате финансового обращения анализируемой совокупности банков, и соответственно их возможности по участию в рынке банковских услуг, умноженные на количество таких участников, то вполне очевидно, что аналитики не справились со своей задачей. Точнее, не могли справиться. Все прогнозы по рискам более или менее относительны. Если деньги, финансы и производные от них компоненты жизнеустройства являются единственными факторами развития человечества, то ожидать решения задачи существенной минимизации рисков не стоит.
Финансовая устойчивость и минимизация финансовой безопасности есть необходимые условия функционирования государства и сохранения существующего государственного режима. Это очевидный факт. Более того, состояние финансово-бюджетной сферы есть индикатор возможных дальнейших трансформаций в государстве и обществе. Финансово-бюджетная сфера - важнейшая из подсистем еще более крупной системы общества и государства. Но и она находится в состоянии риска, продуцируемого не только неверными решениями в управленческой сфере, но и влиянием гражданского общества, состоянием социальной сферы. Иными словами, невозможно приблизиться к минимизации рисков в локальной области без определения и учета общих целей и задач, которые стоят в целом перед обществом и государством.
Унификацию целей в области рисков может провести теоретическая рискология как междисциплинарная наука. Пока это не происходит. Поэтому будут получаться определенные рискологические результаты в узких сферах, которые сложно соотнести, если не выработать категориальные и понятийные основы согласно классификации отраслей знания. Невозможно перенести понятие риска из области естественных наук в область гуманитарных исследований. Необходим интегративный подход и универсальность оснований изучения риска, допускающие объединение органически соотносимых направлений в его познании.
Технические, естественные, гуманитарные науки актуализируют собственные подходы и дефиниции риска, не используя междисциплинарность и философский уровень осмысления рисков. Философия многомерна, что не означает ее полной "растекаемости" по объекту и предмету исследования. Ее функция состоит в интегративной, универсальной междисциплинарной методологии и категориально-понятийной конструкции для теоретической рискологии. Именно философская теоретическая рискология может достичь определенного результата, создав универсальную теорию риска в условиях информационного и инновационного развития общества. Точность формулирования проблемы и направлений минимизации рисков есть обязательное условие рискологии, что предполагает точность, последовательность, строгость научного исследования риска. Эпистемология риска предполагает праксиологию, выработку практических масштабных конструкций рископонимания.
Необходима всеобщая интеграция усилий ученых, преодоление узкодисциплинарных подходов, что будет способствовать более полному наполнению содержания понятия "риск". Со всей очевидностью встает вопрос формирования научной теории риска, которая не обойдется без философских оснований, методов математики, экономики, изучения государства, права, общества с позиций факторов и событий риска.
Однако и здесь возникает несколько сложно решаемых задач, но все они могут решиться, если подлежат проверке реальностью. Во-первых, реальность моделей в экономике, финансах. Во-вторых, реальность правового воздействия с учетом приоритетности либо права, либо экономики или возможности их интеграции. В-третьих, реальность аксиоматизации в математике. В-четвертых, лингвистическая аутентичность. В-пятых, реальность исторической реконструкции. В-шестых, реальность соотношения конкретной социологии и метатеории. В-седьмых, реальность синтезирования знаний с учетом соотносимости содержания понятий различных междисциплинарных исследований.
Решение таких задач возможно на основе создания методологической платформы изучения рисков. Необходима новая обновленная методология познания рисков как атрибутов бытия. В философских исследованиях отмечается, что "в процессе разрешения проблем рискованной деятельности ключевое значение принадлежит методологии. Философская методология (законы, принципы, категории) отличается универсальным характером, она общезначима для всех сфер реального мира. Конечно, ресурсы философского метода применимы и в условиях неопределенности и непредсказуемости действий. Нельзя не отметить важность и таких подходов, как математическое моделирование и системный анализ. Сегодня эти общенаучные методы обрели первостепенное значение по своей продуктивности и глубине исследования. Среди методологических подходов существенную роль играют ценности" <1>. Совершенно правильно отмечены системный анализ и математическое моделирование в структуре познания. Системный подход позволяет соотносить, классифицировать данные, относящиеся к различным классам явлений. Представляется, что диалектический метод явится универсальным в конструировании взаимосвязанных событий будущего и поиска, установления и минимизации рисков в целеполагании и в целом в структуре деятельности. Диалектические категории вполне уместно вписываются в познавательный процесс поиска феномена риска, который хотя и присутствует тотально около человека, но может иметь разные варианты воплощения. Поэтому "причина - следствие", "необходимость - случайность" и т.д. окажутся вполне пригодными для формирования новой философской картины рисков инновационного, информационного общества, в котором виртуальные аспекты становятся все более реальными. Виртуальные композиции жизненного пространства человека уже предстают компонентами материального мира. Многое говорит о том, что привычные способы познания (в известной мере методологические схемы) уже не будут эффективны. То, что "неопределенность" может быть одновременно идеалистической конструкцией и реальным материалистическим фактором бытия, мы уже отмечали ранее. Подчеркнем, что идеализм понимания "неопределенности" состоит в отсутствии привычного понимания источника такой неопределенности в виде самого человека (не отрицая инициирования тем же человеком неопределенного). Неопределенность материалистична, так как формирует конкретные решения, действия, поступки, имеющие прямое отношение к сохранению и воспроизводству привычного окружающего мира материальных предметов.
--------------------------------
<1> Самсин А.И. Указ. соч. С. 217.
Новые виртуальные сферы, проявляющиеся в масштабе общественных изменений и выражающиеся не только в информационно-коммуникационных технологиях межличностного характера или отношений, например в публичной сфере услуг, но и в цифровизации общества, усилении доминант искусственного по сравнению с естественным, требуют поиска новой методологии или по крайней мере новых отдельных методов. Возможно, философский, теоретический поиск приведет к обоснованию метода всеобщей связи явлений и отношений, формируемых на надчеловеческом уровне. В данном методе основными принципами могут явиться "соотношение кратковременности физической формы и вечности нематериальной субстанции человека", "надчеловеческая первопричинность мира всех явлений, предметов, смыслов и их результатов". Этот метод не погружен в метафизику и не отождествляется с теологическим познанием. Он, по существу, имеет своей теоретической стартовой площадкой "абсолютную идею" Гегеля. В любом случае речь идет о методологическом поиске и объединении методологии рискологии.
Специалисты в области рискологии могут осуществить методологическое объединение и, возможно, смогут утвердить новые методы, если разнообразие собственных методов осознают как взаимодополнительные подходы, а не принципиальные различия. Как отмечается в литературе, возможны следующие методологические композиции отношения экспертной оценки к реальности:
во-первых, дедуктивный и индуктивный подходы;
во-вторых, пропозициональный и холистический подходы, при этом отмечается абстрактно-теоретический характер знания в области рискологии. Дедуктивно-пропозициональная теория рисков требует, чтобы каждое возможное, предлагаемое, обсуждаемое знание было доступно проверке;
в-третьих, дедуктивно-холистская теория познания риска, которая акцентируется на аналитике;
в-четвертых, индуктивно-пропозициональная композиция в методологическом подходе исследования риска, обращенная к эмпирическим обобщениям;
в-пятых, индуктивно-холистический подход в методологическом оснащении познавательного процесса в рискологии, который фокусирует свое внимание на обобщенной интерпретации, удаляясь от единичных обобщений.
Указанные методологические подходы продуктивно и верно реализуются в сочетании, единстве <1>. При построении новой рискологической методологии следует учитывать также состояние переходного общества, когда происходит трансформация самого человека. В современных условиях это означает переход от человека ценностного к человеку институциональному. В философской литературе отмечается, что "новый аспект исследования рисков открывается при осмыслении человеческих отношений в переходном обществе и его институциональном порядке. Институализация как творение человека, выраженная в нормах, требованиях, стандартах, выводит бытие отдельного индивида за горизонт надындивидуальной жизни. В результате появляется образ "институционального человека" <2>. Очевидно, что институциональный человек ориентирован на соблюдение норм и требований и, по существу, обретает статус "нормативного человека", в связи с чем особое значение приобретает исследование правовых аспектов риска. В научной юридической литературе изучение проблемы рисков в праве связано прежде всего с исследованиями Ю.А. Тихомирова. Так, им предлагается классификация рисков в правовой сфере: "Риски классифицируются по степени их предсказуемости и масштаба опасности для субъекта, принимающего решения. I уровень. "Риски юридико-текстовые", ожидаемые: нарушение системных связей в законодательстве; неправильное определение целей и способов регулирования (регуляторов); технико-юридические ошибки; неправильное определение статуса субъекта права. II уровень. "Риски - неожиданные действия": действия вне правового статуса субъекта; неожиданные действия партнеров; ситуационные действия; общественное недовольство (критика, протесты); нехватка ресурсов (халатность). III уровень. "Риски новых ситуаций": противоречивые последствия нового политического и экономического курса; неблагоприятные последствия реформ; влияние кризисных явлений; пассивность и бездействие исполнителей. IV уровень. "Риски форс-мажор": отчуждение населения от закона; крах государственных и иных институтов; чрезвычайные ситуации (техногенные, природные катастрофы, перевороты, война)" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Беляев Е.И. Рискология в философской перспективе // Изв. Сарат. ун-та. Новая сер. Сер.: Философия. Психология. Педагогика. 2013. Т. 13. N 1. С. 11.
<2> Устьянцев В.Б. Системные риски переходного общества // Изв. Сарат. ун-та. Новая сер. Сер.: Философия. Психология. Педагогика. 2017. Т. 17. N 4. С. 428.
<3> Тихомиров Ю.А. Риск в праве: природа и причины // Право и современные государства. 2016. N 6. С. 12.
Перед юридической наукой все более явно встают вопросы системного исследования риска в сфере права и роли права в минимизации, предсказуемости, возможного устранения причин риска. В качестве направления научных исследований может оказаться актуальной правовая рискология. Это направление может методологически опираться на философию риска и теоретическую рискологию, использование междисциплинарных исследований. Общетеоретические, финансово-правовые аспекты изучения рисков позволяют формировать более высокие ступени определенности в сфере финансовой безопасности. В данной области "человек институциональный и нормативный" способен достичь более высоких результатов по сравнению с другими областями также на междисциплинарной основе. Вполне очевидно, что риск возникает в том числе и в результате деятельности самого человека и основан: 1) на многофакторности жизни человека; 2) многомерности самого человека как существа социоприродного (биологические, физиологические основы, присутствие в зоологической иерархии мира животных, наличие разума и способности к рациональному выстраиванию деятельности, наличие сфер сознательного, подсознательного, бессознательного, реализующихся в поведении в виде рациональных, нерациональных и смешанных моделей поведения). Финансовая безопасность предполагает одновременно высшую степень нормативности, регулятивности, прогнозируемости, планирования - всего того, что может быть просчитано аналитиками и экспертами.
Итак, проблема рисков остается актуальной и со всей определенностью нерешенной проблемой, требующей дальнейшего концептуального осмысления. Современная философия риска создает предпосылки для выстраивания категориальной и понятийной конструкции теории риска, применимой в гуманитарных исследованиях. Предстоит формирование новой теории социальных рисков и теории рисков в праве, безопасности, учитывающей новые доминанты и тенденции общественного, государственного и межгосударственного развития. Технологические приоритеты и доминирование технологических направлений развития вызывают к жизни новую модель реальности, рассчитанную на "человека нормативного", что будет придавать и далее особое значение требованиям, стандартам, алгоритмам и в конечном итоге сформирует новый статус и понимание права в условиях цифровой, технологической эпохи. В планетарном масштабе будет увеличиваться разрыв между достижениями технологий и их неравномерным распределением в обществе, различных социально-профессиональных группах. Информационно-коммуникационные технологии предполагают равный доступ к их использованию, но обеспечение такого доступа также окажется неравномерным. Доступность права окажется одной из рисковых проблем современности. Риски информационного, технологического неравенства все возрастают. Встанет вопрос о реализации технологий для всех как важнейшем условии минимизации ранее не проявлявшихся рисков. Вместе с тем прогнозы будущего предполагают возможности человека не только в области осознания и концептуализации проблемы рисков, но и их преодоления, снижения действия факторов риска. Здесь наряду с рациональными экономическими, финансовыми, правовыми схемами преодоления рисков окажутся действенными способы постижения человеком самого себя. Для этого потребуются философия и теория "человека естественного", нравственного, постигающего основы миропонимания, вставшего на путь преодоления всей совокупности негативного, что имело проявление в истории наших цивилизаций. Путь гуманизма окажется единственным направлением сохранения "человека естественного" и минимизации, преодоления рисков.
В целях определения общих подходов к классификации рисков и ее осуществления необходимо определиться с понятием классификации и дать здесь некоторые пояснения относительно сущности, видов, задач и значения классификации.
Термин "классификация" произошел от двух латинских слов: classis - разряд, класс и facio - делаю, раскладываю. Следует отметить, что понятие "классификация" - это объект изучения логики - науки о мышлении. В научной, учебной и справочной литературе содержатся разные определения понятия классификации, ее единого понятия нет. Приведем некоторые определения классификации. Так, авторы Новой российской энциклопедии считают, что классификация - это общенаучное и общеметодологическое понятие, обозначающее такую форму систематизации знания, когда вся область изучаемых объектов представлена в виде системы классов или групп, по которым эти объекты распределены на основании их сходства в определенных свойствах <1>. Есть мнение, что классификация - это результат последовательного деления некоторого понятия на виды, видов - на подвиды и т.д. <2>. Также классификация понимается как деление или система последовательных делений, которые произведены с точки зрения характеристик, в частности признаков, существенных для решения теоретической или практической задачи <3>. В Философском словаре под редакцией И.Т. Фролова классификация определяется как особый случай применения логической операции деления объема понятия, представляющий собой некую совокупность делений: деление некоторого класса на виды, деление этих видов и т.д. <4>. Классификация, по мнению И.В. Демидова, - это распределение предметов по группам (классам), где каждый имеет свое постоянное определенное место <5>. Приведенные определения понятия классификации позволяют выделить главное, заключающееся в том, что при классификации происходит деление родового понятия на основании определенного признака на виды, видов - на подвиды и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Новая российская энциклопедия. Т. VIII (1) / Гл. ред. А.Д. Некипелов. М., 2011. С. 357.
<2> См.: Попович А.Н., Попович Г.В. Логика: Учеб. пособие: В 2 ч. Волгоград, 1998. Ч. 1. С. 103.
<3> См.: Ивлев Ю.В. Логика для юристов: Учебник. 3-е изд. М., 2003. С. 172.
<4> См.: Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 4-е изд. М., 1981.
<5> См.: Демидов И.В. Логика: Учеб. пособие для юридических вузов / Под ред. Б.И. Каверина. 2-е изд. М., 2000. С. 62.
Вообще в логике деление понятий наряду с их обобщением, ограничением и определением относится к одной из основных логических операций. Поэтому можно утверждать, что в основе классификации лежит логическая операция деления понятия, т.е. классификация - ее частный случай. В связи с этим остановимся подробнее на характеристике логического деления.
Логическое деление заключается в выделении в родовом понятии его видов, причем не менее двух. При помощи логического деления раскрывается такая характеристика понятия, как объем. Родовидовые отношения характеризуются следующим: "то, что можно сказать о роде, можно сказать и о виде" <1>.
--------------------------------
<1> Иванов Е.А. Логика: Учебник. 2-е изд. М., 2002. С. 82.
Логическое деление по своей структуре состоит из трех элементов:
1) делимого - родового понятия;
2) членов деления - видов деления, полученных в результате логического деления;
3) основания деления - признака, по которому производится деление. При этом одно и то же родовое понятие может быть разделено на виды по разным основаниям.
В специальной литературе <1> выделяются два вида логического деления:
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Иванов Е.А. Указ. соч. С. 88; Демидов И.В. Указ. соч. С. 64.
1) дихотомическое (от греч. dicha - на две части и tome - сечение), когда родовое понятие делится на два противоположных видовых понятия, например, риски можно разделить на правовые и неправовые или на обоснованные и необоснованные. Положительной стороной такого вида логического деления является то, что объем родового понятия всегда исчерпывается полностью. Недостаток дихотомического деления заключается в том, что область отрицательного видового понятия, т.е. видового понятия с частицей "не", размыта и неопределенна;
2) деление по видоизменению признака или основания. В этом случае в качестве основания деления используются предметно-функциональные характеристики элементов объема делимого понятия. Плюсом такого вида логического деления является наличие большей определенности в видовых понятиях. Но в то же время у него есть недостаток, заключающийся в том, что объем делимого родового понятия может быть видовыми понятиями полностью не исчерпан. Например, если риск финансовой безопасности как родовое понятие разделить на видовые понятия по сферам его возникновения - на риск в бюджетной сфере, риск в налоговой сфере, риск в публичной банковской сфере, то указанными тремя видовыми понятиями полностью родовое понятие риска финансовой безопасности по выбранному основанию деления не исчерпывается, так как помимо указанных видовых рисков к рискам финансовой безопасности по сферам возникновения относятся риски в сфере обязательного государственного страхования, риски в сфере финансовых рынков, риски в сфере денежного обращения, риски в сфере золотовалютного регулирования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
Прибегая к логической операции деления понятия, необходимо следовать определенным логическим правилам <1>:
--------------------------------
<1> См.: Иванов Е.А. Указ. соч. С. 88; Демидов И.В. Указ. соч. С. 64.
1) деление должно быть соразмерным или исчерпывающим, т.е. сумма объемов членов деления должна равняться объему делимого понятия или, другими словами, объем делимого понятия должен полностью исчерпываться членами деления. Это требование предостерегает от пропуска отдельных членов деления. Нарушение этого правила влечет логическую ошибку "неполного деления", когда ряд членов деления не назван, или логическую ошибку "деления с излишними членами", когда называются виды, не соответствующие основанию деления;
2) деление должно производиться по одному основанию; этим обеспечивается определенность понятия. Указанное правило означает, что избранный вначале в качестве основания отдельный признак (или совокупность признаков) не следует в ходе деления подменять другими признаками. Ошибка, возникающая при нарушении данного правила, - "подмена основания". Например, при делении понятия риска на единичные, регулярные, цикличные риски и риски планетарного характера происходит подмена основания, так как риск делится на единичный, регулярный, цикличный по такому основанию, как периодичность возникновения риска, а выделение рисков планетарного характера осуществляется по другому основанию - по территориальному признаку;
3) члены деления должны исключать друг друга. Согласно этому правилу каждый отдельный предмет должен находиться в объеме только одного видового понятия и не входить в объемы других видовых понятий;
4) деление должно быть последовательным и непрерывным, т.е. при делении понятия сначала надо переходить к ближайшим видам, а затем от них - к ближайшим подвидам <1>. При нарушении этого правила может возникнуть логическая ошибка "скачок в делении". Например, такая ошибка будет допущена, если классифицировать правовые риски по отраслям права на конституционно-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и бюджетно-правовые риски финансовой безопасности, так как согласно отраслевому делению российского права ближайшим видом к конституционно-правовым, административно-правовым и уголовно-правовым рискам являются финансово-правовые риски, а бюджетно-правовой риск финансовой безопасности будет являться подвидом финансово-правового риска.
--------------------------------
<1> См.: Иванов Е.А. Указ. соч. С. 88.
Самым распространенным случаем логического деления является классификация, отличающаяся от обычного деления относительной устойчивостью. Одно из свойств классификации заключается в том, что ее результаты могут быть представлены в виде таблиц или схем <1>. Наряду с классификацией результатом логического деления может быть типология, отличающаяся от классификации тем, что из всей совокупности предметов выделяются наиболее типичные, которые распределяются по группам, например типология государств, типология темпераментов человека <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ивлев Ю.В. Указ. соч. С. 173.
<2> См.: Иванов Е.А. Указ. соч. С. 85.
Классификации делятся на два вида: естественные и искусственные (или практические). Естественной классификацией является такая классификация, когда в качестве основания деления берется необходимая, существенная характеристика предметов. Если же в качестве основания выступают случайные, произвольные, но удобные для различения объектов признаки, то эта классификация считается искусственной.
Естественная классификация является основой для познания объективных закономерностей, она позволяет прогнозировать новые результаты, существование новых групп объектов или ранее неизвестных их свойств. Наиболее яркий пример естественной классификации - Периодическая система химических элементов Д.И. Менделеева. Классификациям в социальной сфере, к которым относится и классификация рисков, присущ в большинстве случаев искусственный характер, так как социальная сфера существенно отличается от природной среды: закономерности в социальной сфере не носят такого устойчивого характера, как, например, в химии или физике.
Классификации играют большую роль в научном познании и практической деятельности людей. Значение классификации заключается в том, что она помогает открытию новых явлений и лучшему, более точному пониманию связей между ними; кроме того, с помощью классификации проще ориентироваться в окружающем мире и принимать правильные решения. Классификация, составленная в соответствии с логическими правилами, может выполнять и прогностическую функцию, обогащая знаниями о еще неоткрытом.
Классификацию следует отличать от таких смежных понятий, как систематизация и номенклатура. При систематизации (от греч. systema - целое, состоящее из частей) исследуемые объекты организуются в некую систему на базе выбранного принципа. Классификация является одним из видов систематизации. Систематизация применяется, например, в правовой сфере при упорядочении действующих нормативных правовых актов. Традиционно выделяют две формы систематизации в праве: кодификацию и инкорпорацию.
Под номенклатурой (от лат. nomenclatura - роспись имен, перечень, список) понимается совокупность названий, употребляемых в какой-либо отрасли науки для обозначения объектов изучения. В номенклатуре объекты классифицируются по названиям; названия объектов (товаров, научных специальностей, дел и др.) в номенклатуре отличаются устойчивостью, что необходимо для удобства использования. Некоторые номенклатуры имеют нормативно-правовое закрепление, например Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД) <1>, Примерная номенклатура дел государственной нотариальной конторы и нотариуса, занимающегося частной практикой <2>, Номенклатура научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени <3>.
--------------------------------
<1> См.: решение Совета Евразийской экономической комиссии от 16 июля 2012 г. N 54 "Об утверждении единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза и Единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза" // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.tsouz.ru (дата обращения: 13.02.2018).
<2> См.: Приказ Минюста России от 19 декабря 2013 г. N 229 "Об утверждении Примерной номенклатуры дел государственной нотариальной конторы и нотариуса, занимающегося частной практикой".
<3> См.: Приказ Минобрнауки России от 25 февраля 2009 г. N 59 "Об утверждении Номенклатуры научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени".
Итак, классификация - это основной результат применения такого логического приема, как деление понятия, поэтому к ней применяются правила логического деления; она имеет ту же структуру, что и логическое деление, а именно: делимое, члены деления и основание деления; кроме того, классификации, как и логическое деление, могут быть двух видов: дихотомическими и по видоизменяемому признаку; также классификации делятся на естественные и искусственные, и их необходимо отличать от смежных понятий - типологии, систематизации и номенклатуры.
Переходя к классификации рисков, отметим имеющуюся сложность, обусловленную многообразием рисков и возможностью их классификаций по различным основаниям. Большое разнообразие рисков объясняется тем, что они (риски) сопровождают все виды жизнедеятельности человека и общества. Являясь "всепроницаемым", "всеядным", по меткому замечанию Т.В. Керимовой <1>, риск имеет безграничное распространение. Только в юридической литературе выделены и описаны такие виды рисков: предпринимательский <2>, правовой <3>, коррупционный <4>, экологический <5>, чрезвычайных ситуаций <6>, миграционный <7>, финансовый <8>, налоговый <9>, трансграничных морских перевозок <10>, утраты оборудования <11>, некоммерческий риск иностранных инвесторов <12>, информационный риск эффективности правовой политики <13>, обоснованный <14>, риск в публично-правовой и частноправовой сферах <15>, банковский <16> и т.д. Это только малая часть разновидностей рисков, которые исследуются представителями юридической науки. Если приводить примеры рисков из других областей наук (естественных, технических, медицинских, сельскохозяйственных, гуманитарных), а также из иных общественных наук (экономических, педагогических, социологических и т.д.) <17>, то перечень рисков может оказаться бесконечным. В такой ситуации проблема классификации рисков и определения общих подходов к ней стоит достаточно остро, в том числе в рамках юридических наук, представляющих с точки зрения настоящего исследования наибольший интерес.
--------------------------------
<1> См.: Керимова Т.В. Человек риска. Социально-философские проблемы. М., 2009. С. 18 - 21.
<2> См., например: Цепов Г.В. Можно ли судить за алчность? Ответственность контролирующих лиц коммерческой корпорации перед кредиторами за принятие чрезмерного предпринимательского риска при угрозе несостоятельности // Закон. 2016. N 8; Комаш Л. Страхование предпринимательского риска и резерв по сомнительным долгам // Практический бухгалтерский учет. Официальные материалы и комментарии. 2017. N 8. С. 49 - 54.
<3> См.: Риск в сфере публичного и частного права / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. М., 2014. С. 36.
<4> См.: Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Оценка коррупционных рисков компании. М., 2017.
<5> См.: Мисник Г.А. Правовые проблемы оценки экологического риска // Законодательство и экономика. 2006. N 7. С. 73 - 79.
<6> См.: Воробьев Ю.Л. Основы формирования и реализации государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций. М., 2000.
<7> См.: Боришполец К.П. Миграционные риски и решения // Миграционное право. 2007. N 3. С. 2 - 4.
<8> См.: Ахундов В.М., Соболь А.И. Финансовый риск. М., 2000.
<9> См.: Щекин Д.М. Налоговые риски и тенденции развития налогового права / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2007.
<10> См.: Унификация и гармонизация в международном частном праве. Вопросы теории и практики / Отв. ред. Г.К. Дмитриева, М.В. Мажорина. М., 2016.
<11> См.: Ануров В.Н. Возмещение потерь в нефтесервисных договорах. М., 2016.
<12> См.: Лисица В.Н. Инвестиционное право. Новосибирск, 2015.
<13> См.: Рыбаков О.Ю., Тихонова С.В. Информационные риски и эффективность правовой политики // Журнал российского права. 2016. N 3. С. 88 - 94.
<14> См.: Шумков А.С. Обоснованный риск как обстоятельство, исключающее преступность деяния: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
<15> Риск в сфере публичного и частного права / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. М., 2014.
<16> См.: Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право: Учебник. М., 2016. С. 221 - 234.
<17> Классификация областей наук содержится в приложении N 3 к Приказу Росстата от 30 августа 2017 г. N 563 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере образования, науки, инноваций и информационных технологий".
Проблемам рисков посвящено множество научных трудов ученых-правоведов как советского периода, так и современных, однако до настоящего времени не выработаны единые подходы и отсутствует единое мнение относительно классификаций рисков, их количества и оснований их классификации. Т.Э. Рождественская и А.Г. Гузнов выделяют три концепции риска, сформированные еще в советское время: 1) объективную, согласно которой риск существует независимо от психического отношения лица (предвидения) к действиям, событиям; 2) субъективную, суть которой заключается в том, что риск подразумевает предвидение вероятности отрицательных последствий; 3) дуалистическую, совмещающую отдельные элементы и особенности первой и второй концепций <1>. Наиболее подробно в юридической науке исследованы предпринимательский риск в гражданском праве <2> и обоснованный риск в уголовном праве <3>.
--------------------------------
<1> См.: Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Указ. соч. С. 222 - 224.
<2> См., например: Ойгензихт В.А. Проблемы риска в гражданском праве. Душанбе, 1972; Мезрин Б.Н. О юридической природе риска в советском гражданском праве / Гражданское право и способы его защиты. Свердловск, 1974; Копылов В.А. Риск в предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1996; и др.
<3> О.Д. Ситковской предложены классификации обоснованного риска по различным основаниям: по роду и характеру рисковой деятельности, по степени сложности ситуации, по степени проработанности решения, по наличию личностных мотивов рискования. Подробнее см.: Ситковская О.Д. Психология уголовной ответственности. М., 1998. С. 196 - 197.
В настоящее время все больше внимания рискам стало уделяться в публично-правовых отраслях права - конституционном, административном, экологическом, финансовом, информационном праве, а также в теории права. Все это дает основания утверждать, что в настоящее время классификация рисков как комплексный, междисциплинарный правовой институт находится в стадии формирования. В то же время надо отдать должное всем авторам, которые предпринимают попытки систематизации бесчисленного количества всевозможных рисков, поскольку каждый из них вносит свой вклад в общее сложное дело классификации рисков.
Наиболее подробная классификация рисков в юридической науке проведена А.А. Арямовым <1>. А.А. Арямов классифицировал риски по следующим основаниям:
--------------------------------
<1> См.: Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ. 2-е изд. М., 2010. С. 33 - 36.
- по источнику происхождения: атмосферные (буря, ураган), геологические (землетрясение), космические (падение метеорита), биологические (эпидемии, эпизоотии), социальные; при этом к числу социальных рисков отнесены деликтные, политические, катастрофические, рыночные и правовые;
- по сфере возникновения: внешние, т.е. не связанные с деятельностью рискующего субъекта, пришедшие к нему извне, и внутренние, заключающиеся в деятельности рискующего субъекта;
- по длительности существования: длящиеся (социально-экономический кризис), разовые (мошенничество);
- по критерию волеизъявления субъекта: договорные (стартовый риск ответственности) и недоговорные (падение курса валюты);
- по степени правомерности: правомерные (обоснованные) и неправомерные (необоснованные).
Положительной стороной классификаций рисков, осуществленных А.А. Арямовым, является то, что ученый практически во всех классификациях выделяет основания, кроме одного случая: при выделении подвидов социальных рисков основание классификации отсутствует, что, на наш взгляд, приводит к логической ошибке "подмена основания", поскольку у социальных рисков невозможно выделить единый признак, который позволил бы разделить их на предлагаемые А.А. Арямовым деликтные, политические, катастрофические, рыночные и правовые. Например, катастрофический риск выделяется по признаку степени нанесенного ущерба, а деликтный - в зависимости от наличия правонарушения, правовой - по закреплению в нормативных правовых актах.
Классификацию рисков в более предметной области - банковской - осуществили Т.Э. Рождественская и А.Г. Гузнов <1>, которые, исследуя природу банковского риска как разновидности предпринимательского риска, выделяют и описывают следующие его виды: кредитный, рыночный, ликвидности, операционный, правовой, потери деловой репутации (репутационный), страновой, стратегический (возникающий в результате ошибок, допущенных при принятии стратегических решений по развитию кредитной организации). Недостатком данной классификации является отсутствие основания деления банковского риска на виды, что также влечет логическую ошибку "подмена основания".
--------------------------------
<1> См.: Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Указ. соч. С. 224 - 235.
Обращает на себя внимание то, что А.А. Арямов рыночный и правовой относит к социальным рискам, а Т.Э. Рождественская и А.Г. Гузнов эти же виды рисков (рыночный и правовой) - к банковским, что еще раз подтверждает наш тезис о сложности классификаций рисков и выделения оснований их классификаций.
О.Ю. Рыбаков и С.В. Тихонова классификацию рисков как таковую не проводят, но выделяют подходы к классификации рисков и ее основания, полагая, что она основывается на ситуации риска, обладающей трехсложной структурой: субъект риска, объект риска и следствия от реализации алгоритма рискового поведения. Далее ученые делают вывод, что классификации возможны по субъектам рисков, объектам (риск-угроза, риск-ущерб) рисков, видам алгоритмов рискового поведения, причинам и сферам появления рисков, а также по их потенциальным последствиям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Рыбаков О.Ю., Тихонова С.В. Указ. соч. С. 94.
Например, авторы Новой российской энциклопедии лишь перечисляют всевозможные виды экономических рисков, не увязывая их с каким-либо признаком: валютный, корпоративный, геологический, единичный, капитальный, коммерческий, кредитный, операционный, отраслевой, политический, контрольный, ликвидности, предпринимательский, расчетов, проектный, процентный, оценки, систематический, системный, страновой, трансфертный, финансовый <1>. Такое простое перечисление видов экономических рисков нельзя признать их классификацией.
--------------------------------
<1> См.: Новая Российская энциклопедия. Т. XIV (1) / Гл. ред. В.И. Данилов-Данильян, А.Д. Некипелов. М., 2015. С. 198 - 200.
Из приведенных примеров видно, что в большинстве случаев при классификации рисков авторы не выделяют основания их деления на виды, поэтому строго в научном понимании такое перечисление рисков их классификацией в строго научном понимании не является.
Другая особенность имеющихся классификаций рисков - это использование дихотомического деления, когда риски делятся на два противоположных видовых понятия. В литературе встречаются такие классификации рисков: видимые (очевидные) и невидимые (неочевидные), контролируемые и неконтролируемые <1>, значительные и незначительные, материальные и нематериальные, обоснованные и необоснованные, правовые и неправовые, страховые и нестраховые и т.д.
--------------------------------
<1> Там же.
Следует учитывать, что всякая классификация преследует определенную цель, и выбор основания классификации диктуется как раз этой целью. Поскольку самых разнообразных и разнородных целей может быть очень много, одна и та же группа предметов может оказаться расклассифицированной по самым разным основаниям. Цели деления и, соответственно, основания классификации обусловливаются определенными практическими или теоретическими соображениями. В рамках настоящей монографии, посвященной правовому исследованию рисков финансовой безопасности, особый интерес приобретают классификации рисков в правовой сфере, т.е. связанных с правом.
Не претендуя на всеобъемлемость, предлагаем следующие подходы к классификации рисков. Полагаем, что в вышеназванных целях классификации рисков условно можно разделить на две группы:
1) универсальные классификации, т.е. такие классификации, которые могут применяться к рискам, возникающим в любой сфере жизнедеятельности человеческого общества - в экономической, политической, социальной, в том числе правовой, духовно-культурной;
2) правовые классификации, т.е. классификации, связанные тем или иным образом с правом, законодательством, нормой права или основанные на них.
К универсальным классификациям рисков, которые актуальны для любой сферы их возникновения, мы бы отнесли следующие.
Поскольку риск всегда связан с возможностью, вероятностью наступления отрицательных последствий, причинения ущерба, понесения потерь, основная универсальная классификация рисков, на наш взгляд, должна проводиться по степени тяжести возможных потерь, ущерба, которые могут возникнуть при реализации рисковой ситуации. По названному основанию в литературе приводятся разнообразные классификации рисков. Так, риски делятся:
- на допустимые, критические и катастрофические, или
- минимальные, повышенные, критические, недопустимые, или
- приемлемые, предельно допустимые и чрезмерные, или
- значительные и незначительные, или
- риски с катастрофическими последствиями, риски высокой значимости, средней значимости, незначительные <1>.
--------------------------------
<1> Институты финансовой безопасности / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М., 2017. С. 115 - 116.
Под допустимым риском понимается риск, при котором потери имеют место, но они меньше ожидаемого положительного результата, прибыли. Критический риск характеризуется возможностью потерь, превышающих величину ожидаемого положительного результата, прибыли, который может привести, например, к безвозвратной потере всех средств, вложенных предпринимателями в дело. Наиболее устрашающий риск - катастрофический, при котором потери по своей величине превосходят критический уровень. Катастрофический риск в предпринимательской деятельности может привести к банкротству предприятия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ахундов В.М., Соболь А.И. Указ. соч. С. 55.
Классификация рисков на чрезмерные, предельно допустимые и приемлемые впервые была осуществлена в 1977 г. Международной комиссией по радиологической защите <1> и используется в настоящее время, в том числе в российском законодательстве. Например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" в ст. 3 определяет допустимый уровень риска аварии гидротехнического сооружения как значение риска аварии гидротехнического сооружения, установленное нормативными документами.
--------------------------------
<1> См.: Большая медицинская энциклопедия. URL: http://xn--90aw5c.xn--clavg/index.php (дата обращения: 15.02.2018).
В любом случае недопустимый, чрезмерный или катастрофический риск, как бы его ни называли, связан с самыми тяжелыми последствиями и наиболее крупным ущербом: причинением вреда жизни и здоровью человека, среде обитания, наступлением банкротства, экономического краха. Для катастрофического риска характерно то, что его последствия невозможно устранить, тогда как при иных видах риска последствия являются устранимыми с большими или меньшими затратами.
Универсальной классификацией рисков является их деление по источнику возникновения на внешний, т.е. не связанный с деятельностью рискующего субъекта, пришедший к нему извне, и внутренний, заключающийся в деятельности рискующего субъекта <1>. Причем внешний риск может быть связан как с объективными, природными факторами, так и с субъективными - с деятельностью человека, групп людей, общества в целом. Внутренний риск всегда субъективен, если исходить из самого его понимания. Например, риск падения мировых цен на нефть - это внешний риск, причем объективный, так как его источник - экономические отношения; данный вид риска может негативно сказаться на финансовой устойчивости нашего государства и его финансовой безопасности в целом. Примером внутреннего риска, влияющего на финансовую устойчивость и финансовую безопасность Российской Федерации, можно назвать риск невозврата предоставленных бюджетных кредитов или риск непоступления своевременно и в полном объеме налоговых доходов в бюджеты бюджетной системы РФ.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Арямов А.А. Указ. соч.
Риск по степени предвидения делится на риск, который хорошо предвидится, и риск с высокой степенью непредвиденности. Например, в сфере финансовой безопасности достаточно легко предвидеть или спрогнозировать риск нецелевого использования бюджетных средств, так как нецелевое использование бюджетных средств - достаточно распространенное правонарушение. К рискам с высокой степенью непредвиденности мы бы отнесли риск недостаточности денежных средств резервных фондов для финансирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
По территориальному признаку риски делятся на риски планетарного характера, т.е. риски в масштабах всей земли (их еще можно назвать глобальными <1>); риски межнационального (межгосударственного) значения; риски в рамках отдельно взятого государства; риски в отдельных регионах того или иного государства (региональные) и местные риски, т.е. риски, возникающие в рамках отдельных местностей, населенных пунктов (городов, поселений и т.д.). Например, риск планетарного или глобального характера - возможность возникновения мирового экономического кризиса, а риск непоступления доходов в местные бюджеты в связи с неуплатой налогоплательщиками земельного налога - это местный риск.
--------------------------------
<1> В нормативных правовых актах Российской Федерации используется термин "глобальные риски" (см., например: Стратегия экономической безопасности на период до 2030 года, утвержденная Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208 (подп. 8 п. 12)).
Ранее действовавший Таможенный кодекс Таможенного союза подразделял риски на выявленные и потенциальные (ст. 127 определяла, что выявленный риск - это факт, свидетельствующий о том, что нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте; потенциальный риск - это риск, который не был выявлен, но условия для его возникновения существуют) <1>. Несмотря на то что данная классификация рисков была закреплена в законодательстве, полагаем, что она носит универсальный характер и применима к рискам, возникающим не только в таможенной, но и в любой другой сфере. Универсальные классификации рисков могут иметь законодательное закрепление, что сближает их с правовыми классификациями рисков. Возможно их выделение в самостоятельную группу классификаций рисков - в универсально-правовую, однако данный тезис требует дополнительного самостоятельного научного осмысления и проработки.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что действующий Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) не содержит данной классификации, несмотря на довольно подробное описание рисков в гл. 50 "Система управления рисками, применяемая таможенными органами".
Помимо предложенных универсальных классификаций рисков существуют, конечно, и другие. Мы постарались перечислить наиболее значимые и востребованные универсальные классификации рисков с точки зрения юридических наук и представляющие интерес в рамках данного монографического исследования.
Переходя к правовым классификациям рисков, еще раз отметим, что под ними мы будем понимать такие классификации, которые тем или иным образом связаны с нормами права, законодательством, отраслями права или основаны на них.
Первая правовая классификация рисков будет проведена в зависимости от закрепления рисков в нормативных правовых актах. Все нормативные правовые акты можно условно разделить на две группы: международные правовые акты и национальное законодательство, поэтому и риски делятся на те, которые закреплены в международно-правовых актах, и те, которые содержатся в национальных законодательных актах. Российское законодательство, в свою очередь, делится на две большие части - на частное и публичное, поэтому справедливо говорить о рисках в публично-правовой и частноправовой сферах <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Риск в сфере публичного и частного права.
В частноправовых отраслях законодательства РФ содержится указание на следующие виды рисков:
- предпринимательский риск (ст. 2 "Отношения, регулируемые гражданским законодательством", ст. 933 "Страхование предпринимательского риска" ГК РФ);
- риск случайной гибели имущества или случайного повреждения имущества (ст. 211 "Риск случайной гибели имущества" ГК РФ);
- финансовый предпринимательский риск (ст. 21 "Страхование предмета лизинга и предпринимательских (финансовых) рисков" Федерального закона от 29 октября 1998 г. N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)");
- финансовый риск кредитора (ст. 31 "Страхование заложенного имущества. Страхование ответственности заемщика и страхование финансового риска кредитора" Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)").
В публично-правовых отраслях российского законодательства закреплены следующие виды рисков:
- в уголовном законодательстве: обоснованный (ст. 41 "Обоснованный риск" УК РФ);
- в социальном законодательстве: риск временной утраты заработка или иных выплат, вознаграждений застрахованным лицом в связи с беременностью, родами, рождением, смертью (ст. 1.3 "Страховые риски и страховые случаи" Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством");
- в экологическом и природоохранном законодательстве: фитосанитарный риск (ст. 13 "Анализ фитосанитарного риска" Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 206-ФЗ "О карантине растений");
- в таможенном законодательстве: таможенный риск - вероятность несоблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании (ст. 376 ТК ЕАЭС) и т.д.
Помимо закрепления видов рисков в актах законодательства риски содержатся и перечисляются в подзаконных актах, прежде всего в программных документах, что вполне обоснованно и вытекает из природы рисков как вероятности наступления или ненаступления в будущем негативных последствий в результате действий рискующего субъекта. Например, в Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683, называются такие виды рисков: риск увеличения числа стран - обладателей ядерного оружия, распространения и использования химического оружия (п. 19); высокий риск повторения масштабных финансово-экономических кризисов (п. 24); риск возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров (п. 49); экологический риск на приграничных территориях РФ (п. 86).
Положения Стратегии национальной безопасности развиваются в иных программных документах, в том числе в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208, в которой дано определение риска в области экономической безопасности как возможности нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации в экономической сфере в связи с реализацией угрозы экономической безопасности. В Стратегии экономической безопасности называются следующие виды рисков: глобальный, в том числе возникающий в результате влияния спекулятивного иностранного капитала; риски ведения предпринимательской деятельности, связанные с возможностью использования формальных поводов для ее остановки.
В Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р, также достаточно много внимания уделено рискам и управлению ими. Так, в частности, выделяются такие риски: риски в развитии мировых рынков, в том числе риски в связи с резкой и непредсказуемой динамикой цен на нефть, негативными последствиями мирового финансового кризиса, угрозами дефицита поставок энергоресурсов в посткризисный период, неоднозначными перспективами заключения международных соглашений по вопросам экологической политики и изменения климата; транзитные риски; риск монозависимости российского энергетического сектора от экспорта энергоносителей в Европу; риски долгосрочного инвестирования в энергетический сектор; высокие транзитные риски экспорта газа в Европу.
Приведенный анализ положений нормативных правовых актов, содержащих понятие риска, показывает, что отсутствуют системность и единые подходы к классификациям рисков и их нормативно-правовому закреплению; понятия глобального, высокого риска используются, но критерии, по которым риск относится к ним, отсутствуют.
Классификация рисков по их закреплению в законодательстве близка к классификации рисков по отраслевому признаку, поскольку в целом отрасли российского права соответствуют отраслям российского законодательства. Отличие между указанными классификациями заключается в следующем: если даже в той или иной отрасли права риск не имеет нормативного закрепления и выражения, как, например, в бюджетном праве, то при реализации общественных отношений, урегулированных той или иной отраслью права, риск все равно имеется.
Подробную классификацию рисков по отраслевому признаку осуществил Ю.А. Тихомиров <1>, выделив следующие виды рисков:
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. М., 2015. С. 180 - 196.
- конституционные;
- в механизме государственного управления и административном праве;
- предпринимательские и иные риски в гражданско-правовых отношениях;
- в сфере экологического права;
- вытекающие из права социального обеспечения;
- в сфере трудового права;
- уголовно-правовые;
- в банковском праве;
- в таможенном праве;
- международно-правовые.
Мы бы сюда еще добавили финансово-правовые, процессуально-правовые и некоторые другие риски, подлежащие выделению на основании Номенклатуры научных специальностей <1>.
--------------------------------
<1> Номенклатура научных специальностей, по которой присуждаются ученые степени, утвержденная Приказом Минобрнауки России от 23 октября 2017 г. N 1027.
Соглашаясь в целом с приведенной Ю.А. Тихомировым классификацией, приходим к выводу о том, что число видов рисков соответствует количеству отраслей права. Причем подвидами вышеуказанных отраслевых рисков будут подотраслевые риски и риски правовых институтов, из которых состоит та или иная отрасль права. Например, продолжая деление финансово-правовых рисков по институтам финансового права, мы можем выделить риски такого финансово-правового института, как риски финансовой безопасности, которые, в свою очередь, можно разделить на подвиды в зависимости от сферы их возникновения: риски в бюджетной сфере, риски в налоговой сфере, риски в публичной банковской сфере, риски в сфере обязательного государственного социального страхования, риски в сфере финансовых рынков, риски в сфере денежного обращения, риски в сфере золотовалютного регулирования, риски при обращении драгоценных металлов и драгоценных камней. Первым плюсом классификации рисков по отраслям права является наличие понятного основания классификации. Второй плюс заключается в том, что данная классификация претендует на полноту: сколько отраслей права, столько и видов рисков можно выделить. Проблема классификации рисков по отраслевому признаку заключается в отсутствии устойчивого перечня самих отраслей права, поскольку система российского права и состав его отраслей находятся в состоянии постоянного совершенствования и модернизации.
К правовым классификациям рисков мы бы отнесли классификацию рисков по стадиям существования нормы права и по этому основанию выделили бы риски правотворчества, т.е. риски, возникающие в процессе законопроектной деятельности, и риски правоприменения, возникающие при реализации нормы права. Рисковые ситуации в сфере правотворчества и правоприменения описал Ю.А. Тихомиров, выделив следующие риски правотворчества: риск юридических коллизий, риск корреляции и фактических ошибок, функциональный риск, риск социального отчуждения, коррупционный риск, технико-юридический риск <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. С. 204 - 205.
К правовым классификациям, на наш взгляд, следует отнести классификацию рисков на страховые и нестраховые, так как страховые риски в отличие от нестраховых регулируются нормами права и вне правового регулирования не существуют. Определение страхового риска содержится в ст. 9 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации": страховым риском является предполагаемое событие, обладающее признаками вероятности и случайности, на случай наступления которого проводится страхование. В соответствии со ст. 927 ГК РФ страхование осуществляется на основании договора (добровольное или обязательное страхование) или в соответствии с законом за счет средств соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование).
Как уже отмечалось выше, универсальные и правовые классификации рисков могут пересекаться. Так, закрепленные в законодательстве универсальные классификации рисков приобретают статус правовых. Кроме того, правовой риск, возникающий в той или иной сфере при реализации нормы права, одновременно может быть определен на основании универсальных классификаций. Поясним свой тезис на примере риска несбалансированности бюджета, учитывая, что сбалансированность бюджета - условие обеспечения финансовой устойчивости <1> и, соответственно, финансовой безопасности государства в целом. Риск несбалансированности бюджета как финансово-правовой риск одновременно в зависимости от тяжести последствий несбалансированности может оказаться допустимым, критическим или катастрофическим - это будет зависеть от размера дефицита бюджета. Федеральный бюджет, как правило, принимается с дефицитом, уровень которого не влечет каких-либо видимых негативных последствий, из чего можно сделать вывод, что при существующем уровне дефицита бюджета <2> риск несбалансированности федерального бюджета является допустимым.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения / Под ред. И.И. Кучерова. М., 2016. С. 165 - 179.
<2> Согласно ст. 1 "Основные характеристики федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" Федерального закона от 5 декабря 2017 г. N 362-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" на 2018 г. утвержден дефицит федерального бюджета в размере 1 271 393 603,7 тыс. руб., на 2019 г. - 819 146 992,5 тыс. руб., на 2020 г. - 869 844 677,4 тыс. руб.
Риск несбалансированности бюджета по территориальному признаку в пределах Российской Федерации можно подразделить на федеральный, региональный и местный в зависимости от уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации, к которому относится несбалансированный бюджет (федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ или местный бюджет). По источнику возникновения риск несбалансированности может оказаться как внешним, сформировавшимся в результате воздействия внешних факторов, в том числе мирового экономического кризиса, так и внутренним, появившимся под воздействием внутренних факторов, например неправильной организации бюджетного процесса.
На основании вышесказанного можно сделать следующие выводы. Действующее законодательство РФ не содержит единых подходов к классификации рисков, в том числе рисков финансовой безопасности. Каждая отрасль права, законодательства и даже отдельно взятый нормативный правовой акт используют свою терминологию, выделяя различные риски, характерные для той или иной сферы правового регулирования, и не определяя при этом основания классификации. Классифицируя риски, в том числе риски финансовой безопасности, необходимо соблюдать логические правила деления понятия, тогда классификация будет отвечать требованиям полноты и удобства использования. Для характеристики рисков финансовой безопасности представляют научный интерес и имеют значение как универсальные, так и правовые (регуляторные) классификации рисков.
их негативные последствия
Риск, рискованный, рисковать - слова, с которыми в обыденном сознании, как правило, индивиды связывают некие тревожные ожидания, состояние опасности и возможность наступления негативных изменений в жизни. В этом смысле категория риска, будучи междисциплинарной, заслуживает пристального внимания, в том числе в постановке разработки правовых вопросов финансовой безопасности. Риск вряд ли можно отнести к числу обстоятельно изученных и устоявшихся правовых категорий. Во всяком случае, можно обнаружить всего несколько монографических работ, посвященных правовой теории риска, которые изданы в последние годы <1>. Тем не менее риск как объект исследования до последнего времени вовсе не был обделен научным интересом. Согласно выражению Ю.А. Тихомирова "риски - сигнал тревоги. Угрожающая тень риска в общественной и личной жизни побуждает ученых исследовать его причины и проявления. Динамичность и усложнение общественных и иных процессов порождает новые типы социальных, технических, экономических и экологических связей и сложнейшие варианты их пересечений. Риск появляется везде, поскольку фокусирует противоречивые сочетания определенности и неопределенности и различные угрозы" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Бехманн Г. Современное общество. Общество риска, информационное общество, общество знаний. М., 2012; Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Право и риск. М., 2012; Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски.
<2> Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. С. 159.
В понимании автора риск - вызов будущего, поэтому его можно рассматривать как продукт прогностической оценки вероятности возникновения неких обстоятельств (происхождения событий или совершения действий), которые могут иметь своим результатом те или иные негативные последствия. Такая оценка позволяет уяснить истинное положение дел и своевременно принять меры, необходимые для недопущения нежелательных обстоятельств и последствий. Прогностическое начало риска является определяющим, поскольку он фактически представляет собой результат экспертного (в том числе научного) предвидения. Прогнозирование рисков составляет весьма сложную интеллектуальную задачу, поскольку предполагает предвидение такого изменения обстановки во временной перспективе, которое может иметь своим результатом негативные последствия.
Непосредственными ориентирами, указывающими на возможность возникновения рисков, могут служить самые различные факторы (события, действия), которые исследуются с использованием специальных методов, в том числе хорошо известных науке, включая такие, как математический анализ, моделирование, экстраполяция и др. Прогностическая состоятельность рассматриваемого прогноза является залогом успешной нейтрализации рисков, а также благополучного устранения их негативных последствий. При этом прогнозная оценка должна максимально точно ориентировать во времени и пространстве и объективно отражать содержание и важнейшие характеристики обстоятельств, с которыми связывается возникновение таких последствий. В противном случае прогностические просчеты могут создать условия для генерирования ложных сигналов опасности либо привести к выпадению реальных рисков из фокуса внимания и реагирования.
Именно вероятностный характер того, на что указывают риски, в значительной степени осложняет их изучение, поскольку всегда более сложная научная задача - иметь дело с динамической категорией, нежели со статической. Можно констатировать, что учеными преимущественно исследуются риски, имеющие определенную отраслевую принадлежность, включая риски политические, социальные, экономические и др. С точки зрения определения рисков финансовой безопасности нас, конечно, интересуют риски, возникающие в сфере финансов. К ним мы относим довольно обширный состав рисков, который включает разнообразные совокупности бюджетно-налоговых, кредитно-банковских, денежно-валютных, фондовых и других рисков.
Следует заметить, что отдельные риски, возникающие в финансовой сфере, в последнее время исследовались в том числе представителями правовой науки <1>. По мнению некоторых правоведов, достижение финансовой безопасности и снижение рисков в данной сфере должны приобрести статус законодательно закрепленных стратегических целей страны <2>. Кроме того, нельзя не принять во внимание ранее выработанное определение финансовой безопасности, в котором риски упоминаются в качестве одного из ее компонентов (институтов) <3>. Все это свидетельствует о наличии соответствующего теоретического задела, что в известной степени облегчает научную задачу по категорированию рисков финансовой безопасности.
--------------------------------
<1> См., например: Костюк М.Ф., Кошелева М.В. Банковские риски и их правовые последствия // Российский следователь. 2017. N 6. С. 24 - 27; Мейтарджян Д.А. Понятие и признаки рисков в сфере бюджетных правоотношений // Финансовое право. 2017. N 9. С. 22 - 27; Рахматуллина Л.Э. Кредитный риск: понятие и некоторые проблемы правового регулирования // Вестник арбитражной практики. 2017. N 1. С. 35 - 40; Титов А.С. Налоговый риск налогоплательщика по НДС и налогу на имущество: проблемы правоприменения // Финансовое право. 2017. N 11. С. 28 - 31.
<2> См., например: Ермакова Э.Р. Финансовая безопасность как экономический и политический курс страны // Контентус. 2017. N 9. С. 22 - 23.
<3> См. подробнее: Кучеров И.И. Понятие финансовой безопасности и ее компонентов (институтов) // Институты финансовой безопасности. С. 67 - 70.
Итак, риск в первом приближении отражает оценку вероятности возникновения в будущем неких обстоятельств - вызовов, которые требуют принятия определенных управленческих решений и соответствующего реагирования. В связи с этим возникают вопросы относительно субъектов, формирующих такие оценки на государственном уровне, и форм их закрепления.
По смыслу ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" разработка научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации составляет существо прогнозирования. В свою очередь, последнее является элементом стратегического планирования, поименованным наряду с целеполаганием, планированием и программированием социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, направленным на решение задач устойчивого социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Участниками стратегического планирования на федеральном уровне являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, а также федеральные органы исполнительной власти. Именно эти субъекты прежде всего ответственны за идентификацию рисков и своевременное принятие мер по устранению их негативных последствий. К делу стратегического планирования могут быть причастны и иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. Например, в уставе Федерального государственного научного бюджетного учреждения "Российский институт стратегических исследований" <1> в качестве одной из его задач определены проведение экспертизы и оценка целевых установок и программ формирования государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности.
--------------------------------
<1> Утвержден Указом Президента РФ от 4 января 2012 г. N 23.
Полагаем, что к числу участников стратегического планирования, которые осуществляют прогнозирование рисков финансовой безопасности, наряду с органами общей компетенции во всяком случае относятся упомянутые выше Счетная палата РФ и Центральный банк РФ, что получило закрепление в соответствующих нормативных правовых актах. Так, в п. 7 ст. 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" определено, что осуществляемый Счетной палатой РФ стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования Российской Федерации. Банк России согласно ст. 76.1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами. При этом целями регулирования, контроля и надзора являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка РФ, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках. Следует, впрочем, заметить, что это лишь всего одна из правовых норм, иллюстрирующих соответствующие функции Банка России; наряду с этим существуют и другие полномочия, связанные с управлением финансовыми рисками.
Система научно обоснованных представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности Российской Федерации должна получить отражение в документе стратегического планирования - стратегическом прогнозе Российской Федерации.
Следует обратить внимание на то, что в настоящее время отдельные риски финансовой безопасности обозначены в отдельных политико-правовых документах. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации указаны финансовые риски, в том числе носящие привнесенный извне характер. В частности, обращено внимание на то, что попытки применения отдельными государствами инструментов финансовой политики для решения своих геополитических задач ослабляют устойчивость системы международных экономических отношений. На фоне структурных дисбалансов в мировой экономике и финансовой системе, растущей суверенной задолженности, волатильности рынка энергоресурсов сохраняется высокий риск повторения масштабных финансово-экономических кризисов. Стратегия экономической безопасности, помимо прочего, направлена на обеспечение противодействия вызовам и угрозам экономической безопасности в финансовой сфере. В частности, в качестве рисков экономической безопасности обозначены усиление структурных дисбалансов в мировой финансовой системе и колебаний конъюнктуры мировых финансовых рынков, ограниченность доступа к долгосрочным финансовым ресурсам и др.
Нельзя не обратить внимание и на отдельные официальные издания, в которых органы государства отражают свои прогнозные оценки. Так, в Обзоре финансовой стабильности Банка России на регулярной основе анализируются риски мировых финансовых рынков. В одном из последних информационно-аналитических материалов отмечается, что в настоящий момент ситуация в глобальной финансовой системе остается стабильной. Но это не означает, что при проведении политики нужно перестать проявлять осторожность и снизить внимание к возможным рискам. Глобальная финансовая система остается потенциально подверженной системным рискам, реализация которых более вероятна в среднесрочной перспективе. Наибольшие опасения вызывает продолжающееся увеличение долговой нагрузки в корпоративном секторе, причем риски все больше смещаются из банковского сектора в небанковскую финансовую систему <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.cbr.ru/publ/Stability/OFS_17-02.pdf.
В ряду факторов, которые могут привести к нежелательному с точки зрения обеспечения финансовой безопасности изменению обстановки, могут наличествовать самые различные обстоятельства. Попытаемся проиллюстрировать это на примерах, имеющих отношение к налоговой сфере. Например, одной из основных причин снижения налоговых доходов государства является уклонение от уплаты налогов, в основании которого коренится нежелание отдельных налогоплательщиков своевременно и в полном объеме исполнять свои фискальные обязанности <1>. Как мы видим, в данном случае фактор носит в значительной степени субъективный характер. В свою очередь, подобное поведение налогообязанных лиц может быть обусловлено другими объективными факторами, в том числе низким уровнем доходности или убыточностью предпринимательской деятельности, высокими издержками производства, наличием коммерческих задолженностей, неплатежей со стороны контрагентов и т.д. Таким образом, может иметь место взаимосвязь и взаимообусловленность субъективных и объективных факторов, которые порождают риски финансовой безопасности.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Кучеров И.И. Налоговые преступления (теория и практика расследования). М., 2010.
Следует разделять факторы, способствующие возникновению ситуаций, с которыми связываются те или иные риски, и факторы, исключающие возникновение последних или снижающие их вероятность. В частности, высокий уровень налогового администрирования и эффективная деятельность уполномоченных органов по линии налогового контроля, безусловно, снижают риски неуплаты налогов. В качестве таких факторов можно также обозначить различные усилия, направленные на повышение уровня налоговой дисциплины, в том числе совершенствование законодательства о налогах и сборах, повышение уровня налоговой грамотности населения, усовершенствование фискальных технологий и т.д.
Риски финансовой безопасности характеризуются вариативностью и изменчивостью. Например, развитие современных финансовых технологий и возникновение новых цифровых сущностей порождают принципиально новые факторы, которые необходимо учитывать в интересах финансовой безопасности. Так, отдельные специалисты своевременно подметили возникновение в кредитно-финансовой сфере принципиально новых рисков, связанных с использованием технологии распределенного реестра (блокчейн) при совершении криптовалютных транзакций. В частности, обращается внимание на уязвимость этой технологии в аспекте совершения таких транзакций и хранения криптовалюты. При этом прогнозируется увеличение компьютерных атак, направленных на эксплуатацию уязвимости соответствующей инфраструктуры, констатируется отставание количества и качества средств защиты подобных систем <1>.
--------------------------------
<1> См.: Глотов В.И., Михайлов Д.М. Минимизация рисков в кредитно-финансовой сфере (блокчейн) // Экономика. Налоги. Право. 2017. N 6. Т. 10. С. 16 - 17.
Принадлежность рисков к той или иной сфере национальной безопасности во многом определяется исходя из характера негативных последствий, которые с ними связываются. Применительно к интересующей нас сфере финансовой безопасности в качестве таковых прежде всего следует рассматривать утрату финансовых (денежных) средств и разрушение инфраструктуры, обеспечивающей функционирование финансовой системы государства. Утрата денежных средств фактически означает юридическую ситуацию, при которой их собственник лишается возможности ими владеть, пользоваться и распоряжаться. В свою очередь, разрушение инфраструктуры в зависимости от обстоятельств может воспрепятствовать нормальному движению и использованию денежных средств либо вовсе исключить такое движение и использование. С точки зрения категорирования рисков важными являются масштабы негативных последствий. В частности, опасность рисков финансовой безопасности возрастает пропорционально размеру утрачиваемых денежных средств и степени повреждения объектов финансовой инфраструктуры. Утрата денежных средств и повреждение финансовой инфраструктуры может иметь место в силу определенных событий. Например, наличные денежные средства могут быть утрачены в результате пожара, а финансовая инфраструктура может быть повреждена в результате техногенной катастрофы, наводнения, землетрясения и т.д. Подобные риски, конечно, не должны сбрасываться со счетов, однако наибольшее внимание привлекают к себе риски, обусловленные действиями, в том числе носящими умышленный характер.
В частности, утрата денежных средств нередко происходит в результате совершения теми или иными физическими лицами общественно опасных уголовно наказуемых деяний, составляющих объективную сторону хищений. Риск хищения денежных средств и иных активов традиционно относится к разряду основных рисков экономической безопасности на микроуровне <1>. В современной действительности активное использование новых форм обслуживания в финансовом секторе неизбежно приводит к тому, что все чаще объектом преступного посягательства становятся денежные средства, находящиеся на банковском счете. Также широкое распространение получили факты хищения электронных денежных средств, предоставленных кредитной организации для исполнения денежных обязательств без открытия банковского счета <2>.
--------------------------------
<1> См.: Рябинкин Н.В. Обеспечение экономической безопасности хозяйствующих субъектов (выявление и оценка рисков хищения активов) // Безопасность бизнеса. 2009. N 1.
<2> См., например: Тишков С.А., Тишков Д.С. К вопросу об обеспечении прав организаций, признанных потерпевшими по уголовным делам о хищении безналичных денежных средств // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 10. С. 176 - 181; Иванов И.С., Рязанцева С.В. К вопросу об уголовной ответственности за хищение денежных средств, находящихся на банковском счете, и электронных денежных средств // Российский следователь. 2017. N 15. С. 38 - 42.
Целенаправленный, в том числе умышленный, характер могут иметь действия, имеющие целью поражение объектов финансовой инфраструктуры. Например, весьма актуальным является риск отключения российской банковской системы от международной расчетной системы SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications) <1>. Подобный риск финансовой безопасности соответствует макроуровню, поставлен в зависимость от внешних злонамеренных действий, может причинить существенный вред отечественной финансовой системе, а следовательно, представляет собой повышенную опасность.
--------------------------------
<1> См.: Кравченко Л. Угрозы и риски отключения SWIFT в России. URL: http://rusrand.ru/events/ugrozy-i-riski-otkljuchenija-swift-v-rossii.
Приведенными выше примерами негативные последствия рисков финансовой безопасности, конечно, не исчерпываются. По мнению авторов, большую опасность также представляют собой риски, имеющие своими последствиями резкое снижение объема публичных доходов, чрезмерное увеличение государственного долга, значительное падение курса национальной валюты и дестабилизацию на валютном рынке, приостановку или прекращение функционирования банковской и платежной систем, сбои в деятельности казначейской системы исполнения бюджета, системы налогового администрирования и т.д.
Как уже отмечалось, своевременная и точная идентификация уполномоченными субъектами рисков финансовой безопасности, основанная на качественном экспертном (научном) прогнозе, является необходимым условием принятия адекватных управленческих решений и действий, направленных на нейтрализацию рисков и устранение их негативных последствий.
УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
управления рисками финансовой безопасности
Правовой механизм управления рисками финансовой безопасности представляет собой сложное многоаспектное явление, которое оказывает существенное влияние на поддержание режима защищенности важнейших элементов финансовой системы государства с помощью различных правовых средств. Его эффективное функционирование гарантирует сохранение национальной безопасности и суверенитет государства <1>.
--------------------------------
<1> О взаимозависимости национальной безопасности и финансовой устойчивости подробнее см.: Поветкина Н.А. Национальная безопасность Российской Федерации: финансово-правовые условия обеспечения // Вестник университета им. О.Е. Кутафина. 2017. N 8. С. 12 - 21.
Право, будучи наиболее эффективным регулятором общественных отношений, является одним из важнейших инструментов обеспечения финансовой безопасности. В силу своего общезначимого характера право играет доминирующую роль в обеспечении жизнеспособности общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зорькин В.Д. Право против хаоса // Библиотечка "Российской газеты". 2016. Вып. 13.
Согласно распространенному в юридической науке взгляду право представляет собой систему исходящих от государства общеобязательных, формально определенных, гарантированных принудительной силой государства правил поведения общего характера <1>. В соответствии с позитивистской концепцией права государство осуществляет необходимое правовое регулирование, формируя систему общеобязательных правил поведения, опосредуя общественные отношения с помощью правовых институтов различных отраслей права. "Между идеалами права, соответствующими им законодательными нормативами и их воплощением в реальной социальной жизни людей есть особый посредник - образцы правового поведения и деятельности" <2>. Регулятивная функция права, заключающаяся в организации и упорядочивании общественных отношений, в результате чего они приобретают свойства правоотношений, является одним из ключевых аспектов государственного управления. Одновременно право обеспечивает потребности инновационного развития общества <3>.
--------------------------------
<1> Тем не менее следует отметить существование множества подходов к пониманию права в современной теоретико-правовой мысли (см., например: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999; Он же. Тайна права. Его понимание, назначение, социальная ценность. М., 2001; Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2005; Гуревич Г.Д. Философия и социология права. СПб., 2004; Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003; и др.).
<2> Степин В.С. Философская антропология и философия культуры. М., 2015. С. 312 - 313.
<3> См.: Актуальные проблемы финансового права: Монография / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2016.
Правовое регулирование как явление, призванное обеспечить в обществе соблюдение правопорядка и законности, представляет собой особую форму государственного воздействия на определенную сферу отношений с помощью комплекса специальных юридических средств. Несмотря на то что сущность правового регулирования очевидна для юридической науки, вопрос об определении понятия "правовое регулирование" до настоящего времени остается дискуссионным.
Рассматривая данный правовой институт, С.С. Алексеев отмечал, что правовое регулирование является категорией, через которую право проявляется за пределами догматической юриспруденции "в действии, в движении сообразно заложенным в нем потенциям и закономерностям, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права" <1>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. С. 347.
Согласно определению, данному В.С. Нерсесянцем, "правовое регулирование (от лат. regula - правило) общественных отношений - это соответствующая требованиям принципа формального равенства форма упорядоченности этих отношений путем официально-властного установления различных общеобязательных правил (норм) поведения людей и их взаимоотношений" <1>.
--------------------------------
<1> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 436.
По мнению Ю.А. Тихомирова, правовое регулирование представляет собой "механизм нормативного упорядочения, организации и деятельности субъектов права и формирования устойчивого правопорядка" <1>. А.В. Малько указывает, что "правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения" <2>. А.Ф. Черданцев предлагает следующее определение: "Правовое регулирование - это регулирование общественных отношений с помощью норм права и других правовых средств (актов применения, договоров и т.д.)" <3>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 327.
<2> Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. N 3 (2014). С. 54 - 62.
<3> Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2002. С. 342.
В целом существующие в доктрине права научные представления о категории "правовое регулирование" условно можно объединить в следующие два направления. Во-первых, это понимание данного правового явления как взаимосвязанного процесса, включающего в себя нормотворчество, организацию правоприменения и реализацию мер юридической ответственности. Во-вторых, представление о правовом регулировании как о непосредственном правовом воздействии на участников правоотношений с целью обеспечения соблюдения ими правопорядка.
Ключевым моментом в толковании данной правовой категории является установление лексического значения термина "регулирование" в русском языке. В "Словаре русского языка" С.И. Ожегова указано: "Регулировать... 1. Упорядочивать, налаживать... 2. Направлять развитие, движение чего-н. с целью привести в порядок, в систему... 3. Приводить механизмы и части их в такое состояние, при к-ром они могут правильно, нормально работать" <1>. Таким образом, допустимо предположить, что регулирование представляет собой определенное воздействие, призванное создать порядок где-либо. Соответственно, правовое регулирование можно охарактеризовать как воздействие правовыми средствами на общественные отношения с целью их упорядочивания.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд. М., 1986. С. 585.
