Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Крассов О.И., доктор юридических наук, профессор кафедры земельного и экологического права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) - это принятие Россией действующих правил этой организации в различных областях деятельности, прежде всего в международной торговле, включая правила, относящиеся к экологической безопасности и охране окружающей среды. Причем в современных условиях важными в деятельности ВТО становятся именно экологические аспекты, так как фактически любые меры по защите окружающей среды или здоровья человека связаны с экологическими стандартами, правилами, нормами, введением ограничений или запретов, которые так или иначе затрагивают международную торговлю. При этом иногда бывает трудно оценить даже правомерность и обоснованность введения этих мер как на национальном, так и на международном уровне, не говоря уже о ситуациях, когда под флагом борьбы за экологию государства принимают откровенно протекционистские и дискриминационные для движения товаров решения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений Всемирной торговой организации // Экологическое право. 2014. N 1.

В связи с этим возникает закономерный вопрос о соотношении норм соглашений ВТО, регулирующих международную торговлю, и деятельности (норм), направленной (направленных) на регулирование экологической безопасности, охраны окружающей среды, которые содержатся как во внутренних правовых актах государств - членов ВТО, так и в многочисленных международных соглашениях по охране окружающей среды, заключенных вне рамок ВТО.

Коллизии и пробелы в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при реализации соглашений в рамках ВТО вызывают объективную необходимость в анализе и систематизации действующего правового регулирования, а также совершенствовании действующего законодательства и правоприменительной практики.

Решение указанных проблем обусловливает необходимость проведения комплексного анализа норм международного права, федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, правоприменительной практики с целью выработки практических рекомендаций, направленных на совершенствование рассматриваемого вида деятельности.

Опыт, накопленный за время членства России в ВТО, к сожалению, недостаточен для глубоких и принципиальных оценок, но он дает возможность ретроспективного подхода и анализа основных тенденций, трендов развития. По мнению Н.А. Соколовой, "устойчивое развитие в рассматриваемой области, очевидно, не может быть достигнуто путем установления преимущества для торговых или экологических интересов. Следовательно, важно найти между ними баланс, когда цели развития должны достигаться путем использования мер поддержки и международного сотрудничества" <1>.

--------------------------------

<1> Соколова Н.А. Вопросы охраны окружающей среды в теории и практике применения права ВТО // Евразийский юридический журнал. 2015. N 2.

Необходимо в очередной раз вспомнить высказывание премьер-министра РФ Д.А. Медведева, подчеркнувшего, что вступление и членство в ВТО - это не "преимущества" и "недостатки", но только инструмент. Использование этого инструмента может быть эффективным или неэффективным. Что касается обеспечения экологической безопасности, как и любой иной "безопасности", это вопрос не ВТО, а исключительно нашей стратегии и тактики членства в ВТО. Есть многочисленные примеры как успешного, так и не очень существования стран в рамках ВТО. Для нас особенно важно найти те "точки роста", "точки устойчивости", которые позволяют успешно гармонизировать национальное законодательство и правоприменение в такой деликатной сфере, как экологическая безопасность.

Анализ эффективности работы системы государственных органов управления, нормотворческой и правоприменительной деятельности в новых условиях страны - участника ВТО в столь специфической сфере - экологической безопасности может дать определенные ответы на вопросы совершенствования правовых и экономических механизмов в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.

Вопросам безопасности, в том числе экологической, любое государство уделяло и уделяет большое внимание. В Российской Федерации экологическая безопасность (в виде определения или правовой категории) закреплена в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Определение не совсем точное, так как требует дополнительного толкования таких сложнейших понятий, как "защищенность природной среды", "жизненно важные интересы человека", "негативная и иная деятельность". Неточность, "размытость" определения, многовариантность трактования свидетельствуют как о сложности самого понятия "экологическая безопасность", так и его новизне.

В определении также отсутствуют критерии "безопасность - опасность". В "чистом" виде экологической как "безопасности", так и "опасности" не существует. Есть относительные условия и относительные категории, которые могут меняться во времени в связи с новыми знаниями, обстоятельствами, подходами. Важны критерии и отношение общества к ним.

