Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Дорогиной Т.Н., судей Воловик Л.Н. и Трифоновой Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "СпецВест" (ИНН 2631022472, ОГРН 1022603625175), заинтересованных лиц: Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ставропольскому краю, Отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, главного государственного инспектора г. Невинномысска по пожарному надзору - начальника отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску УНД ГУ МЧС России по Ставропольскому краю Емельянова А.Г., заместителя главного государственного инспектора г. Невинномысска по пожарному надзору - заместителя начальника отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску УНД ГУ МЧС России по Ставропольскому краю Ветрюка А.В., государственного инспектора г. Невинномысска по пожарному надзору - старшего дознавателя отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску - капитана внутренней службы Лаврика М.И., государственного инспектора г. Невинномысска по пожарному надзору - дознавателя отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску - старшего лейтенанта внутренней службы Немятова В.В., эксперта Федерального государственного бюджетного учреждения "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория" по Ставропольскому краю Черезова А.А. (ИНН 2634070058, ОГРН 1062635105070), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СпецВест" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.06.2012 (судья Алиева А.К.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2012 (судьи Афанасьева Л.В., Семенов М.У., Белов Д.А.) по делу N А63-10861/2011, установил следующее.

ООО "СпецВест" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ставропольскому краю (далее - управление), Отделу надзорной деятельности по г. Невинномысску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - отдел), главному государственному инспектору г. Невинномысска по пожарному надзору - начальнику отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску УНД ГУ МЧС России по Ставропольскому краю Емельянову А.Г., заместителю главного государственного инспектора г. Невинномысска по пожарному надзору - заместителю начальника отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску УНД ГУ МЧС России по Ставропольскому краю Ветрюку А.В., государственному инспектору г. Невинномысска по пожарному надзору - старшему дознавателю отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску - капитану внутренней службы Лаврику М.И., государственному инспектору г. Невинномысска по пожарному надзору - дознавателю отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску - старшему лейтенанту внутренней службы Немятову В.В. и эксперту Федерального государственного бюджетного учреждения "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория" по Ставропольскому краю Черезову А.А. (далее - эксперт) о признании недействительным распоряжения (приказа) от 31.10.2011 N 789 и ежегодного план проведения плановых проверок объектов контроля (надзора) государственными инспекторами по пожарному надзору отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску УНД ГУ МЧС России по Ставропольскому краю, утвержденного 20.12.2010 главным государственным инспектором г. Невинномысска по пожарному надзору Емельяновым А.Г. в части проведения проверки в отношении общества.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 14.06.2012, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2012, в части признания недействительным распоряжения отдела от 31.10.2011 N 789 о проведении плановой выездной проверки юридического лица обществу отказано; в части заявленных обществом требований об оспаривании плана проведения проверок производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Суды установили, что ежегодный план проведения плановых проверок на 2011 год не является ненормативным правовым актом, не влияет на осуществление прав и законных интересов общества, поэтому в данной части требований общества производство по делу подлежит прекращению. Отказ в признании недействительным распоряжения от 31.10.2011 N 789 мотивирован тем, что оспариваемое распоряжение издано уполномоченным органом, в пределах своей компетенции, в соответствии с действующим законодательством и не нарушает права и законные интересы общества.

В кассационной жалобе общество просит судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, удовлетворить заявленные обществом требования в полном объеме. Ежегодный план проведения плановых проверок, в части назначения проведения проверки в отношении общества и распоряжение (приказ) отдела от 31.10.2011 N 789 нарушают права общества. При вынесении судебных актов, суды не учли, что по ранее проведенным проверкам в отношении общества в 2006 и 2008 годах приняты постановления, которые признаны незаконными и отменены в судебном порядке. Вывод суда о том, что план проверки не является ненормативным актом, неверен, так как на его основании издано оспариваемое распоряжение. Поскольку суд истребовал дополнительные документы, которые послужили основанием для включения общества в план проверки, то прекращение производства в данном случае невозможно. Указание на представление документов свидетельствует о необходимости рассмотрения заявленных требований по существу. Для более полного выяснения всех обстоятельств судам необходимо было выяснить, проведены ли проверки на всех предприятиях, включенных в план проверки. Кроме того, общество не полностью обжаловало ежегодный план проверки, а только в части включения в план общества. Таким образом, суды прекратили производство по незаявленным требованиям. Общество ссылается на отсутствие отзывов некоторых участвующих в деле заинтересованных лиц, что, по его мнению, свидетельствует о ненадлежащем исполнении ими своих процессуальных обязанностей, а их бездействие - о признании заявленных обществом требований в полном объеме.