В этом контексте наиболее предпочтительной представляется позиция С.С. Алексеева, определившего правовое регулирование в качестве осуществляемого "при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативного, нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями" <1>. Такое регулирование осуществляется с помощью "особого, свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, которые ставил законодатель, издавая или санкционируя юридические нормы" <2>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 209.
<2> Там же. С. 210.
Речь идет о категории "механизм правового регулирования", получившей наиболее широкое распространение в юридической науке. В литературе представлено в основном единообразное понимание данной дефиниции как системы правовых средств, с помощью которой осуществляется правовое воздействие на общественные отношения <1>. Инструментально в механизме правового регулирования выделяют юридические нормы, правовые отношения, а также акты реализации прав (обязанностей) и применения права. Кроме того, некоторые ученые указывают на иные правовые средства, характерные для данного правового явления: акты толкования права, юридическая техника, правосознание, правовая культура, правовые стимулы и ограничения. Однако вопрос о составе правовых средств механизма правового регулирования в правовой доктрине остается открытым.
--------------------------------
<1> См., например: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 50 - 57; Он же. Теория права. С. 215; Малько А.В. Механизм правового регулирования: Лекция. С. 57; и др.
В целом же следует отметить, что механизм правового регулирования представляет собой процесс упорядочения общественных отношений. Такое упорядочение или нормативно-организационное воздействие осуществляется с помощью различных правовых средств, находящихся во взаимосвязи и системном единстве друг с другом и образующих различные институциональные образования, которые в своей совокупности являются правовым явлением более высокого порядка (правовой механизм).
Определение категории "правовой механизм" является весьма дискуссионным, несмотря на ее широкое использование. В современной правовой литературе предлагается рассматривать понятия "механизм правового регулирования" и "правовой механизм" и как тождественные, и как разнопорядковые. При этом часто данное понятие используется применительно к конкретным видам правоотношений: "правовой механизм косвенного налогообложения" <1>, "правовой механизм формирования государственных доходов" <2>, "правовой механизм финансового контроля" <3>, "правовой механизм государственного финансового контроля" <4>, "правовой механизм недопущения роста задолженности бюджета" <5>, "правовой механизм общественного финансового контроля" <6>, "правовой механизм противодействия отмыванию денежных средств" <7>, "правовой механизм охраны и использования результатов интеллектуальной деятельности" <8>, "правовой механизм предупреждения банкротства кредитных организаций" <9> и др.
--------------------------------
<1> Бакаева О.Ю. Перспективы развития правового механизма косвенного налогообложения в области таможенного дела // Налоги. 2014. N 2. С. 7 - 10.
<2> Васянина Е.Л. Ответственность как элемент правового механизма формирования государственных доходов // Налоги. 2016. N 5. С. 23 - 26.
<3> Кучеров И.И., Поветкина Н.А., Абрамова Н.Е. и др. Контроль в финансово-бюджетной сфере: Научно-практическое пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М., 2016.
<4> Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Правовые механизмы реформирования внутреннего государственного финансового контроля // Финансовое право. 2015. N 4. С. 8 - 14.
<5> Комягин Д.Л. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Право и экономика. 2000. N 5.
<6> Котов В.В. О правовых механизмах общественного финансового контроля // Финансовое право. 2013. N 3. С. 7 - 11.
<7> Арзуманова Л.Л., Рождественская Т.Э., Костюк И.В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" (постатейный) // СПС "Гарант". 2017.
<8> Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина // "ИС МЕГАНОРМ". 2015.
<9> Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Указ. соч.
Категория "механизм" носит межотраслевой характер и рассматривается в юридической литературе в различных аспектах. Будучи по сути техническим термином, тем не менее она широко применяется в правовой сфере.
Лексическое значение понятия "механизм" следующее: "1. Внутреннее устройство машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие... 2. перен. Система, устройство, определяющие порядок какого-н. вида деятельности" <1>. То есть в буквальном толковании "механизм" представляет собой систему определенных элементов, целенаправленно взаимодействующих друг с другом прямо и опосредованно в рамках какого-либо динамического процесса. Безусловно, невозможно применить сугубо формальный подход к исследованию данного правового явления, рассматривая его сквозь призму материальной природы. В то же время представляется исключительно ценным понимание сущности правового механизма прежде всего как системы, совокупности элементов, взаимодействие которых позволяет реализовывать комплексное управление в той или иной сфере.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 300.
Механизм как правовое явление традиционно рассматривается в науке в двух значениях. Во-первых, в контексте вопросов правового регулирования механизм представляет собой процесс обеспечения правового воздействия на общественные отношения с помощью комплекса правовых средств с целью их упорядочения <1>. Во-вторых, механизм есть сложная структура, объединяющая различные элементы - определенную систему средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 29.
<2> См.: Алексеев С.С. Теория права. С. 215.
Представляется, что различия в толковании данного термина позволяют разграничить две рассматриваемые категории. Механизм правового регулирования следует рассматривать как процесс правового воздействия на общественные отношения, а правовой механизм - как систему элементов, позволяющих осуществлять такое правовое воздействие. Аналогичной точки зрения придерживается К.В. Шундиков, рассматривающий понятие "правовой механизм" в контексте инструментальной теории как "объективированный на нормативном уровне, системно организованный комплекс юридических средств, необходимый и достаточный для достижения конкретной цели (совокупности целей)" <1>.
--------------------------------
<1> Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории // Государство и право. 2006. N 12. С. 15.
Однако даже среди сторонников разграничения данных понятий отсутствует единое мнение относительно оснований такого разделения. Например, Д.И. Текутьев указывает, что "главное отличие термина "правовой механизм" от смежной категории "механизм правового регулирования" заключается в том, что правовой механизм воздействия на определенные отношения по своему объему шире, чем механизм их правового регулирования, поскольку правовой механизм может включать в себя как средства, закрепленные в норме права, так и иные правовые средства (акты индивидуального регулирования, договоры, локальные нормативные акты и т.д.)" <1>.
--------------------------------
<1> Текутьев Д.И. Правовой механизм повышения эффективности деятельности членов органов управления корпорации. М., 2017.
В то же время, по мнению Е.В. Матвеевой, правовой механизм - понятие более узкое, чем механизм правового регулирования: "Если механизм правового регулирования представляет собой совокупность правовых средств, необходимых для воздействия на общественные отношения, поведение людей в целом, то правовой механизм объединяет в себе только те правовые средства, которые необходимы для достижения конкретной юридической цели. Правовой механизм характеризуется в большей степени процедурным оттенком, конкретизацией под четкую правовую цель" <1>.
--------------------------------
<1> Матвеева Е.В. Правовой механизм реализации экологических прав граждан в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Отсутствие единообразного понимания данной категории является следствием научной новизны исследований по этой проблематике в российской правовой науке.
Одно из первых известных упоминаний термина "правовой механизм" обнаруживается в работах немецкого юриста Отто Киркхаймера, появившихся в начале XX в. В своем диссертационном исследовании "Теория государства социализма и большевизма", а также последующей публикации отдельных ее положений в журнале Zeitschrift fur Politik он использовал данный термин при характеристике государства как правового механизма формальной демократии <1>. В российской юриспруденции вопросы правового регулирования широко рассматривались в работах С.С. Алексеева, который одним из первых в работе "Механизм правового регулирования в социалистическом государстве" (1966) ввел термин "механизм правового регулирования", трактовка которого легла в основу многих дальнейших исследований в этом направлении, в том числе в определение понятия "правовой механизм". Однако самостоятельное изучение последнего стало проводиться только сравнительно недавно в рамках инструментальной теории права.
--------------------------------
<1> См.: Kirchheimer O. Zur Staatslehre des Sozialismus und Bolschewismus. Berlin, 1928. S. 36 (Diss.); Idem. Zur Staatslehre des Sozialismus und Bolschewismus // Zeitschrift fur Politik. 1928. S. 7 - 8.
Представляется, что ключевым свойством правового механизма выступает системность, которая в теории права рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов, в результате взаимодействия которых такая совокупность приобретает иное качество, отсутствующее как у любого из элементов в отдельности, так и у всех взятых вместе, но не взаимодействующих друг с другом.
Таким образом, правовой механизм, выражающий право в статике, представляет собой сформированный государством инструментарий, включающий систему специальных органов, институтов, правовых средств, применение потенциала которых позволяет оказать эффективное правовое воздействие на определенные отношения.
В свою очередь, механизм правового регулирования должен рассматриваться как динамический процесс, включающий в себя не только различные правовые средства, но и стадии, например, правотворчества, применения права, привлечения к юридической ответственности и др.
Прежде чем перейти к характеристике правового механизма управления риском, установим содержание понятия "управление рисками".
Термин "управление рисками" в значительно большей степени, чем в праве, длительное время применялся исключительно в экономической науке. Большое внимание управлению рисками стало уделяться после Второй мировой войны западными специалистами в области страхования. В 1955 г. профессор Темплского университета Уэйн Снайдер предложил использовать в отношении страховых менеджеров термин "риск-менеджеры", поскольку помимо страхования они занимались изучением рисков и способами осуществления контроля за ними. В 1956 г. Рассел Галлахер ввел термин "управление рисками", которое он рассматривал как одну из задач успешного ведения бизнеса <1>. Позже шире этот термин применялся в работах Роберта Меера и Боба Хеджеса "Управление рисками на предприятии" (1963) <2> и Артура Уильямса и Ричарда Хейнса "Управление рисками и страхование" (1964 г.) <3>, рассматривавших управление рисками прежде всего как возможность избежать потерь при страховании.
--------------------------------
<1> См.: Gallagher R.B. Risk Management: New Phase of Control // Harvard Business Review. Boston, Mass., 1956. 5. P. 75 - 85.
<2> Mehr R.I., Hedges B.A. Risk Managements in the Business Enterprise. Homewood, III. RD Irwin, 1963.
<3> Williams A.C., Heins R.M. Risk Managements & Insurance. N.Y., 1964.
В российской юридической практике впервые легальное определение термина "управление рисками" появилось в Методических материалах по страхованию строительных рисков (рекомендованы письмом Минстроя России от 30 августа 1996 г. N ВБ-13-185/7), согласно которым под управлением рисками следовало понимать "оценку риска в смысле проявления опасностей, которым подвергается предприятие, степень и вероятность ущерба в результате проявления таких опасностей; комплекс превентивных мероприятий по предотвращению проявления таких опасностей; анализ необходимости заключения договора страхования; какое всестороннее страховое покрытие необходимо для данного объекта страхования, на каких условиях и по каким экономически обоснованным ставкам; процесс ликвидации и минимизации убытков; размер и целесообразность перестраховочной защиты; инспектирование риска; оценка последствий возможных инцидентов, имея в виду возможное приостановление процесса производства, потерю доходов, невыполнение договорных обязательств, возникновение ответственности перед третьими лицами и т.п.". То есть предполагалась глобальная оценка риска как такового и последствий его проявлений.
В настоящее время используется определение термина "управление рисками", содержащееся в Национальном стандарте РФ ГОСТ Р 51897-2011 / Руководство ИСО 73:2009 "Менеджмент риска. Термины и определения" (утвержден Приказом Росстандарта от 16 ноября 2011 г. N 548-ст), который идентичен международному документу - Руководству ИСО 73:2009 "Менеджмент риска. Словарь. Руководство по использованию в стандартах" (ISO Guide 73:2009 "Risk management - Vocabulary - Guidelines for use in standards"). Согласно данному Национальному стандарту менеджмент риска (risk management) - это скоординированные действия по руководству и управлению организацией в области риска.
Кроме того, существуют иные широко применяемые на практике определения данного термина.
Например, согласно Политике управления рисками Банка России <1> управление рисками представляет собой "системный процесс разработки, применения и пересмотра политик, методов, способов и инструментов идентификации, оценки рисков, реагирования на риски и мониторинга рисков Банка России в целях достижения целей деятельности и выполнения функций Банка России".
--------------------------------
<1> Введена в действие 23 марта 2016 г. URL: http://www.cbr.ru.
В Стратегии управления рисками и капиталом Группы ПАО "Сбербанк" <1> данный термин трактуется как "комплекс мероприятий, обеспечивающих выявление, оценку, агрегирование всех существенных рисков, мониторинг, ограничение и контроль объемов принятых рисков, планирование уровня рисков, реализацию мер по снижению уровня риска для поддержания принятых объемов рисков в пределах установленных внешних и внутренних ограничений в рамках реализации Стратегии развития Группы, утвержденной советом Банка".
--------------------------------
<1> Утверждена решением Наблюдательного совета ПАО "Сбербанк" от 20 апреля 2017 г. N 17 § 3. URL: http://sberbank.com.
В юридической литературе также отмечаются различные научные подходы к определению рассматриваемого термина, обобщая которые можно говорить о том, что "управление рисками" в науке в целом представляется как непрерывный процесс, включающий в себя сбор и анализ информации, направленные на прогнозирование и выявление рисков, а также целенаправленное воздействие на риски с целью их предупреждения, пресечения либо изменения вероятности и последствий их наступления.
Очевидно, что правовой механизм управления рисками финансовой безопасности имеет нескольку иную правовую природу, чем управление рисками в бизнес-среде, хоть и обладает приблизительно похожими целями и задачами. В отличие от последнего, нередко выражающегося в применении основанных на математических расчетах статистических данных, социологических исследованиях различных известных мер, приемов, способов и методов, в основном направленных на уклонение, избежание, передачу, перенос либо распределение риска, а также его страхование, правовой механизм управления рисками в основе своей базируется на правовых средствах, а функционирование его элементов упорядочено нормами права.
Сфера деятельности и объем компетенции государственных органов, уполномоченных обеспечивать финансовую безопасность, набор правовых средств, которыми они располагают, порядок их применения, с одной стороны, а также объем прав, обязанностей и ограничений участников общественных отношений, так или иначе затрагивающих интересы финансовой безопасности, - с другой, имеют соответствующее нормативное правовое регулирование.
Для понимания сущности правового механизма управления рисками важно уяснить сущность понятия "правовые средства", уже неоднократно употреблявшегося ранее. Данная категория является достаточно разработанной в юридической науке <1>. В самом общем виде правовые средства рассматриваются как правовые явления, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, а также обеспечивается достижение социально полезных целей <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Поветкина Н.А. Правовые средства обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. N 6. С. 31 - 36.
<2> См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 69.
Согласно справедливому утверждению С.С. Алексеева "правовые средства - это нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники, все другие инструменты регулирования, рассматриваемые в единстве характерного для них содержания и формы" <1>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6. С. 14.
Р.О. Халфина указывала, что правовые средства - это особые юридические инструменты, призванные обеспечивать решение определенных социально-экономических задач <1>. По мнению Б.И. Минца, правовые средства являются способами и приемами действий, выработанными юридической практикой и выражающими оптимальные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права <2>. Во многом базовым является определение, предложенное Б.И. Пугинским, в соответствии с которым правовое средство представляет собой комплекс юридически значимых действий, совершающихся субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества <3>.
--------------------------------
<1> См.: Халфина Р.О. Правовое регулирование поставки продукции в народном хозяйстве. М., 1963. С. 30.
<2> См.: Минц Б.И. Понятие и роль правовых средств в хозяйственных отношениях // Правоведение. 1983. N 2. С. 71.
<3> См.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 87; Он же. Основные проблемы теории гражданско-правовых средств: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1985. С. 16.
При этом в теории права отмечается невозможность сведения правовых средств только к определенному кругу правовых явлений, поскольку они не образуют каких-либо особых, отличных от традиционных, явлений правовой действительности, а выражаются во всем диапазоне правовых феноменов, выступающих инструментами решения конкретных экономических и иных социальных задач в той или иной области правоотношений <1>. Соответственно, правовые средства, используемые в правовом механизме управления рисками финансовой безопасности, представляют собой совокупность правовых явлений, являющихся инструментами обеспечения финансовой безопасности и минимизации рисков в данной сфере.
--------------------------------
<1> См.: Алексеев С.С. Теория права. С. 217, 218.
Правовые средства характеризует ряд признаков, которые по-разному описываются в литературе. В частности, отмечаются следующие признаки правовых средств. Они: 1) выражаются в сочетании действий юридического характера; 2) предусматриваются законодательством; 3) имеют правовую природу; 4) используются с известной долей свободы усмотрения в выборе правового средства и порядка работы с ним, но в рамках, установленных законодательством; 5) являются целостными образованиями - их характеризуют внутренняя взаимосвязь, структурное единство, системность; 6) имеют относительно универсальный характер и предназначены для решения разнообразных задач <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. С. 86 - 87.
Также называются и другие значимые признаки правовых средств. Они: 1) выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей; 2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений; 3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов; 4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности либо дефектности правового регулирования; 5) обеспечиваются государством <1>.
--------------------------------
<1> См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики. С. 69.
Если принять во внимание неоднородность угроз финансовой безопасности <1>, то правовые средства, которые реализуются в рамках правового механизма управления рисками финансовой безопасности, носят межотраслевой характер. Правовое регулирование рассматриваемой сферы наряду с финансовым правом осуществляется и другими отраслями права, в частности бюджетным, налоговым, гражданским, уголовным, административным, а также конституционным и др.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Слагаемые финансовой безопасности и ее правовое обеспечение // Журнал российского права. 2017. N 6. С. 69 - 79.
Можно выделить правовые средства, предусматривающие в целях нивелирования рисков финансовой безопасности использование финансов специальных денежных фондов, золотовалютных резервов, применение налоговых, бюджетных, инвестиционных механизмов, проведение государственных заимствований. Отдельно следует указать правовые предписания, определяющие содержание норм, устанавливающих источники и порядок исполнения новых расходных обязательств, ограничивающих сроки внесения изменений в закон о бюджете и т.п. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения. С. 63, 65.
Правовой механизм управления рисками финансовой безопасности призван обеспечить эффективное регулирование правоотношений в указанной области, основанное на всестороннем анализе и прогнозировании рисков и принятии необходимых мер воздействия в целях их недопущения либо выявления и минимизации возможных негативных последствий.
Важно подчеркнуть, что одной из первоочередных задач данного правового механизма является предупреждение возникновения рисков путем воздействия правовыми средствами на деятельность участников правоотношений. Конечной целью данного правового механизма управления является создание оптимального уровня финансовой безопасности, прежде всего путем организации надлежащего правового поля и формирования системы уполномоченных органов, обеспечивающих управление рисками в правовом и организационном плане.
Такое управление представляет собой процесс взаимодействия субъекта и объекта управления, в котором обеспечивается подчинение объекта субъекту. Объект и субъект в теории управления рассматриваются как самостоятельные подсистемы - управляющая и управляемая, образующие во взаимодействии единую систему управления.
Сущность управляющего взаимодействия заключается в воздействии на объект управления в целях его упорядочения и обеспечения надлежащего функционирования, а также в наличии обратных связей, обеспечивающих выполнение субъектом необходимых корректирующих действий в случае выявления отклонений от закономерностей существования и развития объекта.
В рассматриваемом аспекте управляющее взаимодействие обеспечивается с помощью специального правового механизма, регламентирующего как функционирование каждой из подсистем в отдельности (т.е. устанавливающего необходимую нормативную правовую базу, правовое положение и компетенцию соответствующих государственных органов, их должностных лиц, правовой статус участников правоотношений, деятельность которых может создать риски финансовой безопасности), так и процесс взаимодействия подсистем.
Именно в рамках управленческой системы реализуется потенциал правового механизма. "Управляющая подсистема осуществляет целенаправленное воздействие на управляемую подсистему, в результате чего обеспечивается упорядоченность, организованность, устойчивость, целостность всей самоуправляемой системы. С помощью управляющего воздействия система целенаправленно регулируется. При этом обеспечивается ее сохранение от различного рода негативного влияния" <1>.
--------------------------------
ИС МЕГАНОРМ: примечание. Монография "Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы" (отв. ред. Е.Ю. Грачева) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА, ИНФРА-М, 2013. |
<1> Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2015. С. 61.
Резюмируя вышеизложенное, следует определить правовой механизм управления рисками финансовой безопасности как систему уполномоченных органов, институтов и правовых средств, направленную на предотвращение или минимизацию рисков финансовой безопасности.
Наравне с действующими в рамках правового механизма системы управления управляющей и управляемой подсистемами выделяют элементы правового механизма, представляющие собой базовые структурные единицы, взаимодействие которых позволяет достичь вышеизложенных целей управления рисками.
Вне правового механизма они являются самостоятельными структурами, обеспечивающими решение множества разноплановых задач. Однако в случае их применения в целях управления рисками они действуют как логически взаимосвязанные части механизма управления, делая возможным его функционирование и достижение конечного результата.
В качестве основного элемента правового механизма выступают публичные органы, уполномоченные проводить деятельность по обеспечению финансовой безопасности, в том числе по противодействию рискам, возникающим в указанной сфере. Реализация данных полномочий осуществляется такими органами в рамках иных элементов правового механизма, к которым в науке справедливо относят институты (источники) обеспечения финансовой безопасности <1>. Помимо этого, особым элементом правового механизма являются правовые средства, обеспечивающие соответствующий правовой режим.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения. С. 67.
Следует отметить, что в юридической литературе предлагаются и другие элементы правового механизма. Например, в качестве таковых выделяют отдельные этапы (процедуры) реализации конкретных мероприятий, направленных на недопущение рисков или снижение негативных последствий от них: идентификацию (выявление) рисков, их оценку, распределение, формирование и внедрение инструментов управления рисками, мониторинг и контроль за их изменением <1>. Однако, исходя из понимания элемента правового механизма как самостоятельной единицы, непосредственно оказывающей воздействие в рассматриваемой сфере, предпочтительным представляется толкование, основанное на институциональном подходе.
--------------------------------
<1> См.: Андерсен А.П. Правовые механизмы минимизации рисков в проектах государственно-частного партнерства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 98 - 74.
Рассматривая публичные органы как элемент правового механизма, следует учитывать, что их деятельность в данной сфере осуществляется на основании алгоритмов, установленных ведомственными актами. Единое нормативное правовое регулирование управления рисками в настоящее время отсутствует.
Так, в целях повышения эффективности деятельности администраторов по управлению бюджетными рисками ФНС России (Приказ от 20 марта 2017 г. N ММВ-7-16/225@) утверждены Основные положения об управлении рисками в деятельности ФНС России, определяющие задачи и принципы управления рисками, систематизацию и учет сведений о рисках, а также этапы управления рисками. В качестве субъектов управления бюджетными рисками определены должностные лица ФНС России и ее территориальных органов, которые уполномочены реализовывать эти функции в рамках внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
В процессе управления бюджетными рисками обеспечивается решение следующих задач: идентификация существующих рисков; определение причин и условий, способствующих их возникновению; организация взаимодействия по управлению рисками между структурными подразделениями ФНС России, территориальными налоговыми органами и организациями, находящимися в ведении ФНС России; разработка и реализация комплекса мероприятий, направленных на предотвращение или минимизацию рисков; организация и осуществление контроля за практической реализацией мероприятий по предотвращению или минимизации рисков; разработка подходов к оценке эффективности осуществляемых мероприятий по управлению рисками; организация системы учета информации о рисках и мероприятий по их предотвращению или минимизации, включающей процедуры сбора, хранения и обработки этой информации.
Указанным нормативным правовым актом установлены также принципы управления рисками, включающие в себя следующие принципы: своевременности и осведомленности, адаптивности, ответственности, целесообразности, системного характера управления рисками.
Предусмотренный процесс управления бюджетными рисками разделен на несколько этапов.
На первоначальной стадии проводится анализ изменений внутреннего и внешнего контекстов, оказывающих непосредственное влияние на возможность возникновения риска, его вероятность и величину негативных последствий, а также определяющих эффективность мероприятий, которые будут предприняты в целях предотвращения или минимизации рисков. Далее осуществляются идентификация рисков, причин их возникновения и негативных последствий их реализации, а также анализ и оценка рисков, в том числе установление их взаимосвязей с иными рисками.
На следующей стадии проводится непосредственное воздействие на риски, которое осуществляется путем их избегания, снижения, передачи или принятия.
На завершающей стадии выполняются мониторинг реализации мероприятий по пресечению или минимизации рисков, формирование выводов об эффективности и результативности организации управления рисками, а также подготовка предложений по совершенствованию организации управления рисками.
Значительные усилия по управлению рисками финансовой безопасности предпринимаются Банком России. В рамках правовой компетенции им формируются алгоритмы действий кредитных организаций в этой сфере. Соответствующие нормативные предписания содержатся в Базовом стандарте по управлению рисками микрофинансовых организаций (утвержден Банком России; протокол от 27 июля 2017 г. N КФНП-26), указаниях Банка России от 29 сентября 2016 г. N 4144-У "О требованиях к системе управления рисками, связанными с осуществлением репозитарной деятельности, и правилам управления рисками репозитария", от 4 июля 2016 г. N 4060-У "О требованиях к организации системы управления рисками негосударственного пенсионного фонда", от 15 апреля 2015 г. N 3624-У "О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы", в Рекомендациях по организации управления рисками, возникающими при осуществлении кредитными организациями операций с применением систем Интернет-банкинга (письмо Банка России от 31 марта 2008 г. N 36-Т) и др.
В рамках данных актов формируются основы правового механизма управления рисками финансовой безопасности применительно к конкретному виду правоотношений. При этом нормативное правовое регулирование, осуществляемое публичными органами, носит весьма обстоятельный характер.
Так, в Базовом стандарте по управлению рисками для микрофинансовых организаций подробно определены такие основные термины и определения, используемые в этой сфере, как "риск", "последствия риска", "рисковое событие", "управление рисками"; установлены обязанности микрофинансовых организаций по осуществлению ряда мероприятий, направленных на противодействие рискам: их идентификацию, организацию управления ими, их измерение и оценку, контроль за устранением выявленных нарушений; указаны цели, задачи и принципы этой деятельности, а также основные процессы механизма управления рисками.
Аналогично регулируются правоотношения и в других сферах, оказывающих влияние на финансовую безопасность государства. Например, Приказом Росалкогольрегулирования от 8 декабря 2016 г. N 429 утверждена Концепция развития системы управления рисками Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка на период до 2020 года, Приказом Минсельхоза России N 283, Минфина России N 160н от 21 сентября 2016 г. утвержден Порядок разработки и реализации мер по управлению рисками, включающий в себя порядок сбора и анализа информации, в том числе предварительной информации, представляемой участниками внешнеэкономической деятельности в таможенные органы, а также стратегии и тактики применения системы управления рисками и т.д.
Как уже отмечалось, формирование правового механизма управления рисками осуществляется не только в финансово-правовой сфере, но и в других отраслях. Примером этому является деятельность Минтруда России по разработке и утверждению профессионального стандарта специалиста по управлению рисками. В качестве основных компетенций такого специалиста установлены следующие: определение событий, которые могут влиять на деятельность организации, и управление связанным с этими событиями риском; контроль отсутствия превышения предельно допустимого уровня риска организации и предоставление разумной гарантии достижения целей организации, а также поддержание уровня риска, обеспечивающего непрерывную деятельность и устойчивое развитие организации, получение оптимального результата деятельности организации с учетом риска для учредителей, собственников и иных заинтересованных сторон <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минтруда России от 7 сентября 2015 г. N 591н "Об утверждении профессионального стандарта "Специалист по управлению рисками".
Другим элементом правового механизма управления рисками в рассматриваемой сфере являются институты обеспечения финансовой безопасности. К данным источникам относят федеральный бюджет, государственные внебюджетные фонды, золотовалютные резервы, государственный заем и др. Признание указанных источников самостоятельными элементами правового механизма обусловлено аккумуляцией в них значительных объемов финансовых средств, являющихся надежной гарантией финансовой обеспеченности внеплановых государственных расходов, которые могут возникать в случае угрозы финансовой безопасности.
Рассматривая бюджет как элемент правового механизма управления рисками финансовой безопасности, следует учитывать его регулирующее воздействие на все финансовые и социально-экономические процессы, протекающие в государстве. В связи с этим обеспечение устойчивости и стабильности бюджета имеет существенное значение для поддержания финансовой безопасности государства. Кроме того, бюджет обеспечивает функционирование большинства элементов правового механизма.
Другим важным институтом обеспечения финансовой безопасности являются различного рода государственные резервы, включающие в себя как государственные внебюджетные фонды, так и золотовалютные и иные резервы <1>.
--------------------------------
<1> Например, резервные фонды Президента РФ и Правительства РФ (см.: Поветкина Н.А. Резервный фонд Президента Российской Федерации и резервный фонд Правительства Российской Федерации: особенности правового режима // Финансовое право. 2016. N 3. С. 3 - 9) и суверенные фонды (см.: Поветкина Н.А. Правовой режим и значение суверенных фондов Российской Федерации // Журнал российского права. 2016. N 6. С. 100 - 115).
Государственные внебюджетные фонды финансово обеспечивают обязательства публичной власти в социально значимых сферах, гарантируя реализацию мероприятий по пресечению или минимизации соответствующих рисков финансовой безопасности. В литературе справедливо подчеркивается особый правовой режим таких фондов, во многом обусловленный их социальным предназначением <1>.
--------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. С. 192 - 194.
Кроме того, денежные средства, аккумулируемые в этих фондах, являются дополнительным резервом, который может быть использован для поддержания финансовой безопасности. Бюджетным законодательством (ст. 147 БК РФ) предусмотрено предоставление дотаций или иных межбюджетных трансфертов из бюджета государственного внебюджетного фонда бюджету бюджетной системы РФ.
Следует учитывать, что в настоящее время в отношении золотовалютных резервов отсутствует единый правовой режим. В юридической литературе к золотовалютным резервам РФ относят средства государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и золотовалютного резерва Банка России. Часть ценностей, находящихся в государственном фонде России, в том числе в Алмазном фонде Российской Федерации, имеет культурно-художественное значение и предназначена для обеспечения производственных, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Другие резервы могут использоваться в целях обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, гарантии выполнения всех финансовых обязательств государства, а также восстановления сбалансированности бюджета в случае возникновения его дефицита <1>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Проблемы правовой квалификации золотовалютных резервов (запасов) Российской Федерации и их роль в обеспечении финансовой устойчивости государства // Законодательство и экономика. 2016. N 2. С. 28 - 37.
Не менее значимым институтом обеспечения финансовой безопасности является государственный материальный резерв, пополняемый за счет обязательных расходов бюджетов бюджетной системы РФ на общегосударственные цели. Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" установлено, что одним из основных назначений данного резерва является оказание государственной поддержки различным отраслям экономики, организациям, субъектам РФ в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствием в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке, а также оказания регулирующего воздействия на рынок. Например, в случае роста розничных цен на внутреннем рынке субъекта РФ в течение 30 календарных дней подряд на продовольственные товары на 20% и более, а на нефтепродукты и топливо - на 10% и более для проведения товарных интервенций могут использоваться материальные ценности государственного материального резерва <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 851 "Об утверждении Правил использования материальных ценностей государственного материального резерва для оказания регулирующего воздействия на рынок в форме товарных интервенций".
Государственный заем, осуществляемый Российской Федерацией или субъектом РФ, - это институт чрезвычайной финансовой помощи, применение которого позволяет решать тактические задачи финансовой безопасности, но имеет недостатки в стратегическом плане. В отличие от средств, находящихся в государственных резервах, предоставляемых, как правило, на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования, заключение договора государственного займа образует государственный долг, само наличие которого создает риски финансовой безопасности. При непродуманной долговой политике государственный долг может быть источником не только финансовых, но и экономических и политических рисков, что остро ставит вопрос эффективного управления государственным долгом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Покачалова Е.В. Государственная долговая правовая политика как основа бюджетного реформирования в России // Финансовое право. 2005. N 7.
Еще один элемент правового механизма - правовые средства. Исходя из установленных выше подходов к данному правовому явлению, а также с учетом общепринятого в юридической науке понимания этой категории <1> правовые средства в рассматриваемой сфере можно определить как совокупность юридических установлений и процедур, предназначенных для предотвращения или минимизации рисков финансовой безопасности. Прежде всего такими правовыми средствами выступают различные юридические процедуры, посредством которых устанавливаются специальные правовые режимы, реализация которых также направлена на управление финансовыми рисками.
--------------------------------
<1> Например, Т.Н. Радько указывает, что система правовых средств осуществляет одновременное взаимосвязанное регулирование общественных отношений определенного вида (см.: Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2005. С. 578 - 579).
Например, в соответствии с требованиями гл. 19.1 БК РФ решением арбитражного суда субъекта РФ в муниципальном образовании может быть введена временная финансовая администрация, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств или бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом муниципального образования.
Другим специальным режимом, обеспечивающим противодействие рискам финансовой безопасности, является иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется, как правило, только на основании судебного акта (ст. 239 БК РФ).
Подводя итог вышеизложенному, можно констатировать, что правовой механизм управления рисками финансовой безопасности является важной гарантией защищенности финансовой системы государства. Он представляет собой сформированный государством инструментарий, применение потенциала которого оказывает эффективное правовое воздействие на предотвращение или минимизацию рисков финансовой безопасности. В качестве базовых элементов правового механизма, взаимодействие которых позволяет достичь вышеизложенных целей управления рисками, выступают публичные органы, уполномоченные осуществлять деятельность по противодействию рискам, возникающим в указанной сфере, институты (источники) обеспечения финансовой безопасности, а также правовые средства, регулирующие соответствующие правовые режимы.
Выявление, идентификация и оценка рисков проводятся в начале процесса управления рисками; от качества проведенной работы зависит результативность управления рисками. В областях финансовой деятельности, где внедряется риск-ориентированный подход, начальному анализу риска уделяется немало внимания. Риск-ориентированный подход приобретает популярность <1>, и мы имеем возможность привести примеры этого из самых разных областей финансов, а также из смежных с финансами областей правового регулирования экономики.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. О формировании концептуальных основ риск-ориентированного подхода в финансово-бюджетном контроле // Финансовое право. 2015. N 12. С. 15 - 17; Она же. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. N 9. С. 3 - 5.
В литературе выявление, идентификация и оценка рисков считаются начальными действиями по управлению рисками. "Оценка риска лежит в начале движения капитала. Риск может быть оценен и, соответственно, соизмерен с планируемым получением доходов" <1>.
--------------------------------
<1> Гузнов А.Г., Рождественская Т.Э. Организации финансового рынка и финансово-правовые механизмы урегулирования их несостоятельности. М., 2016. С. 11.
Согласно некоторым исследованиям до момента выявления риска в процессе управления выделяется стадия прогнозирования риска: "Управление рисками включает в себя несколько этапов: прогнозирование, выявление, квалификацию, принятие решения, ликвидацию (либо уменьшение негативных последствий), предупреждение. Этот управленческий цикл имеет непрерывный характер и осуществляется уполномоченными органами параллельно с текущей финансовой деятельностью государства" <1>. В отношении стадии прогнозирования рисков отмечается, что обязательным условием достоверности прогнозов рисков является наличие достаточной информационной основы анализа выработки предположений о тенденциях риска в перспективе и применение обоснованных методов оценки, обеспечивающих надежность результатов прогнозирования <2>.
--------------------------------
<1> Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения.
<2> См.: Соломко М.Н. Укрепление бюджетной устойчивости публично-правовых образований на основе развития системы управления рисками бюджетного процесса // Финансы и кредит. 2009. N 36. С. 56 - 60; Поветкина Н.А. Правовое регулирование компетенции Российской Федерации относительно бюджетов муниципальных образований // Финансовое право. 2004. N 2. С. 34 - 37.
Вопрос о включении или невключении прогнозирования в процесс управления рисками влияет на формирование правового регулирования систем управления рисками, закрепляемых в нормативных актах. Поясним сказанное на примере.
Россия присоединилась к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Протокола о внесении изменений от 26 июня 1999 г. <1>, которая является частью документов ВТО. Конвенция направлена на гармонизацию и упрощение таможенных процедур с целью содействия международной торговле <2>. В Генеральном приложении к Киотской конвенции содержится стандарт 6.3, который требует при проведении таможенного контроля использовать систему управления рисками. С учетом Киотской конвенции и стандартов Генерального приложения в Российской Федерации создана система управления рисками и издан Приказ ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069 "Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации". В ст. 2 Концепции риск определяется как вероятность несоблюдения таможенного законодательства РФ, а анализ риска - как систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения причин и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки возможных последствий несоблюдения таможенного законодательства РФ.
--------------------------------
<1> URL: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/conventions/pf_revised_kyoto_conv/kyoto_new.aspx (дата обращения: 30.01.2018).
<2> См.: Шохин С.О. ЕАЭС и международные конвенции // Международное публичное и частное право. 2015. N 4. С. 14 - 17.
В системе управления рисками с отдельно выделенной стадией прогнозирования риски разделяются на два типа - выявленный и потенциальный. Выявленный риск является фактом, т.е. известным риском, когда нарушение законодательства РФ уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте. Потенциальный риск - это риск, который не проявил себя, но условия для его возникновения существуют.
Таким образом, в системе управления рисками в таможенной службе осуществляется прогноз потенциальных рисков в рамках урегулированной нормами права системы управления рисками. Правовое регулирование системы управления рисками в других государствах - партнерах России по торговым отношениям, которые не присоединились к ВТО и ее документам, может быть иным, в том числе без стадии прогноза рисков. Отсюда, например, по-иному могут формироваться категории "товары риска" и "товары прикрытия", что влияет на упрощение или усложнение таможенных процедур.
Прогнозирование рисков необходимо отличать от выявления рисков в процессе формирования прогнозов для принятия решений. В литературе по правовым аспектам рисков подчеркивается, что выявление рисков должно быть органической частью любого прогноза. При выработке двух или более прогнозных сценариев, содержащих аналитическую характеристику путей и способов решения, расчет каждого варианта включает анализ и оценку рисков по степени их опасности. И если риски превышают допустимый уровень и могут уменьшить или аннулировать результат, то предпочтение отдается варианту с наименьшими рисками <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. М., 2015. С. 95.
Выявление, идентификацию и оценку рисков, как правило, обобщают в стадию анализа риска. "Анализ риска - это систематические научные исследования и практическая деятельность, направленные на выявление опасностей и количественное определение различных видов риска при выполнении какой-либо деятельности и хозяйственных проектов, включая изучение факторов, влияющих на них, определение размера ущерба, а также изменения рисков во времени и степень взаимосвязи между ними" <1>.
--------------------------------
<1> Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Общая теория рисков: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2008. С. 134.
Риск в отличие от прочих случаев неопределенности представляет собой измеримую неопределенность. "Практическое различие между категориями риска и неопределенности состоит в том, что, когда речь идет о риске, распределение исходов в группе случаев известно либо благодаря априорным расчетам, либо из статистических данных прошлого опыта, тогда как в условиях неопределенности это не так по той общей причине, что ситуация, с которой приходится иметь дело, весьма уникальна, и нет возможности сформировать какую-либо группу случаев" <1>. Таким образом, риск измерим и может быть оценен в отличие от прочих неопределенностей.
--------------------------------
<1> Найт Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль. М., 2003. С. 225.
Соответственно, выявление и идентификация относятся к качественным аспектам анализа риска, а оценка - к количественным его аспектам.
Качественный анализ риска предназначен для определения факторов риска и обстоятельств, приводящих к рисковым ситуациям. Он включает в себя: выявление источников и причин риска, т.е. установление потенциальных зон риска; идентификацию всех возможных рисков; выявление практических выгод и возможных негативных последствий, которые могут наступить при реализации содержащего риск решения; ранжирование рисков по экспертным данным. Качественный анализ позволяет выделить наиболее значимые риски, которые будут являться объектом дальнейшего количественного анализа. Количественный анализ рисков предполагает количественное измерение отдельных рисков и риска проекта (принимаемого решения) в целом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Указ. соч. С. 134 - 135.
Анализ рисков обеспечивает эффективность и надежность дальнейших процедур управления ими. От правильной организации анализа рисков в значительной степени зависит, насколько эффективной окажется вся система управления ими, а принятые решения по оптимизации рисков достигнут своих результатов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кудряшова Е.В. Комплексная отрасль "экономическое право" в современной системе российского права // Налоги. 2011. N 6. С. 38 - 41.
Детализация процесса анализа рисков и разделение его на качественный и количественный анализы входит в практику и нормативное регулирование как на макрофинансовом, так и на микрофинансовом уровне.
В сфере бюджетного контроля при разработке различных методик по выявлению бюджетных рисков в публикациях предлагается проводить отдельно количественный и качественный анализы бюджетных рисков и только затем давать интегральную оценку. "Интегральная оценка имеет значение только как общий показатель, характеризующий степень приемлемой неточности при исполнении бюджета, когда фактические данные расходятся с планируемыми. Поэтому использование понятия интегрального бюджетного риска позволяет говорить только о превышении или недостижении планируемых показателей, а не о причинах, вызвавших ту или иную ситуацию. Следовательно, показатель интегрального риска (без детализации по составляющим компонентам) не может служить точным средством оценки и корректировки плана бюджета. Большое количество критериев в системе классификации бюджетных рисков позволяет составить представление о признаках отдельных рисков и сопоставить их между собой" <1>. Детальный аналитический процесс не дает завуалировать причины возникновения рисков и принять меры реагирования не только в рамках ответственности за уже совершенное, но и в контексте бюджетной дисциплины <2>.
--------------------------------
<1> Гамукин В.В. Идентификация рисков публичных бюджетов // Государство и бизнес. Современные проблемы экономики: Матер. VII Междунар. науч.-практ. конф. СПб., 2015. С. 147 - 152.
<2> См.: Алимкина И.Е., Кудряшова Е.В. Бюджетная дисциплина в странах Европейского союза // Международный бухгалтерский учет. 2011. N 4. С. 45 - 48; Кудряшова Е.В. Лекции по бюджетному праву: Учеб. пособие. М., 2010.
Для микрофинансового уровня приведем следующий пример. Директива Европейского союза N 2015/849 о предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег и финансирования терроризма <1> - законодательство о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, с 2017 г. (конец периода для перехода на новое регулирование) модифицировала риск-ориентированный подход, заявленный в предыдущих директивах, в направлении усложнения стадии выявления рисков. Теперь требуется проводить риск-анализ операций на предмет их подозрительности в два различных, но взаимосвязанных этапа: качественный анализ и количественный анализ <2>.
--------------------------------
<1> Directive (EU) 2015/849 of the European Parliament and of the Counsil of 20 May 2015 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, amending Regulation (EU) No. 648/2012 of the European Parliament and of the Council, and repealing Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council and Commission Directive 2006/70/EC // OJ of EU. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32015L0849 (дата обращения: 22.01.2018).
<2> См.: Joint Guidelines of the Joint Committee of the three European Supervisory Authorities (EBA, EIOPA and ESMA-FSAs) under Article 17 and 18 (4) of Directive (EU) 2015/849 on simplified and enhanced customer due diligence and the factors credit and financial institutions should consider when assessing the money laundering and terrorist financing risk associated with individual business relationship and occasional transactions // JC. 2017. 37. P. 11. URL: https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1890686/Final+Guidelines+on+Risk+Factors+%28JC+2017+37%29.pdf (дата обращения: 22.01.2018).
Приведенные примеры показывают обозначившуюся тенденцию в правовом регулировании к поощрению всестороннего анализа рисков.
В то же время следует учесть важное ограничение, которое может рассматриваться как принцип правового регулирования стадии анализа рисков. Ограничение состоит в том, чтобы мероприятия по анализу рисков четко соответствовали масштабам и сложности субъекта финансовой деятельности.
Например, принцип разумного ограничения деятельности мы находим в Седьмом правиле Базельских принципов эффективного банковского надзора. Так, в соответствии с принципом 7 Принципов "органы банковского надзора должны убедиться в том, что банки и банковские группы имеют всеобъемлющую систему управления рисками (включая надзор со стороны совета директоров и руководителей высшего звена) для выявления, оценки, мониторинга и контроля или минимизации всех существенных рисков и оценки общего уровня достаточности капитала на покрытие этих рисков. Эти процессы должны быть соразмерны с масштабом и сложностью проводимых учреждением операций" <1>.
--------------------------------
<1> Актуальные проблемы финансового права. С. 58.
В Базельских принципах подход соразмерности возведен в принцип и ясно сформулирован. В других нормативных актах о системах управления рисками принцип соразмерности анализа рисков масштабам и сложности деятельности субъекта может быть не отражен вообще.
Для всех сфер финансов общая норма о недопустимости как занижения, так и завышения требований к контролируемым субъектам по организации анализа рисков очень важна. В противном случае система управления рисками либо будет неэффективной (при недооценке анализа рисков), либо нанесет ущерб основной деятельности субъекта (преувеличение анализа рисков).
Всесторонний качественный и количественный анализ рисков предполагает, что анализируются как их отрицательные, так и положительные аспекты. На стадии анализа рисков пагубно сказывается ошибочное понимание риска только как показателя негативных последствий. Суть управления рисками состоит в том, чтобы определять потенциальные отклонения от запланированных результатов и управлять этими отклонениями для улучшения перспектив, сокращения убытков и повышения обоснованности принимаемых решений. Управление рисками предполагает наращивание вероятности достижения поставленных целей, которые могут быть не достигнуты в том числе при неожиданно благоприятном стечении обстоятельств.
Наглядной иллюстрацией к сказанному может служить ситуация, когда непросчитанный риск слишком благоприятных последствий трансформировался в отрицательный результат. В ходе пенсионной реформы 2002 г. в России для лиц 1967 г. рождения и моложе была введена смешанная пенсионная система, включающая распределительную (страховую) и накопительную части пенсии, причем накопление было обязательным для всех граждан. "Отсутствие расчетов и прогнозов рисков на раннем этапе реализации реформы привело к необходимости пересмотра принятых правил, когда профицит бюджета Пенсионного фонда превысил 1 трлн руб. Действующие с 1 января 2015 г. формулы расчета пенсии, а также принцип добровольности накоплений стимулируют граждан не создавать накопительную часть пенсии, а оставаться в пределах страховой части. При этом на развитие и рекламу накоплений за 13 лет были потрачены существенные ресурсы Пенсионного фонда. Такие серьезные изменения изначально принятого политического решения сказываются на общем уровне доверия и к пенсионной системе, и к правительству в целом" <1>.
--------------------------------
<1> Бронников И.А., Блинов Н.В. Управление рисками в процессе формирования и реализации государственной политики: подходы и технологии // Политическая наука. 2016. N S (Специальный выпуск). С. 267 - 291.
Процесс выявления рисков в любой сфере несет в себе универсальную проблему, которая заключается в том, что риски связаны с будущим, а выявлять их приходится на основе накопленных ранее знаний, причем уровень развития науки выявления рисков заведомо ниже того, который будет к моменту их наступления <1>. Ситуация осложняется политическими аспектами принятия финансовых решений: "Политические решения исходят из текущей экономической ситуации, а риск-менеджмент предполагает наращивание вероятности достижения поставленных целей" <2>. Политическая заинтересованность в принятии решений ограничивается сроками полномочий, решения бывают продиктованы необходимостью реагирования на текущую ситуацию под давлением политических требований и т.д., что имеет особое значение для права <3>.
--------------------------------
<1> См.: Scherzberg A. Risiko als Rechtsproblem - Ein neues Paradigma 
das technische Sicherheitsrecht // Verwaltungsarchiv 84 (1993). S. 484 - 513.
das technische Sicherheitsrecht // Verwaltungsarchiv 84 (1993). S. 484 - 513.<2> Бронников И.А., Блинов Н.В. Указ. соч. С. 267 - 291.
<3> См.: Кудряшова Е.В. Соотношение права и политики в социальном регулировании государственного финансового планирования // Налоги и финансовое право. 2014. N 7. С. 221 - 229.
Здесь можно внести следующее предложение. Правовое регулирование стадии анализа рисков должно содержать такое требование: результаты любого анализа рисков являются временными и должны подвергаться сомнению через определенные, весьма непродолжительные промежутки времени. Все компоненты анализа рисков, а также доктрины управления рисками крайне недолговечны и должны периодически перепроверяться.
Необходимость нормативного требования о цикличности анализа рисков обусловлена также эффектом накопления рисков, который достоверно установлен социологической наукой. Принимаемые решения всегда имеют последствия, по поводу которых принимаются последующие решения; в результате риски самовоспроизводятся. Возникает каскад разветвленных решений, или "дерево решений", накапливающее риски. В процессах накопления эффектов принятия решений, в долговременных последствиях решений, не поддающихся сегодня вычислению, в сверхсложных причинных связях формируются условия, которые могут содержать значительные потери или опасности без привязки к конкретным решениям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики: Учеб. пособие. М., 2005. С. 185.
А.А. Арямов в хронологии развития представлений о риске указывает на следующее. В 1970-х гг. сформировалась доктрина риск-менеджмента, которая стала преподаваться в университетах как непреложная истина. В 1973 г. впервые была присвоена профессиональная квалификация в области риск-менеджмента. В организациях появились подразделения по управлению рисками. Однако уже в 1998 г. мировой финансовый кризис продемонстрировал несостоятельность академической концепции риск-менеджмента в условиях глобализации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Арямов А.А. Указ. соч. С. 8 - 9.
Таким образом, правовое регулирование стадии анализа риска должно предусматривать не только цикличность проведения анализа риска, но и пересмотр уже проведенного в течение определенного периода времени анализа рисков, а также пересмотр методик анализа риска.
В теории публичного права предлагаются два варианта регулирования рисков и принятия рисковых решений: в условиях неопределенности и невозможности выявления всех рисков в будущем <1>. Первый предполагает вовлечение всех заинтересованных лиц в идентификацию риска, с тем чтобы исключить недостатки одного центра идентификации рисков и принятия решений ("вовлечение"), а также разделить политическую ответственность за принятые решения среди широкого круга лиц; второй - обязательное участие экспертов с целью оценки рисков, эффективности и последствий решения ("экспертная оценка"). Оба подхода уже вошли в научную теорию и практику, но приоритеты остаются нерасставленными. Оба варианта не могут считаться идеальными и подвергаются критике. Есть научно обоснованное мнение, что общество не может взвешенно и рационально оценить риски <2>. Аналогично существует научная точка зрения: управленческие решения в условиях неопределенности должны быть обоснованы политически за счет привлечения к их принятию граждан <3>. Нередко применяется их сочетание.
--------------------------------
<1> См.: Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования). М., 2013.
<2> См.: Sanstein C.R. Risk and Reason: Safety, Law and the Environment. Cambridge, 2002.
<3> См.: Watts K.A. Proposing a place for Politics in Arbitrary and Capacious Review // Yale Law Journal. 2009. No. 119. P. 2 - 85.
В сфере финансов привлечение широкого круга заинтересованных лиц ограничено в силу сложности информации, взаимосвязанности разных финансовых институтов, а также политических разногласий и различий интересов разных групп населения. В сфере финансов уменьшение рисков для отдельной категории граждан может увеличивать риски для финансовой системы, и наоборот <1>. В России, как и во многих других государствах, воспринят следующий конституционный принцип: реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение финансовыми средствами прав и интересов всех (Конституционный Суд РФ применил такой подход при оценке норм Федерального закона от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"). Поэтому в сфере финансов в выявлении, идентификации и оценке рисков остается полагаться на децентрализованное и централизованное экспертное сопровождение.
--------------------------------
<1> См.: Кудряшова Е.В. Правовые принципы реформ в сфере финансового законодательства // Финансовое право. 2008. N 7. С. 12 - 15.
Экспертное сопровождение анализа риска в финансовой системе обеспечивается последовательным и систематическим сбором массива необходимой информации. Специфика деятельности конкретного органа государственной власти предполагает формирование центра сбора и аккумулирования необходимой именно для функций данного ведомства информационной базы для выявления рисков.
Руководитель Казначейства России связывает эффективность выявления рисков с организацией системы бюджетного мониторинга, который представляет собой непрерывный сбор и анализ информации из различных информационных источников об исполнении государственного контракта. Применение механизма мониторинга позволит своевременно выявлять риски бюджетных правонарушений и оперативно применять к нарушителям меры реагирования <1>. Ведомство выстроило соответствующую систему мониторинга и применяет накопленную информацию для выявления рисков.
--------------------------------
<1> См.: Артюхин Р.Е. Казначейство России: от проверок к управлению рисками // Финансы. 2017. N 6. С. 13 - 16.
Банк России уделяет много внимания сбору и анализу информации <1>: в его структуре в 2016 г. создана Служба анализа рисков, которая оказывает поддержку надзорным подразделениям, давая заключения по отдельным видам рисков, а со временем служба примет на себя функции по оценке всех рисков, существующих в деятельности кредитных организаций. Служба анализа рисков действует во взаимодействии с иными подразделениями Банка России <2>.
--------------------------------
<1> См.: Шашкова А.В. Значение кодекса корпоративного управления Банка России 2014 // Вестник МГИМО - Университета. 2014. N 4 (37). С. 253 - 263.
<2> См.: URL: http://www.banki.ru/news/lenta/?id=9632552 (дата обращения: 05.02.2018).
Объективно существуют риски, которые могут быть выявлены только с опорой на максимум имеющейся информации об экономике, финансовой системе и иных, общественно значимых процессах, а также на основе накопленного опыта и многолетних разработок. "Все органы государственной власти осуществляют функции по управлению рисками в рамках своей основной компетенции и изолированно друг от друга, что не способствует эффективному и системному управлению рисками. Учитывая стратегическое значение обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, представляется целесообразным создание эффективной модели управления рисками, которое будет вменено в обязанность единому уникальному органу - правительственному центру (комиссии) по комплексному управлению рисками, который имел бы полномочия по сбору, обработке и анализу информации по различным направлениям деятельности государства, изучению мировых практик в целях формирования единой базы рисков, лучших практик по управлению ими, изучению причин возникновения и тенденций развития с последующим ее использованием в процессе управления рисками. Функционирование данного центра (комиссии) должно осуществляться на постоянной основе" <1>.
--------------------------------
<1> Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения. С. 95.
В процессе законотворчества выявление рисков не может быть исключительно задачей законодателя. Требуется объективная и комплексная оценка рисков. Для проведения такой оценки нужны независимые институты, которые обладают большим объемом общей информации, данных и ведут непрерывную аналитическую работу.
Создаются специальные организации, деятельность которых направлена на анализ рисков, причем не только экономических, но и всех значимых для общества. Например, в Германии создан Германский федеральный институт по оценке рисков <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.bfr.bund.de/en/home.html (дата обращения: 05.02.2018).
В государствах создаются государственные экспертные организации, занятые аналитической работой в экономической сфере. В Италии экспертную поддержку управления экономикой и финансами осуществляет Национальный совет экономики и труда (Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro). Примечательно, что данный Совет действует на основании ст. 99 Конституции Итальянской Республики и Закона о Национальном совете экономики и труда <1>. Национальный совет Итальянской Республики начал действовать согласно закону 1957 г.
--------------------------------
<1> См.: Аналитический вестник Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Сер.: Экономическая политика. Вып. 21. М., 2004. С. 3.
В Германии на основе Закона 1963 г. <1> был создан Совет экспертов при Правительстве ФРГ (иногда в публикациях его называют советом мудрецов), который продолжил свою деятельность в объединенной Германии <2>. Очень важно отметить преемственность в сборе и анализе данных. Совет экспертов обладает независимым статусом и гарантиями.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Sonstiges/Gesetz_SRW.pdf (дата обращения: 20.11.2017).
<2> См.: URL: https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/ziele.html (дата обращения: 20.11.2017).
В 2001 г. по решению правительства Германии был создан независимый Совет экспертов по устойчивому развитию <1>, который дает заключения по собственной инициативе или по требованию Правительства или иных государственных органов.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://www.nachhaltigkeitsrat.de/en/the-council/ (дата обращения: 20.11.2017).
В Германии создаются не только централизованные институты, но и институты, которые обслуживают политические предложения основных партий (например, экономический совет при Христианско-демократической партии) <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://www.wirtschaftsrat.de/wirtschaftsrat.nsf/id/was-macht-der-wirtschaftsrat-de (дата обращения: 20.11.2017).
Последняя тенденция в практике государств - это учреждение специальных независимых органов, непосредственно обеспечивающих государственные решения в области публичных финансов и бюджета на основе экономического и финансового прогнозирования, моделирования и планирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кудряшова Е.В., Шохин С.О. Независимые экономические советы в управлении экономикой // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. N 3. С. 23 - 28.
В 2014 г. Организация по экономическому сотрудничеству и развитию выпустила Рекомендации о принципах для независимых финансовых (фискальных) органов <1>. Под независимыми финансовыми органами понимаются организации, финансируемые из публичных фондов с нормативно установленным независимым статусом, которые обеспечивают формирование объективных обзоров и проведение анализа, а в некоторых случаях - создание рекомендаций по вопросам финансовой политики и результативности финансовых решений, а также выполнения задач по прогнозированию и моделированию экономических явлений и процессов. В ряде государств прежние органы по экономическому планированию и прогнозированию оставляют за собой роль независимых экспертных органов по финансовому планированию (Голландское бюро по планированию), что нам представляется наиболее логичным вариантом с учетом неразрывной связи финансов и экономики. В других государствах создаются параллельные специализированные органы (Совет по стабильности в Германии - 
<2>, созданный в 2010 г.; Парламентское управление по бюджету в Италии - Ufficio parlamentare di bilancio <3>, образованное в 2014 г.). Обмен экономическими данными и аналитикой между независимыми институтами финансового планирования в рамках Европейского союза обеспечен специальной ассоциацией на наднациональном уровне <4>.
<2>, созданный в 2010 г.; Парламентское управление по бюджету в Италии - Ufficio parlamentare di bilancio <3>, образованное в 2014 г.). Обмен экономическими данными и аналитикой между независимыми институтами финансового планирования в рамках Европейского союза обеспечен специальной ассоциацией на наднациональном уровне <4>.--------------------------------
<1> Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions. OECD. 2014.
<2> См.: URL: http://www.stabilitaetsrat.de/EN/Home/home_node.html;jsessionid=C729E99E6BADB7247319D44E19CEA3E0.intranet2 (дата обращения: 05.02.2018).
<3> См.: URL: http://www.upbilancio.it/ (дата обращения: 05.02.2018).
<4> См.: URL: http://www.euifis.eu/eng/home (дата обращения: 20.02.2017).
В Российской Федерации в настоящее время специализированного государственного органа либо иной государственной структуры, созданной исключительно в целях управления рисками, не существует <1>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения. С. 95.
В советский период действовала мощная структура Госплана, обеспечивавшая планирование в экономике и финансовой сфере. В 1990-х гг. в условиях перестройки и распада СССР сохранились функции только одного из подразделений Госплана - Главного вычислительного центра Госплана СССР, который включил в себя Центр экономической конъюнктуры и прогнозирования при Правительстве Российской Федерации и Рабочий центр экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В 2005 г. их правопреемником стал Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. В 2005 г. было издано Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2005 г. N 777 "О федеральном государственном учреждении "Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации". Сейчас Аналитический центр занимается оперативным информационно-аналитическим сопровождением и экспертной поддержкой деятельности Правительства РФ <1> и не имеет независимого статуса. Очевидно, что этого недостаточно для эффективной экспертной поддержки принятия финансовых решений и управления рисками <2>. Создание организационно-правовых условий для управления рисками, включая их всесторонний анализ, должно стать одним из направлений совершенствования законодательства.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://ac.gov.ru/ (дата обращения: 20.02.2018).
<2> См.: Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования).
В числе правовых проблем стадии анализа рисков на макроэкономическом уровне следует назвать проблему, характерную для государств со сложной финансовой системой с несколькими уровнями, как минимум государственных и муниципальных финансов. Очевидно, что в силу архитектуры многоуровневой финансовой системы анализ рисков должен проводиться для каждого уровня и на каждом уровне. Многоуровневый анализ должен отражаться в правовом регулировании. Применительно к России данная проблема уже поднималась в публикациях. Анализируя региональные практики, Н.В. Омелехина отмечает на региональном уровне "отсутствие правовой идентификации рисков, систем их оценки и, как следствие, правовой регламентации механизма управления ими" <1>.
--------------------------------
<1> Омелехина Н.В. Обеспечение финансовой устойчивости государства: региональный аспект проблемы (прикладное исследование) // Финансовое право. 2016. N 12.
Отметим, что выявление, идентификация и оценка рисков тесно связаны с субъектом, который проводит эти действия, его характеристиками, целями и т.д. Другими словами, риски всегда рассматриваются под определенным углом зрения в контексте компетенции, целей и задач выявляющего их субъекта. Возможна также ситуация, когда регулирующий орган требует от других субъектов анализа рисков: появляются привнесенные цели и задачи, не свойственные субъекту, а также обременительные для граждан и вторгающиеся в сферу их конституционных прав и свобод. Данная особенность должна учитываться в правовом регулировании.
В правовой плоскости следует поставить следующий вопрос: насколько оправданно и в каких объемах допустимо обременение всех субъектов финансовой деятельности требованиями о создании системы управления рисками, которые относятся к публично-правовому сектору? Фактически это граничит с появлением квазиадминистративных процедур в частных субъектах <1>. В последнее время стадия анализа рисков на микрофинансовом уровне все больше связывается с вмешательством в деятельность организаций и их клиентов, а в конечном счете - с вмешательством в частную жизнь и ограничением основополагающих прав <2>.
--------------------------------
<1> См.: Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник ВГУ. 2015. N 2. С. 113 - 128.
<2> См.: Шашкова А.В. Отмывание денег и конституционные права // Вестник МГИМО - Университета. 2013. N 6 (33). С. 190 - 196.
Анализ рисков подменяется сбором информации, в том числе персональных данных. Такая ситуация складывается на основе положений Директивы Европейского союза N 2015/849 о предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег и финансирования терроризма <1> в редакции, действующей с 2017 г. С 2017 г. особое внимание в регулировании уделяется спискам "политически неблагонадежных лиц" (politically exposed persons), включающим физических лиц, связанных с политическими проблемами или с "неблагонадежными" юрисдикциями. Вокруг требований законодателя создается инфраструктура из частных организаций, обеспечивающих проверку всех клиентов финансовых организаций на принадлежность к таким спискам. При этом инфраструктура несовершенна и не обеспечивает рационального использования персональной информации: любая финансовая организация отправляет личные данные каждого обратившегося к ней за услугами лица в частные организации инфраструктуры, которые уполномочены осуществлять проверку принадлежности к разного рода спискам. Правовое регулирование не идет по пути минимизации вторжения в частную жизнь (публикация списков "неблагонадежных лиц" для всеобщего сведения или презумпции добросовестности), а допускает возможность формирования массивов персональной информации обо всех клиентах всех финансовых организаций, считая повально всех лицами, легализующими доходы, полученные преступным путем.
--------------------------------
<1> Directive (EU) 2015/849 of the European Parliament and of the Counsil of 20 May 2015 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, amending Regulation (EU) No. 648/2012 of the European Parliament and of the Council, and repealing Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council and Commission Directive 2006/70/EC // OJ of EU. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32015L0849 (дата обращения: 22.01.2018).
Право должно установить границы между анализом рисков и сбором массивов персональных данных. Нормативно установленные границы для сбора персональной информации и формирования информационных массивов предотвратят подмену стадии анализа рисков сбором и злоупотреблением информацией, а также будут способствовать поиску новых оптимальных и более результативных способов анализа рисков.
Особо мы хотели бы выделить следующий аспект стадии анализа рисков в контексте права. Правовое регулирование выявления, идентификации и оценки рисков в финансовой сфере создает юридическую основу для мер по предотвращению системных негативных последствий. В практику вошел термин, обозначающий такие меры, как меры реагирования, которые находятся в системе управления рисками, но не все из них входят в понятие "ответственность", так как негативные последствия фактически предотвращены, и наступили бы они или нет, выяснить уже сложно или невозможно. Само по себе применение мер реагирования не свидетельствует о неправомерности или виновности, они не предопределяют какого-либо элемента ответственности. Наступление ответственности и меры реагирования - параллельно существующие и независимые с правовой точки зрения феномены. Понятие мер реагирования относится также к финансовому контролю, а именно к предварительному финансовому контролю.
Казначейство России на основе выявленных рисков может применить меры реагирования. "В их числе, например, могут быть: отказ в проведении платежа или постановке на учет бюджетного обязательства, выдача предписания об устранении нарушения или назначение проверки" <1>.
--------------------------------
<1> Артюхин Р.Е. Казначейство России: от проверок к управлению рисками. С. 13 - 16.
Суть пруденциального банковского надзора также состоит в том числе в применении мер реагирования на стадии выявления риска - такие меры называются мерами надзорного реагирования. В банковской практике принята шкала интенсификации мер надзорного реагирования. Меры без вмешательства государства включают предупредительные меры (письменные требования о принятии корректирующих мер), далее предупредительные меры чрезвычайного характера: ограничение на новые сделки, закрытие филиалов. Меры с вмешательством государства - специальная администрация, принудительная ликвидация <1>. Очевидно, что предупредительные меры не связаны с ответственностью. Корректирующие меры могут применяться как к кредитной организации, так и к акционерам, что также указывает на отсутствие связи с ответственностью.
--------------------------------
<1> См.: Банковский надзор: европейский опыт и российская практика / Под ред. М. Олсена. М., 2005. С. 93.
Текущий банковский надзор подразделяется на дистанционный и контактный. Дистанционный банковский надзор, или документарный надзор, подразумевает проверку форм отчетности, которую предоставляет кредитная организация в Банк России, об осуществляемой за определенный период времени деятельности. Если отчеты заполняются достоверно, в полном объеме и своевременно, то пруденциальный надзор может быть использован "как система раннего предупреждения сбоев в работе банковского сектора". Дистанционный надзор проводится с использованием информационной базы для диагностики финансового состояния отдельных кредитных организаций и банковской системы в целом. Выявляются не только отклонения, но и отрицательные тенденции в деятельности кредитных организаций. Основное внимание уделяется своевременной адекватности и эффективности мер надзорного реагирования. Дистанционный банковский надзор направлен на выявление проблем, которые не обязательно приведут, но могут привести к неплатежеспособности кредитной организации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Суровнева К.А. Основные аспекты современных методов банковского регулирования // Вестник государственного и муниципального управления. 2014. N 4. С. 85 - 92.
Меры, которые может применять Банк России, перечислены в ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Классификация мер воздействия на предупредительные и принудительные установлена в Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности".
Предупредительные меры воздействия включают (п. 1.9 Инструкции):
- доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;
- изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;
- предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками);
- установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.
Свойство рисков накапливаться и трансформироваться не допускает пренебрежительного отношения к анализу даже локальных и частных рисков. Например, в финансовой сфере нельзя игнорировать так называемые операционные риски, которые связаны с организацией деятельности финансовых органов (компетенция органов власти, перераспределение финансовых полномочий субъектов, упразднение и создание новых органов власти, изменения в административно-территориальном делении РФ и т.д.). При проведении реорганизаций, изменений и др. в финансовой системе операционные риски умножаются.
С учетом "дерева решений" и накопления рисков риски, относящиеся к временной и локальной ситуации (операции, функции финансового органа), могут трансформироваться в серьезную проблему. Если пренебречь анализом операционных рисков, то они повлекут за собой последствия, касающиеся финансов государства в целом. "Самый эффективный способ для выявления операционных рисков - сепаратное рассмотрение процессов. Этот метод основан на подробнейшем изучении каждого процесса и процедуры на предмет негативных рисков и возможностей улучшения. Метод трудоемкий, однако без него можно пропустить значительное количество операционных рисков" <1>. В качестве негативного опыта пренебрежения анализом операционных рисков И.А. Бронников и Н.В. Блинов приводят введение с 1 января 2017 г. нового порядка администрирования налоговых и неналоговых платежей (передача ряда функций между органами власти, в частности передача ряда функций Пенсионного фонда РФ Федеральной налоговой службе). К концу декабря 2016 г. сепаратный анализ сделан не был, поэтому И.А. Бронников и Н.В. Блинов прогнозировали, что следствием такого упущения при передаче функций будут существенные провалы по пенсионным сборам в первом квартале 2017 г., множественные ошибки с перечислениями средств, зачислениями средств на лицевые счета граждан. Рассмотрение же процесса передачи с помощью метода сепарации рисков, по их мнению, позволило бы избежать этих последствий и провести процедуру передачи функций более эффективно и с меньшими расходами <2>.
--------------------------------
<1> Бронников И.А., Блинов Н.В. Указ. соч. С. 267 - 291.
<2> Там же.
Прогнозы ученых оправдались. Примечательно, что не только не были выявлены операционные риски, но и не был установлен порядок устранения последствий технических ошибок и защиты прав граждан и юридических лиц, которые были нарушены в результате сложностей организационного характера. Отсутствие правовых гарантий и правовых требований о выявлении и оценке операционных рисков в процессе перераспределения полномочий наносит ущерб уровню доверия граждан к действиям государства. Правовое закрепление требований о проведении эффективного анализа операционных рисков лежит по большей части в сфере административных процедур <1>.