Парадоксально, но факт, что в современной правовой литературе гораздо глубже разработана тема экологической "безопасности", чем "опасности". Применительно к природопользованию, экологии (понимая под этим состояние окружающей среды) употребление словосочетания "экологическая опасность" довольно сложно, так как по аналогии с определением "военная, пожарная, химическая... опасность" - это угроза, исходящая "от" предмета, стоящего перед "опасностью" <1>. В этом контексте получается, что "экологическая опасность" - это "опасность, исходящая от экологии", что несколько абсурдно. Тем не менее в нормативных актах широко применяется термин "экологическая безопасность", понимаемая даже шире, чем приведенное определение. По сути, речь идет о всеобъемлющем термине, включающем в себя весь спектр жизнедеятельности, в том числе охраны окружающей среды. В равной мере и "состояние защищенности" некорректно, так как отсутствует нормативно определенный и фактически проверяемый статус "защищенности". Даже если определить "состояние экологической опасности", то для многих сфер жизнедеятельности эти критерии будут настолько различны, что потеряется всякий смысл. Из определения также следует, что достичь и поддерживать такое состояние безопасности можно путем просто надлежащего исполнения экологических требований, т.е. мер охраны окружающей среды в целом, при условии что такие требования идеально сбалансированы в целой системе права <2>. Понятие "безопасность" проникло практически во все сферы законодательства, но оно не содержит ни самостоятельного значения, ни отдельной статьи, которые бы определяли специальные, дополнительные к иным требованиям в области охраны окружающей среды, требования в области обеспечения экологической безопасности. Понятие "экологическая безопасность" хотя и не обладает собственным уникальным содержанием, но служит весомым фактором для конструирования общих, выходящих за рамки термина "охрана окружающей среды" требований к обеспечению условий и общих правил обеспечения "безопасности" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Энергетическая безопасность в системе национальной безопасности России // Право и безопасность. 2012. N 1.

<2> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Обеспечение экологической безопасности России: конституционно-правовые основы // Материалы эколого-правовой секции V Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения": Сб. докладов / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2014. С. 50 - 54.

<3> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Государственное управление в области обеспечения экологической безопасности: организационно-правовой аспект // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2012. N 7 - 8.

Проблемами экологической безопасности ученые-правоведы занимаются достаточно давно. Много споров в части определения "экологическая безопасность".

Многие авторы считают, что экологическая безопасность является самостоятельным объектом правового регулирования наряду с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (А.К. Голиченков, М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, О.И. Крассов и др.) <1>. Так, по мнению А.К. Голиченкова, как с юридической, так и с политической точек зрения, термины "экологическая безопасность", "обеспечение экологической безопасности" являются легальными, общеупотребительными. Под обеспечением экологической безопасности он понимает "форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле - сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности" <2>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. 2-е изд. М., 2012. С. 426; Боголюбов С.А. и др. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2; Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106 - 119; Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. N 9. С. 30 - 42.

<2> См.: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение: Сб. материалов всероссийских научно-практических конференций "Софрино" 1995 - 2004 гг. Юбилейный выпуск. М., 2004. Т. 1. С. 125 - 126.

Рассматривая соотношения легальных понятий "охрана окружающей среды" и "экологическая безопасность", Т.В. Петрова считает их нетождественными. Задачи обеспечения экологической безопасности, по ее мнению, "несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. 2005. N 1. С. 79.

М.М. Бринчук под обеспечением экологической безопасности понимает "деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц" <1>. В своих трудах он выделяет в качестве самостоятельной сферы регулирования и самостоятельного института экологического права "правовой режим экологически неблагополучных территорий", где подробно рассматривается система нормативных актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения промышленной безопасности высокорисковых объектов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106 - 119.

<2> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2005. С. 556 - 591.

По мнению Н.Н. Веденина, "экологическая безопасность как самостоятельный институт экологического права представляет собой систему норм права, регулирующих однородный круг общественных отношений, обладающих известным единством и спецификой.

Эти нормы права обладают единством, выражающимся прежде всего в наличии общих принципов правового регулирования, общих целях и задачах. Для этих норм права как единого и самостоятельного института экологического права должна быть характерна и определенная структура, и известная иерархия, а также наличие основополагающего законодательного акта. К сожалению, в настоящее время в данной сфере отношений еще нет должного единства" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. N 12.

Безусловно, правовое обеспечение экологической безопасности не может рассматриваться, по нашему мнению, вне контекста общих требований экологического законодательства. В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные повышенной степенью опасности. Кроме того, "центральным направлением обеспечения экологической безопасности является деятельность по защите населения и территорий от аварий и катастроф природного и техногенного характера" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Экологическое право. М., 2004. С. 524 - 525.

Следует согласиться с мнением С.Н. Русина о необходимости разработки ясных представлений о конституционном термине "обеспечение экологической безопасности" и о его содержании. Без этого невозможны разработка научно обоснованной государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и кодификация законодательства об охране окружающей среды <1>.

--------------------------------

<1> См.: Русин С.Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. N 5. С. 12 - 18.