Участвующие в деле лица не представили в суд отзывы на кассационную жалобу.

Общество заявило ходатайства об истребовании из Арбитражного суда Ставропольского края дело N А63-10856, об исследовании приложенных к кассационной жалобе документов. Ходатайства отклоняются судом, поскольку суд кассационной инстанции, исходя из статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеет полномочий по оценке и исследованию доказательств и установлению обстоятельств дела.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению ввиду следующего.

Как видно из материалов дела, на основании ежегодного плана проведения плановых проверок объектов контроля (надзора) государственными инспекторами по пожарному надзору отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску УНД ГУ МЧС России по Ставропольскому краю, утвержденного 20.12.2010 главным государственным инспектором г. Невинномысска по пожарному надзору - начальником отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску УНД ГУ МЧС России по Ставропольскому краю Емельяновым А.Г., отделом издано распоряжение от 31.10.2011 N 789 о проведении в период с 14.11.2011 по 05.12.2011 плановой выездной проверки общества по соблюдению обязательных требований пожарной безопасности, установленных нормативно-правовыми актами.

Не согласившись с утвержденным ежегодным планом проведения плановых проверок на 2011 год в части, касающейся общества, и распоряжением отдела от 31.10.2011 N 790, общество обратилось в арбитражный суд.

Оценив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Кодекса законность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены вынесенных решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции.

Суды обоснованно прекратили производство по делу в части признания недействительным ежегодного плана проведения плановых проверок объектов контроля (надзора) на 2011 год.

В силу части 1 статьи 27 Кодекса арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 198 Кодекса предусматривается право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из вышеприведенных норм следует, что арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании только тех ненормативных правовых актов и решений административных органов, которые приняты в связи с осуществлением организациями, гражданами и иными лицами предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 пункта 1 статьи 150 Кодекса арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Судами при рассмотрении дела сделан правильный вывод о том, что оспариваемый план проверки не является актом, отвечающим всем признакам ненормативного акта, спор о признании недействительным которого подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Ненормативным актом является индивидуальный акт, адресованный одному или нескольким лицам и порождающий для лица гражданские права и обязанности. Ежегодный план проведения плановых проверок объектов контроля (надзора) не порождает каких-либо прав и обязанностей общества в сфере предпринимательской деятельности, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, и не ограничивает права и законные интересы общества, является организационным документом мероприятий по контролю за деятельностью общества. Сам по себе план не влечет безусловное проведение проверки, поскольку проведению проверки предшествует обязательное принятие решения (распоряжения) о проведении проверки. Оспариваемый план отражает исключительно план (прогноз) отдела.

В связи с этим суды обоснованно прекратили производство по делу в данной части.

Общество полагает, что указание суда на представление министерству документов, свидетельствующих о включении общества в ежегодный план проверок, является основанием для рассмотрения заявленных требований в части признания недействительным плана по существу, а не прекращения производства по делу. Данные обстоятельства свидетельствуют о полном и всестороннем изучении судами плана проверок как обжалуемого документа.

Суд кассационной инстанции не принимает доводы общества о том, что суд нарушил нормы процессуального права, рассмотрев дело в отсутствие отзыва.

В соответствии с частью 3 статьи 41 Кодекса неисполнение процессуальных обязанностей лицами, участвующими в деле, влечет за собой для этих лиц предусмотренные Кодексом последствия.