--------------------------------
<1> Об административных процедурах см.: Давыдов К.В. Юридическая сила и формы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2008. N 1. С. 177 - 188; Он же. Проект федерального закона "Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации" // Вестник ун-та им. О.Е. Кутафина. 2016. N 5 (21). С. 57 - 91.
В заключение отметим, что повышенное внимание к анализу рисков уделяется не только на национальном, но и на международном уровне. Проводится комплексный анализ как глобальных рисков экономического характера, так и иных рисков. В рамках Всемирного экономического форума издается ряд документов, посвященных идентификации и оценке рисков. В частности, 17 января 2018 г. опубликован Доклад о глобальных рисках 2018 года <1>, в котором сделано предположение, что общий рост рисков в 2018 г. составит 59%, причем сюда входят риски естественных катастроф, риски конфликтов и т.д. Представляется, что такой анализ рисков имеет весьма условный и общий характер, и пока сложно определить значение приведенной цифры. Сложно также определить международно-правовое значение Доклада, которое должно проявиться со временем.
--------------------------------
<1> URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GRR18_Report.pdf (дата обращения: 05.02.2018).
и ликвидация рисков
Предупреждение, нивелирование последствий и ликвидация рисков финансовой безопасности входят в систему управления данными рисками, являясь ее завершающими стадиями. Предупреждению, нивелированию последствий и ликвидации рисков финансовой безопасности предшествуют их выявление, оценка и идентификация. Конкретные меры и действия, предпринимаемые рискующим субъектом, по предупреждению, нивелированию последствий и ликвидации рисков финансовой безопасности основываются на результатах проведенной работы по выявлению, оценке и идентификации рисков и зависят от них, а также от финансовых, материальных, организационных и иных возможностей рискующего субъекта.
Принято выделять следующие три стратегии рискующего субъекта, связанные с принятием решения по риску.
Первая стратегия - избежание риска, уклонение от риска, включая отказ от рисковых ситуаций, рисковых видов деятельности, ненадежных партнеров и т.п. Является ли отказ от риска способом его предупреждения? На наш взгляд, не является, так как предупреждение риска предполагает наличие возможности реализации риска. Если лицо уклоняется от риска, избегает его, то эти действия нельзя рассматривать как предупредительные, так как отсутствует объект предупреждения - риск. Отказ от риска следует рассматривать как ликвидацию возможности наступления рисковой ситуации. Ликвидацию возможности наступления риска надо отличать от ликвидации его последствий, так как при ликвидации последствий риска имеется объект ликвидации - последствия, возникшие при реализации риска. В рамках данного раздела под ликвидацией риска мы будем понимать именно ликвидацию его последствий.
Вторая стратегия - принятие риска. Она заключается в том, что результат и последствия риска оцениваются по окончании рисковой ситуации; заранее рискующий субъект не осуществляет никаких действий и не предпринимает мер по управлению риском, направленных на оценку, идентификацию, выявление и предупреждение риска, а также нивелирование его последствий. Примером из области финансовой безопасности могла бы послужить ситуация, когда бюджетные кредиты или бюджетные инвестиции предоставлялись бы заинтересованным лицам без каких-либо условий, ограничений и обеспечительных мер.
Третья стратегия - управление риском, под которым понимаются целенаправленные действия по ограничению или минимизации рисков, а также компенсации негативных последствий риска, включающие в себя анализ риска и комплекс мероприятий по нивелированию последствий риска, направленные на уменьшение исходного уровня риска до допустимого, приемлемого. Управление риском состоит в заблаговременном выявлении связанных с риском опасностей, влияющих факторов и принятии мер по снижению риска путем целенаправленного изменения этих факторов с учетом эффективности принимаемых мер <1>. Таким образом, предупреждение риска - это инструмент, используемый при управлении риском до реализации риска; принятие мер по нивелированию последствий возможно как до реализации риска, так и в процессе рисковой ситуации; ликвидация последствий риска осуществляется исключительно по окончании рисковой ситуации, являясь завершающей стадией процесса реализации риска.
--------------------------------
<1> См.: Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Указ. соч. С. 183.
В действиях по предупреждению рисков, нивелированию их последствий и их ликвидации проявляются определенная стадийность и последовательность. Причем содержание и объем последующих стадий риска обусловлены предыдущими: если на стадии предупреждения риска предпринять все необходимые меры, то последствия могут оказаться менее тяжелыми при отрицательном развитии сценария по реализации риска, и, соответственно, затраты на их ликвидацию тоже будут менее существенными. Поэтому важное значение для нивелирования последствий риска и его ликвидации имеет именно предупреждение риска.
Можно выделить следующие стадии процесса реализации риска, последовательно сменяющие друг друга:
1) стадия, предшествующая рисковой ситуации. В рамках этой стадии проводится анализ риска и осуществляются предупредительные меры, направленные в том числе на нивелирование последствий риска;
2) стадия реализации риска, т.е. осуществление рисковой ситуации, в ходе которой также возможно принятие мер по нивелированию последствий риска;
3) стадия, следующая за окончанием рисковой ситуации, заключающаяся в оценке причиненного ущерба, вреда, убытков, потерь и ликвидации негативных последствий риска.
При этом все три стадии не носят обязательного характера. Так, при отсутствии первой, так называемой предварительной, стадии возможно наступление сразу второй - стадии реализации риска, результат которой может оказаться с отрицательными последствиями, что, в свою очередь, может повлечь необходимость ликвидации последствий, т.е. наступление третьей стадии. Или можно предпринять комплекс предупредительных мер, но рисковая ситуация так и не произойдет, и ликвидация последствий не потребуется. Это самый оптимальный сценарий развития риска. Возможен и такой вариант: предупредительные меры рискующим субъектом предприняты, рисковая ситуация произошла, но с положительным результатом (получены выигрыш, прибыль и т.п.) или без каких-либо ощутимых последствий при отрицательном результате, требующих мер по ликвидации последствий. Стадия ликвидации последствий рисковой ситуации возможна, только если при реализации риска наступили отрицательные последствия, были причинены вред, убытки объекту риска. Если же в ходе рисковой ситуации реализовался положительный вариант развития событий, то о ликвидации последствий говорить не приходится ввиду отсутствия самих отрицательных последствий.
Следует отметить, что не всегда принятие предупредительных мер происходит по инициативе и по желанию рискующего субъекта. В ряде случаев принятие мер предупредительного характера для предотвращения возможности реализации риска или снижения тяжести последствий в случае наступления рисковой ситуации носит обязательный характер в силу прямого указания в законодательстве. Например, требования по пожарной безопасности установлены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"; меры пожарной безопасности в лесах - в Лесном кодексе РФ; меры по предупреждению банкротства - в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"; меры по предупреждению распространения туберкулеза - в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"; меры по предупреждению причинения вреда - в ст. 1065 ГК РФ, в которой установлено, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность, и т.д. При этом за непринятие мер предупредительного характера в некоторых случаях предусмотрена юридическая ответственность.
Специальные меры предупредительного характера для рисков финансовой безопасности прямо в законодательстве не закреплены и не названы. Эти меры можно попытаться выделить на основании анализа всего массива законодательства РФ, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой безопасности. Предупредительными мерами рисков сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, представляющих собой риски финансовой безопасности, закрепленные в законодательстве, являются, например:
- строго определенные способы обеспечения бюджетного кредита: банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита; при этом обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности (ст. 93.2 БК РФ);
- строго определенные источники финансирования дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, перечень которых закреплен в ст. ст. 94 - 96 БК РФ.
Возвращаясь к стадийности процесса реализации риска, отметим, что на первой, предварительной, стадии риск является потенциальным, возможным, а на второй (при реализации рисковой ситуации) - выявленным, наступившим.
Предупреждение, нивелирование последствий и ликвидация рисков финансовой безопасности основываются на предупреждении, нивелировании последствий и ликвидации рисков в целом. Соответственно, рискам финансовой безопасности также присущи стадия, предваряющая наступление рисков, включающая предупредительные меры, стадия реализации рисков и стадия ликвидации последствий рисков.
Как уже отмечалось выше, предупредительные меры являются наиболее важными в системе управления рисками и занимают основное место в процессе реализации рисков на стадии, предваряющей наступление рисковых ситуаций. Вообще под предупреждением понимаются действия, меры, заранее предпринятые кем-либо с целью создания помехи чему-либо произойти, осуществиться, наступить в будущем. Предупреждению рисков посвящено большое количество работ, главным образом в сфере экономики, в которых предлагаются разнообразные модели и способы предупреждения рисков <1>, при этом выработанные экономической наукой подходы к предупреждению рисков применимы не только в экономике, но и в иных сферах жизнедеятельности человека и общества, что делает их универсальными. Что касается степени исследованности проблемы предупреждения рисков, а также проблем нивелирования последствий рисков и их ликвидации с позиций права, в том числе рисков финансовой безопасности, то здесь ситуация сложнее ввиду небольшого количества комплексных правовых исследований, посвященных данной проблеме <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Беликов А.Ю. Теория рисков: Учеб. пособие. Иркутск, 2001; Богоявленский С.Б. Управление риском в социально-экономических системах. СПб., 2010; Крюкова О. Предупреждение рисков - условие стабильного развития фирмы. URL: http://info.e-c-m.ru/magazine/66/eau_66_88.htm (дата обращения: 15.02.2018); Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Указ. соч.; Балабанов И.Т. Риск-менеджмент. М., 1996; Ахундов В.М., Соболь А.И. Указ. соч.
<2> В качестве комплексных правовых исследований, посвященных проблемам риска, в том числе его предупреждению, нивелированию и ликвидации, следует отметить следующие работы: Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. М., 2012; Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски; Арямов А.А. Указ. соч.
В основном ученые-правоведы изучают тот или иной аспект или вид рисков <1>. Следует согласиться со следующим высказанным мнением: учение о риске в праве и экономике развивается практически автономно; юриспруденция и риск-менеджмент в этой части не взаимодействуют друг с другом <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения; Кучеров И.И. Слагаемые финансовой безопасности и ее правовое обеспечение; Омелехина Н.В. Бюджетная система Российской Федерации в системе институтов финансовой безопасности государства // Журнал российского права. 2017. N 7; Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Указ. соч.; Щекин Д.М. Указ. соч.; Соловьев И.Н., Сатарова Н.А., Даннинг А.А., Крылов О.М. Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации: Учеб. пособие. Уфа, 2015. Гл. 2.
<2> На данное обстоятельство совершенно верно обращает внимание А.А. Арямов. Подробнее см.: Арямов А.А. Указ. соч. С. 173.
Говоря о предупреждении рисков, необходимо исходить из их сущности как возможности наступления в будущем неблагоприятных последствий при реализации рисков (рисковых ситуаций). Поэтому мы бы выделили три направления, по которым осуществляется предупреждение рисков:
1) снижение вероятности наступления рисков (рисковых ситуаций). В основе данного направления предупреждения рисков лежит временной признак: ситуация риска может и не возникнуть, но риск ее возникновения в тот или иной момент времени все равно сохраняется;
2) нивелирование (сглаживание, минимизация) последствий рисков. В основу этого направления положен признак предотвращения возможного ущерба, который может быть как материальным (денежные потери), так и нематериальным (репутационные потери);
3) компенсация отрицательных последствий рисков - потерь, ущерба, убытков.
Необходимо учитывать, что меры по предупреждению рисков, как правило, осуществляются до их наступления; использование данных мер сокращает возможность возникновения как самих рисковых ситуаций, так и возможных убытков, но не исключает их и не гарантирует уменьшения их тяжести. Действия по предупреждению риска выражаются в целенаправленных осознанных волевых действиях субъекта риска; бездействие нельзя рассматривать как способ реализации предупредительных мер.
Итак, первое направление предупреждения рисков - осуществление мер, направленных на снижение вероятности реализации рисков, рисковых ситуаций. Эти меры направлены на устранение причин возникновения рисков и их проявлений.
К таким мерам мы бы отнесли:
- защиту объекта риска, включающую охранные и тревожные системы (противовзломная сигнализация, противопожарная сигнализация), а также содержание в исправном состоянии объекта риска и контроль (регулярные проверки) за таким содержанием. Например, золотовалютные резервы государства обеспечивают его финансовую устойчивость и финансовую безопасность, одновременно они являются объектом риска (риска утраты), поэтому золотовалютные резервы подлежат хранению в особых условиях в специально созданном учреждении - Гохране России <1>, что обеспечивает их сохранность, целостность и неприкосновенность;
--------------------------------
<1> См. Постановление Правительства РФ от 21 ноября 1996 г. N 1378 "О создании при Министерстве финансов Российской Федерации Государственного учреждения по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней".
- разработку и соблюдение правил безопасности. Наиболее известными и повсеместно применяемыми являются правила дорожного движения и правила пожарной безопасности. Систематизированных общеобязательных правил финансовой безопасности, закрепленных на уровне нормативных правовых актов, не имеется. К отдельным сферам финансовой безопасности (бюджетной, налоговой и т.д.) применяются правила, установленные в соответствующем виде законодательства - в бюджетном, налоговом и т.д.;
- прогнозирование. Оно является важной составляющей системы предупреждения возникновения риска, выявления причин, способствующих возникновению рисковой ситуации. Прогнозирование - это разработка на перспективу изменения состояния объекта риска в целом и его различных частей, заключающаяся в предвидении определенного события. В динамике риска прогнозирование может осуществляться на основе как экстраполяции прошлого в будущее с учетом экспертной оценки тенденции изменения, так и прямого предвидения изменения <1>. Прогнозирование базируется на предположении о том, что тенденции, наблюдавшиеся в прошлом, сохранятся и в будущем. Однако их изменение может существенно ограничить полезность собранной информации для составления планов-прогнозов.
--------------------------------
<1> См.: Балабанов И.Т. Указ. соч. С. 44.
В последнее время на государственном уровне все больше внимания уделяется прогнозированию и планированию. Для предупреждения возникновения риска и снижения частоты его проявления в сфере финансовой безопасности важное значение имеет деятельность по прогнозированию и планированию, составлению планов и прогнозов <1>. Анализ положений Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности", Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации", Бюджетного кодекса РФ позволяет выделить в обособленную группу нормы права, регулирующие отношения в сфере стратегического планирования обеспечения финансовой безопасности. Без стратегического планирования и прогнозирования в сфере публичных финансов невозможно обеспечить финансовую безопасность и работу ее механизма в виде деятельности уполномоченных органов в сфере стратегического планирования и прогнозирования обеспечения финансовой безопасности, органов безопасности, правоохранительных органов, финансовых органов и органов финансового контроля.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Кудряшова Е.В. Принцип плановости финансовой деятельности (правовые аспекты). М., 2011.
Второе направление предупреждения рисков - осуществление мер, направленных на нивелирование последствий риска, рисковой ситуации, на уменьшение, минимизацию возможного в будущем ущерба, убытков. Под нивелированием (от фр. nivellement - выравнивание) принято понимать выравнивание, сглаживание, минимизацию. Также под нивелированием риска понимается распределение ресурсов, ответственности, контроль динамики движения к возможному результату, показывающий, уменьшается или увеличивается риск в процессе деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Коротков Э.М. Антикризисное управление. URL: http://uchebnik-online.com/soderzhanie/textbook_148.html (дата обращения: 18.02.2018).
В качестве предупредительных мер нивелирования последствий риска, т.е. предпринятых до наступления рисковой ситуации, в контексте рисков финансовой безопасности мы бы выделили следующие.
1. Разделение (дробление, диссипация, диверсификация) риска. Этот метод заключается в уменьшении риска за счет использования в текущей деятельности вместо одного объекта (процесса) нескольких более мелких объектов (процессов) аналогичного назначения. В экономике разделение объекта риска называется диверсификацией. Особенность этого метода заключается в том, что возможность наступления рисковой ситуации возрастает пропорционально количеству создаваемых объектов риска, но зато вероятный ущерб пропорционально снижается, так как все рисковые объекты задействованы в процессах, работают, выполняют свои функции. При этом риск, что из строя выйдут все объекты одновременно, меньше, чем риск выхода из строя одного объекта, соответственно, последствия и ущерб при разделении объекта будут меньше во столько раз, на сколько частей разделен объект. Таким образом, с помощью разделения объекта риска, его диверсификации снижаются как риск вероятности выхода из строя всех объектов, так и возможные отрицательные последствия материального характера.
Международные резервы РФ, представляющие собой высоколиквидные иностранные активы, имеющиеся в распоряжении Банка России и Правительства РФ, состоящие из средств в иностранной валюте, специальных прав заимствования (СДР), резервной позиции в МВФ и монетарного золота <1>, - наиболее яркий пример диверсификации для снижения риска финансовой безопасности в масштабах всей Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров А.И. Элементы состава золотовалютных резервов Российской Федерации и их правовые признаки // Финансовое право. 2016. N 9. С. 32 - 36; N 10. С. 34 - 38.
Также примером разделения (диверсификации) риска финансовой безопасности может служить возможность размещения средств Фонда национального благосостояния в иностранную валюту и различные виды финансовых активов, таких как долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ; долговые обязательства и акции юридических лиц (ст. 96.11 БК РФ). Возможность размещения средств Фонда национального благосостояния в различные активы в случае убыточности, нестабильности, неликвидности одного позволяет сохранить средства за счет других активов.
2. Лимитирование. Это прямое количественное ограничение, представляющее собой установление системы верхних и нижних ограничений, способствующей уменьшению степени тяжести последствий риска. В предпринимательской деятельности лимитирование применяется чаще всего при продаже товаров в кредит, предоставлении займов, определении сумм вложения капиталов и т.п. Применяются и другие виды ограничений, например: по уровню отдачи (установление минимального уровня доходности проекта); по срокам (кредитов и инвестиций и т.п.); по структуре (доли каждого вида ценных бумаг в общей стоимости "портфеля", доли отдельных затрат в общем объеме и т.п.).
Для снижения рисков финансовой безопасности лимитирование используется довольно часто. Например, ст. 92.1 БК РФ содержит верхние ограничения по размеру дефицита бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Так, дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а дефицит бюджета субъекта РФ, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 130 БК РФ, не должен превышать 10%. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, а дефицит бюджета муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 136 БК РФ, - 5%. Представляется, что установление таких ограничений по допустимому уровню дефицитов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является важной превентивной мерой, поскольку позволяет избежать риска финансовой неустойчивости и, соответственно, риска финансовой безопасности региона или муниципального образования.
Другой пример лимитирования как метода нивелирования риска финансовой безопасности: если на конец очередного финансового года и (или) первого года планового периода и (или) второго года планового периода прогнозируемый объем средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах и банковских счетах в Банке России, превышает 5% от объема валового внутреннего продукта, то ежегодный объем использования средств Фонда национального благосостояния в очередном финансовом году, первом году планового периода и втором году планового периода на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ не может превышать абсолютное значение объема недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем финансовом году; если на конец очередного финансового года и (или) первого года планового периода и (или) второго года планового периода прогнозируемый объем средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах и банковских счетах в Банке России, не превышает 5% от объема валового внутреннего продукта, то ежегодный объем использования средств Фонда национального благосостояния в очередном финансовом году, первом году планового периода и втором году планового периода на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ не может превышать объем, эквивалентный 1% от объема валового внутреннего продукта, указанного на соответствующий финансовый год в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и абсолютное значение объема недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем финансовом году (п. 6 ст. 96.10 БК РФ).
3. Составление плана действий на случай реализации риска. Наиболее распространенными примерами являются план эвакуации при пожаре или памятки с рекомендациями действий на случай возникновения различных рисковых ситуаций (Памятка для страхователей по вопросам заключения договоров обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, утвержденная Минфином России, или Памятка о порядке действий в случае правонарушений со стороны сотрудников органов внутренних дел, утвержденная МВД России).
Разработка планов как вариантов действий на случай возникновения рисков финансовой безопасности представляется важной мерой для нивелирования последствий рисков. Так, в БК РФ содержатся положения, устанавливающие режим временного управления бюджетом на случай, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, с ограничением полномочий финансовых органов. В соответствии с п. 2 ст. 190 БК РФ, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении условий, определенных п. 1 ст. 190 БК РФ; при этом финансовый орган не имеет права доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии, установленные БК РФ, юридическим и физическим лицам предоставлять бюджетные кредиты; осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал и формировать резервные фонды.
Другим примером плана действий на случай возникновения рисковой ситуации в сфере финансовой (бюджетной) безопасности является режим введения временной финансовой администрации, который регулируется гл. 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации" БК РФ. Так, временная администрация вводится в случае необходимости подготовки и осуществления мер по восстановлению платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования. В данной главе БК РФ четко прописываются полномочия временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации, включая разработку проекта плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования.
Следует отметить, что за все время существования указанных бюджетно-правовых режимов в БК РФ необходимости в их применении не возникло, что свидетельствует в том числе о надлежащей работе финансовых органов РФ. Считаем законодательное закрепление режима временного управления бюджетом и режима введения временной финансовой администрации важными мерами предупредительного характера, которые помогут нивелировать риск финансовой (бюджетной) безопасности при наступлении рисковой ситуации, так как они содержат достаточно четкий план действий на случай возникновения кризисной ситуации.
Еще одно направление предупреждения риска - применение мер компенсационного характера. Компенсационные меры (от лат. compensatio - возмещение), главным назначением которых является возмещение причиненного ущерба, вреда, потерь, необходимо предусматривать заранее, т.е. до наступления риска, именно поэтому мы их относим к предупредительным мерам. Однако сам компенсаторный механизм будет задействован после реализации риска, причем в негативном варианте, когда объекту риска будет причинен ущерб.
В литературе отсутствует единое мнение относительно состава мер компенсационного характера. Большинство исследователей <1> относят к ним резервные фонды и страхование, с чем мы совершенно солидарны. Также в литературе встречается такое мнение <2>: методами компенсации риска являются стратегическое планирование деятельности предприятия; прогнозирование внешней обстановки, включая разработку сценариев развития и оценку будущего состояния среды хозяйствования; мониторинг социально-экономической и нормативно-правовой среды, включая приобретение актуализированных компьютерных систем нормативно-справочной информации, подключение к сетям коммерческой информации; проведение собственных исследований и заказ соответствующих услуг консультационным центрам; активный целенаправленный маркетинг, заключающийся в интенсивном формировании долгосрочного и стабильного спроса на свою продукцию с использованием различных маркетинговых методов и приемов, включая сегментацию рынка, оценку его емкости, организацию уникальных рекламных кампаний для потребителей, поставщиков, инвесторов, партнеров, конкурентов, анализ поведения конкурентов, выработку стратегии конкурентной борьбы, разработку ценовой политики. Полагаем, что вышеназванные методы не являются компенсаторными, так как впоследствии возместить с их помощью ущерб, причиненный объекту риска при реализации рисковой ситуации, не представляется возможным. Однако меры предупредительного характера, направленные на снижение как вероятности наступления риска, так и степени возможного ущерба, убытков, потерь, вполне можно считать приемлемыми.
--------------------------------
<1> См., например: Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. С. 271; Беликов А.Ю. Указ. соч. С. 66; Богоявленский С.Б. Указ. соч.
<2> См.: Беликов А.Ю. Указ. соч. С. 66 - 67.
Итак, практикой выработано два основных метода компенсации риска: создание резервов и страхование. Рассмотрим эти методы подробнее с точки зрения предупредительно-компенсаторных мер рисков финансовой безопасности.
Создание резервов. Оно представляет собой дублирование объекта риска, т.е. уменьшение риска путем создания в дополнение к подверженному риску основному объекту другого дополнительного объекта, который не используется в текущей деятельности, пока основной объект не будет поврежден или уничтожен <1>.
--------------------------------
<1> См.: Богоявленский С.Б. Указ. соч.
При дублировании объекта риска (создании резерва, резервной копии) вероятность наступления риска возрастает, поскольку появляется как минимум еще один объект, подверженный риску. Но поскольку запасной объект в текущей деятельности не используется и, как правило, находится в более безопасных условиях хранения, вероятность риска увеличивается не так сильно, как при его разделении (диверсификации). При этом возможные реальные убытки также возрастают. В то же время с помощью резервирования (дублирования) можно существенно повысить надежность достижения результатов и сократить косвенные убытки, прежде всего упущенную выгоду, поскольку обеспечивается непрерывность и бесперебойность процессов. Цена такого способа уменьшения риска выше, чем разделения (диверсификации) риска, так как затраты увеличиваются пропорционально количеству объектов. Поэтому дублирование применяется для объектов, важность которых для деятельности настолько значима, что оправдывает высокие затраты на создание дубликата (например, это касается источников электроэнергии), а также для объектов, создание дубликатов которых относительно просто и недорого (например, создание дубликата ключей, резервное копирование компьютерной информации).
Примером использования метода дублирования риска является создание материальных запасов и финансовых резервов на случай реализации рисковой ситуации. Дублирование риска отличается от разделения риска тем, что запасные объекты не используются в текущей деятельности до реализации событий, на случай наступления которых они создавались.
Как уже указывалось, данный метод довольно затратен, если исходить из государственных масштабов и рассматривать его в качестве обеспечения финансовой безопасности в целях снижения рисков финансовой безопасности, так как при недостаточности средств, например, в федеральном бюджете на финансирование запланированных расходов невозможно создать резервный фонд, равный по размеру федеральному бюджету. В то же время чисто теоретически эта мера нивелировала бы риск финансовой безопасности практически в полном объеме.
Практика создания разнообразных резервных фондов на уровне публично-правовых образований достаточно распространена. В составе бюджетов бюджетной системы РФ формируются следующие виды резервных фондов: на уровне федерального бюджета - Фонд национального благосостояния, резервный фонд Президента РФ, резервный фонд Правительства РФ; на уровне бюджетов субъектов РФ - резервные фонды субъектов РФ и резервные фонды органов исполнительной власти субъектов РФ, на уровне местных бюджетов - резервные фонды местных администраций <1>. Примером резервов государственных внебюджетных фондов является резерв Фонда социального страхования РФ, создаваемый для обеспечения его финансовой устойчивости <2>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения. С. 238 - 269.
<2> См. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации".
Компенсаторные меры в виде создания финансовых резервов, оказывающие влияние на состояние финансовой безопасности государства и способствующие нивелированию рисков финансовой безопасности, осуществляются не только в рамках бюджетной системы РФ. Полагаем, что такие фонды, как публично-правовая компания "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства" <1>, подлежащие обязательному депонированию в Банке России резервы кредитных организаций <2> и иные финансовые резервы являются важными предупредительными мерами, направленными на нивелирование рисков финансовой безопасности.
--------------------------------
<1> См. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<2> См. Положение Банка России от 1 декабря 2015 г. N 507-П "Об обязательных резервах кредитных организаций".
Помимо финансовых резервов существуют и формируются нефинансовые, материальные резервы - золотовалютные резервы РФ <1>, а также материальный резерв <2>, обеспечивающие финансовую устойчивость государства и нивелирующие последствия риска финансовой безопасности.
--------------------------------
<1> См. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
<2> См. Федеральный закон "О государственном материальном резерве".
Создание резервных фондов, в том числе на уровне государства, является по экономической сущности не чем иным, как самострахованием.
Страхование. Страхование, как и создание резервов, является распространенным методом компенсации ущерба при наступлении рисковой ситуации. Страхование получило повсеместное распространение, имеет давнюю историю и высокий уровень правового регулирования. Страхование применяется в качестве компенсаторного механизма в большей степени в гражданско-правовых отношениях, но в практике публично-правовых отношений страхование также используется довольно активно. Ценность страхования заключена в его экономической сущности, состоящей в передаче риска, когда надо определить и выбрать приемлемое соотношение между страховой суммой и страховым взносом.
Наибольшее значение в масштабах государства имеют обязательное государственное социальное страхование (пенсионное, медицинское) и обязательное социальное страхование, финансирование которых осуществляется за счет бюджетов соответствующих государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования РФ.
Также за счет публичных финансов, аккумулированных в бюджетной системе РФ, осуществляется обязательное государственное страхование жизни и здоровья, а в некоторых случаях и имущества государственных служащих <1>, военнослужащих <2>, судей <3> и других категорий должностных лиц <4>. Согласно ст. 969 ГК РФ обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий осуществляется в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям), непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании указанными в этих актах государственными страховыми или иными государственными организациями (страховщиками) либо на основании договоров страхования, заключаемых в соответствии с этими актами страховщиками и страхователями. Обязательное государственное страхование оплачивается страховщикам в размере, определенном законами и иными правовыми актами о таком страховании. Правила, предусмотренные ГК РФ, применяются к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами о таком страховании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию.
--------------------------------
<1> См. Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации".
<2> См. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации".
<3> См. Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации".
<4> См. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Представляется, что негосударственное обязательное страхование, например система страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации <1>, а также добровольное страхование способствуют стабильности и снижению рисков в сфере частных финансов, которые, в свою очередь, являются источником публичных финансов и, таким образом, косвенно оказывают воздействие на стабильность и финансовую устойчивость, снижая риски финансовой безопасности государства в целом.
--------------------------------
<1> См. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".
Наряду со страхованием, но гораздо реже применяется такой компенсаторный механизм, как взаимное страхование, представляющее собой страхование имущественных интересов членов общества на взаимной основе путем объединения в обществе взаимного страхования необходимых для этого средств <1>. В соответствии со ст. 968 "Взаимное страхование" ГК РФ граждане и юридические лица могут страховать свое имущество и иные имущественные интересы, указанные в п. 2 ст. 929 ГК РФ, на взаимной основе путем объединения в обществах взаимного страхования необходимых для этого средств; общества взаимного страхования осуществляют страхование имущества и иных имущественных интересов своих членов и являются некоммерческими организациями. Подробнее останавливаться на изучении компенсаторного механизма взаимного страхования в рамках данного раздела нам представляется нецелесообразным, так как взаимное страхование не используется при предупреждении рисков финансовой безопасности в масштабах публично-правовых образований.
--------------------------------
<1> См. Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 286-ФЗ "О взаимном страховании".
Завершая анализ предупредительных мер в системе управления рисками финансовой безопасности, отметим, что выбор предупредительных мер остается на усмотрение рискующего субъекта. Также следует учитывать, что принятию тех или иных предупредительных мер субъектом риска предшествует работа с информацией. Вообще информация, ее объем и качество (достоверность) имеют первостепенное значение для правильного выбора мер предупредительного воздействия субъектом риска. На необходимость учета информации и трансдисциплинарный характер информационных рисков указывают О.Ю. Рыбаков и С.В. Тихонова <1>. Сбор, обработка, анализ информации, анализ текущего состояния внешней среды и оценка сложившейся внутренней ситуации являются неотъемлемыми атрибутами предупреждения рисков, предшествующими принятию превентивных мер. Именно на основе информации осуществляются выявление, оценка и идентификация рисков. Установление предотвращения рисков должно быть обеспечено постоянно обновляемой информационной базой, в том числе статистической <2>.
--------------------------------
<1> См.: Рыбаков О.Ю., Тихонова С.В. Указ. соч. С. 94.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. С. 271.
Информационное обеспечение процесса управления риском служит важным средством снижения его уровня. Ограниченность исходной информации приводит к статистической неопределенности, что чревато возможностью принятия ошибочного решения. Экономически выгоднее предпринимать меры защиты на локальных территориях (по отношению к конкретным объектам) в течение фиксированного интервала времени. Это стимулирует разработку методов прогноза места, силы и времени возникновения опасных явлений. Чем больше знаний, тем меньше неопределенность и ущерб в результате предпринимаемых в соответствии с имеющимися знаниями мер защиты, ниже средние потери от принятия ошибочных решений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Указ. соч. С. 170, 187.
В то же время мы бы не стали относить работу с информацией к отдельным мерам предупредительного характера, поскольку сбор и обработка информации - это не предупредительная мера, а основа, на которой с учетом имеющихся возможностей (финансовых, организационных, кадровых, материальных и т.д.) субъектом риска принимается решение о применении конкретных предупредительных мер.
Особенностью такого инструмента управления рисками, как нивелирование (минимизация) риска, является то, что меры по нивелированию последствий риска применимы на стадии как предупреждения риска, так и реализации рисковой ситуации, поскольку деятельность и предпринимаемые меры по пресечению уже возникших опасностей в процессе реализации риска тоже можно отнести к нивелированию последствий риска на стадии его реализации. Выполнение ситуационного плана, следование антикризисному плану, плану эвакуации и т.п. при реализации риска поможет нивелировать последствия риска в случае реализации рисковой ситуации.
Завершающей стадией реализации риска является ликвидация его отрицательных последствий, если таковые все же наступили. Итак, рисковая ситуация завершена, и теперь необходимо оценить реальные последствия риска. При этом о ликвидации последствий риска можно говорить, только когда в результате рискованных действий был причинен вред, ущерб объекту риска. Но ведь возможны и другие ситуации, например последствия риска положительные - получение прибыли в размерах, превышающих ожидаемые. В этих случаях о ликвидации последствий риска речь не идет.
Меры по ликвидации последствий риска, их набор и состав зависят от вида и объема ущерба, убытков, потерь, а также от того, какие меры по нивелированию (минимизации) отрицательных последствий риска были предприняты субъектом риска ранее и были ли предприняты вообще. Так, на данном этапе процесса реализации риска используются резервные фонды, выплачивается страховое возмещение.
Таким образом, предупреждение риска, нивелирование его последствий и его ликвидация являются завершающими стадиями процесса реализации риска, среди которых наибольшим значением обладают меры предупредительного характера. Предупреждение риска является основным направлением деятельности в системе управления рисками, в том числе рисками финансовой безопасности. При этом меры предупредительного характера могут быть направлены как на снижение вероятности наступления риска, нивелирование его последствий, так и на компенсацию возможного ущерба от него в будущем. Основой для принятия правильного, обоснованного решения по применению мер, направленных на предупреждение риска, нивелирование его последствий и его ликвидацию, являются сбор, анализ и обработка информации. Для предупреждения, нивелирования последствий и ликвидации последствий рисков финансовой безопасности в масштабах публично-правовых образований наибольшее значение имеет создание резервов. Также довольно популярными являются такие меры, как прогнозирование, лимитирование и страхование.
Управление рисками финансовой безопасности является сложным процессом, требующим высокопрофессиональных и системных подходов для обеспечения достижения результатов и представляется внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент) <1>. "Субъект не только принимает управленческое решение на основе полученной информации о риске, но и оценивает риск как вероятность возможных событий, вероятность пользы или ущерба от целенаправленной деятельности" <2>. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый специализированный субъект - орган государственной власти (либо специализированное структурное подразделение органа власти), который отвечал бы за управление рисками и в обязанности которого входили бы оценка бюджетных, кредитных, валютных, налоговых и иных рисков финансовой безопасности и разработка мер по их снижению <3>. Таким образом, говоря об органах, уполномоченных на управление рисками финансовой безопасности, на современном этапе развития законодательства, необходимо констатировать существование разрозненной системы государственных органов, которые управляют рисками финансовой безопасности лишь в рамках выполнения своих общих основных задач и функций, для реализации которых данные органы были созданы, в пределах своей компетенции, самостоятельно, изолированно друг от друга, без единых основ по методике и системе оценки, без четкого выделения такой специальной задачи, как управление рисками финансовой безопасности.
--------------------------------
<1> См.: Крючков Р.А. Риск в праве: генезис, понятие и управление: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 124.
<2> Устьянцев В.Б. Человек, жизненное пространство, риски / Под ред. К.С. Пигрова. 2-е изд. Саратов, 2012. С. 179.
<3> В качестве примера внедрения подобной практики можно привести сингапурскую общеправительственную систему управления рисками (см.: Доклад о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития". URL: http://www.org/ru/development/surveys/docs/worlddev2014.pdf. С. 41).
Отсутствие единого подхода к процессу управления рисками ведет к формированию множества изолированных систем управления рисками в рамках отдельно взятого органа и не позволяет развивать процесс коммуникации риска, под которым понимается необходимый и целенаправленный процесс обмена сведениями о различных видах риска между заинтересованными сторонами <1> в целях обеспечения финансовой безопасности и устойчивого развития государства. В то же время общим для всех государственных органов, в различной степени уполномоченных на управление рисками финансовой безопасности, является наличие общих начал, постулатов, на которых строится управление рисками. К ним можно отнести: своевременность и быстроту принятия решений; адекватность и соразмерность принимаемых мер по нивелированию потенциальных (реальных) рисков и угроз; последующий анализ и мониторинг ситуаций в целях совершенствования управления рисками, в том числе заимствование лучших практик по управлению рисками в иных сферах как внутри государства, так и в зарубежных странах.
--------------------------------
<1> См.: Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Указ. соч. С. 235.
При обеспечении финансовой безопасности уполномоченные субъекты обязаны предвидеть все возможные риски и угрозы в целях их предотвращения или уменьшения их последствий, а также необходимость осуществления рисковой деятельности для достижения таковой (насколько достижение цели будет оправдывать средства и соразмерность их применения). Управление рисками включает в себя несколько этапов: прогнозирование, выявление, квалификацию, принятие решения, ликвидацию (либо уменьшение негативных последствий), предупреждение. Этот управленческий цикл имеет непрерывный характер и осуществляется уполномоченными органами параллельно с текущей финансовой деятельностью. При этом каждый орган осуществляет свою деятельность не изолированно, а в тесном взаимодействии <1> на основе принципа системности <2>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Государственное управление и система государственных органов в механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Государственная служба. 2017. N 2 (106). С. 18 - 26.
<2> См.: Поветкина Н.А. Принцип системности в механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Финансовое право. 2017. N 11. С. 3 - 8.
Система органов, участвующих в управлении рисками финансовой безопасности, основана на классическом разделении субъектов финансового права и может включать органы общей и специальной компетенции по признаку их задействования в осуществлении финансовой деятельности. Рассмотрим данную систему государственных органов более подробно.
Изучение указанной системы государственных органов целесообразно начать с законодательных (представительных) органов, поскольку в современных демократических государствах парламенты наделены исключительной компетенцией в сфере финансовых отношений, включая обеспечение финансовой безопасности. Ключевая роль законодательной власти в системе управления рисками предопределяется в том числе и тем обстоятельством, что сам облик финансовых систем развитых стран очерчивается принимаемыми парламентами законами. В данном аспекте утрачивает актуальность традиционное для сравнительного правоведения разграничение стран по критерию правовой семьи на страны цивильного (civil law) и общего (common law) права, поскольку даже в странах англосаксонского права суды не участвуют в финансовом правотворчестве, а судебные прецеденты не являются первоосновой бюджетного (финансового. - Авт.) законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: The Legal Framework for Budget Systems. An International Comparison // OECD Journal on Budgeting. 2004. Vol. 4. No. 3. P. 15.
Риск-менеджмент в области финансовых отношений в зарубежных государствах осуществляется также посредством парламентского контроля, одним из основных направлений которого является контроль деятельности правительства по исполнению бюджета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / Отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М., 2015.
Между тем важно отметить, что влияние исторических и политических традиций на реализацию принципа разделения властей влечет дифференциацию роли парламентов в зависимости от избранной в государстве формы правления. Так, в президентских республиках, которым присуще строгое разграничение полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти, законы используются законодательными органами по большей части для контроля деятельности правительств в сфере бюджетных отношений. В парламентских монархиях с их сильной исполнительной властью, напротив, формальные бюджетные полномочия парламентов менее значительны. Поскольку в таких государствах наблюдается некоторое господство правительства над парламентом, статутные законы чаще всего фиксируют расширение бюджетных полномочий исполнительной власти. В парламентских и полупрезидентских республиках роль парламента в сфере бюджета балансирует между двумя вышеуказанными крайностями, наблюдаемыми в президентской республике и парламентской монархии <1>.
--------------------------------
<1> См.: The Legal Framework for Budget Systems. An International Comparison. P. 16.
Вне зависимости от утвердившейся национальной модели взаимодействия правительства и парламента в сфере публичных финансов законодательная власть должна играть существенную роль в обсуждении проекта закона о бюджете и обладать действенными инструментами влияния на его содержание. Для этого парламентам должен быть предоставлен своевременный и неограниченный доступ к информации о рисках <1>, с которыми сопряжены законодательные предложения.
--------------------------------
<1> Особенно о тех, которые генерируются действиями исполнительной власти.
Перед специализированными (финансовыми, бюджетными) комитетами законодательных органов стоит важнейшая задача управления поступающими в парламенты колоссальными потоками аналитических материалов, которые обеспечивают информационную основу для открытого обсуждения рисков парламентариями. Представляется справедливой позиция о том, что само по себе утверждение законодательным органом бюджета и среднесрочных бюджетных программ имеет смысл, только если оно осуществляется парламентом на основе надлежащего исследования рисков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Kopits G. Coping with Fiscal Risk: Analysis and Practice // OECD Journal on Budgeting. 2014. Vol. 2014. No. 1. P. 63.
В Российской Федерации высший орган законодательной власти - Федеральное Собрание - так же, как и в большинстве современных государств, обладает значительным влиянием в сфере финансовых отношений. Предпосылкой такого статуса российского парламента, состоящего из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации, являются закрепленные в Конституции РФ его исключительные полномочия в области публичных финансов. Именно в рамках реализации этих полномочий Федеральное Собрание осуществляет управление рисками в сфере бюджетных правоотношений. Рассмотрим компетенцию парламента в сфере управления рисками финансовой безопасности более подробно.
Федеральное Собрание РФ в границах своей общей компетенции принимает федеральные законы, формирующие структуру и правовые модели функционирования бюджетной системы и всей финансовой системы страны в целом. Кроме того, ключевое звено финансовой системы - федеральный бюджет утверждается исключительно Государственной Думой, а принятый закон о бюджете подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации <1>. Законодательный орган может быть отнесен к числу субъектов управления рисками в области финансов (бюджета) и в связи с осуществлением палатами Федерального Собрания РФ парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений <2>. В рамках предварительного парламентского контроля обсуждаются проекты основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, документов стратегического планирования, федеральных законов о федеральном бюджете. Парламентский контроль также подразумевает обязательное представление палатам Федерального Собрания отчетов об исполнении федерального бюджета, отчетов о реализации государственных программ. То есть можно сделать вывод, что парламент осуществляет опосредованное управление рисками в сфере финансовой безопасности.
--------------------------------
<1> См.: п. "а" ст. 106 Конституции РФ.
<2> См.: ст. 11 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле".
В процессе осуществления риск-менеджмента в сфере финансовых правоотношений палаты Федерального Собрания вправе проводить парламентские слушания по финансово-бюджетным вопросам, рекомендации которых подлежат направлению в адрес Правительства РФ. Так, решением Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам от 21 июля 2017 г. (протокол N 74) <1> утверждены рекомендации парламентских слушаний на тему: "Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов". В указанных рекомендациях, помимо прочего, отмечаются неэффективность формирования федерального бюджета на основе утвержденных государственных программ и целесообразность перехода от программного формата к проектному управлению. Кроме того, по итогам названных парламентских слушаний констатирован риск неэффективного использования бюджетных средств, в том числе в связи с неуклонным ростом просроченной дебиторской задолженности перед федеральным бюджетом.
--------------------------------
<1> Сайт Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. URL: http://komitet-bn.km.duma.gov.ru/Parlamentskie-slushaniya/item/2973564/ (дата обращения: 14.10.2017).
Следует также отметить, что в целях осуществления управления рисками в сфере бюджетных правоотношений Государственная Дума и Совет Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ образуют Счетную палату РФ - высший орган государственного аудита.
Помимо парламента как органа народного представительства, уникальной ролью в сфере управления рисками обладает Президент РФ. В финансово-правовой доктрине Президент РФ традиционно признается субъектом финансового права <1>. Данный статус обусловлен предусмотренной Конституцией РФ компетенцией главы государства в области финансовых отношений.
--------------------------------
<1> См., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2017. С. 17.
Во-первых, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней (в том числе финансовой) политики государства, которые отражаются в ежегодных президентских посланиях <1> к Федеральному Собранию РФ. Внутренняя финансовая политика касается вопросов повышения эффективности бюджетных расходов, бюджетного планирования, реформирования межбюджетных отношений, сбалансированности бюджетов бюджетной системы, внутреннего долга публично-правовых образований и т.д. Внешняя финансовая политика связана с регулированием курса национальной валюты, внешними займами и кредитами, управлением внешним долгом, внешними государственными и корпоративными инвестициями <2>. В посланиях Президента РФ к Федеральному Собранию РФ (а ранее в бюджетных посланиях) внимание обычно акцентируется на наиболее острых вызовах и проблемах финансово-бюджетной политики. Обозначение рисков в президентских посланиях, как правило, является отправной точкой для дальнейшей нормотворческой и управленческой деятельности иных субъектов риск-менеджмента в сфере финансовых правоотношений.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что до 2014 г. в соответствии с утратившей силу ст. 170 БК РФ Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодно направлялось бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике на очередной финансовый год и плановый период. Начиная с 2014 г. требования к бюджетной политике инкорпорируются в положения единого президентского послания, предусмотренного Конституцией РФ.
ИС МЕГАНОРМ: примечание. Статья Н.М. Казанцева "Институты финансового права" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2005, N 9. |
<2> См.: Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009. С. 79.
Между тем следует отметить, что еще в 2012 г. в очередном бюджетном послании Президента РФ <1> в целях обеспечения макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости ставилась задача формирования эффективной системы управления рисками, позволяющей прогнозировать и предотвращать кризисные ситуации, а также оперативно реагировать на них. Однако, как было нами установлено, на законодательном уровне комплексная правовая регламентация системы управления рисками в сфере бюджетных (финансовых) правоотношений по-прежнему отсутствует.
--------------------------------
<1> См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28 июня 2012 г. "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах".
Помимо формирования основных направлений государственной финансово-бюджетной политики, Президент РФ может участвовать в управлении рисками путем издания указов по финансово-бюджетным вопросам <1>, которые не должны противоречить финансовому законодательству. При этом с момента принятия Бюджетного кодекса РФ практика издания президентских указов по названным вопросам до настоящего времени не сложилась <2>. В связи с этим авторы разделяют позицию о том, что масштабное "указное" регулирование Президентом РФ бюджетных отношений фактически означало бы его вторжение в компетенцию законодательной и исполнительной ветвей власти, а потому может быть обусловлено лишь особыми обстоятельствами <3>.
--------------------------------
<1> Данное полномочие предусмотрено п. 1 ст. 3 БК РФ.
<2> Практика издания указов Президента РФ, регулирующих бюджетные отношения, существовавшая до принятия в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ, во многом оправдана.
<3> См.: Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин. М., 2014.
Президент РФ может быть отнесен к числу субъектов управления рисками также в силу предоставленного ему полномочия по отклонению федерального закона о федеральном бюджете, что влечет необходимость создания согласительной комиссии по урегулированию возникших разногласий, в состав которой для представления возражений Президента РФ включается его представитель.
Если полномочия по утверждению бюджетов во всех развитых современных государствах возложены на законодательные органы, то разработка и исполнение бюджетов традиционно относятся к компетенции исполнительной ветви власти. Прежде всего именно этими полномочиями обусловлена значительная роль высших органов исполнительной власти в управлении рисками.
Правительства, которые располагают сведениями о грозящих в финансовой (бюджетной) сфере рисках, в том числе о риске бездействия как в качественном, так и в количественном отношении, находятся в более выгодном положении, нежели правительства, игнорирующие либо недооценивающие названные риски <1>. Поскольку правительства отвечают за формирование и реализацию государственной политики, в том числе в финансово-бюджетной сфере, в целях эффективного осуществления указанной политики им необходимо анализировать факторы риска и последствия рисковых явлений. Следует также учитывать, что, несмотря на устоявшуюся в развитых странах практику отнесения правительств к числу важнейших действующих лиц в финансово-бюджетной сфере, а следовательно, и к ключевым субъектам управления рисками, полномочия и возможности влияния на риски высших органов исполнительной власти в различных странах могут значительно отличаться в зависимости от формы того или иного государства. Например, Казначейство Великобритании готовит проект закона о бюджете и представляет его на одобрение Кабинета министров, при этом утверждение бюджета в парламенте <2> носит во многом формальный характер, поскольку у парламентариев отсутствует реальная возможность корректировать содержание закона о бюджете, внесенного правительством. В США, напротив, Президент, являющийся главой исполнительной власти, вносит в Конгресс проект закона о бюджете, являющийся лишь основой для "реального" бюджета, в итоге формируемого парламентом <3>.
--------------------------------
<1> См.: Kopits G. Op. cit. P. 50.
<2> Проект закона обсуждается в течение трех дней и исключительно в Палате общин.
<3> См.: The Legal Framework for Budget Systems. An International Comparison // OECD Journal on Budgeting. 2004. Vol. 4. No. 3. P. 50.
В Российской Федерации так же, как и в зарубежных странах, правительство может быть отнесено к числу ключевых риск-менеджеров в сфере финансовой безопасности. В основе указанного статуса высшего органа исполнительной власти лежат следующие закрепленные в Конституции РФ полномочия.
Наряду с разработкой и исполнением федерального бюджета Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики <1>, от которой "зависят все институты финансового права" <2>. Безусловно, в рамках реализации названной политики правительство обладает возможностью воздействовать на все риски в финансовой сфере, в том числе на те, которые возникают в рамках функционирования бюджетной системы. Правительство РФ является субъектом управления рисками в сфере бюджетных правоотношений также и в связи с тем, что любой законопроект, так или иначе связанный с государственными доходами, расходами и государственными заимствованиями, может быть внесен субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ <3>.
--------------------------------
<1> См.: п. п. "а" и "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
<2> Институты финансового права. С. 59.
<3> См.: ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.
Российское правительство вправе осуществлять риск-менеджмент также посредством правовой регламентации бюджетных отношений <1>. Следует иметь в виду, что в отличие от президентского "указного" регулирования финансово-бюджетных отношений принятие Правительством РФ в пределах предоставленной компетенции нормативных правовых актов в названной сфере является распространенным явлением. Например, Правительством РФ во исполнение ст. ст. 169 и 184 БК РФ утвержден порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период <2>.
--------------------------------
<1> См.: п. 2 ст. 3 БК РФ.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 24 марта 2018 г. N 326 "Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
В зарубежных странах наряду с правительством основная ответственность за своевременную идентификацию и оценку рисков в структуре исполнительной власти, как правило, возлагается на министерства финансов <1>. Такое положение финансовых органов объективно обусловливается их широкими полномочиями в финансово-бюджетной сфере. Именно министерства финансов располагают наибольшим объемом информации обо всех процессах функционирования финансовой системы.
--------------------------------
<1> См.: Kopits G. Op. cit. P. 62.
В Российской Федерации Министерство финансов <1> управляет рисками в сферах финансовых правоотношений в целом и финансовой безопасности в частности, прежде всего в рамках организации составления и непосредственного составления проекта федерального бюджета, представляемого в Правительство РФ; разработки и представления в Правительство РФ таких важнейших программных документов, как основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики <2>, реализуемой посредством использования такого инструмента, как риск-менеджмент.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации".
<2> В рамках данной работы авторы придерживаются позиции, высказанной Н.А. Поветкиной, заключающейся в том, что "все риски, влияющие на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации (в том числе и финансовой безопасности. - Авт.), так или иначе опосредованы бюджетными отношениями и связаны либо с уменьшением доходов, либо с увеличением бюджетных обязательств, обусловливающих увеличение объема расходов" (Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения). Именно данным обстоятельством обусловлен более пристальный интерес к рискам в бюджетной сфере (бюджетных отношениях).
В процессе реализации программно-целевого метода бюджетного планирования, подразумевающего распределение бюджетных средств "сверху вниз", Минфин России определяет ориентиры расходования бюджетных средств <1>. Таким образом, риск-менеджмент осуществляется Министерством финансов РФ посредством направления субъектам бюджетного планирования бюджетных проектировок предельных объемов ассигнований, а также методики распределения бюджетных ассигнований, на основе которых субъекты бюджетного планирования направляют Минфину России свои предложения.
--------------------------------
<1> См.: Вожова Е.М. Финансовая правосубъектность Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе // Современное право. 2015. N 9. С. 61 - 69; N 10. С. 36 - 44.
Следует также отметить, что Министерство финансов РФ может осуществлять риск-менеджмент путем принятия в рамках установленной компетенции нормативных актов. В настоящее время основополагающим актом в области управления рисками является Приказ Минфина России от 19 октября 2011 г. N 383 "О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента". Названным документом регламентирована деятельность структурных подразделений Минфина России (главным образом Департамента бюджетной методологии) по анализу бюджетных рисков <1>, возникающих в рамках осуществляемого главными администраторами бюджетных средств финансового менеджмента. По итогам указанного анализа рассчитываются размеры бюджетных рисков и составляется соответствующий рейтинг главных администраторов средств федерального бюджета.
--------------------------------
<1> Как мы отмечали в разд. 1.3 настоящей книги, бюджетные риски входят в содержание более широкого понятия "риски в сфере бюджетных правоотношений".
Обладая в соответствии со ст. 6 БК РФ статусом финансового органа РФ, Минфин России может управлять рисками в сфере бюджетных правоотношений посредством решений о применении бюджетных мер принуждения <1>, принимаемых на основании уведомлений органов государственного финансового контроля.
--------------------------------
<1> См.: п. 2 ст. 306.3 БК РФ.
Помимо перечисленных полномочий, к числу важнейших элементов финансово-правового статуса Минфина России относится его компетенция в такой высокорисковой сфере, как управление государственным долгом РФ. Указанные полномочия включают разработку программ и непосредственное осуществление государственных внутренних и внешних заимствований РФ; осуществление функций эмитента государственных ценных бумаг; сотрудничество с международными финансовыми организациями; выдачу от имени Российской Федерации государственных гарантий; предоставление бюджетных кредитов в соответствии с законом о бюджете; ведение Государственной долговой книги Российской Федерации и др.
Названные полномочия по управлению государственным долгом реализуются Минфином России в процессе осуществления ряда функций <1>, направленных на достижение эффективности долговой политики, в том числе планирования и прогнозирования объема и структуры государственного долга с учетом программ заимствований; мониторинга динамики долговых обязательств в целях достижения оптимального процентного соотношения объема государственного долга и ВВП; регулирования стабильности и устойчивости банковской и кредитной систем посредством взаимодействия с Банком России <2>.
--------------------------------
<1> Для обеспечения функций Минфина России в сфере долговых отношений в структуре министерства образован Департамент государственного долга и государственных финансовых активов.
<2> См.: Актуальные проблемы финансового права.
О роли Министерства финансов РФ как риск-менеджера в финансово-бюджетной сфере свидетельствует также предоставленное ему полномочие по сбору, обработке и анализу информации о состоянии государственных и муниципальных финансов <1>. Данное полномочие финансовому органу объективно необходимо, поскольку в силу принципа достаточной информационной обеспеченности риск-менеджмента в целях надлежащего управления рисками в распоряжении Минфина России должна находиться полная, актуальная и достоверная информация о текущем положении дел в сфере финансов.
--------------------------------
<1> См.: п. 5.3.23 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329.
Следующим федеральным органом исполнительной власти, входящим в группу органов управления рисками в сфере финансовой безопасности, является Федеральное казначейство.
Федеральное казначейство Министерства финансов Российской Федерации было учреждено в 1992 г. на основании Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе" в целях укрепления бюджетной дисциплины, усиления контроля целевого использования государственных средств, эффективного управления доходами и расходами бюджета, повышения оперативности финансирования государственных программ. Таким образом, учрежденное на заре формирования современной бюджетной системы Казначейство России с самого момента своего создания включилось в процесс управления рисками в сфере бюджетных правоотношений.
В настоящее время Федеральное казначейство, наделенное статусом подведомственной Минфину России федеральной службы <1>, осуществляет риск-менеджмент в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов, предварительного и текущего контроля операций со средствами федерального бюджета, проводимых субъектами бюджетного процесса. Помимо санкционирования финансовых операций (т.е. совершения разрешительных надписей) Казначейство России управляет рисками также посредством контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. Названные контрольно-надзорные полномочия перешли к Федеральному казначейству в ходе последней реформы государственного финансового контроля, по итогам которой была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора <2>. Особо следует отметить и такие новые правовые инструменты, используемые Федеральным казначейством, как казначейское сопровождение и бюджетный мониторинг, направленные на предотвращение и минимизацию последствий рисков при расходовании бюджетных средств. Являясь субъектом управления рисками в сфере бюджетных правоотношений, Федеральное казначейство уделяет повышенное внимание внутренним казначейским рискам, т.е. таким рискам, источники которых находятся в самой централизованной системе органов Федерального казначейства.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе".
<2> См.: Указ Президента РФ от 2 февраля 2016 г. N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере".
В соответствии с Положением об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе, утвержденным Приказом Казначейства России от 19 декабря 2016 г. N 478, целью управления внутренними рисками является содействие выполнению Федеральным казначейством стратегических целей и задач, функций и полномочий в установленной сфере деятельности, а также обеспечение устойчивого бесперебойного функционирования органов Федерального казначейства. Поскольку в названном Положении обозначены лишь основные элементы системы управления внутренними казначейскими рисками, более детально процедуры организации и осуществления риск-менеджмента регламентированы в Стандарте управления внутренними (операционными) казначейскими рисками <1>. Указанным Стандартом детализируются процессы идентификации, анализа и оценки казначейских рисков, а также принятия управленческих решений, воздействующих на риски.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Казначейства России от 29 сентября 2017 г. N 259 "Об утверждении Стандарта управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе".
Следует также иметь в виду, что для нормального функционирования бюджетной системы осуществление эффективного риск-менеджмента неизбежно требуется не только от государственных органов, ответственных за организацию составления, непосредственное составление и исполнение бюджета <1>, но и от всех государственных органов - участников бюджетного процесса, реализующих статусы главных распорядителей средств бюджета, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета (далее - главные администраторы бюджетных средств).
--------------------------------
<1> Прежде всего здесь имеются в виду Правительство РФ, Минфин России и Федеральное казначейство.
В связи с изложенным важно отметить, что Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Бюджетный кодекс РФ введена ст. 160.2-1, в соответствии с которой главные администраторы бюджетных средств обязаны осуществлять внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит <1>. Указанные законодательные новеллы, безусловно, ставят своей целью сближение отечественного уровня управления публичными финансами и международных стандартов INTOSAI. В данном контексте нельзя не согласиться с позицией М.А. Моисеенко о том, что внедрение и развитие в структуре главных администраторов бюджетных средств служб внутреннего финансового контроля и аудита, по сути, позволяет говорить о создании в них системы управления финансовыми рисками, которая может обеспечить предупреждение финансовых правонарушений и планомерное повышение эффективности использования финансов <2>.
--------------------------------
<1> В порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 г. N 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. N 89" (далее также - Правила осуществления внутреннего финансового контроля и аудита).
<2> См.: Контроль в финансово-бюджетной сфере: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М., 2016.
Анализируя соотношение внутреннего контроля и аудита главных администраторов бюджетных средств и осуществляемого ими риск-менеджмента, необходимо учитывать, что в соответствии со стандартом INTOSAI GOV 9100 "Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector" <1> внутренний контроль - это интегративный процесс, осуществляемый организацией государственного сектора в целях управления рисками и гарантирования того, что, преследуя стратегическую цель своей деятельности, администратор средств будет совершать надлежащие этически обоснованные и экономически эффективные операции, обеспечит соблюдение требований законодательства и сохранность государственных ресурсов.
--------------------------------
<1> The official site of The International Organisation of Supreme Audit Institutions. INTOSAI GOV 9100 "Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector". URL: http://www.issai.org/pt_br/site-issai/issai-framework/intosai-gov.htm (дата обращения: 18.12.2017).
В связи с изложенным представляется, что по мере совершенствования систем внутреннего финансового контроля и аудита будет возрастать роль главных администраторов бюджетных средств как риск-менеджеров в сфере бюджетных отношений. Важно также отметить, что утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 г. N 193 и действующие в настоящее время Правила осуществления внутреннего финансового контроля и аудита обоснованно исходят из того, что внутренний финансовый контроль должен снижать вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур, т.е. фактически должен минимизировать бюджетные риски. В то же время к целям внутреннего аудита, осуществляемого структурными подразделениями главного администратора бюджетных средств на основе функциональной независимости <1>, относится оценка надежности внутреннего финансового контроля и подготовка рекомендаций по повышению его эффективности.
--------------------------------
<1> В соответствии с положениями Лимской декларации руководящих принципов аудита функциональная и организационная независимость внутренней контрольной службы обеспечивается в том числе ее непосредственным подчинением руководителю организации. Подробнее см.: The official site of The International Organisation of Supreme Audit Institutions (ISSAI 1 "The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts"). URL: http://www.issai.org/en_us/site-issai/issai-framework (дата обращения: 18.12.2017).
При этом осуществляемый в главном администраторе бюджетных средств внутренний аудит и его эффективность, в свою очередь, также являются предметом проверки и анализа, но уже со стороны Счетной платы РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 18 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".
Рассмотрим финансово-правовой статус и роль последней в управлении рисками более подробно. Как указывалось ранее, Счетная палата РФ - конституционный орган, образованный в 1995 г. палатами Федерального Собрания. Первоначально согласно утратившему силу Федеральному закону от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата РФ обладала статусом постоянно действующего органа государственного финансового контроля, подотчетного Федеральному Собранию. Затем в рамках поэтапной работы по приведению отечественной системы финансового контроля в соответствие с международными стандартами ИНТОСАИ, в том числе и с Лимской декларацией руководящих принципов аудита, был принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", наделивший ее статусом высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), образуемого Федеральным Собранием и подотчетного ему. Следует отметить, что Российская Федерация не единственная страна, где в последние годы прошла реформа внешнего финансового контроля. В ряде государств Организации экономического сотрудничества и развития были также приняты законы, повышающие независимость высших органов аудита (Supreme Audit Institutions), усиливающие их контрольные полномочия и расширяющие круг лиц, на которых распространяются указанные полномочия <1>.
--------------------------------
<1> См.: The Legal Framework for Budget Systems. An International Comparison // OECD Journal on Budgeting. 2004. Vol. 4. No. 3. P. 19.
Управление рисками финансовой безопасности Счетная палата РФ осуществляет в процессе реализации своих экспертно-аналитических и контрольных функций.
К экспертно-аналитическим функциям Счетной палаты РФ относятся экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете, проверка и анализ обоснованности их показателей, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на указанные проекты законов; экспертиза проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся доходов и расходов федерального бюджета; оценка влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации; экспертиза документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе государственных программ и иных документов, затрагивающих вопросы управления федеральными ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса.
В рамках осуществления контрольных функций (государственного аудита) в сфере бюджетных правоотношений Счетная палата РФ проводит внешние проверки бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и годовых отчетов об исполнении федерального бюджета, оперативный анализ исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году. Кроме того, Счетная палата РФ вправе проводить контрольные мероприятия по отдельным разделам (подразделам), целевым статьям и видам расходов федерального бюджета, аудит в сфере государственных закупок и государственного долга, а также иные контрольные функции.
Важным элементом правового статуса Счетной палаты РФ является предоставленное ей полномочие по утверждению стандартов государственного аудита, в соответствии с которыми, осуществляя контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, она управляет рисками в сфере бюджетных правоотношений. Например, в соответствии с "СГА 203. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета" (утвержден Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 21 апреля 2017 г. N 3ПК) в ходе контрольного мероприятия в отношении каждого главного администратора средств федерального бюджета составляется матрица рисков, риски оцениваются по параметрам вероятности наступления и степени их влияния на исполнение федерального бюджета.
Таким образом, в силу вышеуказанных исключительных полномочий высшего органа государственного контроля и аудита, позволяющего ему оказывать существенное влияние на все стадии бюджетного процесса, Счетная палата РФ, без сомнения, может быть отнесена к числу наиболее значимых субъектов управления рисками в сфере бюджетных правоотношений. Между тем в настоящее время сохраняется ряд проблемных вопросов, касающихся правового статуса Счетной палаты РФ и негативно отражающихся на осуществлении ею риск-менеджмента <1>.
--------------------------------
<1> Речь идет о сохраняющейся зависимости Счетной палаты Российской Федерации от Минфина России в части финансового обеспечения ее деятельности, а также об отсутствии у высшего органа государственного аудита юрисдикционных полномочий.
Счетная палата РФ как высший орган государственного аудита призвана обеспечивать общество и избираемый им парламент объективной информацией о текущем состоянии публичных финансов. При этом следует отметить, что в наиболее развитых современных государствах наряду с высшим органом аудита функционируют также независимые фискальные институты (independent fiscal institution), которые, являясь не в полной мере правительственными (государственными) структурами, тем не менее относятся к числу ключевых риск-менеджеров в сфере бюджетных правоотношений. Объединяемые сходными целями деятельности и функционалом независимые фискальные институты по-разному именуются в различных странах <1>. В самых общих чертах под независимым фискальным институтом понимают финансируемый за счет государственных средств самостоятельный орган, обеспечивающий беспристрастный обзор и анализ реализации финансово-бюджетной политики государства, а также осуществляющий профессиональное консультирование по вопросам в названной сфере.
--------------------------------
<1> Впервые независимый фискальный институт был учрежден в Бельгии в 1936 г. и наделен статусом Высшего финансового совета (High Council of Finance). В Нидерландах с 1945 г. функционирует Бюро анализа экономической политики (Bureau for Economic Policy Analysis), в США с 1974 г. - Управление Конгресса США по бюджету (Congressional Budget Office), в Швеции с 2007 г. - Совет по финансовой политике (Fiscal Policy Council), в Великобритании с 2010 г. - Управление бюджетных обязательств (Office for Budget Responsibility).
Одним из возможных способов выявления и оценки уровня рисков, влияющим на управление рисками на более глобальном уровне (для государства в целом), являются модели ОЭСР <1>, а также рейтинги международных рейтинговых агентств, например таких, как Moody's Investors Service, Fitch Ratings и Standard & Poor's, и национальных рейтинговых агентств и служб (Эксперт-РА, Moody's Interfax Rating Agency, EA-Ratings, Национальное рейтинговое агентство и др.). Такие рейтинги, как правило, необходимы инвесторам (потенциальным или реальным) государства. Суть методики ОЭСР - отнесение стран к одной из категорий от ноля до семи, где ноль подразумевает минимальный суверенный риск. Для каждой категории стран предусмотрено применение показателя минимального размера премии за риск <2>.
--------------------------------
<1> ОЭСР - организация, занимающаяся выработкой и проведением политики, которая будет способствовать росту экономического и социального благосостояния во всем мире.
<2> В категории "0" классифицируются страны ОЭСР с показателем валового национального дохода на душу населения в размере 12 196 долл. США в год (согласно определению Всемирного банка на ежегодной основе). Суверенные оценки для остальных стран определяются по методологии классификации странового риска, которая состоит из двух составляющих:
1) количественной модели оценки странового риска - оценки странового риска, включающего в себя три группы индикаторов риска: опыт обслуживания обязательств страны, финансовой и экономической ситуации. Данная модель состоит из различных этапов, включающих оценку трех групп показателей риска, в дальнейшем проводятся комбинация показателей и определение удельного веса индикатора риска; в случае необходимости для получения итоговых результатов может производиться корректировка количественной модели;
2) качественной модели оценки странового риска - оценки политического риска и других качественных факторов странового риска, не учтенных в количественной модели, в разбивке по странам для интеграции в итоговую модель.
Риски оцениваются рейтинговыми агентствами <1> путем выявления факторов риска по собственной методике. Например, методика Moody's заключается в количественном анализе уровня суверенного риска, включает исследование шести основных факторов, характеризующих возможности государства выполнять свои обязательства в срок и в полном объеме: ликвидности (характеристика текущей способности обслуживания долга, в том числе величина резервов); экономической и социальной стабильности; уровня финансовой стабильности в статике, динамике и с элементами прогноза; платежного баланса <2>; финансовых стимулов; размера и обслуживания внешнего и внутреннего долга <3>.
--------------------------------
<1> О регулировании деятельности рейтинговых агентств подробнее см.: Хейнсворт Р. Регулирование деятельности рейтинговых агентств // Деньги и кредит. 2009. N 7. С. 40 - 45.
<2> О платежном балансе РФ подробнее см.: Поветкина Н.А. Платежный баланс Российской Федерации: правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 12. С. 2771 - 2775.
<3> См.: Бабенко Н.С., Пашков Р.В., Юденков Ю.Н. Мониторинг и оценка странового риска // Внутренний контроль в кредитной организации. 2013. N 1. С. 87 - 101.