Интерес к этой проблеме объективно обусловлен несколькими факторами (причинами). К таковым можно отнести:

- нерешенность вопроса о том, в какой части экологическая безопасность является элементом государственной (национальной) безопасности;

- отсутствие доктринальной характеристики отношений в сфере обеспечения экологической безопасности, что выливается в неопределенность, и формально-юридического закрепления их регулирования нормами той или иной отрасли права;

- назревшую потребность уточнения определения экологической безопасности, содержащегося в Федеральном законе "Об охране окружающей среды";

- отсутствие легального определения термина "обеспечение экологической безопасности" и попытки в связи с этим рассматривать его в узком смысле только лишь как деятельность (цель деятельности), осуществляемую в рамках законодательства об охране окружающей среды.

С.Н. Русин считает, что понимание экологической безопасности как элемента, составной части национальной безопасности требует дополнительного обоснования <1>. Анализируя мнения различных ученых, он пишет, что разброс мнений о соотношении понятий "охрана природы" и "обеспечение экологической безопасности" обусловлен и Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который определил экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. При этом указанное определение содержит как минимум две системные неточности, которые обусловили многообразие подходов как ученых, так и органов государственной власти к использованию этих терминов. Первая заключается в том, что объектом обеспечения экологической безопасности названа природная среда. Если экологическая безопасность - элемент национальной безопасности, то объект установлен неверно. Вторая проблема определения состоит в том, что объектом обеспечения экологической безопасности указан только человек и не указаны общество и государство, их экологические интересы.

--------------------------------

<1> См.: Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 32 - 40.

С.Н. Русин считает, что стоит устранить эту неопределенность, допущенную законодателем. Экологическая безопасность - состояние защищенности человека, общества и государства от экологических угроз. Обеспечение экологической безопасности - деятельность по предотвращению экологических угроз <1>. Основным содержанием деятельности по обеспечению экологической безопасности является предотвращение негативного воздействия окружающей природной среды на жизненно важные интересы человека, общества и государства. Речь идет о негативном воздействии природной среды, претерпевшей неблагоприятные для человека изменения в результате хозяйственной или иной деятельности, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий <2>. Объектами обеспечения экологической безопасности выступают человек с его интересами и потребностями в благоприятных природных условиях, а через человека - общество и государство.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> См.: Русин С.Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. N 5.

Как видно из проведенного "понятийного" анализа "экологической безопасности", главным является отсутствие строгих, установленных и поддерживаемых государством критериев экологической безопасности.

В ракурсе требований и правил ВТО строгое определение термина "экологическая опасность" является ключевым, так как позволяет понять основы национального законодательства и требования, предъявляемые к агентам экономических отношений.

Для нас употребление термина "экологическая опасность" целесообразно и оправдано прежде всего с точки зрения:

- выделения особо рисковых, потенциально опасных видов недропользования;

- оценки степени различных (экологических, экономических, военных, иных) рисков при планировании и осуществлении недропользования;

- всестороннего анализа и прогнозирования наиболее крупных и ресурсоемких проектов недропользования с точки зрения экологической и энергетической безопасности;

- создания правового и экономического механизма оценки и предотвращения экологических рисков в недропользовании.

Для понимания отношения государства к экологическим опасностям следует процитировать главные документы, к каким, несомненно, относятся Стратегия национальной безопасности, Экологическая доктрина, проект Стратегии экологической безопасности и др.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации <1> стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются:

- сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;

- ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации".

Кроме того, на состояние экологической безопасности негативное влияние оказывают истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и "хищнического" природопользования, преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов, наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов. Проблемы в области экологии обостряются в связи с наличием значительного количества экологически опасных производств, нехваткой мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления, а также в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств. Усилению действия этих факторов способствует недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами, а также низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

В целях противодействия угрозам в области экологической безопасности и рационального природопользования Стратегия национальной безопасности Российской Федерации выделяет меры, реализуемые органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества и направленные:

- на стимулирование внедрения инновационных технологий и развития экологически безопасных производств;

- на развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления;

- на создание удовлетворяющих современным экологическим стандартам полигонов для размещения, утилизации и переработки твердых отходов производства и потребления;

- на строительство и модернизацию очистных сооружений, а также внедрение технологий по снижению объема выбросов вредных веществ и сточных вод;

- на повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий техногенных катастроф и иных чрезвычайных ситуаций;

- на ликвидацию вредных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также на реабилитацию территорий и акваторий, загрязненных в результате такого воздействия, в том числе при осуществлении военной деятельности;

- на минимизацию ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых, и рекультивацию нарушенных земель;

- на развитие системы государственного экологического контроля и надзора, государственного мониторинга окружающей среды, животного и растительного мира, земельных ресурсов, на осуществление контроля радиационно, химически и биологически опасных отходов, обеспечение соблюдения санитарно-эпидемиологических и санитарно-гигиенических стандартов в отношении питьевой воды, атмосферного воздуха и почв; на повышение требований экологических стандартов и создание системы экологических фондов;

- на развитие системы особо охраняемых природных территорий, в том числе морских, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем;

- на развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе в целях снижения экологических рисков на приграничных территориях Российской Федерации.