По части 4 статьи 131 Кодекса в случае, если в установленный судом срок ответчик не представит отзыв на исковое заявление, арбитражный суд вправе рассмотреть дело по имеющимся доказательствам. В силу части 1 статьи 156 Кодекса непредставление отзыва на исковое заявление или дополнительных доказательств, которые арбитражный суд предложил представить лицам, участвующим в деле, не является препятствием к рассмотрению дела по имеющимся в деле доказательствам.

Таким образом, суд вправе был рассмотреть исковое заявление по имеющимся доказательствам без представления отделом отзыва на исковое заявление.

Суды, рассматривая требования общества о признании недействительным распоряжения от 31.10.2011 N 789, обоснованно исходили из следующего.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 686 (далее - Положение), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по субъектам Российской Федерации, в том числе федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы.

В подпункте 3 пункта 7 раздела 2 Положения закреплены основные задачи МЧС России: осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под федеральный государственным пожарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора за выполнением обязательных требований пожарной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

Согласно статье 9 Закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Последовательность и сроки действий по осуществлению надзора за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности определены также в Административном регламенте, утвержденном приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517 (далее - Регламент).

В соответствии с пунктом 6 Регламента органы государственного пожарного надзора и государственные инспектора по пожарному надзору в соответствии с компетенцией проводят проверки на объектах надзора с учетом критериев и требований, изложенных в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, и принимают предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по их результатам в отношении, в том числе, юридических лиц.

Согласно пункту 19 Регламента исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры: планирование проверок в органах государственного пожарного надзора; проведение плановых проверок в отношении лиц, указанных в абзацах втором - одиннадцатом пункта 6 Административного регламента.

По правилам пункта 33 и 34 Регламента юридическим фактом для проведения плановой проверки является наступление периода времени, в течение которого соответствующим органом государственного пожарного надзора запланирована в календарном году проверка объекта надзора. Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.

О проведении плановой проверки (документарной и выездной) лица, указанные в пункте 6 Регламента, уведомляются органом государственного пожарного надзора не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения органа государственного пожарного надзора о проведении плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Пунктом 53 Регламента предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения органа государственного пожарного надзора установленной формы о проведении плановой (внеплановой) проверки. Распоряжение о проведении проверки подписывается начальником органа государственного пожарного надзора либо его заместителем и заверяется печатью издавшего его органа государственного пожарного надзора.

Как видно из материалов дела и установлено судом, в соответствии с графиком плановых мероприятий по контролю за выполнением обязательных требований пожарной безопасности на объектах контроля (надзора) на территории г. Невинномысска на 2011-2012 годы, утвержденным начальником отдела надзорной деятельности по г. Невинномысску Емельяновым А.Г. 14.12.2010, проверка общества была запланирована на ноябрь 2011 года.

В соответствии с оспариваемым распоряжением проверку надлежало провести в отношении общества с 14.11.2011 по 05.12.2011, предметом проверки являлось соблюдение обязательных требований пожарной безопасности, установленных нормативно-правовыми актами.

Судами установлено, что оспариваемое распоряжение направлено заказной корреспонденцией по адресу местонахождения общества заблаговременно. Своевременное получение распоряжения обществом не оспаривается.

Исходя из изложенного, суды пришли к обоснованному выводу о том, что распоряжение от 28.10.2011 N 223 вынесено в пределах полномочий отдела с соблюдением норм Закона N 294-ФЗ в части оснований для проведения проверки и процедуры вынесения распоряжения. Заявленные обществом требования не подлежат удовлетворению.

Доводы кассационной жалобы о том, что суд не выяснил законность действий должностных лиц Ветрюк А.В. и Лаврик М.И. по переписке с работниками почты, не истребовал из архивов суда административные дела об обжаловании действий должностных лиц, рассмотрел иные, не заявленные требования, не учел, что общество является микропредприятием, рассмотрены судом апелляционной инстанции, им дана надлежащая правовая оценка.

Доводы кассационной жалобы общества не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, всесторонне, полно и объективно исследованных судебными инстанциями, и в силу статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению.

Нормы права при разрешении спора применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы общества отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.06.2012 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2012 по делу N А63-10856/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.