Не менее важную роль в управлении рисками финансовой безопасности играет Банк России, который применительно к своей сфере деятельности отмечает, что обеспечение сохранности резервных валютных активов достигалось за счет применения комплексной системы управления рисками, основанной на использовании высоконадежных инструментов финансового рынка, предъявления высоких требований к надежности контрагентов и ограничения рисков на каждого из них в зависимости от оценок его кредитоспособности, а также проведения операций в соответствии с защищающими интересы Банка России договорами, заключенными с иностранными контрагентами <1>. Кроме того, роль Банка России весьма высока и при осуществлении мероприятий по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <2>.
--------------------------------
<1> См.: Годовой отчет Банка России за 2014 год. С. 60 - 61.
<2> См.: п. 8 информационного письма Банка России от 27 декабря 2017 г. N ИН-014-12/64 "О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ".
Наиболее нормативно урегулированной сферой управления рисками выступает таможенная деятельность. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза <1> законодательно закрепляет термин "управление риском", под которым понимается систематизированная деятельность таможенных органов по минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможного ущерба от их наступления (ст. 376).
--------------------------------
<1> См.: Евразийский экономический союз. URL: http://www.eaeunion.org (дата обращения: 12.04.2017).
В связи с этим наиболее глубокое распространение применения риск-ориентированного подхода в финансовой деятельности Российской Федерации и открытость для понимания подконтрольными субъектами получил таможенный (см. Концепцию системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации (утверждена Приказом ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069), гл. 50 ТК ЕАЭС, ст. 162 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации") и налоговый (см. Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок (утверждена Приказом ФНС России от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333@)) контроль, осуществляемый соответственно Федеральной таможенной службой и Федеральной налоговой службой. Как показывает мировой опыт, а также опыт применения такого планирования в отдельных сферах деятельности в Российской Федерации <1>, внедрение риск-ориентированного подхода реализуется путем присвоения подконтрольным субъектам различной степени опасности (рискованности) их деятельности на основе множества критериев. Заслуживает внимания и поддержки опыт работы ФНС России по внедрению общедоступных критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемых налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок (см. приложение 2 к Приказу ФНС России "Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок"). Эти критерии являются открытыми, общедоступными, компактными и повышают прозрачность, объективность и антикоррупционность контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами.
--------------------------------
<1> Например, в сфере государственного портового контроля, в системе обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, в системе обеспечения гидротехнических сооружений и др.
Все большую роль в управлении рисками финансовой безопасности приобретает деятельность Федеральной службы по финансовому мониторингу, которая в качестве своего ключевого направления осуществляет реализацию требований ФАТФ, регламентирующих определение, оценку и понимание рисков, связанных с отмыванием денег и финансированием терроризма <1>.
--------------------------------
<1> См.: Оценка рисков отмывания денег и финансирования терроризма на национальном уровне. Руководящие указания ФАТФ. М., 2013.
Следующим органом, задействованным в управлении рисками финансовой безопасности, является прокуратура РФ. Важно иметь в виду, что, осуществляя надзор за соблюдением законов в финансово-бюджетной сфере, прокуратура не вправе вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность организаций и не может подменять функции иных (в том числе контрольных) органов. По нашему мнению, как орган управления рисками прокуратура должна выявлять негативные отклонения от бюджетно-правовых моделей регулирования и соответствующим образом реагировать на них. Необходимо при этом учитывать, что прокуратура не надзирает за исполнением диспозитивных норм, а осуществляет надзор исключительно за исполнением закрепленных в законодательстве правовых норм императивного характера. В предмет надзорной деятельности прокуроров не входит законность правовых актов палат Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства РФ <1>. Кроме того, в рамках надзора органы прокуратуры не оценивают вопросы целесообразности осуществления деятельности подконтрольных субъектов, концентрируясь только на законности и антикоррупционности <2>. Прокуратура не надзирает за реалистичностью расчетов доходов и расходов бюджета, эффективностью использования бюджетных средств (данный вопрос отнесен к компетенции высшего органа государственного аудита). Вместо этого органы прокуратуры ориентированы на противодействие хищениям и финансовым злоупотреблениям, на обеспечение соблюдения законодательства в сфере государственных (муниципальных) закупок, на выявление и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств.
--------------------------------
<1> В силу п. 3 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.
<2> См.: Скачкова А.Е. Внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства // Законность. 2015. N 12. С. 12 - 15.
Представляется, что, помимо прокуратуры, к традиционным субъектам управления рисками относятся также судебные органы.
В управлении рисками финансовой безопасности участвуют все ветви судебной системы РФ: и осуществляющий конституционное правосудие Конституционный Суд РФ, и являющийся высшей инстанцией для системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции Верховный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" разрешает дела о соответствии Конституции РФ Бюджетного кодекса РФ, отдельных положений федерального закона о федеральном бюджете и иных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, субъектов РФ, регулирующих бюджетные отношения. Кроме того, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле. Вне зависимости от признания судебных актов Конституционного Суда РФ в качестве источника права нельзя не отметить, что его правовые позиции имеют колоссальное нормативное влияние на отечественный правопорядок.
Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции осуществляют управление рисками в сфере бюджетных правоотношений в рамках рассмотрения административных дел. В силу ст. 17 КАС РФ указанным судам подведомственны административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Судебный контроль в финансово-бюджетной сфере осуществляют также арбитражные суды и возглавляющий их Верховный Суд РФ, рассматривающие дела по разрешению экономических споров. Так, в соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела по разрешению экономических споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими органами государственной власти субъектов РФ. Согласно ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов и иных наделенных властными полномочиями органов (организаций) и должностных лиц.
Завершая рассмотрение органов управления рисками финансовой безопасности, необходимо отметить возрастающую значимость общественных институтов в этой сфере. Признаком зрелого гражданского общества, основанного на равенстве и публичном приоритете прав граждан, являющегося производителем материальных и духовных благ и призванного заботиться о безопасности всех и каждого, выступает способность такого общества решать общественные вопросы и контролировать государственные институты <1>. По нашему мнению, какими бы совершенными ни представлялись процессы управления публичными финансами, о каких бы высоких уровнях достижения социально-экономического развития ни отчитывалась государственная власть, непрерывный независимый общественный контроль был и остается как необходимой гарантией предупреждения злоупотреблений в финансово-бюджетной сфере, так и мощным стимулом для осуществления государственной финансовой политики, обеспечения финансовой безопасности в интересах общества.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. N 10. С. 35 - 45.
Таким образом, в современном правовом пространстве все субъекты финансового права, так или иначе вовлеченные в процесс управления рисками финансовой безопасности, могут быть разделены на две группы: субъекты общей компетенции, для которых управление рисками не является основным направлением деятельности, и субъекты специальной компетенции, значительная часть функционала которых непосредственно связана с организацией и осуществлением риск-менеджмента в финансово-бюджетной сфере <1>.
--------------------------------
<1> Следует заметить, что данная группировка является условной, поскольку, как было отмечено ранее, специализированного субъекта, отвечающего исключительно за риски финансовой (равно как и экономической, национальной) безопасности, в настоящее время не существует.
В заключение особо следует подчеркнуть, что ранее высказанная идея о необходимости создания специального органа (системы органов), уполномоченного на управление рисками в сфере публичных финансов <1>, в настоящее время находит свое воплощение на уровне проекта. Так, по поручению Правительства РФ от 3 августа 2017 г. N ИШ-П13-5095 разработан проект Концептуальных подходов к созданию федеральной системы управления рисками (далее - ФСУР) в области экономической безопасности Российской Федерации, определяющий общие принципы создания и организации деятельности федеральной системы управления рисками в области экономической безопасности. Данный проект предусматривает, что система управления рисками представляет собой единый централизованный комплекс субъектов ФСУР, распределенных по отраслевому и региональному признаку и действующих по единому регламенту. Субъектами ФСУР определены федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, субъекты естественных монополий, государственные корпорации и иные заинтересованные организации. Головным субъектом ФСУР выступает федеральный орган исполнительной власти, ответственный за ведение мониторинга реализации Стратегии экономической безопасности, за обобщение, анализ и сводную оценку показателей состояния экономической безопасности, а также за подготовку ежегодного доклада Правительства РФ "О состоянии экономической безопасности Российской Федерации и мерах по ее укреплению". При этом в составе каждого субъекта ФСУР определяются структурные подразделения, ориентированные на решение функциональных задач по прогнозированию и выявлению экономических угроз и рисков в сфере ответственности субъекта ФСУР, непосредственно подчиняющиеся руководителю или уполномоченному заместителю руководителя субъекта ФСУР.
--------------------------------
<1> "Учитывая стратегическое значение обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации, представляется целесообразным создание эффективной модели управления рисками, которое будет вменено в обязанность единому уникальному органу - правительственному центру (комиссии) по комплексному управлению рисками, который имел бы полномочия по сбору, обработке и анализу информации по различным направлениям деятельности государства, изучению мировых практик в целях формирования единой базы рисков, лучших практик по управлению ими, изучению причин возникновения и тенденций развития с последующим ее использованием в процессе управления рисками. Функционирование данного центра (комиссии) должно осуществляться на постоянной основе. Кроме этого, в каждом органе государственной власти и наиболее значимых учреждениях культуры, здравоохранения, науки и т.д. должны быть созданы внутренние подразделения по управлению рисками в конкретной сфере, руководители которых должны входить в правительственную комиссию. Особое взаимодействие данной комиссии должно осуществляться с Советом национальной безопасности РФ. Существование такой системы позволит оказывать влияние на своевременное и объективное принятие решений уполномоченными органами и усилить процесс их предвидения и прогнозирования, качество планирования, которое играет ключевую роль в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации" (Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика).
Ключевая цель создания ФСУР - формирование механизмов своевременного выявления вызовов и угроз экономической безопасности в закрепленной сфере ответственности федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, выработка органами государственного и корпоративного управления управленческих решений по оперативному реагированию на угрозы и риски и их преодолению в рамках единого регламента взаимодействия.
Вышеуказанное свидетельствует об осознании важности и необходимости создания специализированной системы органов (их подразделений), уполномоченных на управление рисками экономической (финансовой) безопасности и об активной работе в данном направлении.
Вопросы управления финансовыми рисками на региональном и муниципальном уровнях остаются до настоящего времени малоисследованными представителями юридической науки. В качестве объяснения тому есть ряд как объективных, так и субъективных причин. Прежде всего сдерживающим фактором является отсутствие доктринально сформулированных правовых позиций относительно финансовых рисков государства в целом. Эта тема только получает теоретическое осмысление и обоснование. Корреспондирующей с первой выглядит и еще одна причина слабости региональных и местных концепций управления финансовыми рисками - несформированность нормативной базы, легализующей понимание финансовых рисков и правовых механизмов управления ими.
Кроме того, влияние указанных факторов усугубляется отсутствием в ряде случаев фактических возможностей в регионах для полноценного занятия данной проблематикой. Субъекты РФ отличаются не только разнообразием естественно-географических, климатических условий, площадью занимаемой территории, численностью населения, но и имеют различный экономический, инфраструктурный, социальный, кадровый потенциал, особенности административно-управленческой сферы. Еще более разнообразными в этом плане выглядят муниципальные образования.
Все эти объективные, а порой и субъективные факторы (например, отсутствие внимания со стороны руководства публично-правового образования к подобной проблематике, наличие иных первоочередных задач и проч.) не способствуют формированию научного интереса среди региональных исследователей к созданию правовой концепции выявления и управления региональными и муниципальными финансовыми рисками, развитию регионального и муниципального нормотворчества в этой сфере.
Однако, по свидетельству исследователей, как показывает многолетний мировой опыт, мощь и национальная безопасность государства характеризуются прежде всего состоянием экономики, финансовой системы страны и ее части - региональных финансов <1>. Специфика Российского государства требует согласованного развития национальной экономики не только с точки зрения государства в целом, но и в региональном аспекте <2>.
--------------------------------
<1> См.: Белоусов Д.В. Трансформация системы государственных финансов // Проблемы прогнозирования. 2001. N 2. С. 24 - 29.
<2> См.: Тавбулатова З.К. Экономическое содержание понятия "финансы региона" // Terra Economicus. 2012. Т. 10. N 2 - 3. С. 104 - 107.
Вообще, по утверждению экономистов, в современных условиях возрастает роль региональных аспектов развития экономики России. Процессы мирового развития свидетельствуют о наличии двух противоположных тенденций, определяемых как "глобализация" и "регионализация". Наряду с процессами создания наднациональных государств наблюдается повышение значимости территориальных единиц национального и мирового пространства - регионов. В связи с этим на первый план выступают самостоятельные возможности регионов определять свое место в национальном и мировом развитии, даже при минимуме посреднической роли государства <1>. Все в большей мере функции регулирования экономических и социальных процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется <2>.
--------------------------------
<1> Там же.
<2> См.: Жангозарова Ж.С., Устова Дж.А. Эффективность государственного регулирования региона // Terra Economicus. 2011. N 4. С. 167 - 180.
Из-за неоднозначности доктринального понимания категории "регион", использования ее в первую очередь в экономических, общественных науках, в теории управления в настоящей работе правовое исследование будет формироваться исходя из конституционно закрепленного государственного устройства Российской Федерации. В качестве объектов исследования будут рассмотрены такие виды публично-правовых образований, как субъекты РФ и муниципальные образования.
При этом всегда следует помнить, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ <1>, признавая при этом всю полноту государственной власти за субъектами РФ в пределах полномочий последних (ст. 73 Конституции РФ), а также приоритет нормативных правовых актов субъектов РФ, изданных по вопросам их собственного правового регулирования (ст. 76 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> Данные правовые позиции закреплены в ряде актов Конституционного Суда РФ, в частности в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определении от 6 декабря 2001 г. N 250-О.
Правовой статус муниципальных образований определяется конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления и гарантированностью его на всей территории РФ, самостоятельностью в решении вопросов местного значения и невключением органов местного самоуправления в систему органов государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> Подробное исследование и обоснование данного положения Конституции РФ - в актах Конституционного Суда РФ (см., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П).
В соответствии с положениями Конституции РФ вопросы безопасности относятся к предмету исключительного ведения Российской Федерации (п. "м" ст. 71 Конституции РФ). Очевидно, что в данном случае безопасность следует рассматривать в широком значении во всех сферах ее проявления, в том числе и в финансовой, - как финансовую безопасность. Однако из этого не следует полное устранение субъектов РФ и муниципальных образований как публично-правовых образований, сформированных на территории РФ, наделенных властными, а также имущественными полномочиями, из участия в этих процессах. Очевидно, что, реализуя свои полномочия по предметам ведения, вопросам местного значения, закрепленным за данными видами публично-правовых образований, последние, в свою очередь, оказывают влияние на безопасность государства в целом, в том числе на его финансовую безопасность.
Полагаем, что правовые позиции, сформированные Конституционным Судом РФ, могут и должны быть положены в основу определения места и роли субъектов РФ и муниципальных образований как публично-правовых образований на территории РФ в системе обеспечения финансовой безопасности государства и должны быть взяты в качестве отправной точки для определения места и роли таковых при организации управления финансовыми рисками.
Так, Конституция РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации закрепляет принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), гарантиями которого являются установление (в рамках предметов ведения Российской Федерации) правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Данный принцип находится в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, признающем и гарантирующем местное самоуправление <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П.
Положения Конституции РФ, закрепляющие полномочия Российской Федерации по регулированию финансовых отношений, находятся в непосредственной связи с ее положениями, устанавливающими финансово-правовой статус субъектов РФ и муниципальных образований. Так, субъекты РФ в силу ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включая, в частности, право управлять собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. В свою очередь, в отношении местного самоуправления Конституция РФ (ст. ст. 12, 132), закрепляя гарантии его самостоятельности, в том числе экономическую и финансовую, предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 2.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П.
Кроме того, конституционное обоснование имеет принцип равноправия всех субъектов РФ, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти <1>. Однако, как отмечает Конституционный Суд РФ в своих актах, правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ <2>. Очевидно, что данное утверждение применимо и к муниципальным образованиям в части различий в их потенциалах и уровнях развития, которые следует учитывать в целях обеспечения финансовой безопасности государства в целом.
--------------------------------
<1> См., в частности: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 июня 2006 г. N 194-О.
Для формирования правовой концепции управления финансовыми рисками на субфедеральном и местном уровнях, думается, прежде всего следует определить сферы возникновения финансовых рисков в данных публично-правовых образованиях. Очевидно, что, будучи включенными в состав Российской Федерации, муниципальные образования и субъекты РФ как административно-территориальные единицы не могут жестко дистанцироваться, поскольку и те и другие в совокупности и формируют единое государственное образование - Российскую Федерацию. Российская Федерация как федеративное государство, состоящее из соответствующих субъектов, на всей территории которого гарантируется местное самоуправление, есть не что иное, как совокупность административно-территориальных единиц, публично-правовых образований, расположенных в границах ее территории, в границах государства. Поэтому финансовые риски, анализируемые в масштабах государства, есть риски, сформировавшиеся в тех или иных субъектах РФ, муниципальных образованиях. В качестве сущностных особенностей таких рисков можно указать масштаб распространения и уровень управления ими. В связи с этим к общегосударственным финансовым рискам относят финансовые риски, свойственные каждому либо большинству субъектов РФ, муниципальных образований, входящих в состав Российской Федерации, что обусловливает необходимость создания защитных механизмов, формирования методов управления ими на общегосударственном уровне в масштабах всей страны, всего федеративного государства.
Поскольку федеративное устройство государства и самостоятельность местного самоуправления на всей его территории оказывают существенное влияние на экономическую, в том числе финансовую, основу Российской Федерации в целом, очевидна потребность в самостоятельном исследовании региональных, формируемых на уровне субъектов РФ, и муниципальных, формируемых на уровне муниципальных образований, финансовых рисков. Думается, что такие риски имеют, с одной стороны, относительно самостоятельную природу возникновения, а с другой стороны, обусловлены общегосударственными финансовыми рисками и, в свою очередь, оказывают влияние на формирование последних.
В период экономического роста вопросам вовлечения субъектов РФ в обеспечение процесса открытости и прозрачности управления общественными финансами уделялось повышенное внимание по причине стимулирования вложений иностранных инвесторов в российскую экономику; увеличения информированности любых заинтересованных пользователей в основных целях, задачах, ориентирах бюджетной политики, расходах бюджетов бюджетной системы, направленных на достижение поставленных перед государством задач, и т.д. В настоящее время экономической неопределенности и сокращения бюджетных расходов данные вопросы стали еще более значимы и изменили географию заинтересованных пользователей. В условиях падения реальных доходов и "призрачности" дальнейших перспектив экономического развития общество стало более требовательно к достоверности информации об осуществляемых государством расходах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ишина И.В. Открытость и прозрачность в управлении финансами регионов: проблемы и пути решения // Вопросы региональной экономики. 2015. Т. 25. N 4. С. 122 - 128.
Однако, несмотря на стойкий интерес к уровню экономического развития регионов и муниципалитетов, их финансовой устойчивости и финансовой безопасности, следует констатировать отсутствие как доктринальной концепции правового механизма управления финансовыми рисками территорий, так и его нормативного закрепления.
В связи с этим первостепенной задачей исследования видится определение сфер возникновения финансовых рисков регионального и местного уровней, которое, как показало предыдущее рассуждение, должно быть проведено через разграничение предметов ведения между публично-правовыми образованиями разного уровня. Соответственно, указанные выше конституционно сформулированные правовые границы финансовой деятельности субъектов РФ и муниципальных образований определяют сферы возникновения финансовых рисков территорий.
Очевидно, что касается финансовых рисков в банковской, таможенной сфере, в сфере денежного обращения и золотовалютного регулирования, на валютных и фондовых рынках, при обращении драгоценных металлов и драгоценных камней, то региональные и муниципальные уровни не просматриваются в них обособленно и персонифицированно, поскольку возможные там риски непосредственно не связаны с деятельностью региональных и местных властей, последние ограничены в возможностях влияния на них, реализуют применительно к таким рискам политику, определенную федеральным управлением и в большинстве случаев только при делегировании органам власти субъектов РФ или органам местного самоуправления соответствующих полномочий.
Для регионального и местного уровней собственное значение прежде всего имеют риски, возникающие в бюджетной и налоговой сферах, поскольку в бюджетных и налоговых отношениях органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделены определенной управленческой самостоятельностью. Соответственно, именно в этих сферах проявляется относительная самостоятельность финансовой политики территориального уровня. С определенной долей условности можно говорить о финансовых рисках субъектов РФ в сфере обязательного социального страхования, поскольку в соответствии с п. "ж" ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения, социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, также в составе бюджетов бюджетной системы РФ на региональном уровне предусмотрено формирование территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ст. 10 БК РФ).
Так, применительно к территориальным рискам в бюджетной сфере можно констатировать присутствие всего спектра их видового разнообразия, исследованного в главе, посвященной рискам в бюджетной сфере настоящей монографии. Такие риски имеют как количественное (выражаются в несовпадении фактических и плановых характеристик бюджетов публично-правовых образований), так и качественное (выражаются в нарушении бюджетных процедур на любой из стадий бюджетного процесса) проявление, объединяют в себе риски имущественных и риски административно-управленческих отношений. Кроме того, в зависимости от правовой формы включают риски как денежных обязанностей, так и денежных обязательств.
Однако, помимо вышеназванных рисков, воздействующих на бюджетную сферу государства в целом, на региональном и местном уровнях добавляется дополнительный риск, обусловленный государственным единством, зависимостью территориального уровня от управленческих решений, принимаемых на общегосударственном федеральном уровне. Эти риски имеют как объективный характер, являются трансляцией общего уровня неопределенности, присущего публичным финансам в целом, федеральным финансам, так и в определенной степени субъективный характер, вызванный усмотрением, определенной дискреционностью полномочий федеральных органов государственной власти по отношению к субфедеральному и местному уровням. В свою очередь, к рискам бюджетной сферы муниципального уровня добавляется аналогичная объективная и субъективная неопределенность, свойственная региональным финансам.
Представленная теоретическая конструкция имеет практическую осязаемость. Например, это отражается прежде всего на стадии бюджетного планирования. Субъекты РФ, будучи в большинстве своем дотационными (пусть даже в разной степени), а особенно муниципальные образования не имеют возможности с высокой степенью достоверности и надежности сформировать бюджетные показатели при подготовке проекта бюджета до утверждения межбюджетных трансфертов в составе бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы. Безусловно, определенные гарантийные механизмы, позволяющие предупредить указанные риски, предусмотрены в бюджетном законодательстве РФ в виде соотнесения сроков принятия бюджетов: чем выше уровень бюджетной системы, тем раньше должен быть утвержден данный бюджет (ст. 185 БК РФ). Однако в составе как федерального, так и региональных бюджетов предусматриваются нераспределенные суммы межбюджетных трансфертов, которые распределяются между публично-правовыми образованиями нижестоящего уровня в течение финансового года (например, ст. ст. 131, 132, 137, 138 и др. БК РФ), что усиливает бюджетную неопределенность соответствующих территорий, создает неоправданные затруднения при фактическом использовании полученных денежных средств. При этом данные правовые механизмы нельзя рассматривать в качестве исключительно отрицательного явления. Они в то же время позволяют предупреждать, минимизировать возможные негативные последствия возникновения финансовых рисков в отдельных публично-правовых образованиях путем текущей корректировки объемов финансирования, обеспечивая равномерное экономическое развитие, финансовую безопасность и финансовую устойчивость государства в целом.
Нередко, анализируя территориальные риски бюджетной сферы, особый акцент делают на неоправданном увеличении долговой нагрузки на бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований для обеспечения их сбалансированности. Регионы и муниципалитеты обвиняют в закредитованности, особенно коммерческими кредитами под неоправданно высокий процент за пользование заемными средствами, что является финансовым риском не только для данной территории, но и для государства в целом.
С целью исключения финансовых рисков территориального уровня по формированию необоснованной долговой нагрузки публично-правовых образований в бюджетном законодательстве РФ устанавливают перечень возможных видов долговых обязательств регионального и местного уровней, ограничения объема государственного и муниципального долга, его верхних пределов, регламентируют саму процедуру заимствований, а также предоставляют межбюджетные трансферты для исполнения собственных расходных обязательств публично-правовых образований - должников, позволяющие высвободить средства для погашения государственного или муниципального долга.
Кроме того, для указанной цели используют правовой механизм реструктуризации задолженности по коммерческим кредитам, замещение коммерческих кредитов бюджетными кредитами под более низкий процент за пользование денежными средствами. В качестве дополнительных правовых механизмов предупреждения подобных рисков в бюджетной сфере территорий в бюджетном законодательстве РФ устанавливаются дополнительные ограничения по принятию новых расходных обязательств высокодотационным публично-правовым образованиям, по превышению нормативов расходов на государственное или муниципальное управление, в частности на оплату труда государственных или муниципальных служащих (ст. 130 БК РФ). Крайней мерой, направленной на предупреждение и ликвидацию возможных негативных последствий, является правовой механизм введения временной финансовой администрации в публично-правовом образовании-должнике (гл. 19.1 БК РФ).
Так, по информации Министерства финансов РФ, на 1 января 2018 г. самыми закредитованными регионами являются республики Мордовия и Хакасия, а также Костромская область. Всего же в конце ноября 2017 г. долги превышали годовой доход в семи регионах РФ, еще в 16 субъектах долги составляли 85 - 100% доходов. Как отмечается в информационных источниках, "впервые в истории России два субъекта РФ - Республика Хакасия и Костромская область утратили даже формальную независимость от федерального центра" <1>, указанные регионы были переведены на внешнее финансовое управление. В целом в 2017 г. объем государственного долга в 49 регионах России сократился, в 31 регионе - вырос, в 5 - не изменился. Общий суммарный объем задолженности на 1 января 2018 г. составил 2,315 трлн руб., причем его большая часть приходится на бюджетные кредиты (44%). Лидером в снижении долговой нагрузки стала Архангельская область (на 38,1%), а вот в Сахалинской области и г. Севастополе государственный долг вообще отсутствует; менее 10% от объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов государственный долг составляет в Тюменской области, г. Москве, Ленинградской области, Алтайском и Приморском краях, Санкт-Петербурге и Республике Крым <2>.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://versia.ru/pochemu-vneshnee-upravlenie-ne-spaset-xakasiyu-kostromskuyu-oblast-i-drugie-regiony-rf.
<2> См.: URL: https://ria.ru/economy/20180227/1515331800.html.
Кроме того, в качестве общепредупредительных правовых механизмов территориальных рисков бюджетной сферы можно назвать закрепление в действующем законодательстве правового режима иммунитета бюджета, допускающего обращение взыскания на средства бюджетов только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных в Бюджетном кодексе РФ (ст. 239), предоставление возможности формирования резервных фондов субъектов РФ в составе своих бюджетов для финансового обеспечения исполнения расходных обязательств в случае недостаточности доходов бюджетов (ст. 81.1 БК РФ), а также создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций для финансового обеспечения непредвиденных расходов (ст. 81 БК РФ).
Существование рисков в налоговой сфере на региональном и местном уровнях обусловлено определенной налоговой самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований. Так, в соответствии с п. "и" ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления наделены правом установления местных налогов и сборов. Безусловно, налоговые полномочия органов власти регионального и местного уровней ограничены федеральным налоговым регулированием. Так, в соответствии со ст. 12 НК РФ законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления вводятся в действие и прекращают действовать региональные и местные налоги соответственно. При этом указанными актами определяются отдельные элементы юридического состава (элементы налогообложения) региональных и местных налогов. Так, субъектами РФ и муниципальными образованиями в порядке и пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, определяются налоговые ставки, порядок и сроки уплаты региональных и местных налогов, если эти элементы налогообложения не установлены Налоговым кодексом РФ. Кроме того, в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, указанные публично-правовые образования могут устанавливать особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения по региональным и местным налогам соответственно.
В связи с этим дефекты в правовом регулировании налоговых отношений на региональном и местном уровнях безусловно влекут финансовые риски для территорий, состоящие в недополучении возможных доходов. Правовым механизмом по управлению указанным риском видится установление пределов налогового регулирования для субъектов РФ и муниципальных образований в Налоговом кодексе РФ, общий механизм контроля за региональным и местным нормотворчеством, в том числе в сфере регулирования налоговых отношений, а также экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов соответствующих публично-правовых образований.
Что касается финансовых рисков в сфере обязательного социального страхования, то, как уже отмечалось, в силу ст. 72 Конституции РФ и ст. 10 БК РФ таковые могут иметь место в финансовой деятельности субъектов РФ. Так, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ представляют на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ проекты бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, а также отчеты об их исполнении (гл. 17 БК РФ). Средства бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предназначены для исполнения расходных обязательств субъектов РФ. Очевидно, что региональные финансовые риски в этой сфере, правовые механизмы их предупреждения схожи с региональными финансовыми рисками и механизмами их предупреждения в бюджетной сфере, поскольку бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов являются частью бюджетной системы РФ.
Что касается участия публично-правовых образований в валютных операциях, приобретении и реализации ими иностранной валюты, то бюджетное законодательство РФ допускает использование займов путем как выпуска ценных бумаг в иностранной валюте, так и привлечения кредитов в иностранной валюте в качестве источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ, включая указанные обязательства наряду с выданными ими государственными гарантиями в иностранной валюте в состав государственного внешнего долга субъектов РФ (ст. 99 БК РФ). Учитывая то, что обязательства субъектов РФ в иностранной валюте рассматриваются как долговые, в данном случае применяются те же правовые механизмы для управления финансовыми рисками, которые могут возникнуть на региональном уровне (рассматривались выше при анализе заемных рисков публично-правовых образований).
Участие субъектов РФ и муниципальных образований в фондовых рынках в большей степени выражается в осуществлении ими займов путем выпуска ценных бумаг. Так, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" допускают эмиссию государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг. Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" определена специфика правового режима регулирования возникающих при этом отношений. Однако финансовые риски территорий, формирующиеся в этих отношениях, являются разновидностью финансовых рисков субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих в сфере государственного и муниципального долга, которые рассматривались выше.
Следует обратить внимание на территориальные аспекты финансовых рисков при обращении драгоценных металлов и драгоценных камней, а также на валютных и фондовых рынках. Как уже отмечалось, в указанных сферах органы власти субфедерального и муниципального уровней не наделены широким спектром полномочий. Однако, например, в соответствии с положениями Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" органы государственной власти субъектов РФ вправе формировать и использовать государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ, приобретать и реализовывать их на внутреннем и внешнем рынках. К сожалению, большинство субъектов РФ в настоящее время не располагают свободными финансовыми ресурсами для осуществления этого направления финансовой деятельности, что не позволяет провести репрезентативный эмпирический анализ и сформулировать доктринальную концепцию территориальных финансовых рисков в указанной сфере.
Таким образом, в качестве сфер возникновения финансовых рисков на региональном и местном уровнях можно выделить бюджетную, налоговую сферы, в определенной части сферу фондовых рынков. Применительно к субъектам РФ можно выделить такие сферы возникновения финансовых рисков, как сфера обязательного социального страхования, сфера валютных отношений, сфера обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
Отдельного внимания заслуживает организация управления финансовыми рисками на региональном и муниципальном уровнях. Следует отметить, что в большинстве публично-правовых образований на территории РФ отсутствуют какие-либо концепции, стратегии либо иные программные документы, закрепляющие правовой механизм управления финансовыми рисками, формирующие организационную структуру, устанавливающие методы и формы такой деятельности. Как уже отмечалось, слабость аналитической деятельности применительно к территориальным финансовым рискам влечет отсутствие правового механизма управления ими. В настоящее время сложно выделить какой-либо субъект РФ, а тем более муниципальное образование, которые бы имели организационно оформленную систему органов управления финансовыми рисками территории. Как правило, презюмируется, что каждый государственный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления муниципального образования в пределах своей отраслевой или функциональной компетенции осуществляет деятельность с учетом недопущения возможных неблагоприятных последствий для региональных или муниципальных финансов, а также прилагает все возможные усилия для предотвращения неблагоприятных последствий в финансовой сфере. Органы государственного и муниципального финансового контроля наделены полномочиями по экспертно-аналитической деятельности с целью предвидения и прогнозирования возможных финансовых рисков, предложения методов управления ими.
Традиционно методы управления финансовыми рисками, используемые на региональном и местном уровнях, состоят в избежании рисков путем как отказа от принятия высокорисковых обязательств, так и непринятия новых расходных обязательств, снижения рисков путем разного рода реструктуризаций обязательств, сокращения перечня действующих расходных обязательств. Что касается передачи высокорисковых обязательств другим субъектам, то в условиях общего финансово-экономического спада и необходимости финансового обеспечения публичных функций возлагать большие надежды на успешную реализацию данного метода на региональном и местном уровнях крайне затруднительно. Однако полностью исключать его из орбиты применения, безусловно, не следует.
В качестве метода управления финансовыми рисками территорий можно выделить также метод принятия и допущения отдельных финансовых рисков. Думается, что этот метод следует использовать крайне осмотрительно, поскольку целью существования региональных и местных финансов является обеспечение удовлетворения публичных интересов, интересов общества в целом. Как указал Конституционный Суд РФ, государство не должно умалять либо противопоставлять такие конституционные ценности, как стабильность и непрерывность в реализации возложенных на него функций и стабильность гарантированного государством конституционно-правового статуса личности <1>. Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на необходимость эффективного выполнения государством в лице государственных органов возложенных на него публичных функций, в том числе связанных с гарантированием и защитой прав и свобод граждан, которое предполагает должный уровень материально-финансовой обеспеченности этих органов за счет денежных средств, предоставляемых им из публично-правовых фондов - бюджетов бюджетной системы РФ <2>, что, в свою очередь, требует крайне осмотрительного отношения к принятию финансовых рисков.
--------------------------------
<1> См.: п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П.
<2> См.: п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 734-О-П, п. 2.2 Определения Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. N 359-О.
Одной из наиболее проблемных сфер, связанных с принятием финансовых рисков публично-правовыми образованиями регионального и местного уровней, видится участие этих субъектов в отношениях публично-частного партнерства в различных правовых формах его выражения. Как уже неоднократно отмечалось, эти отношения выглядят крайне финансово рисковыми <1>. Более того, само законодательство о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве предполагает оценку и распределение наряду с доходами рисков и ответственности по проектам публично-частного партнерства между частным и публичным субъектами. В связи с этим в ранее проведенных исследованиях внимание обращалось на необходимость формирования правовых механизмов управления такими рисками как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях путем определения качественных и количественных показателей допустимости принятия финансовых рисков публичным партнером, определенного нормирования затрат, выгоды и рисков партнерства.
--------------------------------
<1> См.: Омелехина Н.В. Финансово-правовые аспекты публично-частного партнерства // Финансовое право. 2017. N 5. С. 3 - 9.
Подводя итог проведенного исследования, нельзя не согласиться с утверждением, что устойчивое социоэкономическое развитие экономики регионов - одна из стратегически важных задач, стоящих перед государством. Это обусловлено тем, что с его помощью можно обеспечить сбалансированное решение всех существующих проблем. Повышается актуальность теоретического осмысления объективных условий совершенствования подходов к формированию и обеспечению устойчивости развития административно-территориальных единиц, анализу реального состояния финансово-хозяйственных процессов и оценки степени их соответствия потребностям региональной экономики <1>. Важное значение в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач имеют также местные бюджеты: прежде всего в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Следует отметить, что совершенствование управления муниципальными финансами все еще отличает фрагментарный подход, а достижение финансовой стабилизации в экономике неоправданно отрывается от процесса оздоровления финансов муниципальных образований <2>.
--------------------------------
<1> См.: Мальцева Е.С., Паладова Т.А. Повышение устойчивости бюджетов регионов ЮФО как основа эффективного использования публичных финансов // Успехи современной науки. 2013. Т. 3. N 2. С. 170 - 173.
<2> См.: Давыдова А.А. Оценка качества управления финансами регионов // Региональные аспекты управления, экономики и права Северо-Западного федерального округа России: Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. А.Д. Макарова, А.А. Целыковских. СПб., 2015. С. 40 - 44.
в управлении рисками финансовой безопасности
Вопросы противодействия рискам финансовой безопасности являются предметом правового регулирования не только на национальном, но и на международном уровне. Ряд международных организаций (Международный валютный фонд, Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития и др.) занимается выработкой стандартов реализации политики в сфере публичных финансов, направленных в том числе на минимизацию рисков.
К настоящему времени сформировалась группа стандартов, принятых различными международными организациями, которые предназначены для использования государствами и обобщают или рекомендуют лучшую практику в сфере финансовой деятельности публично-правовых образований.
Эти международные стандарты могут иметь различные наименования: рекомендации, руководства, кодексы лучшей практики, декларации, международные стандарты. Вместе с тем во многом схожи их юридическая сила и основания для применения государствами. В большинстве случаев эти стандарты носят рекомендательный характер и необязательны для применения государствами. Однако государства при выработке национальных правил регулирования различных аспектов собственной финансовой деятельности, стремясь использовать лучшую практику, как правило, принимают во внимание их положения. Подобные документы можно отнести к институтам мягкого права (soft law) - необязательным для применения признанным международным сообществом рекомендациям. Нормы, содержащиеся в таких рекомендациях, становятся обязательными только после того, как соответствующие им положения будут приняты в установленном порядке в национальном законодательстве <1>.
--------------------------------
<1> См.: Артюхин Р.Е. Вопросы развития бюджетного права // Реформы и право. 2013. N 3. С. 21.
К таким документам относятся: Руководящие принципы управления суверенными рисками и высоким уровнем государственного долга (Стокгольмские принципы) <1>, Руководство по управлению государственным долгом <2>, Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере <3>, Руководство по статистике государственных финансов <4>, Руководство по платежному балансу и международной инвестиционной позиции <5>.
--------------------------------
<1> Guiding Principles for Managing Sovereign Risk and High Level of Public Debt ("Stockholm Principles"), 2010. Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/np/mcm/Stockholm/principles.htm (дата обращения: 10.03.2018).
<2> Guidelines for Public Debt Management, 2014. Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/040114.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
<3> Code of Good Practices on Fiscal Transparency, 2007. Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
<4> Manual on Government Finance Statistics, 2014. Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/Pubs/FT/GFS/Manual/2014/gfsfinal.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
<5> Balance of payments and international investment position manual, 2009. Международный валютный фонд. URL: http://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/bop/2007/bopman6r.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
Таким образом, помимо своих основных функций, связанных с осуществлением наблюдения за международной валютной системой и отслеживанием экономических и финансовых изменений в государствах-членах, предоставлением финансовой помощи для поддержки программ экономической политики государств-членов, МВФ проводит активную политику по разработке правовых инструментов, содержащих лучшие практики управления публичными финансами <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Янкевич С.В. Финансовая безопасность в международном и зарубежном правовом регулировании // Институты финансовой безопасности. С. 45 - 60.
Как отмечает Н.А. Поветкина, в современных условиях экономической и политической "турбулентности" анализ и исследование проблем правового регулирования государственных заимствований как одного из институтов (источников) обеспечения финансовой устойчивости приобретают особую актуальность. "Весь мир живет в долг. Будущие поколения, еще не родившись, уже потенциальные должники. Подавляющее число стран испытывает недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономических преобразований и выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям" <1>. Действительно, любое государство вне зависимости от уровня его экономического развития, от того, в каком состоянии (кризиса или подъема) находится его экономика, постоянно ищет новые источники покрытия своих расходов, так как собственные ресурсы не всегда достаточны для обеспечения финансирования всех его потребностей <2>.
--------------------------------
<1> Саркисянц А. Долговая экономическая система // Бухгалтерия и банки. 2008. N 10.
<2> См.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения. С. 290.
В данном разделе рассмотрим международный и зарубежный опыт управления рисками финансовой безопасности на примере государственного долга и рисков, связанных с управлением государственными заимствованиями.
Портфель долговых обязательств органов государственного управления обычно является крупнейшим финансовым портфелем в стране. С целью минимизации экономических и финансовых потрясений Международным валютно-финансовым комитетом (консультативный орган, подотчетный совету управляющих МВФ) совместно с национальными экспертами по управлению долгом был разработан набор руководящих принципов управления государственным долгом, призванных содействовать странам в их деятельности, направленной на снижение финансовой уязвимости. Руководящие принципы по управлению государственным долгом являются одним из ярких примеров регулирования на международном уровне, пусть и посредством инструментов мягкого права, мер по минимизации рисков в сфере публичных финансов.
Не является случайным и выбор финансово-правового института - государственного долга. Как уже отмечалось, государственный долг в каждом государстве является самым крупным долговым обязательством. Структура государственного долга отличается сложностью и может быть источником значительного риска для баланса органов государственного управления. Большие и плохо структурированные портфели долговых обязательств также делают органы государственного управления более уязвимыми по отношению к экономическим и финансовым потрясениям; нередко такие портфели оказывались одним из основных факторов экономических кризисов.
Основные риски для портфелей государственного долга связаны с рыночным риском, который включает процентный и валютный риски, риски рефинансирования и ликвидности, кредитный и операционный риски. Уровни риска портфеля государственного долга определяются составом долгового портфеля, включая отношение краткосрочного долга к более долгосрочному в портфеле, долга с переменной процентной ставкой к долгу с фиксированной ставкой и долга, деноминированного в иностранной валюте.
В соответствии с Руководящими принципами по управлению государственным долгом в настоящее время существуют следующие риски в управлении государственным долгом.
Рыночный риск, предполагающий риск повышения стоимости долга вследствие изменения рыночных переменных, таких как процентные ставки и обменные курсы. Наиболее распространенными видами рыночного риска являются процентный и валютный риски.
Процентный риск, который означает риск повышения стоимости долга вследствие изменений процентных ставок. Изменения процентных ставок долга как в национальной, так и в иностранной валюте влияют на стоимость обслуживания долга по новым выпускам при рефинансировании долга с фиксированной ставкой и по существующему и новому долгу с плавающей ставкой на даты пересмотра ставок. Как следствие, краткосрочный долг или долг с плавающей ставкой обычно считается более рискованным, чем долгосрочный долг с фиксированной ставкой.
Валютный риск, предусматривающий риск повышения стоимости долга вследствие изменения обменных курсов. Долг, деноминированный в иностранных валютах или индексируемый к иностранным валютам, повышает волатильность стоимости обслуживания долга, измеряемой в национальной валюте, вследствие изменений обменного курса. Показатели валютного риска включают долю долга в национальной валюте в совокупном долге и отношение краткосрочного внешнего долга к международным резервам.
Риск рефинансирования - риск того, что долг необходимо будет рефинансировать с необычно высокими затратами или в крайних случаях вовсе не рефинансировать. В той степени, в которой риск рефинансирования ограничивается риском того, что долг придется финансировать по более высоким процентным ставкам, включая изменения спредов по кредитам, его можно считать видом процентного риска. Тем не менее он часто рассматривается отдельно, поскольку неспособность рефинансировать долг с наступающим сроком и (или) исключительно большое повышение стоимости государственного финансирования могут вызвать или усугубить долговой кризис.
Риск ликвидности означает ситуацию, когда объем ликвидных активов быстро уменьшается в результате непредвиденного потока кассовых обязательств и (или) возможных трудностей в привлечении денежных средств посредством заимствования за короткий срок.
Кредитный риск - риск невыполнения заемщиками обязательств по кредитам или другим финансовым активам либо невыполнения контрагентом обязательств по финансовым договорам. Этот риск особенно актуален в случаях, когда управление долгом включает управление ликвидными активами. Он может также быть актуальным в случае приема заявок на аукционах ценных бумаг, выпускаемых органами государственного управления, а также в отношении гарантий по кредитам и договоров о производных инструментах, заключаемых управляющим долгом.
Расчетный риск означает риск того, что контрагент не поставит ценную бумагу согласно условиям договора после того, как страна (другой контрагент) уже произвела платеж в соответствии с соглашением.
Наконец, управляющие долгом в своей деятельности сталкиваются с операционным риском, который следует регулировать посредством функций управления и контроля. Операционный риск включает ряд различных видов риска, включая транзакционные ошибки на различных этапах исполнения и проводки операций; недостатки или сбои в механизмах внутреннего контроля или в системах и услугах; репутационный риск; юридический риск; нарушения мер безопасности; стихийные бедствия, затрагивающие способность управляющего долгом осуществлять деятельность, необходимую для управления долгом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пересмотренные Руководящие принципы управления государственным долгом. Официальный сайт Международного валютного фонда. URL: http://treasury.worldbank.org/documents/RevisedGuidelinesforPublicDebtManagement_2014_Russian.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
Одной из основ управления государственным долгом является наличие на национальном уровне адекватной системы управления рисками. В основе лежит риск-ориентированный подход, включающий регулярное проведение стресс-тестов долгового портфеля на основе экономических и финансовых шоков, которым потенциально подвержены государственный сектор и страна в целом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Gambhir Bhatta. Public Sector Governance and Risks: A Proposed Methodology to do Risk Assessments at the Program Level // Asian Development Bank, 2015; Global Risk Management Survey. 9th ed. Operating in the New Normal: Increased Regulation and Heightened Expectations. Deloitte University Press, 2015; Risk Management Framework Policy // Report by Audit & Finance Committee, Australian Government, 2014; Standards on Risk Governance in Financial Institutions // International Finance Corporation, Financial Market Crisis Response Program in Eastern Europe and Central Asia, 2014.
Важнейшая задача системы управления государственным долгом заключается в выявлении указанных рисков, оценке их величины и создании стратегии по минимизации рисков. Анализ рисков осуществляется на основе финансовых и макроэкономических прогнозов, данных учета официальных активов и обязательств и иных характеристиках государственных долговых обязательств.
Как отмечается в Руководящих принципах управления государственным долгом, основные издержки, связанные с управлением государственным долгом, включают две основные составляющие: финансовые издержки, которые фактически являются стоимостью обслуживания долга в среднесрочной и долгосрочной перспективе, и потенциальные издержки реальных экономических убытков, которые могут возникнуть в результате финансового кризиса, если правительство столкнется с трудностями в пролонгации своего долга или допустит дефолт.
Государства должны предпринимать следующие меры, направленные на снижение негативных последствий проявления рисков в управлении государственным долгом.
Для оценки риска государства должны регулярно проводить стресс-тесты долгового портфеля на основе экономических и финансовых шоков. Такая оценка часто проводится с использованием финансовых моделей, от простых моделей на основе сценариев, до более сложных моделей с применением очень сложных статистических и имитационных методов. В основу стресс-тестов включаются показатели, которые влияют на динамику государственного долга. При построении таких оценок может учитываться риск того, что правительство, например, не сможет рефинансировать свой долг и будет вынуждено допустить дефолт.
Модели оценки рисков в системе управления государственным долгом включают следующие виды анализа:
- прогнозирование будущих расходов по обслуживанию долга в среднесрочной и долгосрочной перспективе исходя из допущений относительно факторов, определяющих способность страны обслуживать долг. В числе таких допущений могут быть: новые потребности в финансировании; структура сроков погашения накопленного объема государственного долга; процентные и валютные характеристики новых долговых обязательств; прогнозы относительно будущих процентных ставок и обменных курсов; поведение релевантных нефинансовых переменных;
- составление "профиля долга" с учетом ключевых показателей риска по существующему и прогнозируемому портфелю долговых обязательств на охватываемую прогнозом перспективу;
- оценка рисков будущих расходов по обслуживанию долга как в финансовом, так и реальном выражении, на основе резюме результатов стресс-тестирования, составленных на базе экономических и финансовых потрясений, которым может подвергнуться правительство и в более общем плане - страна. Такие риски могут быть измерены, например, потенциальным ростом расходов по обслуживанию долга;
- составление итоговых сводок издержек и рисков альтернативных стратегий управления государственным портфелем долговых обязательств, исходя из которых могут быть приняты обоснованные решения относительно альтернативных вариантов финансирования в будущем <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пересмотренные Руководящие принципы управления государственным долгом.
Таким образом, на международном правовом уровне на сегодняшний момент сформированы основные теоретико-методологические предпосылки формирования системы риск-ориентированного менеджмента в области управления государственным долгом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Панков В.В., Бесхмельницин М.И., Кожухов В.Л. Использование риск-ориентированного подхода в управлении государственным долгом Российской Федерации // Аудит и финансовый анализ. 2013. N 3. С. 433 - 435.
Как показывает анализ, проведенный Международным валютно-финансовым комитетом, большинство стран, как правило, используют достаточно простые модели, основанные на детерминированных сценариях, и субъективные суждения. Однако во многих странах разрабатываются новые модели риска.
Лишь несколько стран - Бразилия, Дания, Колумбия, Новая Зеландия и Швеция - использует имитационные модели. Например, в Новой Зеландии разработана имитационная модель, чтобы улучшить свое понимание соотношений между затратами и рисками, которые связаны с разными структурами портфеля внутренних долговых обязательств. Большинство стран также применяет стресс-тестирование как средство оценки рыночных рисков, присущих портфелю долговых обязательств, и устойчивости различных эмиссионных стратегий. Некоторые страны, например Бразилия, Португалия и Швеция, экспериментируют с такими показателями, как отношение затрат к ВВП, или такими категориями, как "сумма бюджета, подверженная риску", чтобы отразить непосредственное применение совместного анализа долга и ВВП или реакции бюджетных потоков на потрясения. В Колумбии используется модель "подверженности риску" для количественного измерения рыночных рисков. Данный способ включает оценку таких показателей, как процентные ставки, валютные курсы и цены на товары <1>.
--------------------------------
<1> См.: Revised Guidelines for Public Debt Management // Available at International Monetary Fund. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/040114.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
В то же время Международный валютно-финансовый комитет предостерегает от использования сложных имитационных моделей. Ограничения данных могут значительно снизить полезность этих моделей, и полученные результаты могут находиться в сильной зависимости от применяемой модели и быть чувствительными к используемым параметрам. Например, некоторые параметры могут иметь разную динамику в экстремальных ситуациях или испытывать влияние ответных мер политики. При использовании сложных имитационных расчетов рекомендуется дополнять информацию анализом сценариев <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пересмотренные Руководящие принципы управления государственным долгом.
Из обследованных МВФ стран только Ирландия, Новая Зеландия, Португалия и Швеция осуществляют активное управление своими портфелями долговых обязательств для извлечения прибыли из ожидаемой динамики процентных ставок и валютных курсов. Новая Зеландия и Швеция ограничивают открываемые позиции величиной портфелей в иностранной валюте, а Ирландия и Португалия, которые являются довольно мелкими участниками рынков в зоне евро, готовы проводить операции с той частью своих долговых обязательств, которая выражена в евро. Данные государства сконцентрировали управление долгом за пределами их национальных банков из-за репутационных рисков: управляющим долгом, работающим в центральном банке, может быть трудно занимать активные позиции на рынке из-за опасений того, что такие действия могут рассматриваться как сигнализирующие о других мерах политики, затрагивающих финансовые рынки. Непосредственной выгодой является снижение риска ошибок при проведении операций и создание более профессионального образа управляющих долгом в глазах контрагентов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Практическое применение Руководящих принципов управления государственным долгом // Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/np/mae/pdebt/2002/rus/part1r.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
Еще один способ управления рисками при осуществлении государственных заимствований - рефинансирование обременительных банковских ссуд за счет обращения к предусмотренным в ссудных соглашениях правам на досрочное погашение и рефинансирование этих досрочных погашений за счет новых ссуд на более благоприятных условиях (применяется в Марокко). Другие примеры включают использование рынка свопов для обеспечения более низкой стоимости заимствований. Ирландия, например, получает более дешевое краткосрочное финансирование в национальной валюте за счет выпуска коммерческих бумаг, выраженных в долларах США, и проведения свопа полученной выручки для получения средств в евро вместо непосредственного привлечения средств в евро <1>.
--------------------------------
<1> См.: Analysing and Management Fiscal Risks - Best Practices, June 2016 // Available at International Monetary Fund. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2016/050416.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
Большое внимание уделяется выявлению недостатков долговой политики на субнациональном уровне. Нередко проблемы возникают из-за недостаточно жесткого контроля и неясного регулирования. Данная мера была включена в Руководящие принципы управления государственным долгом, в том числе после экономического кризиса в Азии и Латинской Америке, когда правительства были вынуждены рекапитализировать пораженные кризисом банковские системы и финансировать обязательства административно-территориальных образований. Так, в 1990-е гг. правительства Аргентины и Бразилии неожиданно оказались в ситуации, когда они были вынуждены принять на себя значительные обязательства субнациональных органов управления, которые привлекли чрезмерно крупные займы. В Бразилии после этого были введены меры контроля заимствований субнациональных органов управления, и эти органы погашают суммы, которые были рефинансированы национальным правительством. Данная проблема привела к тому, что такие страны, как Бразилия и Колумбия, установили лимиты на заимствования субнациональных органов управления, а другие страны осуществляют регулярный текущий контроль этих заимствований и проверяют, чтобы рассматриваемые субнациональные органы управления имели независимые источники доходов для обслуживания своих обязательств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Balibek E., Prasad A., Papaioannou M., Togo E. International Monetary Fund-World Bank Group Technical Assistance Activities on Public Debt Management in Low Income Countries // Available at International Monetary Fund. URL: http://g20chn.org/English/Documents/Current/201608/P020160811549084793539.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
В соответствии с положениями Руководящих принципов управления государственным долгом, чтобы сократить риски в среднесрочной и долгосрочной перспективе, государствам также следует принимать адекватные меры для создания эффективного рынка государственных ценных бумаг. Такие меры могут включать: диверсификацию портфеля и инструментов, формирование широкой базы инвесторов для своих внутренних и иностранных долговых инструментов, осуществление заимствований с использованием наиболее прозрачных и предсказуемых механизмов, например конкурсных аукционов.
Большинство стран используют сходные методы размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке с использованием аукционов. Такие аукционы проводятся в Польше, Бразилии, Ирландии. В развивающихся странах (например, в Индии) размещение долговых ценных бумаг осуществляется также с использованием аукционов <1>.
--------------------------------
<1> Ibid.
Некоторые государства, например Португалия, для осуществления государственных заимствований используют эмиссионные синдикаты, которые позволяют добиваться большего контроля над ценой размещения и содействовать более широкой диверсификации базы инвесторов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Практическое применение Руководящих принципов управления государственным долгом.
В целом же с целью избежания рисков эмиссионные синдикаты используются для привлечения займов на внешних рынках. Это позволяет государствам установить курс ценных бумаг и разместить их среди зарубежных инвесторов, поскольку такие заимствования, как правило, осуществляются в недостаточно крупном объеме или являются недостаточно регулярными, чтобы оправдать применение метода аукциона. В то же время некоторые страны, такие как Швеция и Великобритания, еще в 2001 г. сочли более эффективным с экономической точки зрения отделить решения о финансировании от решений, касающихся управления портфелем, для чего используются производные финансовые инструменты. При такой системе средства в иностранной валюте привлекаются путем выпуска большего объема долговых обязательств в национальной валюте и проведения свопа для их обмена на обязательства в иностранной валюте: этот метод имеет дополнительное преимущество, так как помогает сохранить крупные объемы выпусков на внутренних рынках при незначительных потребностях во внутренних заимствованиях. Крупнейшие промышленно развитые страны - США и Япония - давно проводят политику выпуска только ценных бумаг, выраженных в национальной валюте, на своих внутренних рынках и стараются не привлекать средства за рубежом <1>.
--------------------------------
<1> См.: The World Bank and International Monetary Fund, 2011, Developing Government Bond Markets: A Handbook // Available at International Monetary Fund. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/334621468740683230/pdf/multi0page.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
Большинство стран принимают меры, направленные на повышение прозрачности процедур проведения аукционов на внутреннем рынке, чтобы уменьшить неопределенность на первичном рынке и добиться снижения стоимости заимствований. Почти во всех странах заранее объявляются планы привлечения займов и графики проведения аукционов (например, в Польше - в начале каждого года, в Бразилии - ежемесячно), с тем чтобы предполагаемые инвесторы могли заблаговременно скорректировать свои портфели и освободить в них место для новых выпусков государственных ценных бумаг, а также публично раскрываются правила и нормативные положения, регулирующие порядок проведения аукционов, функции и обязанности первичных дилеров, чтобы участники рынков имели полное представление о действующих правилах игры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Практическое применение Руководящих принципов управления государственным долгом.
Кроме того, государствам рекомендуется реализовывать программы по обеспечению прозрачности государственной долговой политики, в том числе с участием общественности, что позволило бы странам управлять своим долгом в период финансовой напряженности и доводить до сведения внутренних и внешних кредиторов информацию о мерах государственной экономической и финансовой политики. Данная рекомендация отвечает также требованиям Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере.
В Южно-Африканской Республике долгие годы существует подобная программа, предполагающая развитие связей с инвесторами, в рамках которой должностные лица, занятые в сфере управления долгом, проводят встречи с инвесторами и финансовыми учреждениями и разъясняют изменения, происходящие на рынке и в сфере государственных финансов. Аналогичные программы существуют в Японии и Дании. Регулярные и тесные контакты с финансовым сообществом в обеих странах считаются важным средством обеспечения более глубокого понимания инвесторами финансового положения государства и операций по управлению долгом. В ходе регулярных встреч участникам рынка предоставляется возможность обсудить вопросы управления государственным долгом, включая потенциальную необходимость изменений действующих или введения новых финансовых инструментов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Analysing and Management Fiscal Risks - Best Practices, June 2016.
Представленный анализ демонстрирует ряд мер, предпринимаемых органами государственной власти различных стран в целях эффективного управления государственным долгом и сокращения последствий рисков, связанных с изменением курсов валют, превышением допустимых объемов государственных заимствований, изменением политической ситуации в государстве и т.д.
На примере использования риск-ориентированного подхода в управлении государственным долгом хорошо прослеживается взаимосвязь международного и национального регулирования. На международном уровне с участием представителей различных государств и экспертов международных организаций и с учетом имевшегося у ряда стран опыта по осуществлению долговой политики в условиях финансовой нестабильности создаются правовые инструменты, фактически включающие лучшие практики по отражению и минимизации рисков управления государственным долгом.
Руководящие принципы управления государственным долгом не являются обязательными стандартами либо единственным набором мер по предотвращению рисков при осуществлении политики государственных заимствований. Безусловно, применение предлагаемых мер зависит от особенностей финансового развития государства. Однако преимуществом данного правового инструмента является задача сосредоточения внимания на принципах, применимых в широком круге стран, находящихся на разных этапах экономического развития и имеющих различные институциональные структуры управления государственным долгом.
В 2015 г. через бюджетную систему перераспределялось 40% ВВП России, что, по мнению Минфина России, являлось слишком большим показателем. По высказанным в то время прогнозам, эта тенденция должна была сохраниться в течение трех последующих лет <1>. По параметрам консолидированного бюджета Российской Федерации и плановым прогнозам внутреннего валового продукта на 2018 г. несложно рассчитать, что данный прогноз нельзя признать абсолютно ошибочным. Так, только через федеральный бюджет в 2018 г. планируется перераспределение более 15% ВВП <2>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.ng.ru/economics/2015-11-25/4minfin.html; https://www.vestifinance.ru/articles/64714.
<2> См.: Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов".
В правовых положениях Конституционного Суда РФ определено, что бюджет каждого территориального уровня есть инструмент реализации финансовой политики государства, он служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. В свою очередь, бюджетную систему в целом рассматривают как финансово-экономическую основу реализации публичных функций Российской Федерации <1>, субъектов РФ и местного самоуправления, целью действия которой является гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина <2>.
--------------------------------
<1> О бюджетно-правовом статусе публично-территориальных образований подробнее см.: Поветкина Н.А. Современная концепция субъектов бюджетного права // Финансовое право. 2004. N 1; Она же. Российская Федерация как субъект бюджетного права. М., 2004.
<2> См.: абз. 3 и 6 п. 2.2, абз. 2 п. 2, абз. 6 п. 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П.
Бесспорно, такая финансовая емкость и конституционная значимость бюджетной системы делают ее одной из ключевых системообразующих категорий, характеризующих финансовое состояние как государства в целом, так и его хозяйствующих субъектов и, следовательно, ставят последнюю в центр внимания деятельности по обеспечению финансовой устойчивости и финансовой безопасности страны.
В научной литературе для определения сфер возникновения финансовых рисков предлагается выделять части финансовой составляющей экономики, одной из которых является бюджетная сфера <1>. В связи с этим подмечена особенность рисков, влияющих на обеспечение финансовой устойчивости России: все они "так или иначе опосредованы бюджетными отношениями и связаны либо с уменьшением доходов, либо с увеличением бюджетных обязательств, обусловливающих увеличение объема расходов" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Институты финансовой безопасности. С. 117; Литвиненко А.Н., Феофилова Т.Ю., Воротнев А.С. Финансовая безопасность государства: проблемы управления рисками. СПб., 2006. С. 39.
<2> Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения. С. 84.
В монографии "Институты финансовой безопасности" подробно рассматривались проблемы соотношения финансовой безопасности и бюджетной системы РФ, их взаимовлияние и взаимообусловленность <1>, а также подробно анализировалось современное представление о сущности понятия "бюджетная система государства" с применением узкого, или, как его принято называть, сугубо юридического (традиционного), а также широкого, или, как его определяют, макросистемного подхода. Так, в традиционном юридическом аспекте бюджетная система государства представляет собой совокупность централизованных фондов денежных средств, находящихся в публичной (государственной или муниципальной) собственности. В макросистемном, институциональном аспекте бюджетная система есть совокупность бюджетно-материальных отношений, отражающих структурное построение бюджетной системы, взаимосвязи между ее элементами (бюджетами), а также внутреннюю структуру этих элементов <2>. В результате проведенного исследования стало очевидно, что бюджетная система РФ есть сложноструктурированный феномен финансово-правовой действительности, находящийся в сложноорганизованном многоуровневом механизме прямых и обратных связей с финансовой безопасностью государства. С одной стороны, бюджетная система государства является объектом финансовой безопасности, требующим защиты, с другой стороны, она сама выступает средством обеспечения финансовой безопасности, а органы государственной власти и местного самоуправления, структурированные по уровням бюджетной системы, выступают в качестве основных субъектов, обеспечивающих финансовую безопасность <3>.
--------------------------------
<1> См.: Институты финансовой безопасности. С. 137 - 155.
<2> См.: Омелехина Н.В. Бюджетная система Российской Федерации в системе институтов финансовой безопасности государства. С. 83 - 84.
<3> См.: Омелехина Н.В. Бюджетная система Российской Федерации в системе институтов финансовой безопасности государства. С. 92.
Для целей настоящего исследования необходимо определить, что является сферой возникновения рисков. Обращает на себя внимание следующее: и в научной литературе, и в программных документах наряду с термином "бюджетная система государства" используются такие категории, как "бюджетная сфера", "финансово-бюджетная сфера", однако при этом отмечаются различия их содержательных характеристик. Думается, что для более точного понимания области возникновения финансовых рисков необходимо определить границы и структурировать объект исследования.
Так, можно выделить три основных значения, в которых находит употребление термин "бюджетная сфера": для характеристики отношений по формированию, распределению и использованию централизованных фондов денежных средств публично-правовых образований - бюджетов <1>; для определения совокупности субъектов публичной формы собственности (например, государственных или муниципальных учреждений), деятельность которых обеспечивается за счет средств бюджетов <2>; также встречается отождествление понятий "бюджетная сфера" и "бюджетная система".
--------------------------------
<1> См., например: Ильин А.Ю., Царева О.Е., Андреев С.А. Виды, формы и методы государственного финансового контроля в бюджетной сфере // Финансовое право. 2016. N 5. С. 24 - 31; Шмелев А.В. Усиление прокурорского надзора в бюджетной сфере как гарантия реализации государственных задач // Ленинградский юридический журнал. 2014. N 4. С. 267 - 275; и др.
<2> См., например: Сулейманова Ф.О. Реформирование системы оплаты труда в бюджетной сфере (на примере медицинских работников) // Юстиция. 2016. N 4. С. 8 - 18; Матиящук С.В. Новое в правовом положении учреждений в бюджетной сфере // Законодательство и экономика. 2011. N 1. С. 11 - 13; и др.
Что касается понятия "финансово-бюджетная сфера", то его обычно используют для акцентирования внимания на существовании взаимосвязанных самостоятельных категорий "финансовая сфера" и "бюджетная сфера" <1>, подчеркивая их соотношение как общее и частное. Общим в данном случае выступает финансовая сфера как совокупность отношений между различными социальными объектами по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств, а частным - бюджетная сфера как совокупность указанных отношений применительно к централизованным публичным фондам денежных средств.
--------------------------------
<1> См., например: Куракин А.В., Сухаренко А.Н. Противодействие коррупции в финансово-бюджетной сфере // Российская юстиция. 2017. N 1. С. 48 - 52; Ковпак С.В., Комягин Д.Л. Обзор судебной практики по спорам в бюджетно-финансовой сфере // Реформы и право. 2007. N 1; и др.
Полагаем, что для определения сферы возникновения финансовых рисков в настоящем исследовании целесообразно использовать традиционное понимание сферы общества, применяемое общественными науками: совокупность общественных отношений между различными социальными объектами <1>, относя это понятие к разноэлементным и многослойным. В связи с этим бюджетную сферу предлагается рассматривать как совокупность содержательного и праксиологического аспектов. Содержательный аспект бюджетной сферы составляет бюджетная система государства. Очевидно, что система рисков формируется как в структурно-фондовом срезе бюджетной системы государства, включающем все виды бюджетов (централизованных фондов денежных средств, находящихся в публичной (государственной или муниципальной) собственности) на территории РФ, структурированных по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов, так и в институциональном - в бюджетно-материальных правоотношениях, возникающих при формировании доходов, осуществлении расходов, обеспечении сбалансированности бюджетов, осуществлении государственных (муниципальных) заимствований, управлении государственным (муниципальным) долгом. Кроме того, система рисков формируется и в праксиологическом аспекте бюджетной сферы, а именно в бюджетно-процессуальных отношениях, в качестве субъектов которых выступают участники бюджетного процесса, в том числе конечные получатели бюджетных средств. Бюджетно-процессуальные отношения возникают на всех стадиях бюджетного процесса при осуществлении всех видов бюджетной деятельности, а именно деятельности по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
--------------------------------
<1> См.: Словарь общественных наук. Ростов н/Д, 2006. С. 363 - 364.
Для целей настоящего исследования под бюджетной сферой как одной из составляющих сфер возникновения финансовых рисков понимается бюджетная система государства как совокупность бюджетов публично-правовых образований, структурированных по уровням государственного устройства (федеральный, региональный и местный) и внутреннему содержанию (доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджетов), и бюджетно-материальных отношений (получение доходов, осуществление расходов, обеспечение сбалансированности бюджетов и проч.), а также совокупность бюджетно-процессуальных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса, в том числе конечными получателями средств из бюджетов, также структурированными по уровням бюджетной системы.
Кроме того, бюджетную сферу следует относить одновременно к сферам имущественных и управленческих отношений. Так, бюджетная система как элемент бюджетной сферы представляет собой мощный перераспределительный инструмент, основанный на экономических отношениях и государственном устройстве (ст. 6 БК РФ). В связи с этим перераспределение осуществляется посредством имущественных и административно-управленческих отношений. Сам процесс формирования, распределения и использования централизованных публичных фондов денежных средств есть процесс перехода права собственности на денежные средства: из частной формы собственности в публичную (государственную или муниципальную) либо наоборот. Это перераспределение, сформированное по уровням государственного устройства (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), включающим соответствующие публично-правовые образования, имеет целью воздействовать на те или иные сферы общественной жизни, стимулировать либо сдерживать их развитие или сохранять определенную стабильность, что по существу есть управление посредством так называемых косвенных методов воздействия (поскольку бюджет есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, - ст. 6 БК РФ).
Проведенный анализ позволяет выделить ряд ключевых особенностей, характеризующих бюджетную сферу как сферу проявления финансовых рисков, к которым можно отнести следующие.
Во-первых, это многоуровневость и сложноструктурированность бюджетной сферы; каждый уровень и каждый элемент, включенный в тот или иной уровень, может нести в себе определенные риски. Во-вторых, это сочетание имущественных и управленческих отношений в бюджетной сфере, которое включает в себя риски как первых, так и вторых одновременно. В-третьих, бюджетная система как составная часть бюджетной сферы, выступая в качестве перераспределительного механизма в масштабах государства, является универсальным связующим звеном между всеми другими сферами общества. С одной стороны, она воздействует на эти сферы, а с другой - бюджетная сфера сама испытывает на себе влияние всех других сфер общества; соответственно, риски, способные возникнуть в последних, оказывают влияние и на бюджетную сферу.
Учитывая изложенные особенности бюджетной сферы, представляется, что необходимо категорировать понятие риска применительно к последней как определенной части финансовой составляющей экономики.
Обращает внимание некоторое разнообразие используемой терминологии рисков применительно к бюджетной сфере. Так, в доктринальных исследованиях встречается применение таких терминов, как "риск в бюджетной сфере", "бюджетный риск", "риск бюджетного процесса".
Следует отметить, что наибольшее исследование данная терминология получила в работах представителей экономической науки, однако и они высказывают мнение, что процесс осмысления этих категорий находится в самом начале исследовательского пути <1>. Отмечая малоизученность этой темы, они констатируют, что исследования этого вопроса находятся на этапе формирования, указывая, однако, что в научной литературе (экономической направленности) существует большое количество работ как зарубежных, так и российских авторов, посвященных оценке бюджетных рисков и управлению ими <2>. Однако актуальность задачи анализа и оценки бюджетных рисков продолжает оставаться основанием для поддержания исследовательского интереса <3>.
--------------------------------
<1> См.: Гамукин В.В. Бюджетные риски и бюджетные ошибки // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. N 12. С. 16.
<2> См.: Дикова М.В., Терентьева И.В. Теоретические аспекты исследования бюджетных рисков // Современный стиль управления: Сб. науч. ст. / Отв. ред. Е.А. Ильина. М., 2016. С. 555 - 562.
<3> См.: Гамукин В.В. Указ. соч. С. 34.
Большинство экономистов под бюджетным риском понимают риск недофинансирования или расхождения плана с фактом <1>. При этом обращает на себя внимание предложенный комплексный подход к определению понятия "бюджетный риск". Бюджетные риски в узком понимании представляют собой потенциально возможные отклонения бюджетного показателя от его запланированного значения под воздействием риск-образующих факторов. Бюджетные риски в широком представлении заключаются в вероятности невыполнения мероприятий бюджетного планирования и бюджетной политики в связи с нарушениями в движении бюджетных ресурсов и их пропорциях <2>.
--------------------------------
<1> См.: Дикова М.В., Терентьева И.В. Указ. соч. С. 557.
<2> См.: Боровикова Е.В. Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2009.
Кроме того, предлагается дифференцировать бюджетные риски и риски бюджетного процесса. Под бюджетным риском предлагается понимать неопределенность получения бюджетных доходов; вероятность неосуществления запланированных расходов бюджета; недопоступление бюджетных доходов и, как следствие, недофинансирование расходов бюджетов. Риск бюджетного процесса, в свою очередь, представляет собой совокупность экономических, политических, экологических, моральных и других последствий, которые могут возникнуть в результате осуществления принятых хозяйственных решений в условиях неопределенности при осуществлении бюджетного процесса. В таком случае риск определяется как вероятность негативного влияния на участников бюджетного процесса какого-либо фактора (действия, бездействия или события), который может привести к финансовым убыткам, нанесению ущерба, неспособности органов государственной власти реализовать возложенную на них функцию и обеспечить эффективное использование государственных средств. По их мнению, риски бюджетного процесса представляют собой более широкое понятие, чем бюджетный риск <1>.
--------------------------------
<1> См.: Коробко С.А. Риски бюджетного процесса субъектов Российской Федерации и определяющие их факторы // Terra Economicus. 2012. Т. 10. N 3-3. С. 54 - 58.
Безусловно, определения понятия рисков применительно к бюджетной сфере, предлагаемые представителями экономической науки, следует использовать при проведении правовой идентификации риска в бюджетной сфере. Но необходимо отметить, что и действующее законодательство развивается в этом направлении. Так, в Постановлении Правительства РФ от 17 марта 2014 г. N 193 под бюджетным риском понимается вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур. Министерство финансов РФ в Приказе от 19 октября 2011 г. N 383, утвердившем Порядок осуществления оперативного мониторинга качества финансового менеджмента, под бюджетным риском понимает возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде. Однако данный Приказ в настоящее время признан утратившим силу <1>. В Методических рекомендациях по осуществлению внутреннего финансового аудита, утвержденных Приказом Минфина России от 30 декабря 2016 г. N 822, под бюджетным риском понимается возможность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, в том числе возможности коррупционного проявления. Кроме того, руководителем Федерального казначейства 19 декабря 2017 г. утвержден классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, что позволяет сделать следующий вывод: в данном случае легальное определение понятия риска отождествляется с понятием нарушения. В свою очередь, в ведомственных актах Росстата, ФНС России бюджетный риск понимается как вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур <2>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минфина России от 23 марта 2017 г. N 286.
<2> См.: Приказ Росстата от 29 ноября 2017 г. N 798 "О порядке осуществления внутреннего финансового контроля Федеральной службой государственной статистики, ее территориальными органами и федеральным казенным учреждением, подведомственным Федеральной службе государственной статистики"; Приказ ФНС России от 17 ноября 2017 г. N ММВ-7-16/942@ "Об утверждении Порядка осуществления внутреннего финансового контроля в Федеральной налоговой службе, ее территориальных органах, казенных учреждениях, находящихся в ведении Федеральной налоговой службы".
С учетом изложенного совершенно очевидно, что категория рисков в бюджетной сфере постепенно начинает легализовываться в ведомственных нормативных актах, однако она отличается ситуационностью применения последних. В таких условиях представляется необходимым сформировать доктринальное определение исследуемой категории и высказать предложения по ее закреплению в действующем законодательстве.
Основываясь на проведенном исследовании, представляется более точным использование для указанных целей более широкого понятия, такого как "риск в бюджетной сфере", включающего, в свою очередь, как "риски бюджетной системы", так и "риски бюджетного процесса". Очевидно, что формироваться эта категория должна на основе базового понятия "риска в финансовой сфере", обоснованного и сформулированного в предыдущих главах настоящей монографии.
Риски в бюджетной сфере и ее центральном звене - бюджетной системе государства как перераспределительной системе, основанной на экономических отношениях, связанных с переходом права собственности на денежные средства (из частной собственности в публичную и наоборот), имеют прежде всего имущественное проявление и выражаются в отклонениях запланированных от фактических объемов денежных средств, поступающих в централизованные публичные фонды публично-правовых образований (бюджеты) либо расходуемых. Это можно отнести к собственно количественным рискам централизованной перераспределительной системы государства. В связи с этим такие отклонения являются риском для устойчивого развития государства, представляют одну из главных стратегических угроз национальной безопасности в области экономики, как отмечается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (п. 56).
Особенностью бюджетной системы является то, что риски несбалансированности, как положительной, так и отрицательной разницы между плановыми и фактическими показателями, рассматриваются как нежелательное явление. Безусловно, превышение фактических показателей над плановыми по доходам и снижение фактических над плановыми по расходам, формирующие так называемый фактический профицит бюджета в процессе его исполнения, дают дополнительные возможности для финансового обеспечения задач и функций публично-правового образования, что, возможно, позволит реализовать дополнительные функции, дополнительные полномочия, увеличить объемы финансирования тех или иных публичных задач и функций. Но эта ситуация является по сути результатом ненадлежащего осуществления бюджетной деятельности в публично-правовом образовании, поскольку она не обеспечивает достоверности бюджетных показателей, надежности бюджетного планирования, предсказуемости социально-экономического развития и проч. Соответственно, даже отклонения от плановых бюджетных показателей в положительную сторону могут свидетельствовать о дефектах административно-управленческой системы государства, о сбоях в организации и осуществлении таких управленческих функций, как прогнозирование и планирование. Указанную особенность следует выделить как отличительную характеристику рисков в бюджетной сфере по сравнению с их общеправовым пониманием применительно к финансовой сфере в целом. Таким образом, поскольку бюджетные отношения по своему существу есть имущественные, с одной стороны, и управленческие - с другой, в бюджетной сфере находят свое проявление как имущественные риски, присущие отношениям имущественного оборота по переходу права собственности на объекты имущественных отношений (в данном случае денежные средства) от одного субъекта к другому, так и риски административно-управленческие, которые проявляются в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы (федеральном, региональном, местном) и применительно к каждой структурной характеристике бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицитов бюджетов).
Кроме того, риски бюджетной системы как составного элемента бюджетной сферы могут проявляться не только в ее количественных характеристиках, но и применительно к содержательным характеристикам бюджетов, включенных в ее состав. Так, структура бюджета бюджетной системы включает три основные характеристики: виды доходов, виды расходов и виды источников финансирования дефицитов бюджетов. Думается, что каждый из указанных показателей, в свою очередь, имеет риск ненадлежащего определения. При определении видовой структуры доходов бюджетов, их приоритетности, полагаем, следует прислушаться к мнению специалистов в таких финансовых сферах, которые обеспечивают бюджетные платежи, в частности налоговой сферы, таможенной сферы, даже в определенной степени сферы частноправовых имущественных отношений, которые обеспечивают доходы бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также охранительных отраслей права, которые обеспечивают доходы бюджета от применения мер ответственности. Соответственно, там определяются виды доходов с высокой степенью риска изменчивости и формируются правовые механизмы управления такими рисками.
При выделении рисков, связанных с обеспечением сбалансированности бюджетов, привлечением средств из источников финансирования дефицитов бюджетов, следует учитывать правовую природу отношений, возникающих в процессе государственного или муниципального кредитования (как в широком его понимании, так и в связи с государственным или муниципальным долгом). Специфика данных отношений в определенной степени устанавливается бюджетным законодательством, однако последнее содержит прямую отсылку к субсидиарному применению норм гражданского законодательства. Следовательно, при определении видов источников финансирования дефицита бюджетов (особенно в части привлечения заемных средств) с высокой степенью риска изменчивости и выборе механизмов управления рисками следует использовать правовой режим регулирования рисков в частноправовых имущественных отношениях, в частности связанных с кредитованием, эмиссией ценных бумаг.
Однако при классификации и определении правового режима риск-ориентированных расходов бюджета лидерство должно быть отдано бюджетно-правовому регулированию, состоящему в систематизации расходных обязательств по степени риска, определению моделей расчета допустимого риска при принятии тех или иных расходных обязательств. И думается, что здесь речь должна идти не только о так называемых инвестиционных обязательствах публично-правовых образований, но и о социальных в том числе. Безусловно, применительно к инвестиционным расходным обязательствам в настоящее время стоит острейший вопрос о финансово-правовом регулировании отношений государственно-частного партнерства (во всех возможных его правовых формах) <1>, о возможности и допустимости принятия так называемых отсроченных бюджетных обязательств, которые могут возникнуть за пределами бюджетного планирования. Примером тому являются предоставляемые публично-правовыми образованиями в рамках государственно-частного партнерства гарантии защиты прав инвестора в условиях высокорисковой, социально значимой инвестиционной деятельности. Полагаем, что в данном случае положениями финансового, а именно бюджетного, права должны быть установлены критерии допустимого участия публичного партнера в отношениях с частным партнером путем нормирования затрат, выгоды и рисков партнерства, установления условий участия публичного партнера в проекте, определены качественные и количественные показатели допустимости принятия риска публичным партнером.
--------------------------------
<1> См.: Омелехина Н.В. Финансово-правовые аспекты публично-частного партнерства. С. 3 - 9.
Что же касается так называемых социальных расходных обязательств, то они также не лишены определенной степени риска, поскольку увеличение или уменьшение существующих либо принятие новых социальных расходных обязательств неизбежно влияет на общее состояние экономической ситуации в публично-правовом образовании, на экономические процессы, которые, как следствие, могут отразиться на объемах бюджетных доходов публично-правового образования.
При анализе рисков бюджетной системы как составного элемента бюджетной сферы можно выделить риски правовой формы доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Так, в ранее проведенных исследованиях обосновывалось, что правовой формой каждой из структурных характеристик бюджетов может выступать либо денежная обязанность (например, налоги, налоговые сборы, фискальные сборы), либо денежное обязательство (гражданско-правовые договоры, например государственные или муниципальные контракты и проч., или публично-правовые договоры, например договоры о предоставлении межбюджетных трансфертов, о предоставлении субсидий хозяйствующим субъектам и проч.) <1>. Отличия денежных обязанностей от денежных обязательств обнаруживаются по порядку установления, по распределению прав и обязанностей между сторонами денежного правоотношения, их односторонности или взаимности, возможности их изменения, отказа от предлагаемого исполнения, гарантиям обеспечения исполнения и проч. Соответственно, каждая из этих правовых форм имеет определенные риски неисполнения или ненадлежащего исполнения, что влечет отклонения фактических бюджетных показателей от запланированных и представляет угрозу финансовой безопасности, финансовой устойчивости. Безусловно, каждая из указанных правовых конструкций предусматривает гарантийные механизмы защиты от возможных рисков неисполнения.
--------------------------------
<1> См.: Омелехина Н.В. Отличие денежных обязанностей от денежных обязательств: финансово-правовой аспект // Журнал российского права. 2015. N 6. С. 121 - 130.
Так, исполнение денежной обязанности обеспечивается мерами государственного принуждения, установлением ответственности охранительными отраслями права и применением последней, как правило, независимо от усмотрения сторон, что делает денежные обязанности менее рискованными по сравнению с денежными обязательствами в бюджетной сфере.
Обеспечение исполнения денежного обязательства предусматривается, как правило, в самом обязательстве и зависит в большей степени от воли и волеизъявления сторон. Применительно к частноправовым денежным обязательствам как основаниям для расходования бюджетных средств определенные компенсаторные механизмы, распределение рисков с учетом принципа справедливости содержатся в диспозитивных положениях Гражданского кодекса РФ, а в ряде случаев и в положениях императивного характера. Анализ правоприменительных тенденций последнего времени, связанных с публично-правовыми денежными обязательствами, свидетельствует о формировании так называемых типовых форм договоров о предоставлении межбюджетных трансфертов, разрабатываемых органами власти публично-правового образования, предусматривающих соответствующие бюджетные расходы, и принятии их условий публично-правовым образованием либо хозяйствующим субъектом - получателем бюджетных средств <1>. В таких договорах устанавливаются меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий финансирования, имеющие прежде всего правовосстановительный, компенсаторный характер. По существу, такой договор не предусматривает свободы воли и волеизъявления при определении его условий. Субъекту-получателю предоставляется только свобода выбора - принять или не принять обязательство в целом со всеми его условиями, односторонне определенными субъектом, предоставляющим денежные средства. Однако публично-правовые денежные обязательства выглядят менее рисковыми, чем частноправовые.
--------------------------------
<1> См., например: Приказы Минфина России от 28 июля 2017 г. N 121н "Об утверждении Типовой формы соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением" и от 31 октября 2016 г. N 199н "Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг".
Что касается рисков бюджетного процесса как составного элемента бюджетной сферы, то очевидно, что они выражаются в отклонениях фактической модели поведения участников бюджетных отношений от модели, закрепленной в правовых нормах. По своему имущественному содержанию такие отклонения могут как влечь несоответствие фактических и плановых бюджетных показателей, так и не влиять на их соответствие. Однако в данном случае опасность состоит в нарушении режима законности в бюджетной сфере, что даже при отсутствии имущественных последствий является негативным фактором для развития общества, несет потенциальную угрозу финансовой безопасности, подрывает финансовую устойчивость.
Роль экономики и науки управления видится в выявлении потенциально возможных рисков в бюджетной сфере, определении их видового разнообразия; роль же права видится в создании правовых моделей, алгоритмов действий, позволяющих учитывать возможные изменения фактических состояний, отношений в бюджетной сфере по сравнению с запланированными. По существу, таких правовых алгоритмов может быть два: запрет на осуществление деятельности с потенциально возможными рисками либо допущение такой деятельности. Но в последнем случае в праве необходимо закрепить пределы такого допущения и механизмы преодоления возможных негативных последствий. Очевидно, что эффективно используемый в современной предпринимательской инвестиционной деятельности риск-ориентированный подход имеет все предпосылки для распространения на бюджетную сферу. Однако реализация риск-ориентированного управления в бюджетной сфере должна учитывать специфику формирующих ее элементов и связей между ними, целевое назначение возникающих при этом отношений, состоящее в обеспечении публичного интереса, а также роль и место бюджетной системы государства в системе институтов финансовой безопасности.
Представляется, что правовыми инструментами, позволяющими внедрять риск-ориентированные подходы в бюджетную деятельность, в бюджетную систему, должны стать прежде всего принципы как основополагающие правовые начала организации бюджетной системы и осуществления бюджетной деятельности.
Очевидно, что многие из существующих принципов, сформулированные в гл. 5 "Принципы бюджетной системы Российской Федерации" БК РФ, в той или иной степени ориентированы на минимизацию рисков, которые могут возникнуть на каждом уровне бюджетной системы, на каждой стадии бюджетного процесса при осуществлении любого вида бюджетной деятельности. Кроме того, из перечня принципов, закрепленных в гл. 5 БК РФ, уже в настоящее время можно выделить принципы бюджетной системы РФ, "настроенные", призванные внедрять экономический риск-менеджмент в бюджетную деятельность. К таким принципам можно отнести принципы достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ), полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ), прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ), эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). В свою очередь, отражение риска проявляется в нарушении принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ). Думается, что этот же принцип в совокупности с принципом эффективности использования бюджетных средств выступают критериями допустимости рисков в бюджетной сфере. Во всяком случае бюджетный баланс должен быть сохранен и при этом обеспечено получение планируемого результата. Однако в бюджетно-правовом регулировании должны быть предусмотрены такие механизмы, которые бы определяли допустимые бюджетные риски количественно и качественно, могли обеспечить бюджетную сбалансированность в случае их фактического возникновения, позволяли бы минимизировать негативные последствия. Роль охранительных институтов финансового права и охранительных отраслей российского права в целом видится также в установлении ответственности за принятие недопустимых рисков в бюджетной сфере.
Очевидно, можно ставить перед законодателем вопрос о необходимости включения в действующее бюджетное законодательство РФ особого принципа - риск-ориентированного менеджмента, принципа управления рисками в бюджетной сфере, тем более что при осуществлении бюджетного контроля это уже нашло как правовое закрепление <1>, так и фактическую реализацию.
--------------------------------
<1> См., например: Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, утвержденный Казначейством России 19 декабря 2017 г.
Представляется, что риск в бюджетной сфере как правовую категорию следует определять как вероятность возникновения факторов (событий, деяний), влияющих на отклонение фактических от плановых показателей бюджетов, а также на неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетных процедур, установленных в бюджетном процессе.
Подводя итог проведенному исследованию, можно констатировать следующее: бюджетная сфера, являясь одной из центральных сфер финансовой составляющей экономики государства, с одной стороны, выступает источником для формирования вызовов, угроз и рисков финансовой устойчивости, финансовой безопасности государства, а с другой - сама является объектом воздействия внутренних и внешних рисков. Бюджетная сфера как составная часть финансовой сферы характеризуется рядом особенностей, оказывающих влияние на возникновение, видовое разнообразие и специфику проявления тех или иных рисков. Риски бюджетной сферы классифицируются по основаниям, характерным в целом для финансовых рисков. Однако представляется возможным для целей создания эффективной системы управления финансовыми рисками сформировать классификационные ряды рисков с учетом особенностей сферы их проявления, в частности особенностей бюджетной сферы. Такие классификационные ряды могут быть сформированы в зависимости от сущностной характеристики бюджетной сферы (риски бюджетной системы, различающиеся по ее уровням и структурным характеристикам бюджета, и риски бюджетного процесса, различающиеся по его стадиям), от правовой природы возникающих в ней отношений (риски имущественных отношений и риски административно-управленческих отношений), от правовой формы отношений (риски денежных обязанностей и риски денежных обязательств), от внешнего выражения (количественные, измеряемые в денежном выражении, и качественные, выраженные в нарушении бюджетных процедур). Роль и значение права в данном случае видятся в юридической идентификации понятий риска в бюджетной сфере, определении их видового разнообразия, закреплении форм и методов управления рисками, а также создании системы эффективно функционирующих органов, способных выявлять, предупреждать, минимизировать риски, а также ликвидировать их возможные неблагоприятные последствия.
Понимание природы рисков финансовой безопасности в налоговой сфере предполагает прежде всего ее определение. Соответствующий термин нормативно не раскрыт и не используется в федеральных законах <1>. Хотя в международных актах <2>, а также в подзаконных нормативных правовых актах федерального уровня он встречается, но дефинируется <3>.
--------------------------------
<1> Законодатель для целей правового регулирования использует не "сферальный" подход, а поэтому применяет иной термин - "область налогов и сборов" (см., например, НК РФ).
<2> См., например: Конвенцию о взаимной административной помощи по налоговым делам (заключена в г. Страсбурге 25 января 1988 г.).
<3> В них данный термин используется достаточно давно и широко, хотя также не определен до настоящего момента. Министерство финансов РФ вырабатывает политику и выступает регулятором в налоговой сфере как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. В его нормативных актах данная сфера рассматривается как одна из сфер возникновения общественных отношений (см., например, Приказ Минфина России от 9 августа 2005 г. N 102н "О создании Межведомственной комиссии по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере"; Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов). Исходя из основных задач указанной Межведомственной комиссии, можно сделать следующий вывод: налоговая сфера охватывает как подготовку (разработку), так и применение законодательства РФ о налогах и сборах и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность налоговых органов.
Данный термин встречается в законодательстве отдельных субъектов РФ <1>, но так же, как и на федеральном уровне, без легального определения. В частности, формирование государственной политики РФ в налоговой сфере в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 320, предусматривает ряд мер, в частности: создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе, поддержание сбалансированности бюджетной системы РФ, неувеличение налоговой нагрузки для экономических субъектов. В качестве направлений их реализации закреплены определение направлений налоговой политики, обеспечивающих развитие налоговой системы в среднесрочной перспективе, а также проведение анализа налоговой нагрузки в Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Данный термин используется при указании на специального субъекта - уполномоченный в соответствующих сферах орган (см., например: Закон Челябинской области от 27 ноября 2014 г. N 63-ЗО "О стратегическом планировании в Челябинской области"). Аналогичный подход встречается в законодательстве Московской области. В Инвестиционной стратегии Пензенской области на период до 2021 года (и на перспективу до 2030 года) - документе стратегического характера в качестве регионального преимущества отмечается наличие стимулирующего регионального законодательства в поддержке инвестиционной деятельности в указанной сфере (см. Закон Пензенской области от 1 марта 2004 г. N 579-ЗПО "Об Инвестиционной стратегии Пензенской области на период до 2021 года (и на перспективу до 2030 года)").
Анализ практики Конституционного Суда РФ показал, что в его актах можно найти не само определение, а отдельные черты "налоговой сферы". Например, она охарактеризована как "сфера властной деятельности государства" <1>, в ней определены пределы дискреционных полномочий федерального законодателя <2> и возможные пределы делегирования полномочий <3>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П, Определение Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 г. N 130-О.
<2> См.: Определения Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2010 г. N 165-О-О, от 9 ноября 2010 г. N 1434-О-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2012 г. N 18-П.
<3> Таковые определяются Конституцией РФ (см., например, Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 258-О).
Конституционный Суд РФ отметил также особенности указанной сферы, которые подлежат учету законодателем при нормативном регулировании, в частности: 1) возможные критерии дифференциации регулирования и особенности реализации принципов равенства <1>; 2) специфика характера полномочий по принятию информационно-разъяснительных актов в данной сфере <2>; 3) особенности правонарушений, совершаемых в указанной сфере организациями <3>; 4) использование гражданско-правовых средств реализации имущественных интересов в ней <4>.
--------------------------------
<1> Форма собственности не может быть критерием для дифференциации в налоговой сфере (см. Определения Конституционного Суда РФ от 24 мая 2005 г. N 177-О, от 6 марта 2008 г. N 297-О-О, от 2 апреля 2009 г. N 478-О-О).
<2> Оно рассматривается как обязанность налоговых органов (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2017 г. N 34-П).
<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2017 г. N 39-П.
<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 марта 2017 г. N 9-П.
Отмечены Конституционным Судом РФ и исходно существующие различия в степени правовой осведомленности и компетентности в налоговой сфере между налогоплательщиками - организациями и физическими лицами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 марта 2017 г. N 9-П.
В процессе конституционного судопроизводства также была выявлена направленность на защиту таких конституционных ценностей, как стабильность и определенность публичных правоотношений, обеспечение надлежащих условий хозяйствования, поддержание баланса публичных интересов государства и частных интересов субъектов гражданско-правовых отношений, установление временных пределов осуществления мер государственного принуждения в налоговой сфере <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П, Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. N 381-О-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 24 марта 2017 г. N 9-П.
Нарушения, обусловленные злоупотреблениями в указанной сфере и стремлением уклониться от налогообложения, выявляются, по мнению Конституционного Суда РФ, как правило, именно в рамках выездных налоговых проверок <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 10 марта 2016 г. N 571-О, от 8 апреля 2010 г. N 441-О-О.
Конституционный Суд РФ перечислил также особенности осуществления правового регулирования в налоговой сфере <1>. Они заключаются в следующем. Законодатель обязан исходить из того, что в силу Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (ст. 18), т.е. налогообложение не должно быть несоразмерным, с тем чтобы не парализовать реализацию гражданами своих конституционных прав. Кроме того, он должен неукоснительно соблюдать принципы равенства перед законом и судом и пропорциональности (ч. 1 ст. 19; ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), которыми ограничиваются пределы законодательного усмотрения при установлении, введении и взимании налогов.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2012 г. N 33-П.
В научных исследованиях указанная сфера определяется по-разному в зависимости от задач и целей. Например, она рассматривается как одна из сфер финансово-правового регулирования общественных отношений при описании правовых основ финансовой безопасности <1>, "экономическая база для существования государства" <2>. В экономических публикациях вопрос об особенностях указанной сферы рассматривался применительно к российской экономике, также отмечались актуальные на тот момент проблемы.
--------------------------------
<1> См.: Соловьев И.Н., Саттарова Н.А., Даннинг А.А., Крылов О.М. Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2017. С. 25.
<2> Следует отметить, что подобное определение дается применительно к "жизни любой страны" (см.: Трунцевский Ю.В., Терзиди А.В. Угрозы экономической безопасности в налоговой сфере и пути их устранения // Налоги. 2006. N 3. С. 83).
Следует отметить, что некоторыми авторами налоговая сфера характеризуется как надстройка к гражданско-правовой сфере <1>, но подобная точка зрения не может быть безоговорочно поддержана, поскольку она не учитывает всех существующих прямых и обратных связей, а предполагает признание первичности и основополагающего значения частного права по отношению к публичному.
--------------------------------
<1> См.: Иванов А. Налоговые нарушения: между умыслом и случайностью. URL: https://zakon.ru/blog/2017/08/30/nalogovye_narusheniya_mezhdu_umyslom_i_sluchajnostyu#comment_410595 (дата обращения: 03.01.2018).
Представляется, что для целей данного исследования налоговую сферу следует рассматривать широко - как сферу общественных отношений, возникающих в процессе создания, функционирования и изменения налоговой системы (установления, изменения ее параметров, включая отдельные элементы). Таким образом, налоговая сфера охватывает достаточно значительный массив общественных отношений, связанных не только прямо, но и косвенно с налогообложением, как урегулированных, так и не урегулированных нормами права. Конечно, подобный подход у юристов может вызвать возражение, ибо он предполагает признание возможности существования при налогообложении общественных отношений, не урегулированных нормами права. Но подобная ситуация нередко возникает в силу различных обстоятельств, прежде всего наличия пробелов в правовом регулировании. Право стремится выполнять прогностическую функцию, быть совершенным и гармоничным, но правовые модели нередко не совпадают с реальными отношениями. Так, несмотря на существование в конституциях большинства современных государств положений об обязательности установления налогов и сборов только законами (специальными законами), на практике можно встретить ситуации, которые свидетельствуют о существовании пробелов в праве. В связи с этим некоторые виды общественных отношений в налоговой сфере могут быть не урегулированы нормами права.
Отсутствие потребности в нормативной правовой регуляции конкретных общественных отношений также может объяснять существование не урегулированных правом в налоговой сфере отношений.
При этом, как и в любой области публичных отношений, в случае пробелов риски отсутствия регуляции достаточно очевидны для участников соответствующих отношений. Среди них следует назвать сохранение в перспективе неопределенности относительно последствий конкретных действий, вызванных несовпадающей квалификацией одних и те же фактов для целей налогообложения (ситуация может осложняться введением регулирования) <1>.
--------------------------------
<1> В связи с этим нередко для снижения рисков введения нового регулирования используются поэтапное введение в действие и правовой эксперимент. См.: Журавлева О.О. Принцип баланса частных и публичных интересов и экспериментальное регулирование в налоговой сфере // Журнал российского права. 2018. N 8. С. 91.
Для снижения подобных рисков и нивелирования их последствий для участников отношений законодатель может, например: устанавливать презумпции невиновности обязанного лица; закреплять положения об особенностях действия во времени новых норм (запрете ретроспективного действия нового регулирования); устанавливать переходные положения, определяющие особенности применения новелл в отношении ранее возникших и длящихся правоотношений.
Использование конституционно закрепленных принципов налоговой системы на практике может использоваться судами при восполнении пробелов. Таким образом, существование конституционных принципов налоговой системы и применение общеправовых принципов позволяет во многом снизить неопределенность и прийти к балансу интересов сторон.
Для участников отношений в налоговой сфере риски существовали с момента появления налогов и обязательных сборов. Все большая регуляция права (в том числе на уровне законов) в сфере налогообложения приводила к появлению все новых и новых норм, которые одновременно создавали новые риски, в том числе при устранении уже существующих. При этом, возникая в налоговой сфере, некоторые из них при реализации могли приводить к негативным последствиям в иных сферах общественных отношений. В качестве примера можно привести "коллатеральные санкции" - негативные последствия, возникающие для субъектов, нарушивших требования налогового законодательства <1>. Они не всегда осознаются налогоплательщиками и обязанными лицами, поскольку налоговые администрации не всегда информируют о них налогоплательщиков. В то же время осведомленность о них могла бы существенно повлиять на поведение последних, повысить уровень соблюдения действующего законодательства.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Журавлева О.О. Налоговые санкции: понятие, система и перспективы развития // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 116.
Разнообразие рисков в налоговой сфере хорошо иллюстрирует междисциплинарная дискуссия по вопросу определения такой категории, как "налоговый риск" <1>, которая чаще встречается в научной и практической литературе, является наиболее разработанной, нередко используется как синоним <2>.
--------------------------------
<1> Она (категория) связана с категорией "риск в налоговой сфере".
<2> См., например: Гончаренко Л.И. Налоговые риски: теория и практика управления // Финансы и кредит. 2009. N 2. С. 3.
Следует отметить, что в налоговом праве, а также в экономической науке категория "налоговые риски" неоднозначно квалифицируется исследователями, например как особая категория экономических <1> или финансовых рисков <2>, правовая категория <3>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 2.
<2> Поскольку рассмотрение налоговых рисков исключительно как связанных с финансовыми потерями не отражает всего спектра негативных последствий, некоторые авторы считают наиболее верным относить налоговые риски к экономическим (см., например: Гончаренко Л.И. Указ. соч. С. 4).
<3> Следует отметить, что признание "налогового риска" правовой категорией не сопровождалось должной аргументацией, позволяющей оценить позицию исследователя (см.: Лисовская И.А. Налоговые риски: понятие, факторы возникновения, методы управления // Новый университет. 2011. N 1. С. 5).
Значительное разнообразие наблюдается и в содержательном определении указанной категории. Так, под налоговыми рисками понимают: опасность <1>, вероятность, возможность <2>, угрозу, отклонение от того, на что рассчитывало лицо, принимавшее решение <3>, событие с неблагоприятными последствиями <4>, "возможное наступление неблагоприятных правовых последствий" <5>.
--------------------------------
<1> Этой концепции придерживаются А.В. Грачев, Е.В. Нестеров и А.Г. Иванян (см., например: Гончаренко Л.И. Указ. соч. С. 6, 8).
<2> См., например: Лисовская И.А. Указ. соч. С. 4.
<3> См.: Шевелева Е.В. О дефиниции понятия "налоговый риск" // Вестник ЮУрГУ. Сер.: Экономика и менеджмент. 2014. Т. 8. N 4. С. 80.
<4> Например, предлагается определять налоговый риск как "любое событие в рамках налоговой стратегии, операционной деятельности или представления налоговой отчетности, которое приводит к негативным последствиям для целей налогообложения или коммерческих целей компании или приводит к неожиданному или неприемлемому финансовому или репутационному ущербу" (Rabenort M. Van Symptomatisch Tax Risk Management naar Tax Control // Maandblad voor Belastingrecht en Belastingpraktijk. 2007. 76 (10). P. 341). Аналогичное определение можно встретить у других авторов (см., например: Elgood T., Fulton T., Schutzman M. Tax Function Effectiveness: The Vision for Tomorrow's Tax Function. CCH, 2008. P. 11-03).
<5> Щекин Д.М. Указ. соч. С. 17.
В литературе даже можно встретить попытки синтеза понятия на основе анализа уже существующих и определения указанных рисков, как "индикатора вероятности неблагоприятного воздействия, необходимого в налоговом администрировании для оценки устойчивости и сбалансированности соответствующей иерархической структуры" <1>. Таким образом, исследователи предлагают дефиниции от очень узкой, ограниченной исключительно налоговыми последствиями, до очень широкой, охватывающей весь спектр неблагоприятных для субъекта последствий его действий, связанных с налогообложением не только прямо, но и косвенно.
--------------------------------
<1> Евстигнеев Е.Н., Викторова Н.Г. Этимология некоторых терминов в сфере налогообложения: вариант системного подхода // Journal of Tax Reform. 2017. Vol. 3. N 2. P. 84.
Следует отметить, что налоговые риски нередко связываются не только с имущественными (в том числе финансовыми), но и с неимущественными потерями. Основываясь на существующем в теории права подходе к рассмотрению рисков как не исключающих благоприятных воздействий на субъект, налоговые риски также рассматриваются отдельными авторами как отклонения "в лучшую или худшую сторону" <1>. Однако подобный подход не совсем укладывается в рамки традиционной концепции управления рисками, поскольку она направлена на минимизацию неблагоприятных последствий. Максимизация выгод для субъекта может требовать более сложного методологического подхода, предполагающего также учет последствий, которые не всегда поддаются точной и однозначной оценке, могут варьироваться с течением времени.
--------------------------------
<1> См.: Шевелева Е.В. Указ. соч. С. 80.
Налоговый риск ассоциируется исследователями с различными субъектами риска: всеми участниками соответствующих общественных отношений <1>, отдельными группами таковых (участники налоговых правоотношений <2>, налогоплательщики <3>, государство). Принимая во внимание различия в субъектном составе указанных лиц, некоторые исследователи считают, что трактовка понятия "налоговый риск" зависит от субъекта, для которого он возникает <4>.
--------------------------------
<1> Подобный подход положен в основу определения налоговых рисков, сформулированного Н.А. Пименовым (см., например: Пименов Н.А. Налоговые риски: теоретический аспект // Налоги и налогообложение. 2013. N 4. С. 83, 84).
<2> Подобный вывод вытекает из некоторых определений (см., например: Пименов Н.А. Указ. соч. С. 84).
<3> См.: Щекин Д.М. Указ. соч. С. 17.
<4> На данную особенность обращает внимание В.Г. Пансков, различая налоговые риски налогоплательщиков, налоговых и таможенных органов. В одном случае предполагается именно возможность финансовых потерь, в другом - "вероятность несоблюдения законодательства" (см.: Гончаренко Л.И. Указ. соч. С. 3).
При этом отмечается <1>, что первоначально преобладало рассмотрение налоговых рисков исключительно как рисков налогоплательщиков. И лишь по мере роста и усиления транснациональных компаний в начале XXI в. они стали охватывать риски государства, связанные с недополучением налоговых доходов в результате их деятельности по налоговой оптимизации.
--------------------------------
<1> Там же. С. 5.
Следует сразу обратить внимание, что "налоговые риски" государства и обязанных субъектов (налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов <1>) существенно различаются по своей природе, хотя бы в силу различий в их правовом статусе. В силу двойственности роли государства в налогообложении (оно выступает также в роли регулятора) его "налоговые риски" вызваны принятыми им решениями, установленными правилами, т.е. являются недостатками в государственном управлении в широком смысле слова.
--------------------------------
<1> О правовом статусе налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов подробнее см.: Налоговое право. Общая часть: Учебник и практикум / Под ред. И.И. Кучерова. М., 2014. С. 760.
С этой точки зрения приведенный выше тезис <1> представляется верным лишь отчасти, поскольку еще в работах 1960-х гг. исследователи обращали внимание на риски неадекватного целям введения экономического воздействия налога <2>, риски представления недостоверных сведений для осуществления налогообложения налоговым администрациям <3>. Для обязанных лиц подобные правила являются "внешними" и повлиять на их установление можно лишь в рамках традиционных институтов представительства (с учетом существующих в конкретном государстве особых процедур принятия налоговых правовых актов, а также существования или отсутствия института лоббирования).
--------------------------------
<1> Речь идет о преобладании при рассмотрении ранее только рисков налогоплательщиков.
<2> См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 117.
<3> Там же. С. 416.
Для обеспечения финансовой безопасности существенное значение могут иметь риски как частных, так и публичных субъектов в налоговой сфере. В связи с этим, принимая во внимание особенности оснований их возникновения (сфера отношений, связанных с налогообложением), более корректным при исследовании представляется иной подход, позволяющий рассматривать всю совокупность возникающих рисков не как налоговых, а как рисков в специфической сфере (риски в налоговой сфере). В этом случае можно охватить различные виды рисков, как урегулированные правом, так и не урегулированные, учесть специфику статусов субъектов при их выделении, построении систем управления рисками, включая закрепление превентивных механизмов. Данный подход по мере расширения круга лиц, на которых распространяется действие национального налогового регулирования, также не препятствует учету рисков и новых субъектов, и существующих, исходя из динамики их статусов.
Управление рисками в налоговой сфере может осуществляться различными субъектами, прежде всего публичными (в лице налоговых администраций), а также налогоплательщиками, налоговыми агентами, плательщиками обязательных сборов, иными обязанными лицами.
В результате тиражирования опыта налогового администрирования и лучших практик в указанной сфере, в том числе в рамках различных специализированных международных организаций и площадок, происходит заимствование соответствующих подходов. При этом привносятся инструменты и методики, характерные для управления рисками частными субъектами в целях повышения эффективности осуществления соответствующей публичной функции. Как следствие, наблюдается определенное сходство применяемых моделей. Но учет особенностей публично-правового статуса соответствующих субъектов является обязательным требованием при имплементации существующих механизмов.
Однако данное обстоятельство не должно вводить в заблуждение исследователей, так как риски, которыми управляют частные субъекты в налоговой сфере, не совпадают полностью с рисками публичных субъектов.
Имеется пересечение интересов в части так называемой группы рисков соблюдения требований законодательства налогообязанными лицами, на предотвращение которых направлены усилия налоговых администраций, и лиц, отвечающих за управление рисками в современных компаниях, иных участников хозяйственного оборота, физических лиц. Но цели при этом у перечисленных двух групп субъектов различны, хотя и частично комплементарны.
В первом случае - минимизировать потери и максимизировать выгоды публичного субъекта, тем самым повышая конкурентоспособность в межстрановом аспекте национальной экономики налоговой системы. Во втором случае стремятся минимизировать потери и максимизировать выгоды частного субъекта, обеспечив тем самым ему конкурентные преимущества на соответствующем рынке (внутригосударственном, региональном, глобальном и т.д.).
В связи с наличием общего интереса в превенции реализации подобных рисков возможно появление элементов сотрудничества налоговых органов и обязанных лиц. Однако в силу диалектического единства подобные меры, как и любая правовая регуляция, могут порождать различные риски в налоговой сфере, например коррупционные. Соответственно, существует потребность в их выявлении, учете при проектировании правовых механизмов в целях превенции. В Российской Федерации термин "риски в налоговой сфере" не определен и не используется на уровне федеральных законов <1>. Однако в деятельности ФНС России по налоговому администрированию достаточно давно применяется риск-ориентированный подход <2>.
--------------------------------
<1> Хотя базовый термин "риск" встречается в НК РФ, соответствующая дефиниция отсутствует.
<2> Концепция системы планирования выездных налоговых проверок была утверждена Приказом ФНС России от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333@ и предусматривала переход от общего контроля к контролю, основанному на оценке рисков. Были опубликованы общедоступные критерии для самостоятельной оценки налогоплательщиками рисков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок. Однако даже указанный документ не содержит определения налогового риска, но отождествляет "зоны риска" с нарушениями законодательства о налогах и сборах.
В налоговом законодательстве зарубежных государств термин "риски" законодателем определен в связи с необходимостью нормативного оформления риск-ориентированного подхода в сфере налогового администрирования <1>. Подобный подход представляется целесообразным, поскольку риск, факт его наличия кладутся в основу подхода к проведению проверок обязанных лиц. Наличие законодательной дефиниции и соответствующих критериев позволяет соблюсти принцип законности налогообложения (ст. 57 Конституции РФ), а также создать действенные гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан <2>.
--------------------------------
<1> Например, в законодательстве Республики Казахстан - члена ЕАЭС - данный термин определяется как "вероятность неисполнения и (или) неполного исполнения налогового обязательства налогоплательщиком (налоговым агентом), которые могли и (или) могут нанести ущерб государству" (п. 2 ст. 136 Кодекса Республики Казахстан от 25 декабря 2017 г. N 120-VI "О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)". URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36148637#pos=1;-107).
<2> Часть 3 ст. 55 Конституции РФ допускает ограничение прав и законных интересов граждан только федеральным законом.
Категория риска используется в НК РФ при определении правового статуса лица, имеющего фактическое право на доходы (п. п. 2 и 3 ст. 7), установлении освобождений от налогообложения прибыли иностранных контролируемых компаний (подп. 7 п. 1 ст. 25.13-1), регламентации контроля за сделками в налоговых целях (ст. ст. 105.5, 105.8, 105.12, 105.13, 105.14) <1>, установлении обязанности представления глобальной документации (ст. 142.2). Появление перечисленных положений было во многом вызвано восприятием российской налогово-правовой системой подходов, которые существовали в зарубежных государствах при налоговом администрировании, положений международных модельных актов, а также необходимостью выполнения принятых Россией международных обязательств.
--------------------------------
<1> В частности, в п. 7 ст. 105.5 НК РФ закреплен перечень рисков, которые учитываются при определении сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий сопоставляемых сделок с условиями анализируемой сделки. Это риски, принимаемые каждой из сторон сделки при осуществлении своей деятельности и оказывающие влияния конъюнктуры, риск изменения прочих рыночных условий; 3) риск обесценения запасов, потерь товарами качества и иных потребительских свойств; 4) риски, связанные с утратой имущества, имущественных прав; 5) риски изменения курса иностранной валюты по отношению к рублю или другой валюте, процентных ставок, кредитные риски; 6) риск, связанный с безрезультатностью осуществления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ; 7) инвестиционные риски, связанные с возможными финансовыми потерями вследствие ошибок, допущенных при осуществлении инвестиций, включая выбор объектов для инвестиций; 8) риск нанесения ущерба окружающей среде; 9) предпринимательские (коммерческие) риски, связанные с осуществлением стратегического управления, включая ценовую политику и стратегию реализации товаров (работ, услуг); 10) риск невостребованности товара (риск по запасам, складской риск).
Распределение рисков учитывается также при определении налогового резидентства по налогу на прибыль организаций (ст. 246.2 НК РФ), риски учитываются законодателем и при регулировании обложения отдельными видами налогов и сборов как специфическая характеристика деятельности, например, по управлению рисками (инвестиционными, финансовыми, производственными и иными), включая страхование, банковскую деятельность, валютную сферу (например, при установлении особенностей учета расходов для целей обложения налогом на прибыль организаций).
Кроме того, в целях стимулирования обеспечения безопасности в различных секторах и отраслях экономики (например, финансовой сфере, на транспорте, в строительстве, сельском хозяйстве, промышленности) установлены особенности учета расходов по страхованию соответствующих рисков в качестве уменьшающих налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций (ст. 263 НК РФ).
Закрепленные инструменты направлены на реализацию принципов равенства и справедливости налогообложения, учета при налогообложении сложности и многообразия современной хозяйственной деятельности.
В силу этого регуляторная функция налогов широко используется в современном государственном управлении, поэтому в документах стратегического характера, касающихся отдельных секторов или отраслей экономики, налоговые льготы упоминаются в качестве инструмента для минимизации рисков (например, кризисных явлений в экономике, снижения привлекательности хозяйственной деятельности) <1>. Однако подобные меры должны применяться вместе с иными мерами, направленными на устранение причин, вызвавших кризис.
--------------------------------
<1> См., например: п. 7.1.1 Стратегии развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года, утвержденной Приказом Минпромторга России N 651, Минэнерго России N 172 от 8 апреля 2014 г. "Для минимизации риска [кризисных явлений в экономике] необходимы стимулирование спроса на продукцию химического комплекса в потребляющих отраслях, предоставление налоговых льгот производителям химической и нефтехимической продукции по приоритетным направлениям, стимулирование импортозамещения в поставках оборудования и сырья для химической и нефтехимической промышленности, а также стимулирование привлечения инвестиций в химический комплекс и реализация прочих форм поддержки отечественных производителей химической и нефтехимической продукции". В п. 4.1.7 Стратегии развития цветной металлургии России на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2030 года, утвержденной Приказом Минпромторга России от 5 мая 2014 г. N 839, в качестве меры по преодолению риска низкой инвестиционной привлекательности месторождений в связи с неразвитой инфраструктурой предлагаются наряду со стимулированием развития транспортной и энергетической инфраструктуры налоговые и тарифные льготы.
Из-за различий в составе субъектов рисков в налоговой сфере, их природе и последствиях в литературе можно встретить самые разные классификации рисков.
Применив одну из них, классификацию наиболее типичных рисков <1>, к налоговой сфере, можно выделить практически все виды рисков <2>. В связи с этим для целей исследования и прогнозирования рекомендуется использовать более узкие классификации рисков, например по субъектам, стадиям налогообложения, сферам, территориям, секторам экономики, видам общественных отношений, в которых они возникают, вероятности возникновения, их повторяемости (уникальности) и др.
--------------------------------
<1> Осуществленную с учетом двух критериев - сферы их возможного возникновения и преимущественно отраслевого или комплексного способов правового воздействия. См.: Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. С. 17.
<2> Например, конституционные, управленческие (особенно коррупционные), бюджетно-правовые, хозяйственные, включая предпринимательские, риск в экологических отношениях, международно-правовой риски.
Традиционно к числу рисков в налоговой сфере с точки зрения экономической безопасности принято относить увеличение налоговой нагрузки не только на экономику в целом, но и на отдельные ее сектора, а также на экономику отдельных территорий, входящих в состав государства. Последние из названных рисков наиболее распространены при многоуровневых моделях регулирования (несколько субъектов, имеющих полномочия осуществлять налоговое регулирование, в связи как с федеративным устройством государств, так и с участием государств в наднациональных интеграционных объединениях) и состоят прежде всего в несогласованности принимаемых на различных уровнях решений. В результате происходит разбалансировка системы, не обеспечивается адекватное воздействие на управляемый объект.
Для устранения рисков, а соответственно, и возможных потерь бюджетов могут применяться различные конституционно-правовые механизмы <1>, в частности различные процедуры предварительного согласования.
--------------------------------
<1> См.: Журавлева О.О. Правовые принципы регулирования налогообложения в Австрии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. N 6. С. 999.
Еще одна группа рисков в налоговой сфере в многоуровневых системах связана с тем, что налоги являются одним из основных источников формирования бюджетов публичных субъектов. Недостаточность налоговых поступлений ведет к снижению сбалансированности бюджетов.
В силу федеративного устройства России и особенностей распределения полномочий по осуществлению правового регулирования в налоговой сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями для субъектов РФ существуют риски возникновения выпадающих налоговых доходов при изменении федерального законодательства <1>. Причем "потери" могут быть значительными.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что риски в налоговой сфере для субъектов РФ могут возникать в результате действия различных факторов, поэтому приводимый фактор не является единственным.
Например, согласно Отчету Счетной палаты РФ "О результатах совместного контрольного мероприятия "Проверка финансового обеспечения исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной поддержки населения, строительства и жилищно-коммунального хозяйства" (совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации)", утвержденному решением Коллегии Счетной палаты РФ от 13 октября 2017 г. N 56К (1201) <1>, выпадающие доходы в связи с изменениями федерального законодательства по оценке субъектов РФ, проверявшихся Счетной палатой РФ (Республики Марий Эл, Ставропольского края, Курской области), составили в 2016 г. соответственно 696,3, 4 260,8 и 851,9 млн руб.
--------------------------------
<1> Бюллетень Счетной палаты. 2018. N 1. С. 233.
Несмотря на провозглашенную линию на сокращение федеральных льгот по региональным и местным налогам, таковые продолжают закрепляться, что не только консервирует, но и приумножает риски для бюджетов субъектов РФ <1>. В связи с этим можно сделать следующий вывод: федеральное налоговое регулирование и его изменение оказывают различное влияние на разные субъекты РФ и могут создавать различные по степени воздействия на бюджетную обеспеченность регионов риски.
--------------------------------
<1> Например, доли налоговых льгот, которые были установлены в проверявшихся Счетной палатой РФ субъектах РФ (Республики Марий Эл, Ставропольского края, Курской области) в соответствии с федеральным законодательством, в 2016 г. достигли 47,1, 72,2 и 89,7% соответственно (там же).
В целом анализ изменений в законодательном регулировании полномочий субъектов РФ в налоговой сфере за последние пять лет свидетельствует о тенденции к их расширению. В частности, появились временные полномочия по регулированию момента начала начисления пеней в заданных в НК РФ рамках в отношении пеней по налогу на имущество физических лиц (п. 4.1 ст. 75 НК РФ <1>). Данная новелла была направлена на избежание несоблюдения установленных сроков уплаты налога в связи с введением новой модели налогообложения недвижимости и возникающими спорами по поводу результатов оценки, а также на учет способности граждан нести налоговое бремя. Однако она была неоднозначно воспринята налогоплательщиками <2>. В результате увеличилось количество случаев несоблюдения сроков уплаты налога на имущество физических лиц. Таким образом, неблагоприятные последствия были и для бюджета, и для граждан. Избежать их можно было в результате улучшения информирования.
--------------------------------
<1> Предусматривалось, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ, на территории которого применяется порядок определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения, может законодательно изменить момент начала начисления пени на недоимку за налоговые периоды 2015 - 2017 гг. Перенос допускался: 1) за налоговый период 2015 г. - начиная с 1 мая 2017 г.; 2) за налоговый период 2016 г. - начиная с 1 июля 2018 г.; 3) за налоговый период 2017 г. - начиная с 1 июля 2019 г. В 2015 г. 28 субъектов РФ перешли на использование кадастровой стоимости для налогообложения недвижимого имущества физических лиц.
<2> Несмотря на то что указанная мера не предполагала отсрочки уплаты налога, а касалась только пеней за просрочку, часть налогоплательщиков восприняла ее как изменение срока уплаты налога (URL: https://www.kommersant.ru/doc/3237361).
Наблюдается также расширение полномочий субъектов РФ по регулированию отдельных элементов федеральных налогов (например, освобождений от обложения налогом на доходы физических лиц в отношении доходов самозанятых <1>). При этом не только открываются новые возможности перед региональными властями, но и повышается их ответственность за формирование собственных бюджетов, поскольку варьирование (отклонение от ранее действовавшей модели) всегда сопряжено с рисками снижения налоговых поступлений.
--------------------------------
<1> Например, п. 70 ст. 217 НК РФ наделяет законодателей субъектов РФ полномочием по определению дополнительных видов услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд, доходы от оказания которых освобождаются от обложения налогом на доходы физических лиц в порядке, установленном НК РФ.
Целью реализуемых мер является вывод из тени самозанятых лиц. Очевидно, что в будущем соответствующие доходы будут облагаться налогами и потребуются четкие критерии разграничения доходов по территориям, на которых они получаются. В связи с этим можно ожидать роста рисков споров о справедливости привязки соответствующих доходов к определенной территории <1>, а также роста налоговой конкуренции между различными субъектами РФ за привязку отдельных групп "самозанятых лиц". В конечном счете это может способствовать повышению рисков неравномерностей в территориальном развитии, а также усложнению налоговой системы и снижению ее прозрачности.
--------------------------------
<1> Первоначально предполагалось, что, уведомив налоговую инспекцию по месту жительства, осуществлять соответствующую деятельность самозанятое лицо может на всей территории РФ.
Рост масштабов трансграничной деятельности хозяйствующих субъектов влечет потребности в согласовании налоговых политик государств, а также более широком взаимодействии в указанной сфере. Риски несогласованности национального налогового законодательства различных государств также создают для публичных и частных субъектов риски в налоговой сфере (в том числе различных злоупотреблений) и могут приводить к такому явлению, как неналогообложение. Их превенция возможна на основе общих усилий государств, в частности путем совершенствования действующих договоров, заключения новых, в том числе многосторонних, а также выполнения принятых международных обязательств. Существенную роль в этом играют объединения налоговых администраций (например, IOTA), способствующие выявлению и имплементации лучших национальных практик в указанной сфере, включая направленные на прогностическое моделирование (будущее поведение налогоплательщиков).
В последние десятилетия в связи с широким использованием информационных технологий особую группу рисков в налоговой сфере составляют риски информационной безопасности <1>. Актуальность их учета при обеспечении финансовой безопасности особо возрастает в связи с началом осуществления автоматического обмена налогово-значимой информацией в налоговой сфере между различными государствами. Следует также отметить, что данная деятельность, направленная на противодействие рискам размывания налоговой базы, создает новые риски как для частных, так и для публичных субъектов в налоговой сфере.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Журавлева О.О. Информационная безопасность государств БРИКС в налоговой сфере (правовые аспекты) // Киберпространство БРИКС: правовое измерение. С. 237 - 254.
Для каждого современного государства помимо общих действуют специфические риски. Например, в России в условиях жесткой глобальной конкуренции сложность и нестабильность национальной налоговой системы объективно затрудняет надлежащее и добровольное исполнение налоговой обязанности. Тем самым создается угроза финансовой безопасности государства <1>, усиливающаяся одновременным сокращением налогооблагаемой базы. Причем к новым угрозам и вызовам исследователи относят такой негативный фактор в финансовой сфере, как "масштабное уклонение от уплаты налогов" <2>, которое признают явной угрозой экономической безопасности наряду с незаконным возмещением НДС и сохраняющейся из года в год недоимкой.
--------------------------------
<1> Подобные тенденции обострения недостатков национальной налоговой системы в условиях экономического кризиса отмечаются и в других государствах (см., например: Тихоненко С.М. Финансовая безопасность в системе национальной безопасности Республики Беларусь // Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для органов внутренних дел РБ: Тез. докл. Междунар. науч.-практ. конф. Минск, 2011. С. 218).
<2> Гузко Д.С. Государственная политика обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации: Дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2014. С. 87 - 88.
Классификация рисков нужна для построения систем управления ими, в том числе создания правовых основ таковых. Оценка рисков и управление ими, по мнению экспертов ОЭСР <1>, являются ключевыми в деятельности современных налоговых администраций. В силу упомянутого выше разнообразия субъектов рисков в налоговой сфере круг ответственных субъектов по управлению рисками в налоговой сфере будет определяться видом соответствующего риска: это может быть и сам налогоплательщик, и налоговый агент, для которого указанная деятельность может быть частью общей деятельности по управлению рисками. Для публичного субъекта это чаще всего орган со специальной компетенцией (налоговые администрации), а также органы с общей компетенцией (правоохранительные). Кроме того, особую роль в сфере налогообложения играют банки. Осуществляемые ими отдельные функции в рамках противодействия легализации и отмыванию доходов, полученных преступным путем, также способствуют снижению рисков в налоговой сфере для публичных субъектов <2>. Таким образом, расширяется круг субъектов, которые осуществляют превенцию рисков в налоговой сфере.
--------------------------------
<1> См.: Tax Administration 2017 Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. OECD, 2017. P. 15.
<2> К одному из подходов, используемых при управлении риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма кредитными организациями, относится оценка деятельности клиентов с использованием критерия признака уплаты налогов. Соответствующие критерии определены Банком России на основе предоставленной ФНС России информации и согласованы со службой (см.: Методические рекомендации о подходах к управлению кредитными организациями риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма от 16 февраля 2018 г. N 5-МР). В настоящее время банки не только могут отказать в совершении сомнительной операции, но и осуществляют обмен информацией об отказах друг с другом.
Одним из индикаторов эффективного функционирования национальной финансовой системы является ее защищенность. Она определяется адекватностью соответствующих механизмов существующим рискам. При этом определенное состояние налоговой системы (ее кризис) может создавать угрозу национальной безопасности.
При выстраивании системы управления рисками, традиционными для которой являются поглощение, уклонение от риска, его распределение или передача, особое внимание должно уделяться уклонению от риска. Не стоит недооценивать действие превентивных механизмов, которые нередко оказываются наиболее эффективными, поскольку стимулируют добровольное соблюдение различных требований обязанным субъектом.
Как было упомянуто ранее, в качестве инструментов снижения рисков в налоговой сфере в последние десятилетия рассматриваются: расширение взаимодействия между налогоплательщиками и налоговыми органами (администрациями), повышение уровня добровольного соблюдения требований действующего законодательства налогоплательщиками и иными обязанными лицами. При этом активно стимулируется и поощряется налоговыми органами принятие налогоплательщиками, осуществляющими деятельность в определенных секторах экономики, добровольных обязательств по исполнению требований законодательства, а также изменению параметров хозяйственной деятельности и исключению использования отдельных моделей как повышающих риски нарушения требований законодательства, в том числе при обложении НДС <1>.
--------------------------------
<1> Например, в мае 2017 г. была подписана Хартия в сфере оборота сельскохозяйственной продукции. Документ предусматривает проведение совместной политики по противодействию незаконным действиям на рынке оборота сельскохозяйственной продукции. По состоянию на 12 февраля 2018 г. к ней присоединилось 2524 участника (URL: https://хартия-апк.рф). По данным ФНС России до 2017 г., потери бюджета от "серых" экспортных операций с зерном и подсолнечным маслом ежегодно составляли и 65 млрд руб., а по внутренним контрактам - более 100 млрд руб. Хартия предусматривает принятие ее участниками таких правил ведения бизнеса, как: отказ от получения конкурентного преимущества за счет неуплаты налоговых платежей или участия в схемах организации незаконного возмещения НДС, а также создание препятствий для своего вовлечения в такие схемы. Участники декларируют свое стремление приобретать сельскохозяйственную продукцию непосредственно у сельскохозяйственных производителей, переработчиков либо фирм-комиссионеров, а также у других добросовестных участников рынка. При приобретении сельскохозяйственной продукции у поставщиков, не являющихся ее производителями, при выборе контрагента участники Хартии обязуются проявлять должную осмотрительность и добросовестность и стремиться приобретать сельскохозяйственную продукцию у фирм-посредников по договорам комиссии по поручению или от лица сельскохозяйственного производителя. Документ предусматривает проявление должной осмотрительности при выборе грузоперевозчика, в том числе: заключение договоров непосредственно с компаниями-перевозчиками или фирмами посредниками, которые действуют по договору комиссии непосредственно по поручению или от лица перевозчика. Кроме того, предполагается прилагать усилия, направленные на расширение списка участников, подписавших данную Хартию. В настоящее время создан соответствующий информационный ресурс, один из сегментов которого посвящен налоговым рискам, предполагается публиковать сведения о субъектах (компаниях, их бенефициарах), финансово хозяйственные отношения с которыми могут повлечь налоговые риски по НДС и налогу на прибыль организаций (см.: URL: https://хартия-апк.рф/nalogovye-riski). Документ согласован с ФАС России, которая пришла к выводу, что он не содержал положений, противоречащих антимонопольному законодательству. В то же время Служба в рамках соответствующих полномочий будет осуществлять последующий контроль за реализацией положений документа на практике (см. письмо ФАС России от 22 мая 2017 г. N ЦА/34019/17). См.: Ганенко И. Проект "обеления" экспорта сельхозпродукции сэкономил бюджету 27,2 млрд рублей. URL: http://www.agroinvestor.ru/markets/news/29329-proekt-obeleniya-eksporta-selkhozproduktsii.
Еще одним инструментом признается расширенное взаимодействие налогоплательщиков и налоговых органов (налоговый мониторинг), но пока его выгоды доступны только ограниченному кругу субъектов. Можно предположить, что по мере распространения информационных технологий среди хозяйствующих субъектов, изменения технологических подходов к налоговому администрированию подобные процедуры будут охватывать все большее количество субъектов.
Совершенствование и расширение систем управления рисками в налоговой сфере частными и публичными субъектами носит перманентный характер, поскольку они необходимы для надлежащего обеспечения экономической безопасности современного государства. При выработке национальной стратегии противодействия рискам в налоговой сфере должны приниматься во внимание многоуровневость налоговой системы, участие в региональных интеграционных объединениях, принятые международные обязательства, современный глобальный налоговый контекст, а также изменения в смежных отраслях законодательства.
В настоящее время на пути своего развития российская экономика столкнулась с глобальными рисками и угрозами. Данные трудности во многом имеют внешние причины: падение цен на сырье, установление санкционных режимов в отношении российской экономики, последствия которых еще только предстоит оценить. Значительная часть этих вызовов имеет внутренние корни: замедление роста ВВП, начиная уже с 2013 г., демографические вызовы, необходимость реформирования бюджетной сферы.
Таким образом, российская финансовая система вынуждена, с одной стороны, выдержать испытания международными санкциями и всевозможными ограничениями, с другой стороны, в этих условиях провести реформы, которые позволили бы восстановить экономический рост, оживить промышленный сектор, повысить инвестиционную активность.
Банковский риск является одним из видов риска с присущими ему особенностями, которые определяются сферой своего проявления, предметом правового регулирования, последствиями и латентностью. Банковская сфера рассматривается нами как важнейшая отрасль экономики, постоянно развивающаяся, требующая соответствующего правового регулирования и защиты, которая подвержена влиянию рисков, характерных для любой сферы экономической деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Костюк М.Ф., Кошелева М.В. Указ. соч. С. 24 - 27.
Тема рисков в публичной банковской сфере тесно связана с рыночными рисками в целом, особенно в условиях усиливающегося санкционного давления. Так, J.P. Morgan рыночный риск определяет как неопределенность размеров прибыли, обусловленную изменением рыночных условий, оказывающих влияние на цены активов, процентные ставки, волатильность и рыночную ликвидность <1>. Соответственно, возрастает роль правовых решений в экономической сфере, напрямую касающихся вышеперечисленных факторов. Например, важно отслеживать различные решения регулятора в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма, так как такие решения могут оказывать сильное влияние на доступность финансовых услуг, скорость прохождения банковских транзакций, доступность финансовых ресурсов для экономически активного населения, что в текущих условиях крайне важно для поддержания благоприятной экономической ситуации.
--------------------------------
<1> См.: Morgan J.P. Risk Metrics - Technical Document. Morgan Guaranty Trust Company, Global Research. 3rd ed. N.Y., 1995. P. 121.
В Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" говорится, что данная Стратегия призвана консолидировать усилия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ (далее - органы государственной власти), органов местного самоуправления, Центрального банка РФ и институтов гражданского общества по обеспечению экономической безопасности в целях защиты национальных интересов и реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации. Так, в числе прочих к основным вызовам и угрозам экономической безопасности в Стратегии относятся: подверженность финансовой системы РФ глобальным рискам (в том числе в результате влияния спекулятивного иностранного капитала), а также уязвимость информационной инфраструктуры финансово-банковской системы.
Таким образом, можно сказать, что основной риск в рассматриваемой сфере в соответствии с указанной Стратегией лежит в технологической сфере - остановка или сбои в работе информационных систем и банковской инфраструктуры, инциденты в сфере информационной безопасности.
Ряд перечисленных ниже нормативных правовых актов также содержит положения, регулирующие систему управления рисками в банковской сфере:
- Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности";
- Указ Президента РФ "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года";
- указание Банка России от 15 апреля 2015 г. N 3624-У "О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы";
- указание Банка России от 7 декабря 2015 г. N 3883-У "О порядке проведения Банком России оценки качества систем управления рисками и капиталом, достаточности капитала кредитной организации и банковской группы";
- письмо Банка России от 29 июня 2011 г. N 96-Т "О Методических рекомендациях по организации кредитными организациями внутренних процедур оценки достаточности капитала";
- письмо Банка России от 30 июня 2005 г. N 92-Т "Об организации управления правовым риском и риском потери деловой репутации в кредитных организациях и банковских группах";
- рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору.
Необходимо отметить, что для политико-правового прогнозирования значима роль таких документов, как послания Президента Федеральному Собранию РФ, концепции долгосрочного экономического развития Российской Федерации, стратегии развития банковского сектора Российской Федерации, основные направления единой государственной денежно-кредитной политики. Президент РФ в своих посланиях уделял большое внимание вопросам развития банковской системы, что объясняется весомой ролью кредитных организаций в функционировании финансовой системы страны.
Обозначены следующие приоритеты финансово-правовой политики по развитию банковской деятельности: повышение транспарентности банковского сектора; введение обязательного стандарта раскрытия кредитными организациями информации для розничных клиентов и инвесторов; обеспечение правовых условий для организации надзора и приведение принципов его осуществления в соответствие международным стандартам; совершенствование механизмов обмена информацией между участниками банковских групп, между Банком России и иными надзорными органами, в том числе иностранными; совершенствование правового регулирования аффилированных лиц, крупных сделок и сделок, в которых имеется заинтересованность; внесение в законодательство изменений, направленных на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Самигулина А.В. Актуальные вопросы повышения эффективности банковской деятельности // Право и экономика. 2017. N 4. С. 5 - 11.
Банки играют значительную роль в современной экономике. Их положение определяется тем, что, с одной стороны, они выполняют ряд публично значимых функций, а с другой - являются полноправными участниками гражданских отношений. От политики, проводимой банками, зависит в том числе и стабильность гражданского оборота. Чем более в своей деятельности банки руководствуются не только законодательными предписаниями, но и требованиями добросовестности и разумности, тем больше доверия к ним со стороны клиентов, тем выше благосостояние банков, тем больше устойчив гражданский оборот. При этом добросовестность должна проявляться по отношению как к действительным и потенциальным клиентам, так и к конкурентам. Реальность такова: государству приходится применять ряд запретительных и дозволительных мер, с тем чтобы обеспечить соблюдение добросовестности поведения участников гражданского оборота, в том числе банков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова М.Ю. Недобросовестная конкуренция в практике банков // Банковское право. 2017. N 1. С. 14.
В литературе широко обсуждаются вопросы денежно-кредитной политики Банка России. В частности, обеспечение ценовой стабильности выступает главной, хотя и не единственной, целью Центрального банка. Для поддержания доверия к денежно-кредитной политике ключевая роль отводится публичным обязательствам Центрального банка РФ. Именно денежно-кредитная, а не налогово-бюджетная политика рассматривается как главное средство краткосрочной макроэкономической стабилизации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Моисеев С.Р. "Ренессанс" монетаризма: чем жила знаменитая теория в 2000 - 2018 годах // Вопросы экономики. 2018. N 1. С. 26.
Так, многочисленная группа центральных банков развивающихся стран продолжает придерживаться традиционного таргетирования денежного предложения. По оценкам МВФ, в 2017 г. 24 юрисдикции декларировали приверженность классике монетаризма. Это достаточно устойчивая группа, где выбор режима денежно-кредитной политики определяется макроэкономическими характеристиками. Все они имеют общие отличительные черты: малые развивающиеся экономики со слаборазвитым финансовым сектором, состоящим преимущественно из банков. Исключение составляет Китай - крупная открытая экономика. Однако у него "монетаризм с китайским лицом": Народный банк Китая контролируется Государственным советом, финансовый сектор состоит из государственных банков, действуют планы по кредитному предложению, процентные ставки устанавливаются директивно, отсутствуют конвертируемость юаня и плавающий валютный курс <1>. Данный подход имеет определенные недостатки и таит в себе существенные риски в средней долгосрочной перспективе для всей финансовой системы в целом.
--------------------------------
<1> См.: Dorn J. Monetarism with Chinese Characteristics // CATO Working Paper. No. 42.
Особая тема - динамика развития киберпреступности в России и в мире, которая также создает дополнительные риски для всего банковского сектора в целом. Соответствующее нормативное регулирование рисков в этой сфере - важное направление развития банковского законодательства на ближайшие годы.
Уголовное законодательство содержит значительное количество статей для наказания в основных случаях в сфере киберпреступлений, но киберпреступность может влиять на экономическую систему очень разными способами ввиду неправомерного доступа хакеров к коммерческой и иной инсайдерской информации, что будет неизбежно влиять на финансовую систему в целом.
Однако именно киберпреступность и риски, с ней связанные, имеют свои особенности и отличаются от иных форм противоправных действий:
1) киберпреступность негативно влияет на экономические системы самых разнообразных уровней, нарушая связи между элементами данных систем;
2) воздействие киберпреступности на экономику не носит выраженного институционального характера, что затрудняет борьбу с данным явлением;
3) затраты ресурсов на реализацию преступного замысла хакерами могут быть на много порядков меньше, чем причиненный ими ущерб.
Также одной из разновидностей правового риска является правовой риск в сфере корпоративного кредитования. Данный вид правового риска обусловлен спецификой критериев по выявлению и оценке его уровня и характеризуется разнообразием субъектов и объектов, включенных в корпоративный кредитный процесс и его правовое сопровождение.
Управление правовым риском в сфере корпоративного кредитования представляет собой комплекс мероприятий, направленных на оптимизацию и повышение эффективности процесса анализа, оценки, управления и минимизации правовых рисков в данной сфере <1>.
--------------------------------
<1> См.: Батышев А.А., Семко А.М. Модель управления правовым риском кредитной организации в сфере корпоративного кредитования // Банковское право. 2017. N 3. С. 9.
В связи с этим чрезвычайно важна классификация соответствующих видов риска.
В зависимости от причин и негативных последствий рискованных операций, проводимых банком, риски можно разделить:
- на финансовые, связанные с использованием финансовых средств;
- функциональные, связанные с выполнением действий;
- сопутствующие, вытекающие из финансовых и функциональных рисков.
Специфика банковской деятельности предполагает следующие виды банковских рисков: кредитный риск, риск потери ликвидности, рыночный риск, процентный риск, валютный риск, фондовый риск, товарный риск, страновой риск, риск концентрации, операционный риск, риск мошенничества, махинаций и злоупотреблений, правовой риск, риск потери деловой репутации, пруденциальный риск, риск материальной мотивации персонала, регуляторный риск <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пашков Р., Юденков Ю. Система ВПОДК в региональном банке // Бухгалтерия и банки. 2017. N 8. С. 37 - 55.
Однако в условиях глобализации бизнес-процессов уже нельзя рассчитывать исключительно на саморегулирование систем. Внешнее вмешательство регулятора позволяет избежать обвала системы, более того, порой именно регулятор обеспечивает стабильность финансовой системы. Взаимообусловленность рынков и систем позволяет говорить о необходимости высокоточной координации работы подсистем. Фактор взаимосвязанности систем позволяет говорить о необходимости повышения уровня маневренности регулирования и риск-менеджмента в условиях нестабильности экономических процессов. При этом методология регулирования и надзора Банка России, апробированная в банковской системе, принята за основу и в сфере финансового рынка <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гаврин Д.А. Банк России: национальный характер с международным акцентом // Банковское право. 2017. N 5. С. 37 - 41.
Важной тенденцией выступает возникновение рисков исчерпания источников финансирования долгосрочных инвестиций в частном секторе (банковские кредиты). Волна санаций внутри банковской системы также повышает нестабильность в небанковском финансовом секторе и финансовой системе в целом, так как инвестиционные ресурсы, которые можно было бы перераспределить внутри финансовой системы, стремительно сокращаются. Также сокращаются возможности по трансформации сбережений в инвестиции, прежде всего в долгосрочные.
К числу негативных тенденций в финансово-инвестиционной сфере можно отнести отсутствие правовой базы для становления полноценной системы частного управления активами в Российской Федерации, так как значительную часть активов небанковских финансовых организаций составляют пенсионные средства, но по причине блокирования перечислений пенсионных накоплений в управляющие компании данные средства не могут поступать на рынок и продолжают оставаться в государственном распоряжении без какого-либо инвестиционного эффекта.
В числе негативных тенденций можно назвать стремительное сокращение (наравне с их активами) профессиональных участников рынка ценных бумаг.
В связи с этим следует отметить, что существенное влияние на состояние финансовой системы оказывает регулятивное воздействие Банка России, которому в настоящее время переданы функции регулятора в рассматриваемой сфере. С одной стороны, можно наблюдать унификацию принципов финансово-правового регулирования соответствующих отношений Банком России, с другой стороны, банковский надзор нацелен на предотвращение в основном системных рисков, что делает финансовую систему более уязвимой. В текущих условиях представляется целесообразным сконцентрироваться на защите прав инвесторов, что должно положительно сказаться на реализации финансовых институтов, призванных отвечать за инвестиционное развитие страны <1>.
--------------------------------
<1> См.: Буклемишев О.В. Инвестиционная пауза в российской экономике и ее преодоление // Журнал Новой экономической ассоциации. 2016. N 1. С. 160 - 167.
Следует отметить, что в ситуации структурного кризиса в экономике России все большая роль в государственном управлении отводится мегарегулятору финансовых отношений - Банку России, борьба которого с недобросовестными банками привела к оттоку финансовых потоков в небанковские кредитные учреждения (микрофинансовые организации, ломбарды, потребительские кооперативы и т.п.). В условиях "сжатия" кредитного рынка предложений небанковские организации пытаются извлечь дополнительные для себя дивиденды, нередко преступая границы законной предпринимательской деятельности <1>, что выливается в ощутимые риски для стабильности всей финансовой системы в целом.
--------------------------------
<1> См.: Барков А.В., Волков А.В. К вопросу о правовой квалификации незаконной банковской деятельности ломбарда: объект и предмет преступления // Банковское право. 2017. N 1. С. 38.
Таким образом, политика Банка России по оздоровлению банковского сектора и выведению из него нежизнеспособных и недобросовестных банков несет значительные риски для банковской системы в целом. Данный подход привлекает внимание и получает неоднозначные оценки экспертов.
Однако соответствующие исследования показывают, что проведение такой политики в среднесрочной перспективе снижает уровень монополизма и повышает эффективность банковской системы. Вместе с тем в краткосрочной перспективе происходит ослабление позиций средних и малых банков. В целом долгосрочные выгоды от активной надзорной политики могут существенно перевесить краткосрочные потери от временного усиления концентрации банковского бизнеса.
На основе соответствующей модели можно сравнить краткосрочные и долгосрочные эффекты при двух режимах надзорной политики, отличающихся степенью жесткости. Результаты показывают, что краткосрочные эффекты активной надзорной политики ослабляют позиции средних и малых банков, в том числе соблюдающих надзорные требования. Однако по мере оздоровления банковского сектора выигрыш от роста доверия к таким банкам и банковской системе в целом перекрывает краткосрочные потери. В итоге доля средних и малых банков в предоставленных кредитах и привлеченных депозитах банковской системы оказывается выше по сравнению с периодом до активизации надзорной политики. Снижается монополизм в банковском секторе, улучшается ценовая конкуренция. Банковская система становится более эффективным институтом кредитования экономики и избавляется от избыточного риска индивидуальной и системной устойчивости. При этом повышается финансовая устойчивость средних и малых банков <1>.
--------------------------------
<1> Использованы материалы Банка России - серия докладов об экономических исследованиях: влияние усиления банковского надзора на структуру банковской системы: Выводы на основе агентно-ориентированного моделирования. 2017. N 19. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/16720/wp_19.pdf.
В сложившихся условиях представляется целесообразным проведение работы по оптимизации документов стратегического характера по развитию финансового рынка в Российской Федерации.
Важно устранить противоречия между регуляторными функциями Банка России и запросом на создание нормальной конкурентной среды в финансовом секторе. Банку России следовало бы указать в программных документах по развитию финансовой сферы, что регулятор в краткосрочной (среднесрочной) перспективе имеет целью осуществление выхода из капитала банковских организаций, которые были подвергнуты процедурам санации, что окажет благотворный эффект на участников рынка.
Также следовало бы не внедрять банковские стандарты регулирования в небанковскую сферу, а стараться придерживаться здесь международных стандартов и лучших зарубежных практик.
Действительно, эффективное вложение государственных средств возможно далеко не во все отрасли экономики и может повлечь за собой значительные перекосы в экономическом развитии страны <1>. Но в текущих условиях роль государства в финансировании приоритетных проектов будет еще долго оставаться ключевой. Предстоит внести большое количество изменений в финансовую сферу, прежде чем повысится безопасность частных вложений и финансовый кризис уступит место поступательному развитию экономической деятельности.
--------------------------------
<1> См.: Радыгин А.Д. Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, "новое измерение для России": В 2 т. М., 2014. Т. 1. С. 145.
социального страхования
Как известно, Российская Федерация - социальное государство (ст. 7 Конституции РФ), где каждому гарантируется социальное обеспечение. Законодательством предусмотрены государственные пенсии и социальные пособия (ст. 39 Конституции РФ), выплачиваемые за счет бюджета государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Российская Федерация как субъект бюджетного права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения медицинская помощь оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов (ст. 41 Конституции РФ). Все эти гарантии закреплены в Конституции РФ, определяющей содержание системы социальной защиты населения. Важнейшую роль в этой системе занимает социальное страхование в обязательной и добровольной формах.
Непосредственной причиной осуществления социального страхования являются социальные риски, которые постоянно присутствуют в жизни людей и сопутствуют любым видам их деятельности. Влияние данных рисков заключается в снижении материального уровня жизни граждан.
К социальным рискам принято относить все неблагоприятные события в жизни людей, которые проистекают из устоявшихся форм общественных отношений. Среди наиболее распространенных примеров можно привести старость и безработицу, которые являются причиной утраты трудового дохода и, как следствие, снижения привычного для граждан уровня личных доходов; инвалидность и рождение ребенка как источники возникновения дополнительных расходов по отношению к устоявшемуся уровню личных расходов (на лекарства и уход за ребенком) и т.п.
Несмотря на то что отдельные события в жизни людей расцениваются как положительные (старость является свидетельством долголетия человека), с экономической точки зрения они являются дополнительным материальным обременением и в полной мере могут быть отнесены к категории социального риска.
При этом защититься от всех социальных рисков, проявляющихся вследствие различных причин общественного характера, самостоятельно в большинстве случаев не представляется возможным. Часто причины возникновения отдельных социальных рисков связывают с проведением экономических реформ и деятельностью органов власти.
В литературе встречаются различные группировки социальных страховых рисков. Например, некоторые авторы <1> выделяют четыре основных вида социальных рисков, которые также характерны для мировой практики:
--------------------------------
<1> См.: Федорова М.Ю. Конституционная коррекция правового механизма управления социальными рисками (на примере Постановления Конституционного Суда РФ от 14 января 2016 г. N 1-П) // Российский юридический журнал. 2016. N 6. С. 143 - 154; Полукаров А.В. Коррупциогенные риски в социальном законодательстве и административно-правовые средства противодействия им // Административное и муниципальное право. 2017. N 1. С. 79 - 94.
1) пенсионный (по старости, инвалидности, потере кормильца);
2) медицинский (оплата медицинской помощи, включая оплату временной нетрудоспособности);
3) от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм, профессиональные заболевания, пенсии иждивенцам погибших на производстве);
4) в связи с безработицей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ласкина Л.Ю., Яковлева А.В. Управление риском безработицы путем страхования // Научный журнал НИУ ИТМО. Сер.: Экономика и экологический менеджмент. 2013. N 1.
Также в зависимости от влияния на трудоспособность человека риски могут быть классифицированы в следующие четыре группы:
1) риски экономического характера (безработица);
2) риски физиологического характера (временная или постоянная утрата трудоспособности, беременность и роды, старость, смерть);
3) риски производственного характера (профессиональное заболевание, трудовое увечье);
4) риски демографического и социального характера (сиротство, неполнота семьи, многодетность).
Следует отметить, что социальные риски, являясь отражением общественных отношений, как правило, находят выражение в определенного рода юридически значимых действиях, они закреплены в соответствующих источниках нормативного регулирования, порождают правоприменительные решения. В связи с этим обоснованным следует считать утверждение, что социальные риски, опосредованные правовой регламентацией, становятся значимыми с политической, экономической и иных точек зрения <1> и, несомненно, оказывают влияние на финансовую безопасность государства.
--------------------------------
<1> См.: Мейтарджян Д.А. Указ. соч. С. 22 - 27.
Понимание социальных рисков важно и для оценки их возможного влияния на финансово-правовые механизмы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации <1>. Основными признаками рисков, влияющих на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, являются: состояние неопределенности в сфере публичных финансов; наличие потенциальной возможности наступления негативных финансовых последствий, которые в дальнейшем будут иметь негативный социальный эффект; мобильность и динамичность возникновения и трансформации; постоянство возникновения; видовая модификация; чрезвычайный характер; последствия; управляемость <2>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения.
<2> Там же.
Влияние социальных рисков на характер и условия общественного развития универсально и требует адаптации к ним путем прогнозирования их воздействия на все сферы общественной жизни, учета последствий реализации и выработки адекватных мер предотвращения их развития <1> с учетом сохранения финансовой устойчивости государства.
--------------------------------
<1> См.: Федорова М.Ю. Конституционная коррекция правового механизма управления социальными рисками // Российский юридический журнал. 2016. N 6.
Одним из способов воздействия на проявления социальных рисков является устранение их негативного действия за счет сохранения трудовых доходов при реализации страховых случаев. Представляется, что данный вариант реагирования характерен для развитого социального государства, в котором граждане обладают высоким уровнем благосостояния, т.е. их личный доход позволяет покрыть любой материальный ущерб от наступления неблагоприятных условий.
Другим способом может быть осознанный отказ от каких-либо действий, направленных на снижение негативного воздействия от реализации риска. Такой подход в настоящее время себя исторически изжил и в практике современных государств не применяется.
Наиболее ожидаемым в современном обществе является поглощение риска (прямое финансирование). Такой подход заключается в прямом покрытии обществом материального ущерба, причиненного пострадавшим, когда государство обеспечивает существование своих граждан. Фактически это государственная социальная помощь за счет прямых ассигнований из средств бюджета (а также негосударственных источников). Можно квалифицировать данный способ как социальное обеспечение.
Особенностью социального обеспечения является отсутствие эквивалентности в отношениях между предоставляющей стороной (государством) и получателями (гражданами) социальной помощи. То есть не предусматривается выполнение последними каких-либо работ или оказание услуг. Наглядным примером является предоставление финансовой помощи из федерального бюджета гражданам, пострадавшим и подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Данная помощь в виде мер социальной поддержки и компенсации в возмещении вреда предусматривается в федеральном бюджете ежегодно. Еще одним важным социальным завоеванием может быть справедливое распределение риска (страхование). Заключается оно в распределении вероятного ущерба в пространстве (между членами общества) и во времени посредством механизма социального страхования. При этом система социального страхования уже предполагает эквивалентность финансовых отношений между предоставляющей стороной и получателем социальной помощи, так как ее смысл заключается в возврате из страховых фондов гражданам части ранее изъятого у них заработка. Через механизм социального страхования пенсионер получает в виде пенсии часть своего дохода, который удерживался у него в течение его трудовой деятельности.
Рассмотрев данные подходы, можно прийти к выводу, что первые два из них не требуют глубокого анализа, в обществе они воспринимаются достаточно однозначно; в то же время третий и четвертый представляют собой прямые способы государственной социальной поддержки населения и вызывают разногласия как в научной среде, так и в обществе.
Следует отметить, что используемые подходы различаются не только механизмом и степенью перераспределения доходов, но и уровнем защиты, которую они гарантируют населению. Как правило, государством предоставляются минимально необходимые гарантии. Сама же система социальной защиты и управления социальными рисками представляет собой довольно сложное и многоуровневое образование.
Анализ мирового опыта позволяет выделить пять основных институтов социальной защиты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Агеева Е.В., Беженцева Э.А. Управление социальными рисками. Иркутск, 2017.
1. Государственная социальная помощь. Она оказывается гражданам, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить свое существование вследствие отсутствия трудоспособности, источников доходов. Их уровень и условия жизни не соответствуют минимальным государственным социальным гарантиям. Примером являются семьи, среднедушевой доход которых меньше устанавливаемого государством прожиточного минимума. Помощь обычно оказывается в форме льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, льгот при пользовании общественным транспортом, льготных цен на лекарства, пособий и т.д. Другой категорией выступают нетрудоспособные граждане, которые не имеют трудового дохода и приобретенных прав по системам обязательного социального страхования. Им предоставляется социальная помощь в форме социальной пенсии, содержания в интернатах, домах престарелых, оказываются бесплатные медицинские услуги.
2. Государственное социальное обеспечение военнослужащих и ряда других категорий граждан с учетом особого характера их трудовой деятельности. Предоставление обеспечения основывается не на предварительной уплате каких-либо взносов или наличии нуждаемости у данных лиц; финансовые источники данного вида социальной защиты - прямые ассигнования из бюджетной системы.
3. Обязательное социальное страхование. Оно является институтом социальной защиты экономически активного населения от рисков утраты дохода (заработной платы) из-за потери трудоспособности (по причине болезни, несчастного случая, старости или потери места работы); его финансовые источники - страховые взносы.
4. Добровольное дополнительное (профессиональное) социальное страхование наемных работников. Оно осуществляется в рамках отдельных отраслей экономики или в рамках отдельных компаний.
5. Добровольное личное (частное) страхование граждан. Оно организовано на договорной основе, что ограничивает его функционирование фиксированными периодами времени, определенными видами риска и ограниченными финансовыми возможностями отдельных физических лиц.
Особую роль при оценке социальных рисков и обеспечении социальной защиты населения на государственном уровне играет социальное страхование. Обязательное социальное страхование представляет собой систему компенсаций гражданам последствий социальных рисков, которая основывается на взносах (отчислениях) от заработной платы, доходов работодателей, а также частичного привлечения бюджетных средств в специализированные учреждения - внебюджетные фонды.
Если обратиться к законодательству, то в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" установлены следующие виды социальных страховых рисков:
1) необходимость получения медицинской помощи;
2) утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая;
3) дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.
Под страховыми случаями в Законе признаются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие случаи, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования".
Следует отметить, что некоторые исследователи трактуют приведенные страховые случаи как риски <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шарин В.И. Социальные риски как угрозы социальному положению и защита от них // Изв. УрГЭУ. 2013. N 6 (50).
Следует отметить, что социальное страхование не покрывает всех социальных рисков. Например, существует риск снижения номинальной и реальной заработной платы работающих граждан, а также снижения покупательной способности установленных на законодательном уровне доходов неработающих граждан по не зависящим от них обстоятельствам.
Законодательством также установлены виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию (ст. 8 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования"):
- оплата медицинской организации расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;
- пенсия по старости;
- пенсия по инвалидности;
- пенсия по случаю потери кормильца;
- пособие по временной нетрудоспособности;
- страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую реабилитацию, санаторно-курортное лечение, социальную и профессиональную реабилитацию;
- пособие по беременности и родам;
- ежемесячное пособие по уходу за ребенком;
- иные виды страхового обеспечения, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
- единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности;
- единовременное пособие при рождении ребенка;
- социальное пособие на погребение.
Рассмотрим отраслевую организацию системы социального страхования, которая отражает структуру социальных рисков. В зависимости от конкретных форм проявления и последствий для трудовой деятельности людей все социальные риски можно объединить в отдельные группы, которые выступают предметом различных отраслей социального страхования <1>:
--------------------------------
<1> См.: Федорова Т.А. Страхование. 3-е изд. М., 2009.
- медицинское страхование;
- пенсионное страхование;
- страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Как уже отмечалось, обязательное социальное страхование основывается на взносах во внебюджетные фонды. В соответствии с приведенными отраслями страхования созданы государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ (ПФР); Фонд социального страхования РФ (ФСС); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС); территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов. Если эти фонды федеральные (ПФР, ФСС и ФФОМС), проекты вносятся Правительством РФ в Государственную Думу и принимаются в форме федеральных законов в соответствии со ст. 145 БК РФ.
В России в отличие от европейских стран страховые взносы на социальное страхование платят исключительно работодатели <1>. В европейских странах система социальной защиты населения финансируется в основном за счет страховых взносов, которые уплачиваются как работодателями, так и самими работниками. При этом в Российской Федерации прослеживаются наименьшее ограничение по размеру облагаемого взносами дохода и высокая степень государственного вмешательства в систему социальной защиты населения.
--------------------------------
<1> См.: Шишкин С.В., Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Экономика социальной сферы. Социальная политика. М., 2010.
Во Франции нагрузка по уплате страховых взносов ложится прежде всего на работодателей. В Германии, например, работодатель и работник уплачивают страховые взносы примерно по одинаковой ставке.
Несмотря на высокую социальную значимость государственного социального страхования, факт его существования, а также практика функционирования государственных внебюджетных фондов несут в себе значительные риски для финансовой устойчивости всей бюджетной системы РФ. Эти риски обусловлены влиянием ряда факторов, среди которых можно выделить следующие:
- демографическая проблема;
- ухищрения работодателей (серые заработные платы, нарушения при отчислениях);
- проблемы в экономике;
- неблагоприятная среда, условия жизни;
- социальные потрясения, техногенные и природные катастрофы и др.
При этом исследователями справедливо отмечается, что обеспечение финансовой устойчивости является частью более глобальной системы - системы обеспечения национальной безопасности <1>. Сегодня задаче обеспечения финансовой устойчивости уделяется все больше внимания. Проблема финансово-правового обеспечения устойчивости приобретает особое значение в условиях различных кризисных ситуаций, существующих рисков и угроз, когда государству необходимо оперативно и эффективно противостоять последствиям данных вызовов.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 8. С. 77 - 89.
Так, в последнее время все больше внимания привлекают проблемы пенсионной реформы. Пенсионная система и ее дальнейшее развитие становятся одним из наиболее значимых факторов макроэкономической политики. В то же время эта проблема обостряется в условиях усиления влияния глобальных рисков: демографического и финансового кризисов. Их влияние негативно сказывается на механизме функционирования пенсионной системы государства. В России достаточно давно наблюдается серьезная демографическая проблема - количество пенсионеров с каждым годом неуклонно растет (рис. 1). Следовательно, растет и нагрузка на граждан трудоспособного возраста.
Рис. 1. Численность пенсионеров,
состоящих на учете в системе, тыс. человек
Источник: данные Росстата.
При этом нельзя сказать, что наша пенсионная система обеспечила необходимые гарантии и достойный уровень жизни каждому гражданину в нетрудоспособный период. По данным Росстата <1>, средний размер назначенных пенсий на начало 2016 г. составил 12 тыс. руб.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.gks.ru.
Недавно агентство Bloomberg включило Россию в десятку стран с наибольшими рисками, связанными со старением населения. Всего в список вошло 178 стран. По подсчетам агентства, на одного пенсионера в России приходится 2,4 человека трудоспособного возраста <1>.
--------------------------------
<1> Российская Федерация вошла в число стран с наибольшим риском, связанным со старением населения / ТАСС. 2017. 1 февр. URL: http://www.tass.ru.
Исходя из Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. N 2524-р, установившей в качестве основного принципа совершенствования порядка формирования пенсионных прав граждан в распределительной составляющей пенсионной системы дифференцированное пенсионное обеспечение, которое учитывает личное участие работника в солидарной государственной пенсионной системе, в настоящее время начата реализация пенсионной реформы. Правительством РФ в Государственную Думу внесен и принят в первом чтении законопроект N 489161-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий". Законопроектом предусматривается, что пенсионная система должна быть адекватной современному уровню экономического развития Российской Федерации, соответствовать международным стандартам, учитывать опыт формирования пенсионных систем других стран. Основным способом проведения реформы принято поэтапное повышение пенсионного возраста до уровня 65 и 63 лет для мужчин и женщин соответственно в период с 2019 по 2034 г. Подготовленный Правительством законопроект содержит целый комплекс изменений в пенсионном законодательстве Российской Федерации, касающихся страховых пенсий по старости, социальных пенсий нетрудоспособным гражданам, пенсионного обеспечения государственных служащих, порядка назначения досрочных пенсий отдельным категориям работников.
В целом реализация названных мер, по замыслу авторов реформы, выведет уровень жизни граждан РФ, получивших право выхода на пенсию, на новый, более высокий уровень.
Другим негативным фактором являются "серые" заработные платы и нарушения при отчислениях взносов во внебюджетные фонды. Неофициальная заработная плата ведет не только к потере работником в будущем полноценного размера пенсии. Также при этом на должном уровне не производятся отчисления во внебюджетные фонды, в том числе ПФР.
По данным Счетной палаты РФ, в 2015 г. в ряде регионов доля неформальной занятости граждан составляла почти половину от всей численности занятого населения, а в таких регионах, как Республика Дагестан и Республика Ингушетия, - более 50% <1>. В связи с этим стоит проблема легализации деятельности данной категории граждан.
--------------------------------
<1> См.: Рекомендации круглого стола Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам на тему "Совершенствование системы уплаты страховых взносов за неработающее население: проблемы и законодательные пути их решения" от 2 марта 2017 г. URL: http://www.council.gov.ru.
Все это вкупе с прочими факторами приводит к разбалансированности пенсионной системы и бюджета ПФР. Как следствие, растут риски экономической безопасности всей бюджетной системы, потому что сбалансированность ПФР обеспечивается за счет средств федерального бюджета. Нерешенность вопроса с дальнейшим развитием пенсионной системы является бомбой замедленного действия.
Как видно из представленных данных (табл. 1), размер федерального трансферта, передаваемого бюджету ПФР, из года в год увеличивается, что является существенным бременем для федерального бюджета, который и так испытывает серьезные трудности. Например, по итогам 2017 г. трансферт Пенсионному фонду РФ составил 22,5% всех расходов федерального бюджета и почти в 3 раза превысил дефицит (1 317,5 млрд руб.) <1>. При этом вследствие нехватки средств на покрытие дефицита федерального бюджета на начало 2018 г. был полностью исчерпан Резервный фонд, который формально был присоединен к Фонду национального благосостояния (ФНБ). Здесь, безусловно, сыграл роль и другой фактор - проблемы в экономике.
--------------------------------
<1> Согласно оперативным данным Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета расходы федерального бюджета по итогам 2017 г. составили 16 358,8 млрд руб., дефицит - 1 317,5 млрд руб.
--------------------------------
<*> За период 2007 - 2014 гг. использованы данные из соответствующих законов об исполнении бюджета ПФР, за период 2015 - 2017 гг. - данные Федерального казначейства. URL: https://www.pfrf.ru.
Показатель | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
Объем доходов, млрд руб. | 1 946,8 | 2 730,2 | 3 222,7 | 4 610,1 | 5 255,6 | 5 890,4 | 6 388,4 | 6 159,1 | 7 126,6 | 7 625,3 | 8 260,1 |
в том числе за счет средств федерального бюджета | 919,9 | 1 459,1 | 1 944,2 | 2 643,8 | 2 379,8 | 2 815,6 | 2 843,2 | 2 410,2 | 3 091,7 | 3 355,3 | 3 680,4 |
в том числе средства на сбалансированность (покрытие) дефицита ПФР | - | 197,1 | 399,3 | 1 316,3 | 924,4 | 1 033,1 | 942,8 | 336,3 | 814,2 | 988,6 | 932,7 |
Доля средств, полученных из федерального бюджета, в общих доходах Фонда, % | 47,3 | 53,4 | 60,3 | 57,3 | 45,3 | 47,8 | 44,5 | 39,1 | 43,4 | 44 | 44,5 |
Объем расходов, млрд руб. | 1 786,5 | 2 357,8 | 3 008,7 | 4 249,2 | 4 922,1 | 5 451,2 | 6 378,5 | 6 190,1 | 7 670,3 | 7 829,7 | 8 319,5 |
Объем профицита (+) / дефицита (-), млрд руб. | + 160,4 | +372,4 | +214,0 | +360,9 | +333,5 | +439,2 | +9,8 | -31,0 | -543,6 | -204,4 | -59,4 |
Таким образом, разбалансированность ПФР несет в себе реальную угрозу стабильности всей бюджетной системы страны.
Согласно Федеральному закону от 5 декабря 2017 г. N 363-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" в предстоящем периоде также предусмотрено выделение значительных объемов средств. Доходы бюджета ПФР планируются в 2018 г. в объеме 8,33 трлн руб., в 2019 г. - 8,62 трлн руб., в 2020 г. - 8,94 трлн руб. В том числе запланированы доходы за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, - 3,35 трлн руб. и из бюджетов субъектов РФ - 3,3 млрд руб. в 2018 г., 3,34 трлн руб. и 3 млрд руб. соответственно в 2019 г., 3,43 трлн руб. и 3,2 млрд руб. соответственно в 2020 г.
Расходы запланированы в 2018 г. в объеме 8,44 трлн руб., в 2019 г. - 8,69 трлн руб., в 2020 г. - 8,98 трлн руб. Дефицит по накопительной составляющей запланирован в объеме 106,6 млрд руб. в 2018 г. со снижением до 44,6 млрд руб. в 2020 г. Сбалансированность бюджета ПФР по распределительной составляющей будет обеспечена за счет средств федерального бюджета в 2018 г. в объеме 693,7 млрд руб., в 2019 г. - 640,6 млрд руб., в 2020 г. - 668,9 млрд руб.
При этом следует отметить, что бюджет ПФР на 2018 - 2020 гг. в очередной раз сформирован при отсутствии ряда важных нормативных правовых документов, утверждаемых Правительством РФ и определяющих эффективность работы ПФР. К таким документам относится прежде всего государственная Программа "Развитие пенсионной системы на 2018 - 2035 годы", которая предусмотрена Перечнем государственных программ, утвержденным еще в 2010 г. <1>. Между тем отсутствие данной государственной Программы не позволяет провести оценку принятых за последние годы изменений законодательства, их влияния на пенсионные права и обеспечение граждан, равно как и на развитие всей пенсионной системы в целом. Все это негативно сказывается на возможностях планирования дальнейшего развития пенсионной системы и обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджета ПФР. Также не утверждены методика определения стоимости одного страхового пенсионного коэффициента и методика расчета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых бюджету ПФР. Все эти документы, безусловно, необходимо принимать и как можно скорее.
--------------------------------
<1> Перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 1950-р. Распоряжением Правительства РФ от 17 сентября 2016 г. N 1964-р в данный Перечень государственных программ внесены изменения, которыми изменено наименование государственной Программы на "Развитие пенсионной системы на 2018 - 2035 годы".
Следует также отметить, что по причине разбалансированности бюджета ПФР уже в который раз производится "заморозка" пенсионных накоплений, которая впервые была произведена в 2014 г. Теперь накопительная часть пенсии формироваться не будет вплоть до конца 2020 г., все средства будут перенаправляться в страховую часть трудовой пенсии <1>. Безусловно, так проще и удобнее для бюджета, так как это позволяет снизить величину трансферта, перечисляемого бюджету ПФР. Вместе с тем будущие пенсионеры при этом теряют потенциальный доход, который они могли бы получить при грамотном размещении накопительных средств. Кроме того, как уже неоднократно всеми отмечалось, пенсионные накопления - это "длинные" деньги для экономики страны.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 20 декабря 2017 г. N 413-ФЗ.
Как известно, основной целью системы социального страхования в долгосрочной перспективе является финансовое равновесие. И если обратиться к зарубежному опыту регулирования, в развитых странах задача адаптации пенсионного обеспечения граждан к изменяющимся внешним факторам (демографическим и экономическим) решается разными способами.
Так, некоторые страны выбрали путь постепенного повышения пенсионного возраста (Австралия, Дания, Чехия, Греция, Мальта, Венгрия, Таиланд, Турция). В некоторых странах произошло ужесточение условий получения права на досрочный выход на пенсию (Испания, Дания, Чехия, Греция, Мальта, Норвегия). В Таиланде было принято решение о повышении ставки взносов и заработка, учитываемого при определении отчислений.
В ряде стран прошло сокращение или прекращение выдачи пособий (Австралия, Дания, Норвегия, Венгрия). Некоторые выбрали путь увеличения периода отчисления взносов, необходимых для получения пособий (Испания, Чехия, Греция, Мальта, Турция).
Серьезной проблемой, связанной с обязательным государственным страхованием, является уплата страховых взносов за неработающее население.
Обязательное медицинское страхование (ОМС) - один из наиболее важных элементов системы социальной защиты населения в части охраны здоровья и получения необходимой медицинской помощи в случае заболевания. В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ <1>. В соответствии с законодательством страховые взносы на ОМС неработающего населения уплачиваются в бюджет ФФОМС за счет средств бюджетов субъектов РФ.
--------------------------------
<1> При этом к неработающим Закон относит: детей со дня рождения до достижения ими возраста 18 лет; неработающих пенсионеров независимо от основания назначения пенсии; граждан, обучающихся по очной форме обучения в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования; безработных граждан, зарегистрированных в соответствии с законодательством о занятости; одного из родителей или опекуна, занятых уходом за ребенком до достижения им возраста трех лет; трудоспособных граждан, занятых уходом за детьми-инвалидами, инвалидами I группы, лицами, достигшими возраста 80 лет; иных не работающих по трудовому договору, за исключением военнослужащих и приравненных к ним в организации оказания медицинской помощи лиц.
При этом за последние пять лет взносы всех бюджетов регионов за неработающее население выросли в 2,1 раза (с 298,86 млрд руб. в 2012 г. до 618,6 млрд руб. в 2017 г.) и составили 6,2% расходной части консолидированных бюджетов регионов <1>. Все это негативно сказывается на сбалансированности региональных бюджетов и, как следствие, росте их долговой нагрузки. Государственный долг регионов по итогам 2017 г. составил 2,3 трлн руб. (рис. 2).
--------------------------------
<1> См.: интервью Председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой // Российская газета. 2017. 25 янв. (URL: http://www.rg.ru).
Рис. 2. Объем государственного долга субъектов РФ, млрд руб.
Источник: данные Минфина России. URL: https://minfin.gov.ru/.
По данным Счетной палаты РФ, в 2015 г. страховые взносы на ОМС неработающего населения составили 616,3 млрд руб., или 39,2% общего объема доходов бюджета ФФОМС <1>. По состоянию на 31 декабря 2015 г. у страхователей перед бюджетом ФФОМС числилась задолженность по страховым взносам на ОМС неработающего населения, по пеням и штрафам на общую сумму 1,4 млрд руб., в том числе задолженность по страховым взносам на обязательное медицинское страхование неработающего населения в размере 1,29 млрд руб. в трех субъектах РФ, в том числе в республиках Дагестан и Калмыкия - в связи с неперечислением ежемесячного страхового взноса за декабрь 2015 г. (соответственно 967,1 млн руб. и 103,4 млн руб.), в Республике Северная Осетия - Алания - в связи с неперечислением ежемесячного страхового взноса за декабрь 2014 г. (216,2 млн руб.).
--------------------------------
<1> Заключение Счетной палаты РФ на отчет Федерального фонда обязательного медицинского страхования об исполнении бюджета за 2015 г. URL: http://www.ach.gov.ru.
Высокая нагрузка на бюджеты регионов по уплате страховых взносов на ОМС неработающего населения приводит к дефициту региональных бюджетов на финансовое обеспечение программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи (территориальных программ государственных гарантий - ТПГГ) в части оплаты медицинской помощи, не включенной в ОМС. Дефицит ТПГГ за счет средств бюджета субъектов РФ:
- в 2014 г. - 59 регионов; общая сумма - 101,7 млрд руб.;
- в 2015 г. - 62 региона; общая сумма - 127,3 млрд руб.;
- в 2016 г. - 59 регионов; общая сумма - 125,7 млрд руб. <1>.
--------------------------------
<1> Данные Счетной палаты РФ. См.: выступление начальника инспекции экспертно-аналитической и контрольной деятельности за администрированием налогов и сборов и налоговой политикой в целом Департамента по экспертно-аналитической и контрольной деятельности в области формирования и исполнения доходов федерального бюджета Счетной палаты РФ Е.А. Гаус на круглом столе в Совете Федерации 17 февраля 2017 г. на тему "О правовом регулировании деятельности физических лиц, оказывающих отдельные виды услуг без регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей". URL: http://www.council.gov.ru.
Согласно бюджету ФФОМС на 2018 - 2020 гг. прогнозируемый объем страховых взносов на ОМС неработающего населения составит в 2018 г. 661,4 млрд руб., по сравнению с 2017 г. объем поступлений увеличится на 42,8 млрд руб., или на 6,92%, в 2019 г. - на 687,9 млрд руб.; в 2020 г. - на 715,7 млрд руб. <1>. Расчет показателей бюджета произведен исходя из численности граждан, застрахованных по ОМС, по состоянию на 1 апреля 2017 г. в количестве 146,4 млн человек, в том числе неработающего населения - 84,9 млн человек.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. N 368-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов".
То есть предполагается увеличение нагрузки на региональные бюджеты, что осложнит и так непростую задачу по обеспечению их сбалансированности.
Одной из основных причин сложившейся ситуации являлось несоответствие данных ФФОМС, осуществляющего персонифицированный учет в сфере ОМС, данным ПФР и ФНС России о численности работающих застрахованных лиц.
Однако принятие Федерального закона от 29 июля 2018 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу абзаца одиннадцатого части второй статьи 16 Федерального закона "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" разрешило эту проблему <1>.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.07.2018).
Также существует проблема "самозанятых" граждан. По оценкам Минтруда России, до 15 млн человек в стране работают "в серую" и не платят страховых взносов <1>. По данным статистики, тенденция роста неформальной занятости наблюдается уже в течение 10 лет.
--------------------------------
<1> Данные Минтруда России. URL: http://www.rosmintrud.ru.
Правительством РФ еще 14 декабря 2017 г. в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 340439-7 "О внесении изменений в статьи 10, 11 и 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (в части уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование отдельных категорий физических лиц) <1>. Законопроект направлен на обеспечение уплаты страховых взносов на ОМС физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями и оказывающими услуги физическим лицам для личных, домашних и (или) иных подобных нужд (по присмотру и уходу за детьми, больными лицами, лицами, достигшими возраста 80 лет, а также иными лицами, нуждающимися в постоянном постороннем уходе по заключению медицинской организации; по репетиторству; по уборке жилых помещений, ведению домашнего хозяйства). С этой целью законопроект расширяет и делает открытым перечень страхователей и застрахованных лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://sozd.parlament.gov.ru. Рассмотрение законопроекта перенесено.
Также устанавливаются переходные положения, которыми определяется, что в 2018 г. за физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями и уведомивших налоговый орган об осуществлении деятельности на условиях самостоятельного обеспечения занятостью, органы исполнительной власти субъектов РФ продолжат уплачивать страховые взносы на ОМС (как за неработающее население). По истечении этого периода (с 2019 г.) взносы подлежат уплате указанными лицами. Законопроект направлен на расширение охвата налогообложением дополнительных категорий "самозанятых" лиц.
Чтобы решить проблему, предполагается введение с 2019 г. для физических лиц, оказывающих отдельные виды услуг без регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей ("самозанятых" граждан), обязательного минимального ежегодного платежа, включающего страховые взносы.
Необходимо также отметить, что в соответствии со ст. 57 Конституции РФ "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы". Однако страховые взносы на пенсионное и медицинское страхование не являются ни налогом, ни сбором, а служат гарантом получения страхового обеспечения при наступлении страхового случая. В целях обеспечения уплаты гражданами, осуществляющими неофициальную трудовую деятельность, налоговых платежей и платежей в ФФОМС и ПФР предлагается в Налоговом кодексе РФ обязательные страховые взносы на пенсионное и медицинское страхование отнести к налогам.
Исследователями зарубежного опыта отмечаются тенденции распространения превентивных подходов в социальном страховании. Данные меры будут заключатся в сокращении вероятности будущего риска и предупреждении выявленных рисков с негативным эффектом. Данный подход представляется весьма актуальным для России. При этом обеспечение устойчивости социального страхования достигается за счет решения комплекса взаимосвязанных задач. В их число входят поддержка занятости, улучшение здоровья граждан, поддержка программ социального страхования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Темирова З.Д. Превентивные методы обеспечения устойчивости систем социального страхования в мировой практике // Вектор экономики. 2017. N 10.
Подводя итоги, можно с уверенностью утверждать, что одной из главных задач государственной политики в настоящее время является дальнейшее развитие системы социального страхования. Прежде всего это относится к пенсионной системе. Несмотря на высокую социальную значимость социального страхования, сегодня оно несет в себе существенные риски финансовой устойчивости и экономической (финансовой) безопасности государства.
Исследование рисков в сфере финансового рынка предполагает рассмотрение рисков, которые носят так называемый кросс-секторальный характер, т.е. выходят за рамки одного сектора (сегмента): банковского, страхового и др.
В сфере финансового рынка риск помимо прочих характеристик наиболее полно реализуется как самостоятельный объект обращения. Риск может передаваться, обмениваться, продаваться и т.д.
Само по себе современное понимание единого финансового рынка вызвано к жизни осознанием возможности или даже неизбежности передачи риска между разными сегментами, субъектами, странами и т.д., в результате чего риск приобретает новое качество системного риска. Если ранее в законодательстве и литературе говорили о "финансовых рынках", то в связи с системным риском речь идет о едином финансовом рынке с разделением его на секторы (сегменты) и появляется термин "кросс-секторальный" (надзор, регулирование и др.) в значении "относящийся ко всему финансовому рынку".
Как утверждают исследователи, термин "финансовый рынок" впервые был использован в Комплексной программе мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров, утвержденной Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408. В ней говорится о развитии финансового и фондового рынков. Определения финансового рынка нет, но на основе текста можно сделать предположение, что финансовым рынком названы банковский сектор и сектор коллективных инвестиций <1>. Р.К. Нурмухаметов, исследуя понятие финансового рынка, указывает на трактовку структуры финансового рынка, которая дана в Федеральном законе от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (утратил силу). В этом Законе рынок финансовых услуг - сфера деятельности финансовых организаций на территории РФ или ее части, определяемая исходя из места предоставления финансовой услуги потребителям. Структура Закона представлена сегментами рынков ценных бумаг, банковских услуг, страхования, финансовой аренды (лизинга), доверительного управления денежными средствами или ценными бумагами.
--------------------------------
<1> См.: Нурмухаметов Р.К. Сущность финансового рынка: эволюция взглядов // Финансы. 2017. N 6. С. 55 - 60.
Приведем еще несколько современных норм законодательства, которые затрагивают понятие финансового рынка, хотя и не определяют его должным образом. В ст. 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка" среди целей деятельности саморегулируемых организаций мы находим "развитие финансового рынка Российской Федерации, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации и обеспечения ее стабильности".
Понимание финансового рынка как единого взаимосвязанного многосекторального рынка реализовано в законодательстве в 2013 г. посредством придания Банку России функций мегарегулятора и внесения иных изменений в его статус <1>. В Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ были внесены изменения в связи с формированием мегарегулятора:
--------------------------------
<1> См.: Кудряшова Е.В. Центральный банк Российской Федерации в системе стратегического планирования России // Банковское право. 2017. N 1. С. 20 - 24; Шашкова А.В. Значение кодекса корпоративного управления Банка России. С. 253 - 263; Поветкина Н.А. Платежный баланс Российской Федерации: правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 12. С. 2771 - 2775.
- ст. 3 была дополнена новыми целями деятельности Банка России, а именно целями развития финансового рынка РФ и обеспечения его стабильности;
- была внесена гл. VII.1 "Развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования".
На основе ст. 45.3 раз в три года Банк России должен представлять в Государственную Думу проект основных направлений развития финансового рынка РФ.
В первом документе, изданном на основе этой статьи, - в Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016 - 2018 годов (одобрены Советом директоров Банка России 26 мая 2016 г.) мы не найдем точного определения финансового рынка. В то же время документ официально охарактеризован как кросс-секторальный, поскольку он содержит описание запланированных действий Банка России во всех секторах финансового рынка.
В Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, указано, что финансовый рынок становится одним из приоритетных секторов экономики, эффективность управления которым может оказывать влияние на общую эффективность государственной экономической политики. Соответственно определяется взаимосвязь финансового рынка с экономикой.
Законодательство не дает нам удовлетворительного определения финансового рынка для целей нашего исследования. Равно и другим исследователям не удалось синтезировать из законодательства единообразное понимание финансового рынка. Мы вынуждены согласиться со следующим замечанием: "Во-первых, во всех законодательных и нормативных документах отсутствует определение сущности финансового рынка и не определены критерии отнесения тех или иных институтов к финансовому рынку. Во-вторых, складывается впечатление, что Банк России не стремится строго очертить границы финансового рынка, делая этот вопрос открытым ввиду отсутствия единства мнений среди ученых и экспертного сообщества" <1>.
--------------------------------
<1> Нурмухаметов Р.К. Указ. соч. С. 55 - 60.
В поисках понимания финансового рынка и с целью выявления специфических рисков именно в этой сфере мы можем опереться только на науку <1>, поэтому обратимся к литературе и научным публикациям.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2015. N 8. С. 5 - 13.
В самом общем виде финансовый рынок определяется как важнейший элемент финансовой системы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Современные финансовые рынки / Под ред. В.В. Иванова. М., 2014. С. 8.
Финансовый рынок - это рынок, на котором "объектом покупки-продажи выступают разнообразные финансовые инструменты и финансовые услуги" <1>.
--------------------------------
<1> Бланк И.А. Основы финансового менеджмента. Киев, 1999. Т. 1. С. 185.
Л.П. Белых определяет финансовые рынки как "общее обозначение тех рынков, на которых проявляются спрос и предложение на различные платежные средства" <1>.
--------------------------------
<1> Белых Л.П. Основы финансового рынка. М., 1999. С. 14.
"Финансовый рынок - это механизм перераспределения капитала между кредиторами и заемщиками при помощи посредников на основе спроса и предложения на капитал. На практике он представляет собой совокупность кредитных организаций (финансово-кредитных институтов), направляющих поток денежных средств от собственников к заемщикам и обратно. Главная функция этого рынка состоит в трансформации бездействующих денежных средств в ссудный капитал. Процесс аккумулирования и размещения финансовых ресурсов, осуществляемый финансовой системой, непосредственно связан с функционированием финансовых рынков и деятельностью финансовых институтов" <1>.
--------------------------------
<1> Гаджимурадова Л.А. Учебное пособие по дисциплине "Финансовые рынки и институты" для направления "Экономика", профиль подготовки "Финансы и кредит". Махачкала, 2011. С. 5.
Исследователи понятий финансового рынка отмечают, что при всем разнообразии подходов и определений в экономических исследованиях преобладают описательный и прагматический подходы. Описательный подход фиксирует факты в пределах небольших временных интервалов. Прагматический ("технологический") подход заключается в описании технологий отдельных финансовых операций и процессов <1>. На основе анализа экономических определений финансового рынка выдвигается также следующая позиция: в большинстве случаев сущность финансового рынка определяется через предмет сделок на финансовом рынке, который связан с финансовыми инструментами и финансовыми услугами <2>.
--------------------------------
<1> См.: Горловская И.Г. Финансовый рынок как превращенная форма экономических отношений. Омск, 2003.
<2> См.: Нурмухаметов Р.К. Указ. соч. С. 55 - 60.
Ряд определений финансового рынка приведен в юридической литературе и публикациях.
"Под финансовым рынком понимается тот сегмент экономики, на котором денежные средства, различные финансовые продукты, а также услуги становятся товаром. Развивая эмпирический подход, можно сказать, что финансовый рынок - это рынок (или система экономико-правовых отношений), который связан с использованием денег в качестве средства накопления (депозиты), платежа, кредита (займа), а также рынок различных финансовых инструментов и продуктов, включая такие инструменты, как ценные бумаги, производные финансовые инструменты, или... страховые продукты, и т.д. Элементами финансового рынка являются услуги инфраструктуры финансового рынка, позволяющего обеспечить оборот финансовых инструментов (например, переводов денежных средств или ценных бумаг)" <1>.
--------------------------------
<1> Гузнов А.Г., Рождественская Т.Э. Указ. соч. С. 11.
"Финансовый рынок - чрезвычайно сложная система, в которой деньги и другие финансовые активы его участников обращаются самостоятельно, независимо от обращения реальных товаров. Этот рынок оперирует многообразными финансовыми инструментами, обслуживается специфическими финансовыми институтами, располагает разветвленной и разнообразной инфраструктурой" <1>.
--------------------------------
<1> Шохина Э.Х. Правовые аспекты реализации стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. // Налоги (журнал). 2007. N 6.
"Под финансовым рынком можно понимать совокупность экономических отношений, возникающих в связи с перемещением свободных денежных средств и иных финансовых инструментов от их владельцев к другим субъектам при активном участии финансовых посредников для размещения этих средств в целях извлечения максимальной прибыли, но сопровождающихся высокими рисками" <1>.
--------------------------------
<1> Тропская С.С. Публичное право финансового рынка в системе финансового права // Государство и право. 2017. N 3. С. 74.
В финансово-правовых исследованиях выдвинуто предположение, что финансовый рынок сформировался уже давно и не связан с изменениями последних десятилетий. К.С. Бельский полагает, что в странах Западной Европы финансовый рынок образовался уже к середине XIX в., а в России он связывает начало развития финансового рынка с отменой крепостного права в 1861 г. <1>. Сделки, описанные в литературе конца XIX - начала XX в., свидетельствуют о высоком развитии и разнообразии финансовых инструментов и отчасти подтверждают эту мысль <2>.
--------------------------------
<1> См.: Бельский К.С. Истоки и обзор российского финансового права от образования Древнерусского государства до XX века // Государство и право. 2014. N 10. С. 81 - 92.
<2> См.: Кудряшова Е.В. Производные финансовые инструменты: казнить нельзя помиловать // Хозяйство и право. 2003. N 12. С. 62 - 77.
Однако на основе исследования экономических публикаций и анализа законодательства такой подход представляется нам несколько упрощенным. Как минимум до XXI в. речь шла о множестве рынков или финансовых секторов: банковском, страховом и т.д. <1>. Ставилась под сомнение сама возможность государственного вмешательства в финансовую сферу <2>. Так было вплоть до первой декады XXI в. и системного кризиса 2008 г., который явно показал взаимосвязь всех секторов финансов между собой и с экономическими процессами. Неэффективность антикризисных мер в отдельном финансовом секторе подтолкнула к признанию финансового рынка единым механизмом. Поиск определений финансового рынка в финансово-правовых исследованиях, на наш взгляд, связан с адаптацией системы финансового права к новым реалиям и выдвижением нового современного института финансового права - публичного права финансовых рынков, хотя этому институту приписывают двухвековую историю.
--------------------------------
<1> См.: Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. N 5. С. 45 - 47; Шохин С.О. Тенденции развития финансового права, истоки и современность // Финансовое право. 2003. N 2. С. 5 - 8.
<2> См.: Кудряшова Е., Голубков М. Проблемы возврата активов кредитной организации в процессе банкротства: особые основания недействительности сделок // Хозяйство и право. 2007. N 5. С. 68 - 72.
Представляется, что необходимая совокупность предпосылок формирования финансово-правового института публичного права финансового рынка сложилась недавно, и к ним относят следующие:
- предпосылки экономического характера: развитие в стране рыночных (капиталистических) отношений и, как следствие, формирование финансового рынка;
- предпосылки организационно-правового характера: наделение Банка России полномочиями по мегарегулированию финансового рынка;
- предпосылки регуляторного характера: постепенная унификация подходов к регулированию отдельных сегментов финансового рынка <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тропская С.С. Указ. соч.
Новый институт (или подотрасль) "публичное право финансового рынка" имеет уже несколько определений. К публичному праву финансового рынка относят часть правовых норм, которая регулирует поведение участников финансового рынка и предусматривает контроль за их соблюдением <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бельский К.С. Истоки и обзор российского финансового права от образования Древнерусского государства до XX века. С. 81 - 92.
"Под публичным правом финансового рынка понимается подотрасль финансового права, регулирующая общественные отношения, складывающиеся по поводу государственного регулирования и надзора на финансовом рынке" <1>.
--------------------------------
<1> Тропская С.С. Указ. соч.
Приведенных определений нам достаточно, чтобы наметить границы финансового рынка и его кросс-секторальный характер. Много рисков идентифицировано и описано в рамках разных секторов финансового рынка, также существует множество публикаций по рискам в каждом отдельном секторе финансового рынка <1>, но мы сконцентрируем свое внимание на особенностях рисков для финансового рынка, обобщающего все его сегменты и сектора.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Правовые основы денежно-кредитной политики, цели и методы ее осуществления // Экономика. Налоги. Право. 2013. N 5. С. 116 - 123; Он же: Валютное право России. М., 2011.
В публикациях называют ряд функций финансового рынка и по-разному распределяют между ними приоритет. Например, называют перераспределительную, информационную функции, функцию по поддержанию ликвидности, функцию по оценке бизнеса и других ресурсов, регулирующую функцию.
В контексте исследования рисков особый интерес представляет перераспределительная функция, поскольку в нее входит в том числе перераспределение рисков.
"Риски могут "отделяться" от объекта вложений, их можно распределить по многим субъектам либо управлять их величиной, используя производные финансовые инструменты" <1>. Риски на финансовых рынках сами по себе являются объектом обмена <2>.
--------------------------------
<1> Правонарушения на финансовом рынке: выявление, анализ и оценка ущерба: Справочник для сотрудников правоохранительных органов / Под общ. ред. Г.С. Полтавченко. М., 2007. С. 37.
<2> См.: Kudryashova E.V. Cross-Border Interest Rate Swaps and Their Treatment for Regulatory and Tax Purposes // Kutafin University Law Review. 2018. No. 1. P. 198 - 208.
"Наряду с перераспределением финансовых ресурсов на финансовом рынке также активно перераспределяются риски. Можно говорить, что финансовый рынок - это рынок рисков. Риск может быть оформлен в различные инструменты и передан третьему лицу. Но наличие рисков, чрезмерная подчас мотивированность игроков к риску, так называемый аппетит к риску, порождают и необходимость социального контроля за данными рисками, системы надзора за участниками финансового риска" <1>.
--------------------------------
<1> Гузнов А.Г., Рождественская Т.Э. Указ. соч.
Перераспределение рисков имеет много положительных аспектов. На финансовых рынках можно перераспределять не только финансовые, но и любые другие риски, вплоть до рисков энергетической сферы, связанных с изменениями погоды <1>. В то же время эта особенность имеет негативные аспекты, которые ярко проявили себя в системном кризисе 2008 г.
--------------------------------
<1> В апреле 1998 г. рынок электроэнергии в штате Калифорния (США) был полностью либерализован и открыт для конкуренции. Первые два года свободный рынок электроэнергии работал достаточно слаженно. Цены на электроэнергию оставались на допустимом уровне. Жарким летом 2000 г. потребление электроэнергии уменьшилось, а цены на электроэнергию достигли неожиданно и необъяснимо высокого уровня в короткие сроки и были подвержены значительным колебаниям до конца года. Высшие пределы цен на электроэнергию в штате были законодательно снижены и электроэнергию стало выгоднее продавать в соседние штаты. Из-за сильного колебания цен ряд поставщиков электроэнергии стал выключать или сокращать мощности в ожидании изменения цен. В январе 2001 г. в Калифорнии разразился энергетический кризис, который привел к перерывам в подаче электроэнергии более чем на три часа. О причинах энергетического кризиса много спорят и ищут пути предотвращения таких негативных последствий либерализации рынка. Большинство сходится во мнении, что колебания цен на электроэнергию можно сократить за счет развития срочных финансовых сделок - с помощью заключения форвардных контрактов и хеджирования рисков. Применение финансовых инструментов для перераспределения рисков было успешно внедрено. Рынку производных финансовых инструментов отводится значительная роль в проведении либерализации энергетики и последующем функционировании свободного рынка электроэнергии, в производных финансовых инструментах видят способ уменьшить колебания цен (об энергетическом кризисе в Калифорнии см.: Sioshansi F. California's Flawed Market. What Went Wrong and How to Fix It // International Association for Energy Economics (IAEE) Newsletter, 4th Quarter 2000. P. 6 - 12).
В финансовом кризисе реализуется системный риск - риск потерь, связанных с неблагоприятными изменениями на рынке в целом. Системный кризис может быть вызван эффектом домино, проявившимся на финансовом рынке. Если кризис одного финансового института или их группы, группы компаний реального сектора, сегмента рынка или системы расчетов передается в расширяющемся объеме через пересекающиеся обязательства на другие группы финансовых институтов или компаний реального сектора, сегменты рынка или системы расчетов, постепенно охватывается большая область рынка и переходит в системный кризис. Системный кризис может быть обусловлен передачей кризиса финансового рынка одной страны или группы стран на другую страну, а также кризисом доверия среди инвесторов, создающим ситуацию общей неликвидности на рынке <1>. Противоположное системному кризису состояние - финансовая устойчивость <2>.
--------------------------------
<1> См.: Национальный доклад "Риски финансового кризиса в России: факторы, сценарии и политика противодействия". URL: http://www.mirkin.ru/_docs/doc_riski.pdf (дата обращения: 05.02.2018).
<2> Подробнее см.: Поветкина Н.А. Правовые средства обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации; Она же: Финансовая устойчивость как финансово-правовая категория // Финансовое право. 2014. N 12. С. 29 - 37; Поветкина Н.А., Янкевич С.В. Понятие финансовой устойчивости в Российской Федерации и зарубежных странах: правовой аспект // Журнал законодательства и сравнительного правоведения. 2015. N 4 (53). С. 634 - 641.
С точки зрения регулирования системный кризис 2008 г. показал несостоятельность ранее действовавшей модели регулирования разных сегментов финансового рынка <1>. Ранее регулирование осуществлялось на основе "периметра регулирования" (термин, введенный исследователями Международного валютного фонда). Периметр регулирования включает те финансовые институты и финансовые рынки, которые охвачены регулированием. Формирование регулирования проводилось с учетом двух периметров, что отражалось в законодательстве и нормативном регулировании:
--------------------------------
<1> См.: Шохин С.О. Тенденции изменения правового регулирования публичных и частных финансов: кризисный тренд // Финансовое право. 2016. N 5. С. 21 - 23.
- во внешний периметр регулирования следовало включать те финансовые институты и виды деятельности, в отношении которых рыночный механизм действует эффективно, а излишнее регулирование может ограничить выгоды, приносимые экономике. Такие финансовые институты должны соблюдать требования по раскрытию информации;
- ко внутреннему периметру регулирования надо было относить те финансовые институты и виды деятельности, которые являются источником системных рисков. В их отношении необходимо предпринимать меры пруденциального надзора <1>.
--------------------------------
<1> См.: Евлахова Ю.С. Снижение системных рисков на финансовом рынке: новые подходы в регулировании // Финансы и кредит. 2010. N 16. С. 35 - 40.
Такой подход не оправдал себя. В ряде случаев национальные регуляторы знали о рисках, существовавших вне периметра регулирования, но недооценивали их масштаб и уровень, регулятивный арбитраж и господство краткосрочных целей максимизации прибыли <1>. В существовавших стандартах регулирования не учитывались риски, возникающие от взаимодействия между регулируемыми и нерегулируемыми институтами, видами деятельности и рынками. Появлялись новые формы передачи риска, что не позволило предотвратить нарастание системных рисков.
--------------------------------
<1> См.: Carvajal A., Dodd M., Moore M., Nier E., Tower I., Zanforlin L. The Perimeter of Financial Regulation // IMF Working Paper. SPN/09/07. March 2009.
Исходя из природы и истоков системных рисков, в послекризисных публикациях ученые настаивают на отказе от регулирования типов финансовых институтов, видов финансовых инструментов, отдельных сегментов финансовых рынков и переходе к регулированию финансового рынка через призму системного подхода, который был реализован в Российской Федерации посредством создания мегарегулятора и регулирования финансового рынка в целом.
Отметим, что при всей его прогрессивности ряд исследователей уже не считает мегарегулирование панацеей от системного риска. Возможность управления системным риском с помощью макронадзора ставится под вопрос <1>, а модель мегарегулятора подвергается критике. Положительный эффект от создания мегарегулятора в различных странах (Сингапур, Ирландия, Казахстан, Армения, Россия и др.) заключается в возможности осуществлять кросс-секторальный, интегральный надзор во всех секторах финансового рынка, разрабатывать и применять единые стандарты и технологии регулирования и надзора к различным видам финансовых организаций. Преимущество мегарегулятора, созданного на базе центрального банка, - возможность предоставления финансовому рынку в период кризиса недостающей ликвидности. Негативная сторона создания мегарегулятора - опасность монополизации функции регулирования и надзора на финансовом рынке <2>.
--------------------------------
<1> См.: Алешина А.В., Булгаков А.Л. Системный риск // Экономика устойчивого развития. 2017. N 1 (29). С. 20 - 27; Алешина А.В., Гугенидзе В. Системный риск на финансовых рынках // Общество и экономика. 2017. N 6. С. 48 - 66.
<2> См.: Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 13.
Проверить обоснованность критики пока невозможно.
Пруденциальный надзор помимо надежности самих финансовых институтов включает информационную составляющую системного риска. Финансовый рынок выполняет важную информационную функцию, которая тесно связана с предотвращением системного риска и системных кризисов. В качестве мер по предотвращению кризиса специалистами международных финансовых институтов было предложено национальным регуляторам повысить оперативность и обеспечение полноты информации, предоставляемой участниками финансовых рынков. При этом национальные власти государств должны предоставлять своевременную и точную общую информацию о состоянии финансовых рынков, предотвращая спекуляции с помощью недостоверной информации. Помимо этого, центральным банкам или аналогичным организациям предложено издавать специальные отчеты о финансовой стабильности, которые будут "успокаивать" рынки <1>.
--------------------------------
<1> См.: Kodres L. Credit Crisis is Broadening, IMF Warns. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2008/RES040808A.htm (дата обращения: 05.02.2018).
Рекомендации реализованы в российском законодательстве. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предписывает Банку России применение мер по развитию финансового рынка и обеспечению стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации (ст. 45.1). Выполняя эти задачи, Банк России не менее двух раз в год публикует обзор финансовой стабильности.
В соответствии со ст. 45.2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России осуществляет мониторинг состояния финансового рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации. В целях информирования участников финансового рынка и других заинтересованных лиц о результатах мониторинга финансового рынка и выявленных рисках Банк России ежеквартально публикует Обзор рисков финансовых рынков. Структура Обзора включает описание состояния и рисков финансовых рынков в разрезе ключевых сегментов: денежного, валютного, фондового рынков и рынка деривативов. При этом Обзор ориентирован на выявление и анализ тенденций, связанных с накоплением и (или) реализацией рисков, а также на описание их возможных последствий с точки зрения обеспечения устойчивости финансового рынка. Поэтому часть изложенных вопросов носит "сквозной" характер и затрагивает функционирование всего финансового рынка. Обзор не является официальным изданием Банка России, а представляет собой информационно-аналитический материал, посвященный анализу состояния и оценке рисков финансовых рынков в отчетном периоде <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обзор рисков финансовых рынков. N 3. II квартал 2017 г. М., 2017. URL: http://www.cbr.ru/analytics/fin_stab/ORFR_2017-03.pdf (дата обращения: 05.02.2017).
Системный риск является ключевым для финансового рынка, он имеет исключительно негативные характеристики. Однако не только системный риск должен оказаться в поле зрения регулирующего субъекта и законодателя. В контексте правового регулирования рисков на финансовых рынках важное значение имеет инвестиционный риск, который не несет в себе однозначного негативного содержания.
Инвестиционный риск в отличие от системного - движущая сила финансового рынка, без которой он будет парализован. Его можно понимать как вероятность того, что доход на сделанную инвестицию будет отличаться от ожидаемого. Для понимания природы инвестиционного риска основное значение имеет связь риска и прибыли. Инвестор готов идти на риск в условиях неопределенности. Так как наряду с риском потерь существует возможность получения дополнительных доходов, можно с уверенностью говорить о том, что чем выше риск, тем выше вероятность получения большего дохода. Поэтому основной задачей инвестора является не отказ от риска вообще, а выбор решения - до каких пределов имеет смысл идти на риск <1>.
--------------------------------
<1> См.: Слепухина Ю.Э. Риск-менеджмент на финансовых рынках: Учеб. пособие. С. 24. URL: http://elar.urfu.ru/bitstream/10995/34716/1/978-5-7996-1522-2.pdf (дата обращения: 05.02.2017).
Инвестиционный риск оптимизируется средствами права через защиту прав инвесторов на финансовом рынке, которая является одним из приоритетов правового регулирования финансового рынка. Инвестиционный риск не подвергается пруденциальному надзору, а законодательство имеет целью поддержание необходимого уровня инвестиционного риска на финансовых рынках. "Современное регулирование должно обеспечивать финансовую стабильность, контроль системных рисков и в то же время не подавлять инициативу. Финансовое регулирование включает пруденциальный надзор (prudential supervision) и надзор за предпринимательской деятельностью (business conduct supervision). Пруденциальный надзор призван обеспечить надежность и устойчивость финансовых институтов, уменьшить системные риски. Кроме того, по мнению экспертов Всемирного банка, он направлен на преодоление асимметрии информации. Надзор за предпринимательской активностью, или регулирование, поддерживает функционирование конкурентных рынков и защищает права потребителей финансовых услуг" <1>.
--------------------------------
<1> Абрамов А., Радыгин А., Чернова М. Регулирование финансовых рынков: модели, эволюция, эффективность // Вопросы экономики. 2014. N 2. С. 33 - 49.
С регулированием инвестиционного риска связана проблема эффективности финансового рынка и ее повышения с помощью правового регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Данилов Ю.А. Эффективность финансового рынка России. Выполнение социально-экономических функций и глобальная конкурентоспособность. М., 2017.
Традиционно эффективность финансового рынка считается тем выше, чем меньше на нем транзакционные издержки, включая те, которые вызваны правовым регулированием. Современная ситуация вокруг российского финансового рынка характеризуется, во-первых, повышением роли финансового сектора в социально-экономическом развитии и росте рисков, сопровождающем такое возвышение финансового сектора, и, во-вторых, кардинальным ростом конкуренции на финансовых рынках, выходом этой конкуренции на глобальный уровень. Так как финансовый рынок России стал встроенной подсистемой национальной социально-экономической системы и одновременно подсистемой глобального финансового рынка, для проведения эффективной государственной политики в этой сфере необходимо учитывать все аспекты эффективности финансового рынка. В результате внешних санкций доступ российских предприятий к мировым инвестиционным ресурсам ограничен, поэтому необходимо опережающее развитие и повышение эффективности финансового рынка.
Правовое регулирование риска на финансовом рынке ввиду неоднозначных характеристик разных рисков требует гибкого и дифференцированного подхода. "От способа упорядочения риска и его последствий зависит многое. Риск связан с такими категориями, как инициатива и право выбора, и любые законодательные манипулирования этой категорией могут как положительно отразиться на регулировании общественных отношений, так и отрицательно" <1>.
--------------------------------
<1> Мартиросян А.Г. О методологии исследования категории риска в гражданском праве // Современное право. 2010. N 8. С. 46 - 52.
В частности, уход российских организаций на иные финансовые рынки был связан с тем, что российский рынок перегружен излишними регулятивными издержками, что снижает его эффективность. Один из ведущих исследователей финансового рынка в России Я.П. Миркин писал в 2011 г., что российский финансовый рынок находится на ранней стадии развития. В связи с этим в регулировании финансового рынка государство выбрало "интервенционистский" подход, основанный на жестких предписаниях, в целях формирования "сверху" массивов правил, норм деловой практики, понуждения участников рынка к раскрытию информации, непосредственного участия в строительстве рынков, вмешательства в деятельность рынка в моменты острых кризисов и т.п. <1>. В условиях финансовых санкций, когда повышение эффективности российского финансового рынка - уже вынужденная необходимость, следует пересмотреть ряд действующих норм и, как ни странно, уменьшить зарегулированность. Как минимум следует обратить внимание на затратность и необоснованную обременительность правового регулирования для субъектов рынка.
--------------------------------
<1> См.: Миркин Я.П. Стратегии развития рынков капиталов - 2020 // Экономические стратегии. 2011. N 12. С. 18 - 31.
Большое значение следует придавать совершенствованию нормативной базы по информационному обеспечению инвесторов и повышению эффективности законодательства о саморегулировании <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шохин С.О., Кудряшова Е.В. Управление финансово-экономической сферой на основе стратегического планирования: правовые аспекты. М., 2018.
Правовое регулирование должно учитывать существующий конфликт между необходимостью стимулирования оживления деловой активности на финансовых рынках правовыми нормами и одновременно расширения надзорного и иного административного регулирования. Применительно к нашему исследованию правовое регулирование рисков на финансовых рынках несет в себе дуализм: необходимо стимулировать деловую активность, а значит, инвестиционный риск и одновременно принимать меры против системных рисков.
Финансовый рынок характеризуют как встроенную подсистему национальной социально-экономической системы и одновременно подсистему глобального финансового рынка <1>. Нам видится, что необходимо деление финансовых рынков для целей нашего исследования на национальные, финансовые рынки экономических союзов (Евразийский экономический союз, Европейский экономический союз) и глобальный.
--------------------------------
<1> См.: Данилов Ю.А. Указ. соч.
Системный и инвестиционный риски существуют на национальных финансовых рынках, а также на рынках экономических союзов и глобальном финансовом рынке. Системный риск, возникший на национальном финансовом рынке, может повлечь кризис на региональном финансовом рынке или глобальный кризис, как это было в 2008 г. Возможна и обратная связь, когда состояние глобального финансового рынка распространяет кризисы по национальным финансовым рынкам.
Очевидно, что модель управления рисками на основе мегарегулятора в полной мере реализуется на национальном уровне. На уровне союзов создаются другие организационно-правовые условия для регулирования системного риска.
В Договоре о Евразийском экономическом союзе, подписанном в Астане 29 мая 2014 г., содержится ст. 70 "Цели и принципы регулирования финансовых рынков". Государства-члены в рамках Союза договорились осуществлять согласованное регулирование финансовых рынков в соответствии со следующими целями и принципами:
1) углубление экономической интеграции государств-членов с целью создания в рамках Союза общего финансового рынка и обеспечения недискриминационного доступа на финансовые рынки государств-членов;
2) обеспечение гарантированной и эффективной защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг;
3) создание условий для взаимного признания лицензий в банковском и страховом секторах, а также в секторе услуг на рынке ценных бумаг, выданных уполномоченными органами одного государства-члена на территориях других государств-членов;
4) определение подходов к регулированию рисков на финансовых рынках государств-членов в соответствии с международными стандартами.
Из этой статьи следует общий курс на формирование наднационального финансового рынка. С целью гармонизации подходов к регулированию рисков на финансовом рынке в соответствии с Международными стандартами 9 декабря 2010 г. между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией было заключено Соглашение об обмене информацией, в том числе конфиденциальной, в финансовой сфере в целях создания условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала. Данное Соглашение явилось продолжением интеграционных мероприятий экономико-правового сотрудничества в рамках подписанного Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации Соглашения о формировании Единого экономического пространства от 19 сентября 2003 г. <1>. В последующем Республика Армения и Кыргызская Республика присоединились к данному документу <2>.
--------------------------------
<1> См.: Лубягина Д.В. Риск в публичном и частном праве // Финансовое право. 2015. N 7.
<2> О присоединении к данному документу Кыргызской Республики см. Договор от 23 декабря 2014 г., Республики Армения - см. Протокол от 18 июня 2018 г.
В настоящее время формирование общего финансового рынка Союза переходит в активную фазу. Проводится большая работа по исследованию национальных рынков стран ЕАЭС. К базовым концепциям формирования общего финансового рынка ЕАЭС относятся выравнивание уровня развития и доступности финансовых услуг на рынках ЕАЭС, сокращение масштабности различий и разброса, постепенное сближение ключевых качественных и количественных параметров финансовых рынков и экономик. Параллельно по мере создания экономических условий ведется последовательная финансовая гармонизация и либерализация. Важным представляется в ходе формирования регулирования на общем финансовом рынке ЕАЭС предупреждение избыточности регулятивной нагрузки, препятствующей конкурентоспособности развивающихся рынков стран ЕАЭС в глобальных финансах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовые рынки Евразии: устройство, динамика, будущее / Под ред. Я.М. Миркина. М., 2017.
В Европейском союзе на уровне институциональных реформ создан Европейский комитет по системным рискам <1> (European Systemic Risk Board, ESRB), цели которого - мониторинг и оценка потенциальных угроз финансовой стабильности ЕС, связанных с макроэкономическими процессами. Европейский комитет распознает системные риски на стадии их возникновения и предупреждает о системных рисках. В его полномочия входят разработка антирисковых программ и координация управления рисками на финансовом рынке Союза. Организационно-правовая составляющая надзора - создание Европейского комитета, т.е. попытка уменьшить уязвимость финансовой системы к комплексным, межотраслевым и трансграничным системным рискам. Комитет по системным рискам входит в Европейскую систему финансового наблюдения (ЕСФН; European System of Financial Supervisors - ESFS), состоящую из трех агентств, контролирующих рынки банковских услуг, страхования и ценных бумаг, которые будут тесно взаимодействовать с Европейским комитетом, а также с национальными регуляторами. В Европейскую систему финансового наблюдения входят следующие агентства, которые заменили ранее существовавшие комитеты ЕС по надзору и регулированию: 1) Европейская банковская организация (ЕБО; European Banking Authority - EBA); 2) Европейская организация страхования и пенсионного обеспечения (ЕОСПО; European Insurance and Occupational Pensions Authority - EIOPA); 3) Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (ЕОЦБР; European Securities and Markets Authority - ESMA) <2>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.esrb.europa.eu/pub/working-papers/html/index.en.html (дата обращения: 18.02.2018).
<2> См.: Волков А.М. Усиление макропруденциального надзора в ЕС // Мировая экономика и международные экономические отношения. 2011. N 7. С. 217 - 221.
Аналогичным образом при невозможности и даже нежелательности создания единого мегарегулятора глобального финансового рынка принимаются иные международно-правовые меры организационного характера по оптимизации системного риска.
Для управления рисками на глобальном финансовом рынке создан Комитет по финансовой стабильности <1>. Произошел переход к "дирижизму" и созданию такой системы надзора и регулирования финансового сектора, назначением которой должны быть не только предотвращение возникновения кризисов в мировом масштабе, но и содействие ее бескризисному функционированию в предсказуемом будущем.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.fsb.org/about.
Изначально Совет по финансовой стабильности наделялся функциями, параллельными или аналогичными функциям, выполняемым другими организациями. Например, Международный валютный фонд, не сумевший предсказать время наступления кризиса и его масштабы, согласился на передачу своей функции регулирования финансовой стабильности G-20. В компетенцию Совета по финансовой стабильности передана принадлежащая МВФ функция макропруденциального надзора. Совету же переданы функции по определению мер воздействия на "теневую" банковскую систему, рынок деривативов, организацию обмена финансовой информацией. Совет ведет работу по совершенствованию норм финансовой отчетности, которой ранее занимался Банк международных расчетов. Совет по вопросам контроля за упрощением стандартов финансовой отчетности, разрабатываемых совместно с Советом по международным стандартам финансовой отчетности (МСФО) и американским Советом по стандартам, стремится к достижению единства в подходах к составлению отчетности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сильвестров С.Н. Совет по финансовой стабильности как четвертая опора глобальной финансовой системы // Вестник финансового университета. 2014. N 6. С. 84 - 91.
Деятельность Совета по финансовой стабильности дала некоторые результаты, и на глобальном финансовом рынке было достигнуто "существенное продвижение в международном сотрудничестве в вопросах финансового регулирования" <1>.
--------------------------------
<1> Хомич И.П., Саввина О.В. О вызовах стабильности глобальной системы финансового регулирования // Финансы. 2018. N 1. С. 44 - 50.
Валютно-денежные отношения составляют обособленную группу общественных отношений, предметом которых являются денежные знаки в наличной и безналичной форме. Эти отношения многообразны, они включают в себя отношения, связанные с выпуском денежных средств в обращение, кредитом, платежные отношения и т.п. В свое время эти отношения определялись как совокупность внешних валютных отношений государств, а также отношений, складывающихся в денежно-кредитной системе, действующей внутри страны <1>. Структурными элементами такой системы являются денежные знаки, их виды, порядок эмиссии и организация денежного обращения, т.е. движение и перемещение денег <2>. Специалисты отмечают, что отношения, складывающиеся в этой системе, имеют правовую основу <3>. В данном случае речь идет о праве денежного обращения, которое упорядочивает процессы, формирующиеся в рассматриваемой сфере <4>.
--------------------------------
<1> См.: Айзенберг И.П. Валютная система СССР. М., 1962. С. 4.
<2> См.: Тайгунова И.Д. Денежное обращение как сфера применения правового принуждения // Финансовое право. 2015. N 4. С. 25.
<3> См.: Берже П. Денежный механизм / Пер. с фр. Б.П. Наумова; под общ. ред. Л.Н. Красавиной. М., 1993. С. 16.
<4> Подробнее см.: Кучеров И.И. Право денежного обращения: Курс лекций. М., 2013.
Валютно-денежная система представляет собой важнейшую составляющую государства, которая пребывает в тесной взаимосвязи и взаимозависимости с национальной безопасностью и социально-экономическим развитием государства. Ведь национальная валюта является результатом реализации последним суверенного права на денежную эмиссию <1>. Любая национальная валютно-денежная система не является случайным набором установленных в том или ином государстве правил, по которым она функционирует. Валютно-денежная система складывается эволюционно и не может эффективно функционировать в отрыве от исторической действительности. В этом плане правомерен следующий вывод: "Денежная система Российской Федерации - это установленная финансовым законодательством форма организации денежного обращения, исторически сложившаяся в стране и включающая в свой состав денежную единицу со своим наименованием, виды денежных знаков, порядок выпуска (эмиссии) денежных знаков и организацию обращения посредством наличных и безналичных денег" <2>. При этом валютно-денежная система того или иного государства тем лучше, чем быстрее она может справиться с новыми вызовами, угрозами и рисками.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Законные платежные средства: теоретико-правовое исследование. М., 2016. С. 15.
<2> Бельский К.С. К вопросу о понятии денежной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N 8. С. 6.
Выше риски финансовой безопасности были определены как продукт прогноза о вероятности появления неких обстоятельств, которые могут негативно отразиться на эффективности функционирования финансового механизма государства. Финансовые угрозы наиболее опасны для современного общества и государства, поскольку они посягают на денежные ресурсы. Согласно п. 6 ч. I Стратегии национальной безопасности Российской Федерации национальная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан РФ, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие страны.
Важнейшие факторы обеспечения экономической безопасности страны определены в п. п. 58, 62 ч. IV Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: стабильность функционирования и развития финансовой системы, повышение ее защищенности; валютное регулирование и контроль, их оптимизация; накопление финансовых резервов; сохранение финансовой стабильности, сбалансированности бюджетной системы; совершенствование межбюджетных отношений; преодоление оттока капитала и квалифицированных специалистов; увеличение объема внутренних сбережений и их трансформация в инвестиции; снижение инфляции; обеспечение суверенитета финансовой системы, устойчивости валютного курса рубля.
В соответствии со Стратегией экономической безопасности на период до 2030 года национальная финансовая система будет подвержена глобальным рискам (в том числе в результате влияния спекулятивного иностранного капитала), а также уязвима с точки зрения информационной инфраструктуры финансово-банковской системы.
Риски в сфере валютно-денежного обращения негативно сказываются на экономической ситуации в стране <1>. По-прежнему сохраняется такое общественно опасное явление, как фальшивомонетничество. Объективной реальностью является формирование финансовых ресурсов организованных преступных сообществ <2>. Теневой финансовый оборот обрел за последнее время угрожающие масштабы. Если раньше в него были вовлечены преимущественно криминальные структуры, получающие доходы от торговли оружием, наркотиками и людьми, то современная действительность дает нам многочисленные примеры того, что в нем задействованы вполне легальные организации, уклоняющиеся от уплаты налогов и незаконно выводящие деньги за рубеж <3>.
--------------------------------
<1> См.: Якобсон В.В. Социологические аспекты специфики рисков в системе финансовой безопасности современной России // Теория и практика общественного развития. 2011. N 5. С. 103 - 106.
<2> См.: Гафарова Г.Р. Денежное обращение в правовом регулировании обеспечения устойчивости финансовой системы // Финансовое право. 2016. N 4. С. 7 - 8.
<3> См.: Институты финансовой безопасности. С. 63.
Специальным органом государства, уполномоченным прогнозировать риски в сфере валютно-денежного обращения, является Банк России. Именно к его ведению отнесены вопросы финансовой стабильности, обеспечения стабильного курса и покупательной способности национальной валюты, прогнозные оценки финансовых потерь и проекция разбалансированности финансовой инфраструктуры. Отмеченные риски в сфере валютно-денежного обращения закреплены нормативно, а также включаются составным элементом при выработке Банком России основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики <1>. При принятии отдельных нормативных актов также могут быть приняты соответствующие рекомендательные документы, например рекомендация Банка России в связи с принятием Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе", письмо Банка России от 3 мая 2011 г. N 67-Т "О системном риске расчетной системы" <2>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.cbr.ru/publ/ondkp/on_2018(2019-2020).pdf (дата обращения: 19.03.2018).
<2> См.: Саттарова А.А. Классификация банковских рисков в системе денежного обращения // Финансовое право. 2016. N 4. С. 24 - 26.
С нормативным закреплением рисков в сфере валютно-денежного обращения корреспондируют конкретные нормы отраслевого законодательства, выстраивающие правовой механизм, позволяющий предотвращать возможные негативные последствия для функционирования финансовой системы государства. Это относится, скажем, к установлению административной или уголовной ответственности за нарушение действующего в Российской Федерации порядка в сфере валютно-денежного обращения.
В структуре рисков валютно-денежного обращения в зависимости от того, какой элемент денежной системы и какому негативному воздействию подвергается, можно выделить несколько обособленных групп.
Прежде всего следует выделить риски в сфере наличного денежного обращения. Эти риски связаны с причинением вреда наличным денежным знакам как предметам. В данном случае можно вести речь о физической утрате банкнот и монеты, фальшивомонетничестве, нарушении деятельности инфраструктуры, обеспечивающей наличное денежное обращение.
Отдельную категорию составляют риски формирования фондов "грязных" денег и черной наличности. С ними связываются опасения, что из денежного обращения выводятся средства, предназначенные для использования в легальных секторах экономики, для применения в преступных целях.
Особо выделяются риски обесценивания национальной валюты. Резкое изменение курса национальной валюты по отношению к валютам других государств может быть обусловлено масштабной денежной эмиссией, а также диспропорциями платежного баланса страны, например из-за нарушения порядка репатриации денежных средств из-за рубежа, осуществления незаконных валютных операций, вывоза капитала.
Риски, связанные с вывозом капитала, непосредственно подрывают национальный платежный баланс. Принимаемые государством меры не снимают проблемы, уголовно-правовые запреты недостаточно эффективны <1>. На опасность сформировавшегося негативного тренда реального оттока капитала из страны, сопровождаемого уменьшением валютного фонда, обращают внимание исследователи <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Печегин Д.А. Объект и предмет валютных преступлений, связанных с уклонением от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств // Финансовое право. 2017. N 11. С. 39 - 42.
<2> См.: Карпович О.Г. Преступления, посягающие на валютный контроль Российской Федерации: ст. 193 УК РФ // Внешнеторговое право. 2011. N 1. С. 24.
Отдельную категорию составляют риски, обусловленные механизмом безналичного денежного обращения и опосредованные функционирующей в государстве платежной системой. К ним мы относим переводы денежных средств на счета нерезидентов с использованием подложных документов, неправомерный оборот средств безналичных платежей, отключение от международных систем переводов, несанкционированную блокировку счетов, незаконный доступ к электронным кошелькам.
Совершение кибератак в целях приостановки, блокировки и нарушения функционирования национальной платежной системы, а также искусственного увеличения сумм на конкретном счету составляют наиболее опасные риски современного валютно-денежного обращения в Российской Федерации. Обеспечение безопасности такой системы необходимо, поскольку постоянно функционирующие платежные технологии обеспечивают ритмичное движение финансовых ресурсов. Плохая защищенность объектов платежной инфраструктуры может привести к самым серьезным последствиям - утрате безналичных денежных средств - в результате несанкционированного доступа <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дубова С.Е., Кутузова А.С., Валинурова А.А. Платежная система и ее инфраструктура в России // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. 2014. N 4 (40). С. 41 - 42.
Все перечисленные выше риски представляют известную опасность не только для национальной денежной системы, но и для всей финансовой системы государства и общества, поскольку их негативным последствием является нарушение порядка движения денежных средств и утрата последними способности выполнять денежные функции. В связи с этим отмечается, что в случае недооценки указанных рисков повышаются хрупкость финансовой системы и ее уязвимость к шокам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Easterly W., Islam R., Stiglitz J. Shaken and Stirred: Explaining Growth Volatility // World Bank Conference on Development Economics. Washington, 2001. P. 191 - 212.
В современной действительности обозначились принципиально новые риски валютно-денежного обращения, которые авторы склонны именовать как крипториски <1>. К ним следует отнести риски несанкционированного внедрения и использования альтернативных платежных средств - криптовалют. Последние представляют собой электронную форму частных денег, которые противопоставляются национальным валютам.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Печегин Д.А. Крипториски // Российский журнал правовых исследований. 2017. N 3. С. 151 - 157.
В отличие от национальной валюты, которую контролируют центральные банки и крупные транснациональные финансовые организации, "новые универсальные деньги" создают и поддерживают сами пользователи соответствующей сети. Поэтому теперь при совершении сделок между двумя участниками (условно покупателем и продавцом) нет необходимости в обеспечении посредничества, например, банком, не нужно платить комиссии, а сам перевод средств прозрачен и осуществляется мгновенно. Более того, такие "деньги" в силу их универсальности и приемлемости для пользователей по всему миру в качестве средства расчета не обязательно обменивать на национальную валюту при пересечении государственных границ.
Построение именно такой системы ведет к определенным рискам, поскольку государство в настоящий момент никак не может учесть эти средства и определить состояние денежного оборота. Все транзакции в такой распределенной сети осуществляются анонимно и минуя банковские структуры. Банк международных расчетов (BIS) выпустил специальный отчет по рискам выпуска суверенных криптовалют, в котором обратил внимание центральных банков на необходимость осторожного подхода к созданию национальных криптоденег ввиду угрозы финансовой дестабилизации в случае экономического кризиса либо серьезного потрясения <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://cryptorussia.ru/news/bank-mezhdunarodnyh-raschetov-rekomendoval-centralnym-bankam-vzvesit-riski-pered-zapuskom (дата обращения: 21.03.2018).
В настоящее время криптовалюты составляют не очень значительную долю совокупного капитала, однако по мере увеличения объема их рынка риски рассматриваемой сферы будут обретать все большее значение для глобальной финансовой системы. В одном из последних обзоров финансовой стабильности Банком России отмечается, что глобальная финансовая система потенциально остается подверженной системным рискам, реализация которых более вероятна в среднесрочной перспективе. Наибольшие опасения вызывает продолжающееся увеличение долговой нагрузки в корпоративном секторе, причем риски все больше смещаются из банковского сектора в небанковскую финансовую систему. В этих условиях изменения в денежно-кредитной политике ведущих центральных банков могут вызвать непредсказуемые корректировки на рынках. Меры поддержки финансовой стабильности могут потребоваться в сценарии, при котором текущая недооценка риска в условиях стресса приведет к более существенному росту рыночной волатильности, массовому оттоку капитала из формирующихся рынков и значительному расширению кредитных спредов. Это может сопровождаться схлопыванием "пузырей" на "перегретых" рынках, возобновлением снижения нефтяных цен, реализацией новых рисков, связанных с бумом на рынке криптовалют <1>. Как мы видим, процессы, связанные со значительными ценовыми изменениями на рынке криптовалют, уже становятся фактором, оказывающим влияние на финансовую стабильность.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.cbr.ru/publ/Stability/0FS_17-02.pdf.
Опасность криптовалют заключается и в том, что традиционные меры борьбы с денежными суррогатами, которые раньше использовались, в силу специфики технологии блокчейн теперь недейственны. Следует понимать, что записи о состоянии счета в криптовалюте хранятся децентрализованно и не поддаются администрированию. Привлекательность же криптовалют в том и заключается, что они позволяют осуществлять переводы знаков стоимости вне какого-либо правового поля, вне рамок валютного контроля и механизмов противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма. Новый тренд денежного дуализма не только наметился, но уже начинает генерировать новые риски в валютно-денежной сфере. По данным Positive Technologies, в 2017 г. мошенники похитили около 300 млн долл. США посредством сбора денежных средств в рамках ICO <1>. В большинстве случаев злоумышленники, преследуя корыстные цели, стремятся получить контроль над криптовалютной платформой и доступ к криптовалютным кошелькам <2>. В этих условиях возрастает значение уголовно-правовых запретов, которые должны быть трансформированы с учетом существующих реалий <3>.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://www.kommersant.ru/doc/3566894 (дата обращения: 06.03.2018).
<2> См.: Сидоренко Э.Л. Криминальное использование криптовалюты: международные оценки // Международное уголовное право и международная юстиция. 2016. N 6. С. 8 - 10.
<3> Подробнее см.: Печегин Д.А. Уголовная ответственность в криптосфере // European Researcher. Series A. 2018. No. 9 (1).
Главная проблема криптовалют состоит в том, что традиционная банковская деятельность тесно увязана с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) денежных средств (стандарты AML), а также опосредована принятыми международным сообществом правилами идентификации клиентов и историей происхождения денежных средств (стандарты KYC и др.). По нашему мнению, выходом из этой ситуации (задаваясь целью сохранения действующей финансовой системы и порядка денежного обращения) будет организация легального обмена криптовалют на национальные валюты посредством обращения к аккредитованным государством и функционирующим при крупных банках финансовым институтам, которые будут выступать своего рода фильтром в этой новой для государств сфере, что позволит минимизировать риски при построении нового алгоритма оборота финансов, который должен обеспечить консенсус всех участников рынка. Решение указанных проблем видится в гармоничном встраивании новой криптовалютной системы в рамки существующих платежных систем. Возможность для этого имеется, о чем свидетельствует опыт некоторых стран, например Республики Беларусь. В этой стране легализован оборот криптовалюты в пределах Hi-Tech Park Республики Беларусь, в частности, резидентам разрешается осуществлять куплю-продажу криптовалюты через специальную биржу.
Подводя итог изложенному, следует заметить, что валютно-денежная система составляет основу финансовой системы государства и общества, которая обеспечивает ее функционирование посредством движения наличных и безналичных денежных средств. Обеспечение безопасности сферы валютно-денежных отношений с учетом этого видится первоочередной задачей финансовой безопасности. Кроме того, должна быть отлажена система прогнозирования рисков валютно-денежной системы, что позволит своевременно принимать меры, направленные на минимизацию и нейтрализацию негативных последствий с рассматриваемой сфере.
золотовалютных резервов
Институт государственного резервирования призван обеспечивать ликвидацию негативных последствий, причиной которых являются разного рода неблагоприятные ситуации, в том числе чрезвычайные и трудно прогнозируемые, т.е. не являющиеся ожидаемыми в тот или иной момент времени. Заключается же процесс резервирования в формировании государством на "черный день" особых запасов, иными словами, резервов, формирование, хранение (учет) и использование которых в обязательном порядке должны обеспечиваться соответствующими нормативными правовыми положениями.
В свою очередь, вопрос мобилизации средств того или иного резерва ставится в зависимость от сферы государственной деятельности, на которую воздействует либо потенциально может оказать воздействие тот или иной негативный фактор. Формирование и использование интересующих нас резервов в финансовой сфере осуществляется, в частности, с целью упреждения финансовых рисков, управления ими, а также ликвидации соответствующих последствий в случае их реализации. Таким образом, решается глобальная задача - обеспечение финансовой безопасности и устойчивости государства, что является важнейшим условием надлежащего выполнения им принятых на себя обязательств <1>. В противном случае неизбежны потери государственных доходов, увеличение расходов и, как следствие, недополучение обществом необходимых государственных услуг.
--------------------------------
<1> См.: Шевченко Л.М. Факторы, определяющие устойчивость национальной финансовой системы // Вестник СГСЭУ. 2013. N 2 (46). С. 101 - 105.
В рамках данного раздела интерес для нас представляет исключительно сфера публичных финансов, для целей обеспечения безопасности и устойчивости которой государство формирует и использует соответствующие финансовые резервы, которые следует рассматривать как особую форму финансовых ресурсов, обособляемых уполномоченными органами государственной власти в целях осуществления непредвиденных расходов и удовлетворения экстренных потребностей государства, обусловленных внезапно возникшими обстоятельствами (например, в случае необходимости погашения части государственного внешнего долга). Таким образом, формирование и использование государственных финансовых резервов обусловлено потребностью бесперебойного осуществления государством своих функций, особенно при наступлении непредвиденных событий и разного рода случайностей, провоцирующих возникновение негативных последствий.
Формирование финансовых резервов происходит на стадии распределения финансовых ресурсов по отдельным фондам, каждый из которых имеет целевое предназначение, т.е. входящие в него финансовые ресурсы сосредоточены в единую совокупность и используются только при определенных обстоятельствах и для достижения установленных целей. Например, Фонд национального благосостояния, золотовалютные резервы РФ, резервные фонды органов исполнительной власти РФ являются подобными финансовыми резервными фондами <1>. Таким образом, именно фондовая форма функционирования финансовых резервов обусловлена необходимостью их целевого использования.
--------------------------------
<1> См.: Попов М.В., Ермакова Е.А. Финансовые риски государства: сущность, особенности, классификация, способы управления // Вестник СГСЭУ. 2014. N 2. С. 96 - 100.
Отдельно стоит отметить тесную взаимосвязь между эффективным функционированием государственных финансовых резервов и финансовыми ресурсами. Во-первых, от величины последних во многом зависит своевременность и полнота формирования финансовых резервов. Во-вторых, только сугубо целевое использование финансовых резервов стимулирует нормальное функционирование воспроизводственного процесса при наступлении неблагоприятных событий, обеспечивая бесперебойное формирование финансовых ресурсов.
Таким образом, формирование и использование государством финансовых резервов следует рассматривать как процесс, безусловно, необходимый и даже неизбежный, поскольку он вызван объективными потребностями государства. В противном случае было бы невозможно обеспечивать его нормальную финансовую деятельность в условиях, когда существуют риски, реализация которых способна максимально усложнить или сделать невозможным достижение планируемых макроэкономических показателей, способных повлечь за собой разрушительные для государства последствия.
Золотовалютные резервы РФ в отличие от иных государственных финансовых резервов, формируемых в национальной валюте РФ, представляют особую ценность, поскольку являются совокупностью денежных средств и активов, выраженных в иностранной валюте, и монетарного золота, стоимость которых измеряется в долларах США. Кроме того, золотовалютные резервы РФ формируются под определенный круг задач, имеющих особую государственную значимость - обеспечение финансовой устойчивости и платежеспособности Российской Федерации. Будучи, таким образом, одним из ключевых финансово-правовых средств обеспечения устойчивости финансовой системы государства, эти резервы, по сути, являют собой некий страховой государственный запас, средства которого активизируются в целях недопущения разного рода макроэкономических рисков и кризисов в национальной экономике <1>.
--------------------------------
<1> См.: Малахова Т.С. Анализ и динамика золотовалютных (международных) резервов ведущих стран мира // Научный журнал КубГАУ - Scientific Journal of KubSAU. 2012. N 77. С. 1061 - 1073.
В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2018 год и период 2019 и 2020 годов <1> отмечается, что значительный объем международных резервов <2> желателен для устойчивого функционирования российской экономики в условиях изменчивой внешнеэкономической конъюнктуры и ограничения рисков для финансовой стабильности в случае реализации внешних шоков.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/publ/ondkp/on_2018(2019-2020).pdf (дата обращения: 01.02.2018).
<2> Термины "международные резервы" и "золотовалютные резервы" используются в настоящем разделе как синонимы.
Учеными в связи с этим отмечается, что национальная экономика в отсутствие золотовалютных резервов либо при их низком уровне при прочих равных условиях будет существенно менее устойчивой и подверженной рискам, а следовательно, последствия внешних экономических шоков для нее будут иметь заметно более разрушительный характер. Кроме того, нельзя не согласиться, что существенный объем золотовалютных резервов формирует положительный образ того или иного государства и является предметом национальной гордости, поскольку свидетельствует о его надежности и способности исполнять свои финансовые обязательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Проблемы правовой квалификации золотовалютных резервов (запасов) Российской Федерации и их роль в обеспечении финансовой устойчивости государства // Законодательство и экономика. 2016. N 2. С. 28 - 37.
Вместе с тем отметим, что наличие существенного объема золотовалютных резервов не является безусловной гарантией обеспечения полной макроэкономической устойчивости, однако позволяет с определенной долей эффективности снизить последствия внешних экономических шоков и максимально учесть потенциальные риски. Очевидно, что золотовалютные резервы центральных банков ограничены, соответственно, их расходование в течение длительного промежутка времени для поддержания финансовой стабильности невозможно. Исчерпание золотовалютных резервов, в свою очередь, может привести к значительным неблагоприятным последствиям, например к девальвации национальной валюты. Показательным примером в данном случае является девальвация рубля, случившаяся в 1998 г. вследствие нехватки золотовалютных резервов РФ <1>. Впоследствии в совместном заявлении Правительства РФ и Совета директоров Банка России "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране" <2> было объявлено о необходимости увеличения национальных золотовалютных резервов.
--------------------------------
<1> См.: Сухарев А.Н., Бурутин А.Г. Обеспечение безопасности международных резервов Банка России // Финансы и кредит. 2014. N 42. С. 2 - 12.
<2> Российская газета. 1998. N 218.
Таким образом, реализация различных финансовых рисков в условиях недостаточности у государства золотовалютных резервов представляется наиболее вероятной. При этом следует отметить, что в Российской Федерации отсутствуют какие-либо нормативные положения, являющиеся количественным ориентиром для необходимого объема золотовалютных резервов РФ. Однако представляется, что такие ориентиры все же имеются и определяются они государствами эмпирическим путем с учетом всего многообразия конкретных финансово-экономических обстоятельств, конкретных национальных особенностей, а также результатов исследований и рекомендаций МВФ. Такие исследования, в частности, проводятся в отношении соответствия размеров накопленных золотовалютных резервов текущему объему обязательств по внешнему долгу, глубины финансового кризиса и т.д. Например, довольно скромный объем золотовалютных резервов имеют развитые страны, обладающие стабильной национальной валютой, которые придерживаются политики плавающего валютного курса и уверены в отсутствии каких-либо препятствий к доступу на международные финансовые рынки. В свою очередь, государства, следующие политике управляемого валютного курса или имевшие в различные периоды своей истории сложности на валютном рынке, как правило, формируют золотовалютные резервы в значительных объемах. Например, по состоянию на 1 января 2018 г. объемы золотовалютных резервов Соединенного Королевства и Канады составили 189,4 и 86,7 млрд долл. США соответственно, в то время как их объемы в Бразилии и Мексике - около 375 и 175 млрд долл. США <1>.
--------------------------------
<1> См.: Data Template on International Reserves and Foreign Currency Liquidity (IRFCL) // IMF. URL: http://data.imf.org/?sk=2DFB3380-3603-4D2C-90BE-A04D8BBCE237&sId=1452013100577 (дата обращения: 01.02.2018).
Не секрет, что Российская Федерация является государством с развивающимися рынками, которые, в свою очередь, подвержены риску оттока иностранного капитала или вообще закрытия международных финансовых рынков, в связи с чем мотивы, которые принимаются во внимание при расчете адекватности золотовалютных резервов в нашей стране, имеют свою специфику. На сайте Банка России начиная с 2009 г. определяются показатели достаточности золотовалютных резервов РФ в соответствии с различными критериями (покрытия трехмесячного импорта, критерия Редди, критерия Гводотти и т.д.) <1>. Следует отметить, что по каждому из критериев золотовалютные резервы РФ заметно превышают необходимый уровень, в связи с чем вполне справедливо указывается на избыточность их объема <2>. Вместе с тем по результатам исследования наиболее устойчивыми по отношению к рискам, обусловленным всеобщей валютной глобализацией, оказались страны с внушительными золотовалютными резервами <3>. Банк России в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2018 год и период 2019 и 2020 годов в связи с этим указывает на возможность возобновления покупок иностранной валюты в целях пополнения золотовалютных резервов РФ до уровня 500 млрд долл. США. Именно такой уровень, по мнению Банка России, представляется желательным для обеспечения стабильного функционирования российской экономики в условиях неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и действия международных торговых и финансовых санкций. Представляется, что риск стремительной растраты золотовалютных резервов РФ в таких объемах можно оценить как крайне маловероятный.
--------------------------------
<1> См.: Показатели достаточности международных резервов Российской Федерации // Банк России. URL: https://www.cbr.ru/statistics/?PrtId=svs (дата обращения: 01.02.2018).
<2> См., например: Леонтьева Е.А., Наркевич С.С. Оптимальная практика создания и управления золотовалютными резервами. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2592301 (дата обращения: 01.02.2018).
<3> См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 17-е изд. М., 2013. С. 174.
Тем не менее сводить все достоинство золотовалютных резервов РФ к их значительному объему не следует в связи с неспособностью в достаточной степени эффективно содействовать обеспечению финансовой безопасности и устойчивости государства. В данном случае дополнительной содействующей характеристикой является сбалансированность их элементного состава при условии эффективного управления и рационального использования. В научной литературе на этот счет отмечается, в частности, что стабильность государства, его финансовая устойчивость, безусловно, зависят от объема золотовалютных резервов, однако не менее значимыми факторами являются обеспечение оптимальности их структуры, а также достижение эффективности в управлении ими <1>.
--------------------------------
<1> См.: Выборова Е.Н. К вопросу о регулировании международных (золотовалютных) резервов // Деньги и кредит. 2011. N 10. С. 74 - 75.
Несмотря на безусловную значимость золотовалютных резервов для финансового рынка и реального сектора экономики, единого подхода, позволяющего оценить оптимальность их структуры с точки зрения эффективного их использования, в теории международных валютно-кредитных и финансовых отношений и в теории финансового права до настоящего времени не выработано. Отсутствуют и соответствующие нормативные правовые предписания.
Указанные обстоятельства, в свою очередь, позволяют говорить о возможных рисках, вызываемых дисбалансом элементного состава золотовалютных резервов, поскольку системные диспропорции в их структуре негативно сказываются на финансовой устойчивости государства. При этом достижение баланса в соотношении элементов золотовалютных резервов позволяет отвлекать меньший объем ресурсов на их формирование, существенно снизить риски <1>. По существу, соотношение таких элементов зависит от целей управления золотовалютными резервами - обеспечение надлежащего уровня их ликвидности или стремление достичь повышенного значения доходности. В данном случае для целей обеспечения финансовой устойчивости государства чрезвычайно важно формирование наиболее "гибкого" резерва, в связи с чем уместно вести речь о необходимости диверсификации его состава, что представляет своего рода компромисс относительно соотношения его "валютной" и "золотой" составляющих.
--------------------------------
<1> Там же. С. 75.
Вместе с тем на выбор такого соотношения, как представляется, могут повлиять различные факторы и риски. Так, в октябре 2017 г. активы Национального фонда Казахстана были "заморожены" в США, в связи с чем отдельные специалисты отмечают, что нельзя полностью исключить риск ареста США части российских активов, составляющих золотовалютные резервы РФ, особенно с учетом складывающихся в настоящее время отношений между указанными государствами. По мнению ряда специалистов, в условиях экономических санкций вероятность ареста указанных активов, представляющих собой, в частности, банковские депозиты и вложения в долговые обязательства, может быть достаточно высокой. В данном случае неизменность структуры золотовалютных резервов РФ порождает значительные угрозы и риски. В связи с этим, по мнению специалистов, необходимо уменьшить долю долларовых активов в составе золотовалютных резервов РФ и наращивать иные активы, в том числе монетарное золото.
Следует отметить, что Российская Федерация не только неизменно поддерживает состояние золотых запасов на высоком уровне, но и старается год от года увеличивать их объем. Таким образом, ускоренное наращивание доли золота в составе золотовалютных резервов РФ представляется как никогда своевременным, поскольку, помимо обозначенной выше причины, покупка Банком России золота у отечественных золотопромышленников служит мощной финансовой поддержкой по крайней мере для двух традиционно важнейших отраслей национальной экономики - горнорудной промышленности и цветной металлургии. Кроме того, наращивание объемов золотого запаса означает увеличение своеобразного страхового фонда для обеспечения стабильности национальной валюты, а также снижение зависимости от колебаний курсов бивалютной корзины. Также эта мера полностью соответствует мировой тенденции роста интереса развивающихся стран к наращиванию золотого запаса путем увеличения производства собственных золотых слитков, а также их приобретения на мировых биржах <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Варламова С.Б. Инвестиции в золото: благоприятная мировая конъюнктура для пополнения государственного золотого запаса России // Валютное регулирование. Валютный контроль. 2011. N 2.
Процесс диверсификации активов, составляющих золотовалютные резервы РФ, в свою очередь, выступает одной из значимых частей процесса управления, осуществляемого на основании полномочий, возложенных действующим законодательством на Банк России и Правительство РФ. В целом управление золотовалютными резервами РФ представляет собой процесс, обеспечивающий нахождение соответствующих активов в распоряжении и под контролем вышеуказанных органов для решения поставленных задач. При этом четкость организации, отлаженность правового и технического обеспечения со стороны регулирующих органов играют важную роль в снижении операционных рисков управления золотовалютными резервами, которые могут составлять по примерным подсчетам до 12% прямых и косвенных потерь при управлении портфелем резервов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Базовые принципы управления мировыми валютными резервами // Экономика и управление в зарубежных странах. 2017. N 2. С. 42.
Обеспечение оптимального сочетания сохранности, ликвидности и доходности резервных активов, составляющих золотовалютные резервы РФ, является ключевой целью процесса управления ими <1>. При этом основные целевые ориентиры в этой части включаются в Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, разрабатываемые Банком России во взаимодействии с Правительством РФ.
--------------------------------
<1> См.: Информация Банка России. Пресс-релиз // Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=030130_0942_zol-rezerv.htm (дата обращения: 01.02.2018).
Следует иметь в виду, что получение прибыли не является целью Банка России, что, вероятно, способно ограничить его возможности по использованию отдельных финансовых инструментов при управлении золотовалютными резервами РФ. Тем не менее задача обеспечения сохранности и ликвидности золотовалютных резервов является в данном случае первостепенной по отношению к задаче достижения максимальной доходности. Степень сохранности резервных активов определяется величиной кредитного, правового, процентного, рыночного и операционного рисков, а ликвидность - величиной риска неликвидности финансового инструмента и рынка. Доходность резервных активов представляет собой совокупную прибыль на вложенные средства в процентах годовых, в разбивке по резервным валютам и резервным портфелям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Петрикова Е.М., Петрикова С.М. Международные резервы в системе платежного баланса: теория, методология, практика // Финансы и кредит. 2012. N 7 (487). С. 49 - 59.
Представляется, что возможность достижения обозначенных выше целей управления золотовалютными резервами РФ зависит, в частности, от выработки и применения надежных и эффективных методов управления, учитывающих критические виды рисков (риск ликвидности, операционный риск, рыночный риск, кредитный риск). При этом менеджмент портфеля рисков, как отмечают специалисты, - ключевая проблема управления резервами <1>. В противном случае способность к укреплению финансовой устойчивости страны в целом и возможности ликвидации отдельных негативных последствий экономических шоков в частности могут быть поставлены под сомнение. Ненадлежащие методы управления золотовалютными резервами способны существенно ограничить возможности государства в противостоянии финансовым кризисам, а возможно, и вовсе усугубить их последствия. В таком случае значительные финансовые и репутационные потери государства практически неизбежны.
--------------------------------
<1> См.: Базовые принципы управления мировыми валютными резервами. С. 42.
Выработка подходов к управлению золотовалютными резервами, как видится, определяется исходя из учета самых различных факторов, включая состояние платежного баланса, объем платежей по внешнему долгу, запас ликвидности в стране, изменение стоимости валютных резервов и т.д. Эти подходы не только имеют значение для денежно-кредитного регулирования, но и сказываются на международной ликвидности государства и его стратегическом векторе развития <1>. Однако, как и в случае с критериями достаточности золотовалютных резервов, единых методов управления, которые были бы признаны универсальными, на сегодняшний день не выработано.
--------------------------------
<1> См.: Тогузова И.З., Кайтмазов В.А. Роль международных резервов в проведении денежно-кредитной политики // Современные проблемы науки и образования. 2014. N 3.
Руководящие принципы управления валютными резервами <1> являются единственным признанным государствами - участниками МВФ международным актом, содержащим основополагающие ориентиры в части управления золотовалютными резервами. Так, в них закреплены, в частности, следующие положения в части, определяющей основы управления рисками, которые государствам следует принимать во внимание.
--------------------------------
<1> МВФ: официальный сайт. URL: https://www.imf.org/external/np/mae/ferm/rus/guider.pdf (дата обращения: 01.02.2018).
1. Принцип "Цели, охват и координация управления резервами" устанавливает в том числе, что при управлении резервами следует стремиться к обеспечению:
- наличия валютных резервов страны в достаточном объеме для решения определенного круга задач;
- осмотрительного регулирования риска ликвидности, рыночного и кредитного рисков;
- получения доходов от размещенных средств в разумном объеме в средне- и долгосрочной перспективе.
2. Принцип "Основы управления рисками" сообщает, в частности, о необходимости организации системы, способной выявлять и оценивать риски, сопряженные с операциями по управлению резервами, а также позволяющей управлять этими рисками в пределах допустимых параметров и уровней. При этом необходимо обеспечить непрерывный мониторинг таких рисков. Для оценки рисков и уязвимости портфеля резервов уполномоченные органы должны проводить регулярные стресс-тесты, прогнозируя потенциальное воздействие макроэкономических и финансовых переменных или шоков.
Следует отметить, что действующее российское законодательство подобных принципов управления золотовалютными резервами РФ не содержит. Вместе с тем анализ положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" позволяет обнаружить два принципа управления Банком России его резервными активами - принцип эффективности управления и принцип предотвращения, выявления и управления конфликтами интересов. При этом в отчетных документах Банка России (например, в его годовых отчетах) содержатся иные положения по части управления резервными активами, которые могут быть сформулированы в виде отдельных принципов, а именно:
- принцип обеспечения оптимального сочетания сохранности ликвидности и доходности резервных валютных активов;
- принцип применения комплексной системы управления рисками, основанной на использовании высоконадежных инструментов финансового рынка, предъявления высоких требований к надежности контрагентов и ограничения рисков на каждого из них в зависимости от оценок его кредитоспособности, а также проведения операций в соответствии с защищающими интересы Банка России договорами, заключенными с иностранными контрагентами;
- принцип использования как краткосрочных, так и долгосрочных финансовых инструментов;
- принцип раздельного управления активами Банка России в золоте и резервными валютными активами Банка России;
- принцип учета текущей конъюнктуры мирового финансового рынка и прогнозов ее развития при принятии инвестиционных решений.
Таким образом, обобщая материал, изложенный в данном разделе, отметим, что золотовалютные резервы РФ являются одним из действенных финансово-правовых инструментов, находящихся в управлении Банка России и Правительства РФ, направленных на предупреждение финансовых рисков, управление ими, а также на ликвидацию негативных последствий в случае их реализации. Таким образом, риск наступления тех или иных негативных для государства последствий в финансовой сфере можно потенциально расценивать как высокий, в частности, в случаях:
- недостаточности объема золотовалютных резервов РФ, определяемого в соответствии с критериями достаточности, выработанными международной практикой;
- недостаточной сбалансированности (диверсификации) активов, составляющих золотовалютные резервы РФ;
- нецелевого или нерационального использования золотовалютных резервов РФ;
- игнорирования критических видов рисков при управлении золотовалютными резервами РФ.
Таким образом, перед Банком России и Правительством РФ стоит нелегкая задача - достижение максимального объема и сбалансированности элементов, составляющих золотовалютные резервы РФ, не выходя при этом за пределы разумных рисков. Данное обстоятельство, в свою очередь, неизбежно подразумевает компромисс между доходами и риском в контексте определения приоритетов управления резервами.
и драгоценных камней
Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней (далее также - ценности) в Российской Федерации осуществляется рядом нормативных правовых актов. Основным источником здесь является Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Некоторые особенности правового режима обращения драгоценных металлов и драгоценных камней находят отражение также в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", Федеральном законе от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и иных нормативных правовых актах.
Несмотря на давний отказ государства от использования драгоценных металлов в целях денежного обращения, а также обеспечения денежного обращения, золотовалютные резервы, драгоценные металлы и драгоценные камни сохраняют особое значение для системы публичных финансов и в настоящее время.
Во-первых, драгоценные металлы и драгоценные камни являются частью казны публично-правовых образований. Российская Федерация и ее субъекты вправе создавать государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней, ценности могут также находиться в муниципальной собственности.
Во-вторых, драгоценные металлы и драгоценные камни используются при реализации бюджетной политики Российской Федерации и ее субъектов как источник финансирования дефицита федерального и региональных бюджетов.
В-третьих, драгоценные металлы и драгоценные камни включены в золотовалютные резервы РФ. В соответствии со ст. 2 и п. 7 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России осуществляет эффективное управление собственными золотовалютными резервами и осуществляет полномочия по владению, использованию и распоряжению золотовалютными резервами РФ.
Таким образом, драгоценные металлы и драгоценные камни являются важным инструментом для реализации финансовой политики и служат одним из условий обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации, служат своего рода страховкой против нестабильности денежного обращения, выражающейся в постоянно растущей инфляции. Благодаря большой концентрации стоимости в единице веса, высокой устойчивости к воздействию внешних факторов ценности позволяют наилучшим образом сохранить их стоимость.
В настоящее время существует ряд рисков при обращении драгоценных металлов и драгоценных камней, связанных прежде всего с нестабильностью и несовершенством правового регулирования ценностей. Существующие риски представляют угрозы для рачительного использования запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, а минимизация таких рисков направлена на предотвращение снижения золотовалютных резервов РФ.
Наибольшее число рисков возникает при реализации двух групп правоотношений: правоотношений, связанных с добычей драгоценных металлов и драгоценных камней (отношения по геологической разведке, добыче и обработке, производству ценностей), и собственно правоотношений, касающихся обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
Риски, связанные с правоотношениями по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, зависят прежде всего от федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" данный фонд создан с целью регулирования объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в ценностях.
В этот фонд включаются отдельные разведанные месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государственном учете и не переданные в пользование или изъятые из пользования. Фонд формируется из части недр Российской Федерации и ее континентального шельфа, геологическое изучение которых подтвердило наличие в таких частях недр драгоценных металлов и драгоценных камней, в целях регулирования их последующей добычи.
Руководствуясь пониманием казны как нераспределенного, не принадлежащего никому, не поддающегося подсчету, не ограниченного в объеме публичного имущества в пределах юрисдикции публично-правового образования, можно заключить, что федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней составляет ее значительную часть <1>.
--------------------------------
<1> См.: Янкевич С.В. Драгоценные металлы и драгоценные камни как часть казны // Казна и бюджет / Под общ. ред. Д.Л. Комягина. М., 2014. С. 303 - 317.
При формировании данного фонда стоит важная задача - обеспечение прогнозов государства и добывающих компаний. Совершенствование разведывательной работы, использование современных технологий в целях выявления месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и корректной оценки их объемов являются необходимыми условиями сохранения политики РФ по планомерному наполнению резервуаров Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней и золотовалютных резервов.
Данная задача приобретает особую актуальность в связи со снижением объемов добычи некоторых драгоценных металлов. Например, по данным Союза золотопромышленников России, при современном уровне добычи разведанные запасы россыпного золота будут исчерпаны уже в течение ближайших 10 - 15 лет, рудного золота - через 25 - 30 лет <1>.
--------------------------------
<1> См.: Российская промышленность драгоценных металлов: состояние, итоги года и проблемы развития: доклад. М., 2010.
Учитывая, что большинство золотодобывающих компаний занимается в России разработкой россыпных месторождений, в перспективе можно ожидать не только снижения объемов золотодобычи, но и прекращения деятельности многих мелких и средних золотодобывающих предприятий. Это будет иметь ощутимые негативные последствия для российской экономики, означая замедление золотодобычи <1>. Как следствие, данный негативный прогноз может оказать влияние на наполняемость федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней.
--------------------------------
<1> См.: Ольшанский А.И. Международные резервные активы Российской Федерации: проблемы и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2009. N 1. С. 96.
После добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, их необходимой обработки, в том числе путем использования в производстве аффинированных слитков из золота, монетарного золота и иных изделий, данные ценности могут быть приобретены Российской Федерацией в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней (далее - Госфонд России).
Наиболее динамичной частью Госфонда России является золотой запас России, что объясняется законодательно установленной возможностью пополнения золотого запаса и реализации ценностей - их трансформирования в средства федерального бюджета для финансирования дефицита федерального бюджета и экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Янкевич С.В. Финансово-правовые проблемы обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации. М., 2016.
Средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней из Госфонда России ежегодно используются в качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета и экстренных потребностей государства при чрезвычайных ситуациях.
Использование средств от реализации ценностей в качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета наряду с государственным кредитом, приватизацией имущества, управлением остатками средств на счете бюджета являются обычной практикой. Более того, в настоящее время созданы все правовые условия для осуществления таких мероприятий бюджетной политики.
В первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ подобная роль драгоценным металлам и драгоценным камням не отводилась. Ситуация изменилась после вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
В то же время в федеральных законах о федеральном бюджете ежегодно предусматриваются суммы, которые планируется использовать как источник пополнения запасов драгоценных металлов и драгоценных камней РФ. Такая политика являет собой ответственный подход к управлению драгоценными металлами и драгоценными камнями и способствует устранению риска вымывания ценностей Госфонда России.
Вместе с тем существует ряд проблем при использовании второго правового основания реализации части золотого запаса России - финансирования экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях (п. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях").
Чрезвычайной ситуацией в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Учитывая отсутствие планового характера таких расходов, отражению в федеральном законе о федеральном бюджете они не подлежат. Федеральным законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" введено достаточное для использования таких средств условие - экстренность потребностей.
Несмотря на исключительность ситуаций, при которых средства от реализации ценностей Госфонда России направляются на финансирование мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, доходы не могут сразу поступать главному распорядителю расходов без нарушения принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, закрепленного в ст. 35 БК РФ.
С одной стороны, решение этой проблемы может состоять в дополнении перечня случаев отступления от принципа общего (совокупного) покрытия расходов, которые в соответствии со ст. 35 БК РФ должны быть санкционированы в федеральном законе о федеральном бюджете. С другой стороны, подобное положение вряд ли способствует повышению дисциплины публичных финансов: при отсутствии критериев чрезвычайности последствия любых, даже самых незначительных, техногенных или природных аварий могут быть профинансированы за счет средств от реализации ценностей Госфонда России. При управлении ценностями Госфонда России средства от их реализации могут перейти в разряд плановых доходов федерального бюджета, а значение Госфонда России как "страховки" от экономической нестабильности будет девальвировано <1>.
--------------------------------
<1> См.: Янкевич С.В. Финансово-правовые проблемы обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации.
Необходимо выработать критерии экстренности потребностей и определить очередность финансирования мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций из различных источников, предусмотренных законодательством. Данные меры позволят воспрепятствовать нецелесообразному расходованию ценностей Госфонда России, когда средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях отсутствия критериев чрезвычайности ситуации могут быть направлены на финансирование мероприятий по ликвидации последствий любых природных и техногенных аварий <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В соответствии с законодательством субъекты РФ вправе создавать собственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней.
Правовых оснований для использования ценностей фондов драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ не установлено. Однако фактически органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять такие действия из-за неясности положений нормативных правовых актов, в том числе в целях удовлетворения экстренных потребностей.
В связи с этим возникает необходимость закрепления за субъектами РФ возможности использования средств от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ в качестве источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ.
Кроме Госфонда России управление частью запасов драгоценных металлов (золотом) осуществляет Банк России. В соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России осуществляет эффективное управление собственными золотовалютными резервами. Также в ст. 2 Закона упоминается, что Банк России осуществляет полномочия по владению, использованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России.
С одной стороны, золотовалютные резервы находятся в федеральной собственности, с другой - Банк России не только пользуется и распоряжается данными резервами, но и владеет ими. В связи с этим возникает проблема двойственности имущества Банка России, в том числе его золотовалютных резервов, ведь в соответствии со ст. 114 Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Катасонов В.Ю. Золото в экономике и политике России. М., 2009. С. 99.
В ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" отмечено, что Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами.
В данной норме употреблено понятие "золотовалютные резервы" безотносительно к органу управления такими резервами, золотовалютные резервы в целом - золотовалютные резервы РФ.
Отсюда следует, что Банк РФ осуществляет управление золотовалютными резервами, аккумулированными иными органами публичной власти, например резервами Министерства финансов РФ.
Так, наметилась тенденция управления ресурсами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния Банком России на основе агентского договора с Правительством РФ.
Законодательство РФ недостаточно подробно регулирует вопросы управления золотым запасом Банка России.
Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" содержит лишь две нормы, непосредственно относящиеся к управлению золотым запасом Банка России:
1) в соответствии с ч. 5 ст. 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" "Банк России имеет право... покупать, хранить, продавать драгоценные металлы...";
2) согласно ст. 47 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" "обеспечением кредитов Банка России могут выступать... золото и другие драгоценные металлы в стандартных и мерных слитках".
Кроме того, в Федеральном законе "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" содержится положение об управлении золотым запасом Банка России: в соответствии с ч. 2 ст. 8 "часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Центральном банке Российской Федерации, учитывается на его счетах. Решение о расходовании этой части золотого запаса Российской Федерации принимается Центральным банком Российской Федерации в порядке, согласованном с Правительством Российской Федерации. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Центрального банка Российской Федерации части золотого запаса Российской Федерации представляется Центральным банком Российской Федерации Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации".
Указанные положения федерального законодательства не создают полноценного правового регулирования отношений по управлению золотым запасом Банка России.
Прежде всего Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" не содержит каких-либо правил пополнения золотого запаса Банка России, а ограничивается лишь нормами о порядке отпуска золота. В то же время порядок пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней прописан подробно. В ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", действительно, упоминается, что "Государственная Дума... заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики)". Однако данные отчеты представляют собой краткую информацию, при этом сведений об объемах реализации и пополнения золотого запаса данный отчет не содержит.
Более того, гл. V "Отчетность Банка России" Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не установлены требования к содержанию такого отчета.
Таким образом, Государственная Дума РФ не обладает информацией о золотом запасе Банка России и не в состоянии контролировать деятельность органа денежно-кредитного регулирования по управлению находящимся на его балансе активом, который согласно ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" является федеральной собственностью <1>.
--------------------------------
<1> См.: Янкевич С.В. Финансово-правовые проблемы обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации.
Такая неопределенность правового регулирования управления золотым запасом Банка России создает риски нецелесообразного расходования золота. В условиях отсутствия действующего инструмента подотчетности Банк России фактически наделен неограниченными полномочиями по управлению принадлежащим ему золотым запасом. Фрагментарное правовое регулирование вопросов пополнения золотого запаса влечет невозможность оценки динамики изменений объемов золотого запаса и контроля действий Банка России по восполнению части реализованного золота.
Такой подход законодателя, возможно, связан с тем, что Банк России совершает сделки купли-продажи золота, в отношении которого были нивелированы какие-либо валютные ограничения, а сам драгоценный металл превратился фактически в обычный товар.
До принятия в 2003 г. Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" в соответствии с подп. "в" п. 3 ст. 1 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" (утратил силу) драгоценные металлы и природные драгоценные камни, помимо иностранной валюты и внешних ценных бумаг, относились к валютным ценностям.
Законодательное определение золота и других ценностей (драгоценных металлов и драгоценных камней) в качестве валютной ценности было обусловлено необходимостью установления специального правового режима для данной категории объектов гражданских прав.
Как отмечает И.И. Кучеров, валютные ценности, по сути, составляют главный объект валютных правоотношений. Эти виды имущества отличают относительно большая по сравнению с другими видами имущества ценность и высокая ликвидность, т.е. способность относительно быстро оборачиваться в деньги при сохранении своей номинальной стоимости <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Валютно-правовое регулирование в Российской Федерации: эволюция и современное состояние. М., 2014. С. 116.
Исторически категория "золото" рассматривалась как стабилизирующий фактор денежной системы во многих передовых зарубежных странах и в России, выступала гарантийной валютной оговоркой ("золотой оговоркой"), при которой денежная единица обеспечивалась соответствующим весом золота. Таким образом, участники гражданского оборота и хозяйствующие субъекты понимали, что платежная сила денежной единицы никогда не будет утрачена <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лаптев В.А. "Гарантийные валютные оговорки" в денежных обязательствах // Юридический мир. 2001. N 12; Он же. Золото как объект регулирования на современном этапе // Финансовое право. 2013. N 9. С. 6.
Распространенным в мировой практике является определение в качестве валютных ценностей драгоценных металлов, драгоценных камней и некоторых других материальных объектов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Валютно-правовое регулирование в Российской Федерации: эволюция и современное состояние. С. 117.
Наибольший интерес в сфере валютного регулирования в рамках Единого экономического пространства ЕАЭС представляет Закон Республики Казахстан от 13 июня 2005 г. N 57-III "О валютном регулировании и валютном контроле" <1>. В соответствии с п. 3 ст. 1 данного Закона к валютным ценностям относится аффинированное золото в слитках.
--------------------------------
<1> Казахстанская правда. 2005. 17 июня.
Согласно ст. 1 утратившего силу Указа Президента Республики Казахстан от 20 июля 1995 г. N 2372 "О государственном регулировании отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями" аффинированными драгоценными металлами признаются драгоценные металлы, прошедшие стадию очистки и отвечающие международным стандартам или стандартам Республики Казахстан (в слитках, порошках, гранулах).
В условиях финансовой нестабильности драгоценные металлы, обладающие высокой ликвидностью, часто используются в качестве кредитного товара и средства аккумуляции финансовых ресурсов.
На аффинированное золото в слитках распространяется правовой режим, установленный законодательством Республики Казахстан для валютных ценностей. Особая природа данного инвестиционного товара, преобладание его публично-правового значения над частноправовым предусматривают существенные ограничения, связанные с оборотом аффинированного золота в слитках <1>.
--------------------------------
<1> См.: Янкевич С.В. Особенности перемещения валюты и валютных ценностей // Гражданин и таможня: порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу / Под ред. А.Н. Козырина. Вып. 13. М., 2013. Гл. 7.
Перестав быть валютными ценностями, драгоценные металлы и драгоценные камни тем не менее не перестали являться специфическими "финансовыми активами" и не могут быть поставлены в один ряд с иными объектами гражданских прав.
Во-первых, официально золото уже перестало полностью выполнять функции денег, так как существующая валютная система базируется теперь на кредите, но реально это произошло не везде, и в основном золото рассматривается как гарантия внешней платежеспособности страны в форме золотых запасов.
Во-вторых, ключевая роль в обеспечении гарантий стабильности национальных валют все больше отводится не золоту, а мощи собственных экономик и экономик стран - поставщиков резервных валют.
В-третьих, выросла цена золота, выраженная в других валютах, а его покупательная способность по отношению к другим товарам осталась почти неизменной.
В-четвертых, рынки золота до сих пор подвержены регулированию, которое нельзя сравнивать с регулированием других товарных рынков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Янкевич С.В. Финансово-правовые проблемы обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации.
Таким образом, не представляется возможным говорить о полной демонетизации драгоценных металлов. Так, золото не утратило полностью монетарных функций, оставив за собой роль инструмента тезаврирования (накопления), опосредуя международные сделки, золото осуществляет функцию мировых денег и используется для погашения дефицитов платежных балансов государств.
Золото и иные драгоценные металлы выступают в качестве особого страхового фонда государства и частных лиц в условиях финансовой нестабильности. Объем золотовалютных запасов государств служит одним из показателей их платежеспособности, а следовательно, отражает их валютно-финансовые позиции.
Золотовалютные резервы используются в проведении той части курсовой политики, которая касается осуществления валютных интервенций.
Кроме того, в настоящее время не существует альтернативных инструментов тезаврирования, до сих пор золото является универсальным сокровищем.
Данные аргументы говорят об особой природе золота и иных драгоценных металлов, драгоценных камней как особых ресурсов, требующих особого правового режима обращения таких объектов - правового режима валютных ценностей в соответствии с Федеральным законом "О валютном регулировании и валютном контроле".
Кроме того, драгоценные металлы и драгоценные камни относятся к немногим материальным объектам, которые имеют экстерриториальный характер: ценность данных ресурсов и их высокая ликвидность не связываются с территорией какого-либо конкретного государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Валютно-правовое регулирование в Российской Федерации: эволюция и современное состояние. С. 116.
Подводя итог исследованию правового режима золотовалютных резервов Российской Федерации, можно констатировать, что в настоящее время, с одной стороны, декларируется утрата золотом монетарных функций, с другой стороны, очевидно, что, потеряв свои прямые денежные функции, золото не превратилось в обычной товар и продолжает выполнять некоторые денежные функции.
Исключение драгоценных металлов и драгоценных камней из состава валютных ценностей в настоящее время подвергается критике и воспринимается как одна из угроз финансовой безопасности Российской Федерации, особенно в условиях финансовой нестабильности, когда публично-правовые образования нуждаются в аккумуляции дополнительных финансовых ресурсов.
Данный риск для финансовой безопасности Российской Федерации может быть минимизирован посредством установления специального правового режима драгоценных металлов и драгоценных камней. Такое решение объясняется особой природой драгоценных металлов и драгоценных камней как инвестиционных ресурсов, а также преобладанием их публично-правового значения над частноправовым, что включает в себя необходимость существенных ограничений, связанных с обращением драгоценных металлов и драгоценных камней.
доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма: понятие, виды, факторы и оценка
В современном мире широкое распространение отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма приобрело деструктивный характер и представляет реальную (глобальную <1>) угрозу стабильности и устойчивости мировой финансовой системы, а также отдельных национальных финансовых систем <2>, позволяет преступникам скрывать, хранить и извлекать выгоду из доходов от их преступлений, а террористическим группам действовать, вербовать сторонников и совершать террористические акты <3>.
--------------------------------
<1> См.: Институты финансовой безопасности. С. 73.
<2> См.: Алифанова Е.Н., Вовченко Н.Г., Воробьева И.Г. Развитие методических подходов к управлению рисками финансовых институтов в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма // Финансы и кредит. 2014. N 6. С. 31 - 32.
<3> См.: Research Handbook on Money Laundering / Ed. Brigitte Unger Daan van der Linde. Edward Elgar Publishing, 2013. P. 35 - 94.
Криминальные и террористические организации нуждаются в финансовых инструментах для того, чтобы выполнять свои преступные замыслы <1>. Опасность отмывания денег с финансово-экономической точки зрения обусловлена тем, что она сопряжена с вовлечением в сферу легального оборота денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным путем. Эти деньги поступают в глобальные финансовые системы, где могут подрывать экономику и валюту отдельных стран, создавая серьезную угрозу для национальной и международной безопасности <2>. Отмывание этих активов не только нарушает установленный порядок осуществления экономической деятельности, но и способствует распространению наиболее опасных форм нелегального "предпринимательства", находящихся под контролем организованной преступности.
--------------------------------
<1> См.: Буянский С.Г., Трунцевский Ю.В. Корпоративное управление, комплаенс и риск-менеджмент. М., 2016.
<2> См.: Ревенков П.В., Воронин А.Н. Отмывание незаконных доходов: анализ проблемы и некоторые рекомендации // Деньги и кредит. 2011. N 4. С. 31.
Угроза финансирования терроризма проистекает от деятельности террористических групп, а также иностранных боевиков, которые выезжают за границу для поддержки террористических групп.
Отмывание денег - это процесс, используемый преступниками для сокрытия или маскировки происхождения преступных поступлений, чтобы они выглядели так, как если бы они происходили из законных источников. Финансирование террористов - это сбор и предоставление средств из законных или незаконных источников террористической деятельности.
Помимо рисков, связанных с санкциями со стороны регулирующих и правоохранительных органов, которые могут быть и не такими уж большими, следует рассмотреть более широкий вопрос: криминальная деятельность и связанные с ней многочисленные способы отмывания средств подрывают целостность деловых, финансовых и социальных структур во всем мире (не говоря уже о связанных рисках ущерба репутации <1> и подверженности риску потери).
--------------------------------
<1> См., например: Бандурко С.А., Новиков Ю.И. Оценка репутационного риска банка с учетом вызовов современной информационной системы финансового рынка // Банковские услуги. 2015. N 8. С. 25 - 29; Кудасов С.Э., Сафронов А.В. Репутационный риск в кредитных организациях и банковских группах: измерение уровня по специально созданной шкале // Банковское дело. 2015. N 7. С. 38 - 41; и др.
На национальном уровне рост финансовых нарушений в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (далее - ПОД/ФТ) негативно влияет на инвестиционную привлекательность государства, подрывая тем самым рациональность и транспарентность его финансовых и экономических институтов и снижая его конкурентоспособность. Финансовый сектор несет большую часть бремени с точки зрения правил и общей надежности систем и процессов для реализации превентивных мер, в том числе для клиентов, мониторинга транзакций и сообщений о подозрительных сделках.
Эффективная система ПОД/ФТ требует адекватной правовой и институциональной основы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бредихин А.Н. Роль банковской системы в противодействии коррупции, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Финансовые исследования. 2010. N 1. С. 78.
Обязанности нашего государства по противодействию отмыванию доходов, полученных от преступной деятельности, и борьбе с финансированием терроризма вытекают из ратифицированных Россией Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. и Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма от 10 января 2000 г. <1>. Во исполнение указанных международно-правовых обязательств был принят Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <2>. Правовую базу ПОД/ФТ, в том числе по оценке рисков в данной сфере и управлению ими, составляют также документы Банка России <3>. В 2018 г. принята Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <4>, которая определила основные риски в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также цели, основные направления развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и задачи по реализации этих направлений.
--------------------------------
<1> См. п. 2.1 Определения Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 г. N 688-О-О.
<2> См. также: Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2007.
<3> См.: Методические рекомендации о подходах к управлению кредитными организациями риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; информационные письма Банка России от 27 декабря 2017 г. N ИН-014-12/64 "О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ" и от 19 октября 2017 г. N ИН-014-12/49 "Об обновленном руководстве БКБН "Эффективное управление рисками отмывания денег и финансирования терроризма"; Положение о требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утверждено Банком России 2 марта 2012 г. N 375-П) и др.; также см.: Скобелкин Д.Г. Актуальные вопросы деятельности Банка России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Деньги и кредит. 2015. N 2. С. 3 - 6.
<4> Утверждена Президентом РФ 30 мая 2018 г. См.: URL: http://kremlin.ru (дата обращения: 19.06.2018).
Финансовые институты подвергаются множеству рисков, и одним из крупных блоков рисков для этих институтов является блок в сфере ПОД/ФТ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Синявская Т.Г., Маленко В.И. Подходы к классификации рисков финансовых институтов в сфере отмывания денег или финансирования терроризма // Финансовые исследования. 2012. N 3. С. 51.
Одно из ключевых требований Рекомендаций ФАТФ для стран - определение, оценка и понимание рисков, связанных с отмыванием денег (ОД) и финансированием терроризма (ФТ), которым они подвергаются. Как только эти риски будут правильно поняты, страны смогут осуществлять меры по борьбе с отмыванием денег и борьбе с финансированием терроризма, которые смягчат эти риски <1>.
--------------------------------
<1> См.: Оценка рисков отмывания денег и финансирования терроризма на национальном уровне. Руководящие указания ФАТФ.
В России действует комплексный режим ПОД/ФТ, который обеспечивает скоординированный подход к смягчению рисков, выявленных в этой оценке, и более широкой борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.
Специалисты предлагают рассматривать риск финансовой безопасности <1> в качестве источника опасности (в виде случайного, неопределенного события) как при воздействии негативных (поражающих) факторов, так и благоприятной возможности для укрепления безопасности <2>.
--------------------------------
<1> См.: Трунцевский Ю.В. Финансовая безопасность: понятие и виды финансовых преступлений // Вестник Финансовой академии. 2007. N 2. С. 11 - 22.
<2> См.: Институты финансовой безопасности. С. 117.
Вместе с тем, исходя из требований (международных и национальных) риск ПОД/ФТ - это неблагоприятные последствия, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением требований национального законодательства, норм международного права по ПОД/ФТ.
В соответствии с Директивой (ЕС) 2015/849 о предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег или финансирования терроризма <1> "риск" означает вероятность того, что ОД/ФТ произойдет. Рассматривается тот уровень риска, который существует до принятия мер по его смягчению (присущий риск) и не относится к остаточному риску, т.е. к уровню риска, который остается после смягчения его последствий.
--------------------------------
<1> URL: http://www.cbr.ru/today/anti_legalisation/fatf/Directive%20(rus)%202015_849.pdf.
Опасность (угроза) ОД/ФТ в таких случаях исходит от лица или группы лиц, которые имеют намерение или могут быть сами использованы в качестве умышленного или невольного посредника для отмывания доходов от преступной деятельности или для финансирования терроризма.
Общие результаты оценки угроз ОД можно представить в следующем виде:
- очень высокий рейтинг угроз:
мошенничество (рынки недвижимости, массовый маркетинг, коммерческая торговля, ипотека);
коррупция и взяточничество;
подделка и пиратство (контрафакция);
контрабанда (в том числе табака);
незаконный оборот наркотиков;
- высокий рейтинг угроз:
фальшивомонетничество;
незаконные азартные игры;
контрабанда людей;
мошенничество с платежными картами;
торговля людьми;
преступления в сфере управления отходами;
хищения;
- средняя угроза:
незаконный оборот огнестрельного оружия;
товарная контрабанда;
мошенничество в сфере кредитного аутсорсинга;
вымогательство;
уклонение от уплаты налогов/налоговое мошенничество;
- низкая угроза: преступность в сфере дикой природы.
Угрозы ФТ исходят от террористических групп (см. единый федеральный список организаций, в том числе иностранных и международных организаций, признанных в соответствии с законодательством Российской Федерации террористическими) <1>.
--------------------------------
<1> На 2 июня 2017 г. в данном списке находится 27 террористических организаций. URL: http://www.fsb.ru/fsb/npd/terror.htm.
Вероятность ОД/ФТ - это вероятность того, что участники угрозы ОД/ФТ используют уязвимые места для реализации своего преступного умысла.
Риск можно рассматривать как функцию трех обстоятельств: угроз, уязвимости (факторов) и последствий.
Угроза ОД может исходить от преступной деятельности в прошлом, настоящем и будущем (преступных доходов, полученных внутри страны; транснационального (международного) притока доходов от преступлений, совершенных за рубежом).
Угроза ФТ может исходить от террористической группы (террористов) в их прошлой, настоящей и будущей деятельности и деятельности по ФТ (внутренний фонд, привлеченный из легальных или незаконно полученных активов; транснациональный (международный) приток средств из зарубежных источников).
Единого подхода к определению типов рисков ОД/ФТ не существует <1>. ФАТФ, например, отмечает <2>, что в настоящее время нет согласованного набора категорий риска и не разработана единая методология применения этих категорий риска.
--------------------------------
<1> См.: Алифанова Е.Н., Вовченко Н.Г., Воробьева И.Г. Указ. соч. С. 37.
<2> См.: Руководство ФАТФ по применению подхода, основанного на оценке риска, для провайдеров услуг траста и компаний (провайдеров УТК) от 17 июня 2008 г. URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/news/typ_12.pdf.
Вместе с тем если за основу классификации брать различные операционные основания <1>, то можно выделить разнообразие и некоторое сходство <2> классификации (определения видов) рисков финансовых институтов в сфере ПОД/ФТ.
--------------------------------
<1> См., например: Кабакова Е.В. О классификации рисков легализации доходов, полученных преступным путем, в новых условиях ведения банковского бизнеса // Финансовая безопасность. 2015. N 11. С. 54 - 60.
<2> См., например: Модернизация инструментария управления рисками финансовых институтов в сфере отмывания денег или финансирования терроризма на основе повышения финансовой грамотности клиентов - физических лиц (на примере Юга России) / Под ред. Е.Н. Алифановой, Н.Г. Кузнецова, Л.И. Ниворожкиной. Ростов н/Д, 2013.
В зависимости от уровня финансовой грамотности клиентов, например, предлагается классифицировать риски <1> следующим образом:
--------------------------------
<1> См.: Алифанова Е.Н., Вовченко Н.Г., Воробьева И.Г. Указ. соч. С. 31 - 32.
- по клиентам или категориям клиентов, состоящих на обслуживании <1>;
--------------------------------
<1> См.: Долгополов А.А. Применение скорингового подхода к оценке риска вовлеченности клиентов банков в схемы по отмыванию денег // Фундаментальные исследования. 2016. N 9. С. 587.
- по типам финансовых операций.
Базельский комитет по банковскому надзору выделяет следующие риски, которым подвержены банки, не осуществляющие процедуры внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ, которые также могут быть распространены на любой иной финансовый или нефинансовый институт, не соблюдающий требования стандартов ПОД/ФТ и потенциально задействованный в схемах отмывания денег <1>:
--------------------------------
<1> См.: Киселев И.А., Лебедев И.А., Никитин В.Д. Правовые проблемы управления корпоративными рисками в целях противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. М., 2012.
- риск нанесения ущерба репутации;
- финансовые риски;
- риск возникновения правовых последствий;
- риск концентрации кредитов.
Последствием или ущербом ОД/ФТ является влияние преступной и террористической деятельности на финансовые системы и учреждения, а также на экономику и общество в целом.
Выделим два типа последствий ОД/ФТ:
1) краткосрочные последствия, когда объем операций, связанных с ОД/ФТ, осуществляется прямо или косвенно, через различные категории фирм;
2) долгосрочные последствия событий риска ОД/ФТ, которые, в свою очередь, делятся:
- на политические, когда преступные организации угрожают государственной власти или подрывают ее;
- экономические (например, макроэкономическое воздействие наркоэкономики);
- социальные (т.е. увеличение издержек, связанных с ростом преступности).
Банк России приводит примеры рисков (неблагоприятных событий), характерных для финансовой организации: репутационный, регуляторный риски, риски гражданской или уголовной ответственности <1>.
--------------------------------
<1> См. п. 8 информационного письма Банка России от 27 декабря 2017 г. N ИН-014-12/64 "О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ".
Ущерб от возникновения репутационного риска выражается в подрыве доброго имени финансовой организации. Он возникает в результате различных обстоятельств.
Санкции регуляторного характера применяются, как правило, несколькими органами, которые инициируют расследования по тем же либо сходным правонарушениям.
Ущерб от возникновения риска гражданской ответственности связан с несоблюдением санкционных режимов, ФТ, финансовыми мошенничествами с доверительной собственностью или невыполнением регуляторных предписаний.
Ущерб от возникновения риска уголовной ответственности <1> нередко связан с недостатками в механизме противодействия ПОД/ФТ финансовой организации.
--------------------------------
<1> См.: Byrnes W.H., Munro R.J. Money Laundering, Asset Forfeiture and Recovery and Compliance - A Global Guide. Lexis Nexis, 2017.
Всемирный банк и ФАТФ классифицируют риски в сфере ПОД/ФТ, выделяя три их укрупненные группы <1>, в зависимости от источников риска:
--------------------------------
<1> См.: Руководство ФАТФ по применению подхода, основанного на оценке риска, для провайдеров услуг траста и компаний (провайдеров УТК)).
- риск страны или географического региона;
- риск, связанный с клиентом;
- риск продукта (услуги).
Раскроем содержание этих рисков.
1. Страновый или географический риск возникает у финансового института при установлении взаимоотношений с резидентами (физическими или юридическими лицами) страны (географического региона) при проведении операций с ее финансовыми институтами или при осуществлении деятельности на ее территории.
Это такие страны, где отсутствие регулятивных институтов и механизмов допускает проведение неконтролируемых операций, способствующих ОД/ФТ.
2. Клиентский риск. Финансовый институт, который, руководствуясь правилами и процедурами, используемыми для установления истинной личности клиента и типа действий (поведения) ("знай своего клиента") <1>, самостоятельно оценивает, представляет ли тот или иной клиент высокий риск и какое воздействие на такую оценку могут оказать факторы его снижения.
--------------------------------
<1> См.: Руководство по применению подхода на основе оценки рисков в сфере ПОД/ФТ. Принципы и процедуры. ФАТФ/ОЭСР, 2007.
3. Риск продукта или услуги возникает не тогда, когда финансовый институт предлагает их клиентам <1>, а когда они используются в противоправных целях (их фактор - подозрительные сделки), исходя из того, что каждый финансовый продукт (услуга) может нести в себе риск, относящийся к сфере ОД/ФТ, например ОД/ФТ-риски, связанные с новыми формами оплаты товаров (услуг) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Шатен П.-Л. и др. Предотвращение отмывания денег и финансирования терроризма: Практическое руководство для банковских специалистов / Пер. с англ. М., 2011.
<2> См.: Todoroki E., Noor W., Celik K., Kulathunga A. Making Remittances Work: Balancing Financial Integrity and Inclusion. World Bank Publications, 2014.
В соответствии с Положением о требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утверждено Банком России 2 марта 2012 г. N 375-П) риск ОД/ФТ в отношении российских коммерческих банков составляет:
- риск совершения клиентом операций в целях ОД/ФТ (или риск клиента);
- риск вовлеченности кредитной организации и ее сотрудников в использование услуг кредитной организации в целях ОД/ФТ (или риск использования услуг кредитной организации в целях ОД/ФТ).
Иные классификации рисков ОД/ФТ <1> можно представить в следующем виде (рис. 3).
--------------------------------
<1> См.: Синявская Т.Г., Маленко В.И. Указ. соч. С. 52 - 57.
"Факторы риска" ОД/ФТ <1> - это переменные, которые как сами по себе, так и в сочетании могут увеличить или уменьшить риск ОД/ФТ, связанный с отдельными деловыми отношениями или случайными сделками. По-другому такие данные можно назвать присущими уязвимостями <2> ОД/ФТ. Это те свойства (содержащие комбинацию качественных и количественных критериев) в секторе, продукте, сервисе, канале распространения, клиентской базе, учреждении, системе, структуре или юрисдикции, которые могут угрожать субъектам, чтобы отмывать доходы от преступной деятельности или финансировать терроризм. Факторы рисков представляют собой основные предпосылки или базовые условия <3>, при которых финансовая организация может быть использована в целях совершения финансовых преступлений.
--------------------------------
<1> См.: Директива (ЕС) 2015/849 о предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег или финансирования терроризма. URL: http://www.cbr.ru/today/anti_legalisation/fatf/Directive%20(rus)%202015_849.pdf.
<2> Некоторые авторы разделяют понятия "факторы" и "уязвимости", рассматривая факторы как индикаторы, позволяющие выделить зоны уязвимости (см., например: Алифанова Е.Н., Евлахова Ю.С. Выявление зон уязвимостей к риску отмывания денег на различных секторах финансового рынка // Финансовые исследования. 2015. N 3. С. 44 - 45).
<3> См.: Specific Risk Factors in Laundering the Proceeds of Corruption: Assistance to Reporting Institutions. Financial Action Task Force, 2012.
Так, для страны (региона), имеющей высокий риск ОД/ФТ, характерны такие факторы (уязвимости):
┌───────────────────────────────────────────────┐
│ Классификация рисков ОД/ФТ │
└───────────────────────┬───────────────────────┘
┌────────────────────────────┬┴──────────┬────────────┬───────────────┬─────────────┐
┌──────┴───────┐┌─────────────┐┌────┴─────┐┌────┴──────┐┌────┴──────┐┌───────┴───────┐┌────┴─────┐
│ По ││ По типам ││По месту ││ По ││ По ││По применению/ ││ По типам │
│принадлежности││ финансовых ││нахождения││масштабам ││характеру ││неприменению ││ операций │
└┬─────────────┘│институтов ││источника ││последствий││последствий││инструментов │└┬─────────┘
│ │по специфике ││ риска │└┬──────────┘└┬──────────┘│контроля ПОД/ФТ│ │┌────────┐
│ │их деятель- │└┬─────────┘ │┌─────────┐ │┌─────────┐└┬──────────────┘ ││Подлежа-│
│ │ности, целей │ │┌────────┐ ││Катаст- │ ││Матери- │ │┌────────────┐ ││щие │
│ │и задач функ-│ ││Внутрен-│ ├┤рофиче- │ ├┤альные │ ├┤Присущий <7>│ ├┤обязате-│
│ │ционирования │ ├┤ние <4> │ ││ские │ ││(имущест-│ │└────────────┘ ││льному │
│ └┬────────────┘ │└────────┘ │└─────────┘ ││венные) │ │┌────────────┐ ││контролю│
│ │ │┌────────┐ │┌─────────┐ │└─────────┘ ││Остаточ- │ │└────────┘
│┌───────────┐ │┌───────────┐ ││Внеш- │ ││Значи- │ │┌─────────┐ └┤ный <8> │ │┌────────┐
├┤Общие для │ ││Коммерче- │ └┤ние <5> │ ├┤тельные │ ├┤Трудовые │ └────────────┘ ││Не под- │
││всех │ ├┤ских банков│ └────────┘ │└─────────┘ │└─────────┘ ││лежащие │
││финансовых │ │└───────────┘ │┌─────────┐ │┌─────────┐ ││обязате-│
││институтов │ │┌───────────┐ ├┤Умеренные│ ││Финансо- │ └┤льному │
│└───────────┘ ││Небанков- │ │└─────────┘ ├┤вые │ │контролю│
│┌───────────┐ ││ских │ │┌─────────┐ │└─────────┘ └────────┘
││Специфиче- │ ├┤кредитно- │ ││Незначи- │ │┌─────────┐
││ские для │ ││финансовых │ └┤тельные │ ││Потери │
││конкретных │ ││институ- │ └─────────┘ ├┤времени │
└┤типов фи- │ ││тов <1> │ │└─────────┘
│нансовых │ │└───────────┘ │┌─────────┐
│институтов │ │┌───────────┐ └┤Иные <6> │
└───────────┘ ││Инвестици- │ └─────────┘
├┤онных │
││институ- │
││тов <2> │
│└───────────┘
│┌───────────┐
││Иных │
└┤финансовых │
│институ- │
│тов <3> │
└───────────┘
--------------------------------
<1> Ломбарды; кредитные потребительские кооперативы; микрофинансовые организации.
<2> Профессиональные участники рынка ценных бумаг; организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами. Страховые и лизинговые компании.
<3> Страховые и лизинговые компании.
<4> Персонал, системы безопасности данных и т.д., недостаточные ресурсы для обеспечения соответствия требованиям, недостаточные меры контроля риска и недостаточное участие высшего руководства.
<5> Действия третьих лиц - физических лиц и организаций, с которыми взаимодействует финансовый институт, имеющих намерения ОД/ФТ; политические и общественные события.
<6> Вред здоровью людей, окружающей природной среде.
<7> Представляет собой подверженность рискам, связанным с ОД, применением санкций, взяточничеством и коррупцией, в отсутствие применения каких-либо инструментов контроля (см. информационное письмо Банка России "О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ" (вместе с Руководством по программе обеспечения соответствия требованиям законодательства по противодействию взяточничеству и коррупции. Вольфсбергская группа).
<8> Риск, который сохраняется после применения инструментов контроля за присущим риском и определяется путем сопоставления уровня присущего риска и совокупной надежности мер управления рисками и инструментов контроля за ними. Оценка уровня остаточного риска используется для определения эффективности управления рисками ОД в рамках финансовой организации (там же).
Рис. 3. Виды рисков ОД/ФТ
- санкции в ее отношении, эмбарго или подобные специальные экономические меры, введенные международными организациями (например, ООН или ФАТФ) или отдельными государствами <1> (например, США):
--------------------------------
<1> См., например, ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах".
- отсутствие законодательства, направленного на ПОД/ФТ;
- оказание финансовой или иной поддержки террористам либо деятельность террористических организаций на ее территории;
- высокий уровень коррупции <1> (например, на основе Индекса восприятия коррупции Transparency International <2>) или другой преступной деятельности.
--------------------------------
<1> См.: Трунцевский Ю.В. Корпоративные коррупционные риски (опыт Великобритании) // Международное публичное и частное право. 2015. N 3. С. 41 - 44.
<2> См.: URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/indeks-vospriyatiya-korruptsii-2016-polozhenie-rossii-ne-izmenilos.html.
Данные уязвимости могут также распространяться на дочерние компании, филиалы и представительства финансовой организации как на международном, так и на национальном уровне.
Высокий уровень риска потребителей финансовых услуг <1> присущ тем клиентам, которые:
--------------------------------
<1> См.: Петров Л.Ф., Долгополов А.А. Формализация оценки благонадежности клиентов кредитных организаций в рамках противодействия легализации денежных доходов // Фундаментальные исследования. 2015. N 2 - 3. С. 563 - 567; Кочмола К.В., Алифанова Е.Н., Ефременко И.Н., Евлахова Ю.С. Развитие научно-методического инструментария распространения финансовых знаний в обществе // Финансовое образование. 2011. N 12. С. 13 - 19.
- не имеют навыков работы в финансово-кредитной сфере и не обладают должным уровнем финансовых знаний <1>;
--------------------------------
<1> См.: Кочмола К.В., Алифанова Е.Н., Ефременко И.Н., Евлахова Ю.С. Указ. соч. С. 13 - 19.
- осуществляют деловые отношения или проводят финансовые операции в нестандартной форме (например, дистанционной, в виде частых переводов денежных средств из одного финансового института в другие).
Риск продукта или услуги возникает в результате подозрительных сделок, где типичными предпосылками для возникновения рисков в сфере отмывания денег или финансирования терроризма считаются:
- обращение клиента в финансовый институт для разовой операции;
- неясный экономический смысл операции;
- критические суммы операции (существенно выше или ниже пруденциальных нормативов);
- интенсивные операции клиента с наличными денежными средствами.
Наиболее полно подобные факторы изложены в Положении Банка России "О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма:
- факторы, влияющие на оценку риска клиента в категории "риск по типу клиента и (или) бенефициарного владельца" (п. 4.4);
- факторы, влияющие на оценку риска клиента в категории "страновой риск" (п. 4.5);
- факторы, влияющие на оценку риска клиента в категории "риск, связанный с проведением клиентом определенного вида операций" (п. 4.6).
Для целей оценки рисков ОД в информационном письме Банка России от 27 декабря 2017 г. N ИН-014-12/64 "О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ" помимо трех указанных групп факторов (п. п. 6.1.1, 6.1.2 и 6.1.4) отдельно выделены:
- факторы риска, связанного с каналами реализации продуктов и услуг (п. 6.1.3);
- прочие качественные факторы риска (п. 6.1.5).
Так, к основным прочим качественным факторам риска могут быть отнесены:
- стабильность клиентской базы;
- интегрированность ИТ-систем;
- ожидаемый рост количества счетов (клиентов);
- ожидаемый рост доходов;
- последние данные о кадровых изменениях в подразделении, ответственном за соблюдение законодательства в сфере ПОД;
- доверие услугам третьих лиц;
- недавно состоявшееся (планируемое) внедрение новых продуктов и (или) услуг;
- недавно состоявшиеся (планируемые) сделки поглощения;
- недавно реализованные проекты и инициативы в области соблюдения законодательства в сфере ПОД (например, устранение выявленных недостатков, устранение недоработок, перевод деятельности в офшорную зону);
- последние данные о применении соответствующих мер воздействия;
- национальные оценки рисков.
Таким образом, выделим три составляющие, которые оказывают влияние на уязвимости:
1) внутренние свойства, которые не сильно изменяются при помощи контроля (например, география, размер экономики, валюта, общие аспекты продуктов и услуг);
2) общие элементы управления и факторы снижения эффективности ПОД/ФТ (например, неподнадзорность продукта, услуги, отсутствие или недостатки налогового контроля, регистров, прозрачности юридических лиц <1> и т.д.);
--------------------------------
<1> См.: Прозрачность юридических лиц и образований: пути снижения рисков ОД/ФТ / Отв. ред. В.И. Лафитский, М.А. Цирина. М.; Ярославль, 2014.
3) меры контроля в области ПОД/ФТ: customer due diligence & know your customer (CDD/KYC) <1> (надлежащая проверка клиента и принцип "Знай своего клиента"), требования к отчетности и т.д.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: URL: https://www.advisoryhq.com/articles/kyc-vs-cip-vs-cdd-know-your-customer-rules-and-guidelines/; Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Due diligence - правовой аудит хозяйствующих субъектов // Безопасность бизнеса. 2013. N 4. С. 22 - 25.
Так, факторами (причинами) рисков использования небанковских финансовых институтов в схемах ОД <1> называются:
--------------------------------
<1> См.: Риски использования небанковских финансовых институтов в схемах отмывания доходов, полученных преступным путем. Рабочая группа ЕАГ по типологиям (ноябрь 2010, Москва) // ЕАГ-VI РГТИП (2010) 7. С. 24 - 25. URL: http://www.cbr.ru/today/anti_legalisation/evraz/nebank2010.pdf.
- несовершенство законодательного регулирования деятельности небанковских финансовых институтов;
- упрощенный по сравнению с банковскими учреждениями порядок получения лицензий на осуществление деятельности на предоставление финансовых услуг или отсутствие лицензирования;
- недостаточное информирование регулирующими органами о недобросовестных участниках рынка (в случае лицензирования деятельности о фактах отзыва или приостановления действия лицензии);
- недостаточное качество процедур внутреннего контроля в обслуживающем банке.
Ненадлежащее управление факторами рисков финансовыми организациями может привести к возникновению репутационного риска, применению мер воздействия регулятивного и правового характера, а также возможным последующим финансовым издержкам.
Факторами снижения риска ОД/ФТ, например, являются:
- полнота системы ПОД/ФТ и соответствие стандартам ФАТФ (уровень страны);
- эффективное осуществление ПОД/ФТ (страновой и отраслевой уровни);
- наличие специальных средств управления (секторальный уровень).
Выявить основные сферы деятельности, подверженные рискам, повысить качество управления этими рисками и обеспечить размещение ресурсов в наиболее уязвимых к риску областях, а также принять стратегические (долгосрочные) и тактические (среднесрочные) планы действий по управлению выявленными рисками помогает оценка рисков, связанных с совершением финансовых преступлений в сфере ОД/ФТ.
Оценка рисков ОД/ФТ является продуктом или процессом, основанным на методологии, согласованной вовлеченными в данный механизм сторонами, которые пытаются определить, проанализировать и понять риски ОД/ФТ в качестве первого шага к их снижению.
Независимо от подхода, который страна выбрала для определения, оценки и понимания риска ОД/ФТ для своей финансовой системы, ФАТФ оценивает то, что она была в состоянии сделать во время своих экспертных обзоров. Эти обзоры основаны на Методологии оценки технического соответствия рекомендациям ФАТФ и эффективности систем ПОД/ФТ (ФАТФ/ОЭСР, 2013) <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.eurasiangroup.org/files/FATF_docs/Rus_FATF_Methodology_light.pdf.
Национальная оценка рисков ОД/ФТ - это организованная и систематизированная программа работ по выявлению и оценке источников и методов ОД/ФТ, а также по выявлению недостатков в системе ПОД/ФТ и других уязвимостей, которые оказывают прямое или косвенное влияние в стране, где проводится оценка <1>.
--------------------------------
<1> См.: Типология "Риски легализации преступных доходов во время проведения внешнеторговых операций" // ЕАГ-VI РГТИП (2010) 6. URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/news/WGTYP_2010_6_rus.pdf.
В общем национальная оценка риска ОД/ФТ является процессом, который обычно предоставляет информацию по следующим вопросам:
- характер и масштаб ОД/ФТ и смежных предикатных преступлений <1>;
--------------------------------
<1> См., например: Букарев В.Б., Трунцевский Ю.В., Шулепов Н.А. Зарубежный опыт в сфере правового регулирования противодействия легализации (отмыванию) доходов, приобретенных преступным путем // Международное публичное и частное право. 2007. N 4. С. 53 - 55.
- недостатки системы борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем, системы контроля и другие особенности юрисдикции, что делают ее привлекательной для отмывания денег (уязвимость).
В сентябре 2015 г. Вольфсбергской группой был подготовлен документ "Актуальные вопросы оценки рисков отмывания денег, применения санкций, взяточничества и коррупции" <1>, представляющий собой набор часто задаваемых вопросов (и ответов на них) по оценке риска отмывания денег, санкций, коррупции и взяточничества: "Оценка риска является комплексом мероприятий по выявлению ключевых рисков, с которыми сталкивается организация, и по тестированию инструментов контроля, имеющихся в распоряжении организации для снижения этих рисков... Целью оценки риска является измерение совокупной подверженности организации рискам, с которыми она сталкивается, а также планирование действий по снижению этих рисков".
--------------------------------
<1> См.: информационное письмо Банка России "О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ" (вместе с "Руководством по программе обеспечения соответствия требованиям законодательства по противодействию взяточничеству и коррупции. Вольфсбергская группа").
Управление риском ОД/ФТ в целях его минимизации является одним из основных принципов организации внутреннего контроля в кредитной организации в целях ПОД/ФТ <1>, для чего кредитная организация разрабатывает программу управления риском ОД/ФТ.
--------------------------------
<1> См.: Положение о требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утверждено Банком России 2 марта 2012 г. N 375-П).
Основной задачей программы управления риском является классификация клиентов и участков деятельности банка (продукты и (или) услуги, предоставляемые клиентам) по уровням риска для концентрации усилий на участках, подверженных наиболее высокому уровню риска.
Под управлением риском ОД/ФТ следует понимать совокупность предпринимаемых кредитной организацией действий, направленных на оценку такого риска и его минимизацию посредством принятия предусмотренных законодательством РФ, а также договором с клиентом мер, в частности запрос дополнительных документов, их анализ, в том числе путем сопоставления содержащейся в них информации с информацией, имеющейся в распоряжении кредитной организации, отказа от заключения договора банковского счета (вклада), отказа в выполнении распоряжения клиента о совершении операции, расторжения договора банковского счета (вклада) в соответствии с федеральным законом.
При реализации программы управления риском ОД/ФТ кредитная организация обязана принимать меры по классификации клиентов с учетом критериев риска, по которым осуществляется оценка степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях ОД/ФТ, а также по определению риска вовлеченности кредитной организации и ее сотрудников в использование услуг кредитной организации в целях ОД/ФТ.
На основе анализа признаков, видов и факторов рисков ОД/ФТ можно сделать следующий вывод: на эффективность национальной системы ПОД/ФТ влияет то, насколько хорошо данная система понимает свои риски ОД/ФТ, как хорошо идентифицированные риски ОД/ФТ рассматриваемой национальной системы ПОД/ФТ отражены в политике и деятельности соответствующих государственных органов и кредитно-финансовых учреждений. Регулярная оценка рисков ОД/ФТ может защитить и сохранить целостность конкретного бизнеса, одновременно способствуя целостности российской финансовой системы. В то же время каждая отчитывающаяся организация в сфере ПОД/ФТ несет ответственность за собственную оценку рисков.
В монографии представлена научно обоснованная концепция рисков финансовой безопасности. Осознавая глубину и значимость проблемы правовой идентификации рисков финансовой безопасности, авторы на основе системного и комплексного подхода определили ключевое понятие "риск" с позиции философии и теории права; дали его теоретико-правовую и финансово-правовую характеристику и классификацию; рассмотрели понятие и элементы правового механизма управления рисками и органы, уполномоченные на такое управление; определили особенности выявления, оценки, идентификации рисков и специфику их предупреждения, нивелирования их последствий и ликвидации рисков; особое внимание уделили региональным и местным аспектам управления рисками, а также изучили зарубежный и международный опыт в управлении рисками финансовой безопасности. Несомненным интересом обладает видовое исследование рисков, проведенное по основным сферам финансовой безопасности.
Проведенное творческое исследование позволило сформулировать следующие выводы:
- тема рисков является общемировой проблемой, знакомой как межгосударственным объединениям, так и отдельным странам, включая Российскую Федерацию, и к настоящему времени приобрела устойчивый характер;
- риски сопровождают все сферы деятельности государства, в том числе сферу обеспечения как его национальной, так и финансовой безопасности;
- понимание и правовая идентификация рисков финансовой безопасности, необходимая для формирования качественного и эффективного законодательства в этой сфере, требуют всестороннего, системного и комплексного подходов;
- определение основ управления рисками финансовой безопасности находится на стадии становления, что подтверждается отсутствием общего правового регулирования, единой методики выявления и оценки рисков, специализированного органа (системы органов), уполномоченного на это, и т.д. и регулируется фрагментарно, с различной степенью глубины и границ охвата, применительно к каждой сфере финансовой безопасности;
- риски в каждой сфере финансовой безопасности обладают как общими чертами, так и особенностями, обусловленными спецификой каждого вида публичных финансов, а также уровнем федеративного устройства, на котором они возникают;
- имеется взаимосвязь рисков финансовой безопасности между собой (по принципу сообщающихся сосудов), их обусловленность (в большей или меньшей степени) бюджетными правоотношениями, а также невозможность изолированного управления отдельным видом риска, требующего системного подхода всех государственных органов (иных субъектов, в том числе физических и юридических лиц), основанного на их открытом взаимодействии.
Авторский коллектив выражает надежду, что приведенные в монографии предложения и выводы создадут теоретико-правовую основу для дальнейшего изучения этой сложной, но стратегически важной и интересной проблематики финансового права, имеющей существенное как научно-теоретическое, так и практическое значение, а также послужат стимулом для последующей разработки смежной проблематики.
Абрамов А., Радыгин А., Чернова М. Регулирование финансовых рынков: модели, эволюция, эффективность // Вопросы экономики. 2014. N 2.
Агеева Е.В., Беженцева Э.А. Управление социальными рисками. Иркутск, 2017.
Айзенберг И.П. Валютная система СССР. М., 1962.
Актуальные проблемы финансового права / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2016.
Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.
Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999.
Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6.
Алексеев С.С. Тайна права. Его понимание, назначение, социальная ценность. М., 2001.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.
Алешина А.В., Булгаков А.Л. Системный риск // Экономика устойчивого развития. 2017. N 1 (29).
Алешина А.В., Гугенидзе В. Системный риск на финансовых рынках // Общество и экономика. 2017. N 6.
Алимкина И.Е., Кудряшова Е.В. Бюджетная дисциплина в странах Европейского союза // Международный бухгалтерский учет. 2011. N 4.
Алифанова Е.Н., Вовченко Н.Г., Воробьева И.Г. Развитие методических подходов к управлению рисками финансовых институтов в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма // Финансы и кредит. 2014. N 6.
Алифанова Е.Н., Евлахова Ю.С. Выявление зон уязвимостей к риску отмывания денег на различных секторах финансового рынка // Финансовые исследования. 2015. N 3.
Андерсен А.П. Правовые механизмы минимизации рисков в проектах государственно-частного партнерства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.
Ануров В.Н. Возмещение потерь в нефтесервисных договорах. М., 2016.
Арзуманова Л.Л., Рождественская Т.Э., Костюк И.В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" (постатейный). М., 2017.
Артюхин Р.Е. Вопросы развития бюджетного права // Реформы и право. 2013. N 3.
Артюхин Р.Е. Казначейство России: от проверок к управлению рисками // Финансы. 2017. N 6.
Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ. 2-е изд. М., 2010.
Ахундов В.М., Соболь А.И. Финансовый риск. М., 2000.
Бабенко Н.С., Пашков Р.В., Юденков Ю.Н. Мониторинг и оценка странового риска // Внутренний контроль в кредитной организации. 2013. N 1.
Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2005.
Бакаева О.Ю. Перспективы развития правового механизма косвенного налогообложения в области таможенного дела // Налоги. 2014. N 2.
Балабанов И.Т. Риск-менеджмент. М., 1996.
Бандурко С.А., Новиков Ю.И. Оценка репутационного риска банка с учетом вызовов современной информационной системы финансового рынка // Банковские услуги. 2015. N 8.
Банковский надзор: европейский опыт и российская практика / Под ред. М. Олсена. М., 2005.
Барков А.В., Волков А.В. К вопросу о правовой квалификации незаконной банковской деятельности ломбарда: объект и предмет преступления // Банковское право. 2017. N 1.
Батышев А.А., Семко А.М. Модель управления правовым риском кредитной организации в сфере корпоративного кредитования // Банковское право. 2017. N 3.
Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну / Пер. с нем. В. Седельника и Н. Федоровой; послесл. А. Филиппова. М., 2000.
Бек У. От индустриального общества к обществу риска // THESIS: альманах. Вып. 5. М., 1994.
Беликов А.Ю. Теория рисков: Учеб. пособ. Иркутск, 2001.
Белоусов Д.В. Трансформация системы государственных финансов // Проблемы прогнозирования. 2001. N 2.
Белых Л.П. Основы финансового рынка. М., 1999.
Бельский К.С. Истоки и обзор российского финансового права от образования Древнерусского государства до XX века // Государство и право. 2014. N 10.
Бельский К.С. К вопросу о понятии денежной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N 8.
Беляев Е.И. Рискология в философской перспективе // Изв. СГУ. Новая серия. Серия: Философия. Психология. Педагогика. 2013. Т. 13. N 1.
Берже П. Денежный механизм / Пер. с фр. Б.П. Наумова; под общ. ред. Л.Н. Красавиной. М., 1993.
Бессмертная О.П., Бондаренко Н.Г. Философия риска: от индивидуального к глобальному измерению феномена // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2016. N 4.
Бехманн Г. Современное общество. Общество риска, информационное общество, общество знаний. М., 2012.
Бланк И.А. Основы финансового менеджмента. Киев, 1999. Т. 1.
Богоявленский С.Б. Управление риском в социально-экономических системах. СПб., 2010.
Большая медицинская энциклопедия. URL: http://xn--90aw5c.xn--clavg/index.php.
Боришполец К.П. Миграционные риски и решения // Миграционное право. 2007. N 3.
Боровикова Е.В. Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2009.
Борщов А.С. О методологических основаниях риска // Общество: пространство, риски, ценности / Под ред. А.Н. Чумакова. Саратов, 2012.
Бредихин А.Н. Роль банковской системы в противодействии коррупции, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Финансовые исследования. 2010. N 1.
Бронников И.А., Блинов Н.В. Управление рисками в процессе формирования и реализации государственной политики: подходы и технологии // Политическая наука. 2016. N 5 (Специальный выпуск).
Букарев В.Б., Трунцевский Ю.В., Шулепов Н.А. Зарубежный опыт в сфере правового регулирования противодействия легализации (отмыванию) доходов, приобретенных преступным путем // Международное публичное и частное право. 2007. N 4.
Буклемишев О.В. Инвестиционная пауза в российской экономике и ее преодоление // Журнал Новой экономической ассоциации. 2016. N 1.
Буянский С.Г., Трунцевский Ю.В. Корпоративное управление, комплаенс и риск-менеджмент. М., 2016.
Зорькин В.Д. Право против хаоса // Библиотечка Российской газеты. Вып. 13. 2016. Июль.
Варламова С.Б. Инвестиции в золото: благоприятная мировая конъюнктура для пополнения государственного золотого запаса России // Валютное регулирование. Валютный контроль. 2011. N 2.
Васянина Е.Л. Ответственность как элемент правового механизма формирования государственных доходов // Налоги. 2016. N 5.
Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Общая теория рисков. М., 2007.
Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Общая теория рисков: Учеб. пособ. 2-е изд. М., 2008.
Вожова Е.М. Финансовая правосубъектность Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе // Современное право. 2015. N 9.
Волков А.М. Усиление макропруденциального надзора в ЕС // Мировая экономика и международные экономические отношения. 2011. N 7.
Воробьев Ю.Л. Основы формирования и реализации государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций. М., 2000.
Выборова Е.Н. К вопросу о регулировании международных (золотовалютных) резервов // Деньги и кредит. 2011. N 10.
Гаврин Д.А. Банк России: национальный характер с международным акцентом // Банковское право. 2017. N 5.
Гаджимурадова Л.А. Учебное пособие по дисциплине "Финансовые рынки и институты" для направления "Экономика", профиль подготовки "Финансы и кредит". Махачкала, 2011.
Гамукин В.В. Бюджетные риски и бюджетные ошибки // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. N 12. С. 16.
Гамукин В.В. Идентификация рисков публичных бюджетов // Государство и бизнес. Современные проблемы экономики: Матер. VII Междунар. науч.-практ. конф. СПб., 2015.
Гамукин В.В. Методы анализа бюджетных рисков // Экономический анализ: теория и практика. 2015. N 24.
Ганенко И. Проект "обеления" экспорта сельхозпродукции сэкономил бюджету 27,2 млрд рублей. URL: http://www.agroinvest-or.ru/markets/news/29329-proekt-obeleniya-eksporta-selkhozproduktsii/.
Гафарова Г.Р. Денежное обращение в правовом регулировании обеспечения устойчивости финансовой системы // Финансовое право. 2016. N 4.
Гидденс Э. Ускользающий мир: как глобализация меняет нашу жизнь. М., 2004.
Глотов В.И., Михайлов Д.М. Минимизация рисков в кредитно-финансовой сфере (блокчейн) // Экономика. Налоги. Право. 2017. N 6. Т. 10.
Годме П.М. Финансовое право. М., 1978.
Гончаренко Л.И. Налоговые риски: теория и практика управления // Финансы и кредит. 2009. N 2.
Горловская И.Г. Финансовый рынок как превращенная форма экономических отношений. Омск, 2003.
ИС МЕГАНОРМ: примечание. Монография "Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы" (отв. ред. Е.Ю. Грачева) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА, ИНФРА-М, 2013. |
Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2015.
Гузко Д.С. Государственная политика обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации: Дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2014.
Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016.
Гузнов А.Г., Рождественская Т.Э. Организации финансового рынка и финансово-правовые механизмы урегулирования их несостоятельности. М., 2016.
Гуревич Г.Д. Философия и социология права. СПб., 2004.
Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник ВГУ. 2015. N 2.
Давыдов К.В. Проект федерального закона "Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации" // Вестник Ун-та имени О.Е. Кутафина. 2016. N 5 (21).
Давыдов К.В. Юридическая сила и формы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2008. N 1. С. 17.
Давыдова А.А. Оценка качества управления финансами регионов // Региональные аспекты управления, экономики и права Северо-Западного федерального округа России: Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. А.Д. Макарова, А.А. Целыковских. СПб., 2015.
Данилов Ю.А. Эффективность финансового рынка России. Выполнение социально-экономических функций и глобальная конкурентоспособность. М., 2017.
Демидов И.В. Логика: Учеб. пособ. / Под ред. Б.И. Каверина. 2-е изд. М., 2000.
Диев В.С. Гносеологические аспекты философии управления: рациональность, неопределенность, риск // Вестник НГУ. Серия: Философия. 2014. Т. 12. N 3.
Дикова М.В., Терентьева И.В. Теоретические аспекты исследования бюджетных рисков // Современный стиль управления: Сб. науч. ст. / Отв. ред. Е.А. Ильина. М., 2016.
Долгополов А.А. Применение скорингового подхода к оценке риска вовлеченности клиентов банков в схемы по отмыванию денег // Фундаментальные исследования. 2016. N 9.
Дубова С.Е., Кутузова А.С., Валинурова А.А. Платежная система и ее инфраструктура в России // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. 2014. N 4 (40).
Евлахова Ю.С. Снижение системных рисков на финансовом рынке: новые подходы в регулировании // Финансы и кредит. 2010. N 16.
Евстигнеев Е.Н., Викторова Н.Г. Этимология некоторых терминов в сфере налогообложения: вариант системного подхода // Journal of Tax Reform. 2017. Vol. 3. No. 2.
Ермакова Э.Р. Финансовая безопасность как экономический и политический курс страны // Контентус. 2017. N 9.
Жангозарова Ж.С., Устова Дж.А. Эффективность государственного регулирования региона // Terra Economicus. 2011. N 4.
Журавлева О.О. Налоговые санкции: понятие, система и перспективы развития // Журнал российского права. 2014. N 10.
Журавлева О.О. Правовые принципы регулирования налогообложения в Австрии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. N 6.
Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2007.
Иванов А. Налоговые нарушения: между умыслом и случайностью. URL: https://zakon.ru/blog/2017/08/30/nalogovye_narusheniya_mezhdu_umyslom_i_sluchajnostyu#comment_410595.
Иванова В.В. Современные финансовые рынки. М., 2014.
Иванов Е.А. Логика: Учебник. 2-е изд. М., 2002.
Иванов И.С., Рязанцева С.В. К вопросу об уголовной ответственности за хищение денежных средств, находящихся на банковском счете, и электронных денежных средств // Российский следователь. 2017. N 15.
Ивлев Ю.В. Логика для юристов: Учебник. 3-е изд. М., 2003.
Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Правовые механизмы реформирования внутреннего государственного финансового контроля // Финансовое право. 2015. N 4.
Ильин А.Ю., Царева О.Е., Андреев С.А. Виды, формы и методы государственного финансового контроля в бюджетной сфере // Финансовое право. 2016. N 5.
ИС МЕГАНОРМ: примечание. Статья Н.М. Казанцева "Институты финансового права" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2005, N 9. |
Институты финансовой безопасности / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М., 2017. Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. М., 2009.
Ишина И.В. Открытость и прозрачность в управлении финансами регионов: проблемы и пути решения // Вопросы региональной экономики. 2015. Т. 25. N 4.
Кабакова Е.В. О классификации рисков легализации доходов, полученных преступным путем, в новых условиях ведения банковского бизнеса // Финансовая безопасность. 2015. N 11.
Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин. М., 2014.
Калашникова Е.Н. Философия риска как насущная проблема междисциплинарного познания // Вестник ПГГПУ. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2015. Вып. 1. N 3.
Карпович О.Г. Преступления, посягающие на валютный контроль Российской Федерации: ст. 193 УК РФ // Внешнеторговое право. 2011. N 1.
Катасонов В.Ю. Золото в экономике и политике России. М., 2009.
Керимова Т.В. Человек риска. Социально-философские проблемы. М., 2009.
Киберпространство БРИКС: правовое измерение / Отв. ред. Дэн Руйгин, Т.Я. Хабриева; сост. Жун Фу, Н.М. Бевеликова. М., 2017.
Киселев И.А., Лебедев И.А., Никитин В.Д. Правовые проблемы управления корпоративными рисками в целях противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. М., 2012.
Ковпак С.В., Комягин Д.Л. Обзор судебной практики по спорам в бюджетно-финансовой сфере // Реформы и право. 2007. N 1.
Козлова М.Ю. Недобросовестная конкуренция в практике банков // Банковское право. 2017. N 1.
Комаш Л. Страхование предпринимательского риска и резерв по сомнительным долгам // Практический бухгалтерский учет. Официальные материалы и комментарии. 2017. N 8.
Комягин Д.Л. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Право и экономика. 2000. N 5.
Копылов В.А. Риск в предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1996.
Коробко С.А. Риски бюджетного процесса субъектов Российской Федерации и определяющие их факторы // Terra Economicus. 2012. Т. 10. N 3-3.
Коротков Э.М. Антикризисное управление. URL: http://uchebnik_online.com/soderzhanie/textbook_148.html.
Костюк М.Ф., Кошелева М.В. Банковские риски и их правовые последствия // Российский следователь. 2017. N 6.
Котов В.В. О правовых механизмах общественного финансового контроля // Финансовое право. 2013. N 3.
Кочмола К.В., Алифанова Е.Н., Ефременко И.Н., Евлахова Ю.С. Развитие научно-методического инструментария распространения финансовых знаний в обществе // Финансовое образование. 2011. N 12.
Кравченко Л. Угрозы и риски отключения SWIFT в России. URL: http://rusrand.ru/events/ugrozy-i-riski-otkljuchenija-swift-v-rossii.
Крюкова О.Г. Предупреждение рисков - условие стабильного развития фирмы. URL: http://info.e-c-m.ru/magazine/66/eau_66_88.htm.
Крючков Р.А. Риск в праве: генезис, понятие и управление: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
Кудасов С.Э., Сафронов А.В. Репутационный риск в кредитных организациях и банковских группах: измерение уровня по специально созданной шкале // Банковское дело. 2015. N 7.
Кудряшова Е.В. Комплексная отрасль "экономическое право" в современной системе российского права // Налоги (журнал). 2011. N 6.
Кудряшова Е.В. Лекции по бюджетному праву: Учеб. пособ. М., 2010.
Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. N 5.
Кудряшова Е.В. Правовые принципы реформ в сфере финансового законодательства // Финансовое право. 2008. N 7.
Кудряшова Е.В. Принцип плановости финансовой деятельности (правовые аспекты). М., 2011.
Кудряшова Е.В. Производные финансовые инструменты: казнить нельзя помиловать // Хозяйство и право. 2003. N 12.
Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования). М., 2013.
Кудряшова Е.В. Соотношение права и политики в социальном регулировании государственного финансового планирования // Налоги и финансовое право. 2014. N 7.
Кудряшова Е.В. Центральный банк Российской Федерации в системе стратегического планирования России // Банковское право. 2017. N 1.
Кудряшова Е., Голубков М. Проблемы возврата активов кредитной организации в процессе банкротства: особые основания недействительности сделок // Хозяйство и право. 2007. N 5.
Кудряшова Е.В., Шохин С.О. Независимые экономические советы в управлении экономикой // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 3.
Куракин А.В., Сухаренко А.Н. Противодействие коррупции в финансово-бюджетной сфере // Российская юстиция. 2017. N 1.
Кучеров И.И. Валютное право России. М., 2011.
Кучеров И.И. Валютно-правовое регулирование в Российской Федерации: эволюция и современное состояние. М., 2014.
Кучеров И.И. Законные платежные средства: теоретико-правовое исследование. М., 2016.
Кучеров И.И. Налоговые преступления (теория и практика расследования). М., 2010.
Кучеров И.И. Право денежного обращения: Курс лекций. М., 2013.
Кучеров И.И. Правовые основы денежно-кредитной политики, цели и методы ее осуществления // Экономика. Налоги. Право. 2013. N 5.
Кучеров И.И. Слагаемые финансовой безопасности и ее правовое обеспечение // Журнал российского права. 2017. N 6.
Кучеров А.И. Элементы состава золотовалютных резервов Российской Федерации и их правовые признаки // Финансовое право. 2016. N 9, 10.
Кучеров И.И., Поветкина Н.А., Абрамова Н.Е. и др. Контроль в финансово-бюджетной сфере: Науч.-практ. пособ. / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М., 2016.
Кучеров И.И., Поветкина Н.А., Акопян О.А. Понятие финансовой безопасности и ее компонентов (институтов) // Институты финансовой безопасности / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М., 2017.
Лаптев В.А. "Гарантийные валютные оговорки" в денежных обязательствах // Юрид. мир. 2001. N 12.
Лаптев В.А. Золото как объект регулирования на современном этапе // Финансовое право. 2013. N 9.
Ласкина Л.Ю., Яковлева А.В. Управление риском безработицы путем страхования // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия: Экономика и экологический менеджмент. 2013. N 1.
Леонтьева Е.А., Наркевич С.С. Оптимальная практика создания и управления золотовалютными резервами. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2592301.
Лисица В.Н. Инвестиционное право. Новосибирск, 2015.
Лисовская И.А. Налоговые риски: понятие, факторы возникновения, методы управления // Новый университет. 2011. N 1.
Литвиненко А.Н., Феофилова Т.Ю., Воротнев А.С. Финансовая безопасность государства: проблемы управления рисками. СПб., 2006.
Лубягина Д.В. Риск в публичном и частном праве // Финансовое право. 2015. N 7.
Луман Н. Понятие риска // THESIS. Теория и история экономических и социальных институтов и систем. 1994. N 5.
Малахова Т.С. Анализ и динамика золотовалютных (международных) резервов ведущих стран мира // Научный журнал КубГАУ. 2012. N 77.
Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. N 3 (2014).
Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. N 8.
Мальцева Е.С., Паладова Т.А. Повышение устойчивости бюджетов регионов ЮФО как основа эффективного использования публичных финансов // Успехи современной науки. 2013. Т. 3. N 2.
Мартиросян А.Г. О методологии исследования категории риска в гражданском праве // Современное право. 2010. N 8.
Матвеева Е.В. Правовой механизм реализации экологических прав граждан в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Матиящук С.В. Новое в правовом положении учреждений в бюджетной сфере // Законодательство и экономика. 2011. N 1.
Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003.
Мезрин Б.Н. О юридической природе риска в советском гражданском праве // Гражданское право и способы его защиты. Свердловск, 1974.
Мейтарджян Д.А. Понятие и признаки рисков в сфере бюджетных правоотношений // Финансовое право. 2017. N 9.
Минц Б.И. Понятие и роль правовых средств в хозяйственных отношениях // Правоведение. 1983. N 2.
Миркин Я.П. Стратегии развития рынков капиталов - 2020 // Экономические стратегии. 2011. N 12.
Мисник Г.А. Правовые проблемы оценки экологического риска // Законодательство и экономика. 2006. N 7.
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. 17-е изд. М., 2013.
Модернизация инструментария управления рисками финансовых институтов в сфере отмывания денег или финансирования терроризма на основе повышения финансовой грамотности клиентов - физических лиц (на примере Юга России) / Под ред. Е.Н. Алифановой, Н.Г. Кузнецова, Л.И. Ниворожкиной. Ростов н/Д, 2013.
Моисеев С.Р. "Ренессанс" монетаризма: чем жила знаменитая теория в 2000 - 2018 годах // Вопросы экономики. 2018. N 1.
Найт Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль. М., 2003.
Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 1999.
Новая Российская энциклопедия / Гл. ред. А.Д. Некипелов. Т. VIII (1). М., 2011.
Новая Российская энциклопедия / Гл. ред. В.И. Данилов-Данильян, А.Д. Некипелов. Т. XIV (1). М., 2015.
Нурмухаметов Р.К. Сущность финансового рынка: эволюция взглядов // Финансы. 2017. N 6.
Сухарев А.Н., Бурутин А.Г. Обеспечение безопасности международных резервов Банка России // Финансы и кредит. 2014. N 42.
Ожегов С.И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд. М., 1986.
Ойгензихт В.А. Проблемы риска в гражданском праве. Душанбе, 1972.
Ольшанский А.И. Международные резервные активы Российской Федерации: проблемы и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2009. N 1.
Омелехина Н.В. Бюджетная система Российской Федерации в системе институтов финансовой безопасности государства // Журнал российского права. 2017. N 7.
Омелехина Н.В. Обеспечение финансовой устойчивости государства: региональный аспект проблемы (прикладное исследование) // Финансовое право. 2016. N 12.
Омелехина Н.В. Отличие денежных обязанностей от денежных обязательств: финансово-правовой аспект // Журнал российского права. 2015. N 6.
Омелехина Н.В. Финансово-правовые аспекты публично-частного партнерства // Финансовое право. 2017. N 5.
Панков В.В., Бесхмельницин М.И., Кожухов В.Л. Использование риск-ориентированного подхода в управлении государственным долгом Российской Федерации // Аудит и финансовый анализ. 2013. N 3.
Пашков Р., Юденков Ю. Система ВПОДК в региональном банке // Бухгалтерия и банки. 2017. N 8.
Петрикова Е.М., Петрикова С.М. Международные резервы в системе платежного баланса: теория, методология, практика // Финансы и кредит. 2012. N 7 (487).
Петров Л.Ф., Долгополов А.А. Формализация оценки благонадежности клиентов кредитных организаций в рамках противодействия легализации денежных доходов // Фундаментальные исследования. 2015. N 2-3.
Печегин Д.А. Крипториски // Российский журнал правовых исследований. 2017. N 3.
Печегин Д.А. Объект и предмет валютных преступлений, связанных с уклонением от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств // Финансовое право. 2017. N 11.
Печегин Д.А. Уголовная ответственность в криптосфере // European Researcher. Series A. 2018. No. 9 (1).
Пименов Н.А. Налоговые риски: теоретический аспект // Налоги и налогообложение. 2013. N 4.
Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. N 9.
Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 8.
Поветкина Н.А. О формировании концептуальных основ риск-ориентированного подхода в финансово-бюджетном контроле // Финансовое право. 2015. N 12.
Поветкина Н.А. Платежный баланс Российской Федерации: правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 12.
Поветкина Н.А. Правовое регулирование компетенции Российской Федерации относительно бюджетов муниципальных образований // Финансовое право. 2004. N 2.
Поветкина Н.А. Правовой режим иммунитета бюджета: теоретико-правовой анализ // Журнал российского права. 2015. N 5.
Поветкина Н.А. Правовые средства обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. N 6.
Поветкина Н.А. Проблемы правовой квалификации золотовалютных резервов (запасов) Российской Федерации и их роль в обеспечении финансовой устойчивости государства // Законодательство и экономика. 2016. N 2.
Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость как финансово-правовая категория // Финансовое право. 2014. N 12.
Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения / Под ред. И.И. Кучерова. М., 2016.
Поветкина Н.А., Янкевич С.В. Понятие финансовой устойчивости в Российской Федерации и зарубежных странах: правовой аспект // Журнал законодательства и сравнительного правоведения. 2015. N 4 (53).
Покачалова Е.В. Государственная долговая правовая политика как основа бюджетного реформирования в России // Финансовое право. 2005. N 7.
Полукаров А.В. Коррупциогенные риски в социальном законодательстве и административно-правовые средства противодействия им // Административное и муниципальное право. 2017. N 1.
Попов М.В., Ермакова Е.А. Финансовые риски государства: сущность, особенности, классификация, способы управления // Вестник СГСЭУ. 2014. N 2.
Попович А.Н., Попович Г.В. Логика: Учеб. пособ.: В 2 ч. Волгоград, 1998.
Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2015.
Правонарушения на финансовом рынке: выявление, анализ и оценка ущерба: Справочник для сотрудников правоохранительных органов / Под общ. ред. Г.С. Полтавченко. М., 2007.
Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. 2006. N 10.
Прозрачность юридических лиц и образований: пути снижения рисков ОД/ФТ / Отв. ред. В.И. Лафитский, М.А. Цирина. М., 2014.
Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984.
Пугинский Б.И. Основные проблемы теории гражданско-правовых средств: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1985.
Рагозин Н.П. Концептуальные рамки анализа "общества риска" // Философия и социальные науки. 2010. N 2.
Радыгин А.Д. Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, "новое измерение для России": В 2 т. М., 2014.
Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2005.
Рахматуллина Л.Э. Кредитный риск: понятие и некоторые проблемы правового регулирования // Вестник арбитражной практики. 2017. N 1.
Ревенков П.В., Воронин А.Н. Отмывание незаконных доходов: анализ проблемы и некоторые рекомендации // Деньги и кредит. 2011. N 4.
Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право: Учебник. М., 2016.
Рыбаков О.Ю., Тихонова С.В. Информационные риски и эффективность правовой политики // Журнал российского права. 2016. N 3.
Рябинкин Н.В. Обеспечение экономической безопасности хозяйствующих субъектов (выявление и оценка рисков хищения активов) // Безопасность бизнеса. 2009. N 1.
Самигулина А.В. Актуальные вопросы повышения эффективности банковской деятельности // Право и экономика. 2017. N 4.
Самсин А.И. Философия риска // Вопросы философии. 2015. N 10.
Саркисянц А. Долговая экономическая система // Бухгалтерия и банки. 2008. N 10.
Саттарова А.А. Классификация банковских рисков в системе денежного обращения // Финансовое право. 2016. N 4.
Саттарова А.А. Финансовые риски в системе финансовой безопасности современной России // Правовые основы финансовой безопасности: Учеб. пособ. Уфа, 2015.
Сидоренко Э.Л. Криминальное использование криптовалюты: международные оценки // Международное уголовное право и международная юстиция. 2016. N 6.
Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики: Учеб. пособ. М., 2005.
Сильвестров С.Н. Совет по финансовой стабильности как четвертая опора глобальной финансовой системы // Вестник Финансового университета. 2014.
Синявская Т.Г., Маленко В.И. Подходы к классификации рисков финансовых институтов в сфере отмывания денег или финансирования терроризма // Финансовые исследования. 2012. N 3.
Ситковская О.Д. Психология уголовной ответственности. М., 1998.
Скачкова А.Е. Внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства // Законность. 2015. N 12.
Скобелкин Д.Г. Актуальные вопросы деятельности Банка России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Деньги и кредит. 2015. N 2.
Слепухина Ю.Э. Риск-менеджмент на финансовых рынках: Учеб. пособ. URL: http://elar.urfu.ru/bitstream/10995/34716/1/978-5-7996-1522-2.pdf.
Словарь общественных наук. Ростов н/Д, 2006.
Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.
Соловьев И.Н., Саттарова Н.А., Даннинг А.А., Крылов О.М. Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации: Учеб. пособ. М., 2017.
Соломко М.Н. Укрепление бюджетной устойчивости публично-правовых образований на основе развития системы управления рисками бюджетного процесса // Финансы и кредит. 2009. N 36.
Степин В.С. Философская антропология и философия культуры. М., 2015.
Сулейманова Ф.О. Реформирование системы оплаты труда в бюджетной сфере (на примере медицинских работников) // Юстиция. 2016. N 4.
Суровнева К.А. Основные аспекты современных методов банковского регулирования // Вестник государственного и муниципального управления. 2014. N 4.
Тавбулатова З.К. Экономическое содержание понятия "финансы региона" // Terra Economicus. 2012. Т. 10. N 2 - 3.
Тайгунова И.Д. Денежное обращение как сфера применения правового принуждения // Финансовое право. 2015. N 4.
Текутьев Д.И. Правовой механизм повышения эффективности деятельности членов органов управления корпорации. М., 2017.
Темирова З.Д. Превентивные методы обеспечения устойчивости систем социального страхования в мировой практике // Вектор экономики. 2017. N 10.
Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / Отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М., 2015.
Титов А.С. Налоговый риск налогоплательщика по НДС и налогу на имущество: проблемы правоприменения // Финансовое право. 2017. N 11.
Тихомиров Ю.А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. N 10.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. М., 2015.
Тихомиров Ю.А. Риск в праве: природа и причины // Право и современные государства. 2016. N 6.
Тихомиров Ю.А. Риск в сфере публичного и частного права / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. М., 2014.
Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. М., 2012.
Тишков С.А., Тишков Д.С. К вопросу об обеспечении прав организаций, признанных потерпевшими по уголовным делам о хищении безналичных денежных средств // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 10.
Тогузова И.З., Кайтмазов В.А. Роль международных резервов в проведении денежно-кредитной политики // Современные проблемы науки и образования. 2014. N 3.
Тропская С.С. Публичное право финансового рынка в системе финансового права // Государство и право. 2017. N 3.
Трунцевский Ю.В. Корпоративные коррупционные риски (опыт Великобритании) // Международное публичное и частное право. 2015. N 3.
Трунцевский Ю.В. Понятие и виды правовых рисков // Риск в сфере публичного и частного права: Коллективная монография / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. М., 2014.
Трунцевский Ю.В. Финансовая безопасность: понятие и виды финансовых преступлений // Вестник Финансовой академии. 2007. N 2.
Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Due diligence - правовой аудит хозяйствующих субъектов // Безопасность бизнеса. 2013. N 4.
Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Оценка коррупционных рисков компании: Монография. М., 2017.
Трунцевский Ю.В., Терзиди А.В. Угрозы экономической безопасности в налоговой сфере и пути их устранения // Налоги (журнал). 2006. N 3.
Унификация и гармонизация в международном частном праве. Вопросы теории и практики: Монография / Отв. ред. Г.К. Дмитриева, М.В. Мажорина. М., 2016.
Устьянцев В.Б. Человек, жизненное пространство, риски / Под ред. К.С. Пигрова. 2-е изд. Саратов, 2012.
Устьянцев В.Б. Системные риски переходного общества // Изв. СГУ. Новая серия. Серия: Философия, психология, педагогика. 2017. Т. 17. N 4.
Федорова М.Ю. Конституционная коррекция правового механизма управления социальными рисками (на примере Постановления Конституционного Суда РФ от 14 января 2016 г. N 1-П) // Российский юридический журнал. 2016. N 6.
Федорова М.Ю. Конституционная коррекция правового механизма управления социальными рисками // Российский юридический журнал. 2016. N 6.
Федорова Т.А. Страхование. 3-е изд. М., 2009.
Феофанов К.А. Социальный риск как категория социальной философии // Вестник ТвГУ. Серия: Философия. 2014. N 1.
Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 4-е изд. М., 1981.
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2017.
Финансовые рынки Евразии: устройство, динамика, будущее / Под ред. Я.М. Миркина. М., 2017.
Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2015. N 8.
Хаванова И.А. Риски финансовой безопасности: понятие, виды и правовые ресурсы управления // Институты финансовой безопасности / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М., 2017.
Халфина Р.О. Правовое регулирование поставки продукции в народном хозяйстве. М., 1963.
Хейнсворт Р. Регулирование деятельности рейтинговых агентств // Деньги и кредит. 2009. N 7.
Хомич И.П., Саввина О.В. О вызовах стабильности глобальной системы финансового регулирования // Финансы. 2018. N 1.
Цепов Г.В. Можно ли судить за алчность? Ответственность контролирующих лиц коммерческой корпорации перед кредиторами за принятие чрезмерного предпринимательского риска при угрозе несостоятельности // Закон. 2016. N 8.
Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2002.
Шарин В.И. Социальные риски как угрозы социальному положению и защита от них // Известия УрГЭУ. 2013. N 6 (50).
Шатен П.-Л. и др. Предотвращение отмывания денег и финансирования терроризма: практическое руководство для банковских специалистов. М., 2011.
Шашкова А.В. Значение кодекса корпоративного управления Банка России 2014 // Вестник МГИМО-Университета. 2014. N 4 (37).
Шашкова А.В. Отмывание денег и конституционные права // Вестник МГИМО-Университета. 2013. N 6 (33).
Шевелева Е.В. О дефиниции понятия "налоговый риск" // Вестник ЮУрГУ. Серия: Экономика и менеджмент. 2014. N 4.
Шевченко Л.М. Факторы, определяющие устойчивость национальной финансовой системы // Вестник СГСЭУ. 2013. N 2 (46).
Шишкин С.В., Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Экономика социальной сферы. Социальная политика. М., 2010.
Шишко А.В. Обеспечение экономической безопасности в налоговой сфере: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.
Шмелев А.В. Усиление прокурорского надзора в бюджетной сфере как гарантия реализации государственных задач // Ленинградский юридический журнал. 2014. N 4.
Шохин С.О. ЕАЭС и международные конвенции // Международное публичное и частное право. 2015. N 4.
Шохин С.О. Тенденции изменения правового регулирования публичных и частных финансов: кризисный тренд // Финансовое право. 2016. N 5.
Шохин С.О. Тенденции развития финансового права, истоки и современность // Финансовое право. 2003. N 2.
Шохин С.О., Кудряшова Е.В. Управление финансово-экономической сферой на основе стратегического планирования: правовые аспекты // Юридический мир. 2018. N 2.
Шохина Э.Х. Правовые аспекты реализации стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 г. // Налоги (журнал). 2007. N 6.
Шумков А.С. Обоснованный риск как обстоятельство, исключающее преступность деяния: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории // Государство и право. 2006. N 12.
Щекин Д.М. Налоговые риски и тенденции развития налогового права / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2007.
Якобсон В.В. Социологические аспекты специфики рисков в системе финансовой безопасности современной России // Теория и практика общественного развития. 2011. N 5.
Янкевич С.В. Драгоценные металлы и драгоценные камни как часть казны // Казна и бюджет / Под общ. ред. Д.Л. Комягина. М., 2014.
Янкевич С.В. Особенности перемещения валюты и валютных ценностей // Гражданин и таможня: порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу / Под ред. А.Н. Козырина. Вып. 13. М., 2013.
Янкевич С.В. Финансово-правовые проблемы обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации. М., 2016.
Scherzberg Risiko als Rechtsproblem - Ein neues Paradigma 
das technische Sicherheitsrecht // Verwaltungsarchiv 84 (1993).
das technische Sicherheitsrecht // Verwaltungsarchiv 84 (1993).Analysing and Management Fiscal Risks - Best Practices, June 2016 // Available at International Monetary Fund webpage. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2016/050416.pdf.
Balance of Payments and International Investment Position Manual, 2009 // Международный валютный фонд. URL: http://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/bop/2007/bopman6r.pdf.
Balibek E., Prasad A., Papaioannou M., Togo E. International Monetary Fund-World Bank Group Technical Assistance Activities on Public Debt Management in Low Income Countries // Available at International Monetary Fund webpage. URL: http://g20chn.org/English/Documents/Current/201608/P020160811549084793539.pdf.
Carvajal A., Dodd M., Moore M. et. al. The Perimeter of Financial Regulation // IMF Working Paper. SPN/09/07. March 2009.
Code of Good Practices on Fiscal Transparency, 2007 // Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf.
Directive (EU) 2015/849 of the European Parliament and of the Counsil of 20 May 2015.
Dorn J. Monetarism with Chinese Characteristics // CATO Working Paper. No. 42.
Easterly W., Islam R., Stiglitz J. Shaken and Stirred: Explaining Growth Volatility // World Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C., 2001.
Elgood T., Fulton T., Schutzman M. Tax Function Effectiveness: The Vision for Tomorrow's Tax Function. CCH, 2008.
Gallagher R.B. Risk Management: New Phase of Control // Harvard Business Review. Boston, Mass., 1956. 5.
Gambhir Bhatta. Public Sector Governance and Risks: A Proposed Methodology to do Risk Assessments at the Program Level // Asian Development Bank, 2015.
Global Risk Management Survey. 9th ed. Operating in the New Normal: Increased Regulation and Heightened Expectations // Deloitte University Press, 2015.
Risk Management Framework Policy // Report by Audit & Finance Committee, Australian Government, 2014.
Standards on Risk Governance in Financial Institutions // International Finance Corporation, Financial Market Crisis Response Program in Eastern Europe and Central Asia, 2014.
Guidelines for Public Debt Management, 2014 // Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/040114.pdf.
Guiding Principles for Managing Sovereign Risk and High Level of Public Debt ("Stockholm Principles"), 2010 // Международный валютный фонд. URL: https://www.imf.org/external/np/mcm/Stockholm/principles.htm.
Joint Guidelines of the Joint Committee of the three European Supervisory Authorities (EBA, EIOPA and ESMA-FSAs) under Article 17 and 18 (4) of Directive (EU) 2015/849 on simplified and enhanced customer due diligence and the factors credit and financial institutions should consider when assessing the money laundering and terrorist financing risk associated with individual business relationship and occasional transactions // JC. 2017. 37.
Kirchheimer O. Zur Staatslehre des Sozialismus und Bolschewismus. B., 1928.
Kirchheimer O. Zur Staatslehre des Sozialismus und Bolschewismus // Zeitschrift fur Politik. 1928.
Kodres L. Credit Crisis is Broadening, IMF Warns. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2008/RES040808A.htm.
Kopits G. Coping with Fiscal Risk: Analysis and Practice // OECD Journal on Budgeting. 2014. Vol. 2014. No. 1.
Kudryashova E.V. Cross-Border Interest Rate Swaps and Their Treatment for Regulatory and Tax Purposes// Kutafin University Law Review. 2018. No. 1 P. 198 - 209.
Laplase P.S. Essai philosophique sur les probabilities. P., 1814.
Manual on Government Finance Statistics, 2014 // Международный валютный фонд URL: https://www.imf.org/external/Pubs/FT/GFS/Manual/2014/gfsfinal.pdf.
Mehr R.I., Hedges B.A. Risk Managements in the Business Enterprise. Homewood, III, RD Irwin, 1963.
Morgan J.P. Risk Metrics - Technical Document. Morgan Guaranty Trust Company, Global Research. 3rd ed. N. Y., 1995.
On the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, amending Regulation (EU) No. 648/2012 of the European Parliament and of the Council, and repealing Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council and Commission Directive 2006/70/EC // OJ of EU. 22/01/18. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32015L0849.
Public Sector. URL: http://www.issai.org/pt_br/site-issai/issai-frame-work/intosai-gov.htm.
Rabenort M. Van Symptomatisch Tax Risk Management naar Tax Control // Maandblad voor Belastingrecht en Belastingpraktijk. 2007. 76 (10).
Research Handbook on Money Laundering / Ed. Brigitte Unger Daan van der Linde. Edward Elgar Publishing, 2013.
Revised Guidelines for Public Debt Management // Available at International Monetary Fund webpage. URL: https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/040114.pdf.
Sanstein C.R. Risk and Reason: Safety, Law and the Environment. Cambridge, 2002.
Specific Risk Factors in Laundering the Proceeds of Corruption: Assistance to Reporting Institutions. Financial Action Task Force, 2012.
Tax Administration 2017 Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. OECD, 2017.
The Legal Framework for Budget Systems. An International Comparison // OECD Journal on Budgeting. 2004. Vol. 4. No. 3.
The official site of The International Organisation of Supreme Audit Institutions. INTOSAI GOV 9100 "Guidelines for Internal Control Standards for the
The World Bank and International Monetary Fund, 2011, Developing Government Bond Markets: A Handbook // Available at International Monetary Fund webpage. URL: documents.worldbank.org/curated/en/334621468740683230/pdf/multi0page.pdf.
Todoroki E., Noor W., Celik K., Kulathunga A. Making Remittances Work: Balancing Financial Integrity and Inclusion. World Bank Publications, 2014.
Watts K.A. Proposing a Place for Politics in Arbitrary and Capacious Review // Yale Law Journal. 2009. No. 119.
Williams A.C., Heins R.M. Risk Managements & Insurance. N. Y., 1964.