Важным является то, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации <1> уточняет понятийный аппарат рассматриваемого вида деятельности. Так, национальная безопасность рассматривается как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации".

Экологическая безопасность включена в число основных видов безопасности наряду с общественной, информационной, экономической, энергетической безопасностью и др.

Важными являются подходы к формированию организационно-правовых основ обеспечения экологической безопасности, изложенных в проекте Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. <1>.

--------------------------------

<1> Проект Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. был размещен на официальном сайте Минприроды России в 2016 г.

Проблемы разработки Стратегии неоднократно поднимались руководством государства. Так, в ноябре 2013 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации Президент отметил, что "Россия обладает колоссальным и разнообразным природным потенциалом, природными ресурсами. У нас расположены уникальные экосистемы, влияющие на устойчивость природы всей нашей планеты, и мы обязаны сохранить это богатство, обеспечить экологический баланс, а значит, повысить качество жизни наших граждан" <1>. Президент Российской Федерации поручил Правительству разработать проект Стратегии обеспечения экологической безопасности страны. В настоящее время проект Стратегии разработан Минприроды России и проходит согласование в федеральных органах исполнительной власти.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2013. 21 нояб.

В стране еще в 2002 г. была принята Экологическая доктрина. Но законодательная база для эффективного управления в этой сфере так и не сформирована. Стратегия экологической безопасности должна придать всей работе в области охраны окружающей среды системную основу.

Под экологической безопасностью в проекте Стратегии понимается состояние защищенности человека, общества и государства от угроз, вызываемых изменениями окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности, а также природных явлений.

Представленный вариант стратегии, как отмечают ее разработчики, содержит системный анализ состояния экологической безопасности Российской Федерации, тенденции ее изменения с выделением внешних и внутренних (потенциальных и реальных) угроз. Здесь также указаны цели, приоритеты и задачи обеспечения экологической безопасности, способы их эффективного достижения на период планирования до 2025 г., выделены показатели и определены планируемые результаты.

В качестве стратегических целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования в проекте документа названы защищенность природной среды, граждан, хозяйствующих субъектов, общества и государства в целом от негативных последствий и потенциальных угроз, которые связаны с изменениями окружающей среды, а также ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности. Намечены и финансовые ориентиры.

Экологическая безопасность - явление не абстрактное. На практике состояние окружающей среды оказывает самое непосредственное влияние на качество жизни населения. В документе на этот счет приведены вполне конкретные показатели. Взять, к примеру, состояние атмосферного воздуха. Согласно проекту Стратегии удельный объем выбросов от стационарных источников и автомобильного транспорта на душу населения с текущего значения - 0,212 тонн/человек на конец 2025 г. уменьшится до 0,150 тонн/человек; удельный объем выбросов парниковых газов на единицу валового внутреннего продукта (текущее значение - 45,7 тонны СО₂ - эквивалента/миллион рублей, прогноз на конец 2025 г. - 35,0 тонны СО₂ - эквивалента/миллион рублей). Это лишь некоторые показатели улучшения качества жизни населения.

Выделены вызовы и угрозы экологической безопасности Российской Федерации. Показано, что Россия сталкивается как с вызовами, перед которыми стоят все страны мира, так и с вызовами, обусловленными внутренними факторами.

Среди внешних факторов выделены следующие:

- недобросовестное использование иностранными или транснациональными бизнес-структурами национальных природных ресурсов;

- ведение экологически неоправданной хозяйственной деятельности;

- попытки размещения на территории страны экологически опасных производств и отходов;

- вероятность импорта продукции, представляющей повышенную опасность для окружающей среды и населения, как в товарном виде, так и в виде, потерявшем потребительские свойства.

Более того, среди основных внешних угроз экологической безопасности деятельность России в ВТО несет потенциальную опасность <1>:

- неконтролируемого ввоза в Россию пищевых продуктов с ГМО. Ввоз из Европы цветочной продукции с грубыми нарушениями фитосанитарных норм многократно пресекался карантинными органами;

- закрытие мировых рынков для российских товаропроизводителей, поставляющих продукцию, не соответствующую международным или национальным экологическим стандартам, развитие аналогичных тенденций в отношении экспорта технологий.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. и др. Отчет о НИР на тему "Анализ институциональных, организационных и финансово-экономических аспектов реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" (Шифр 1.5.1). НИИ СП, 2014.

К внутренним вызовам экологической безопасности относятся:

- преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики;

- высокая степень износа основных производственных фондов и низкий уровень технологической модернизации экономики;

- низкий уровень затрат на охрану окружающей среды;

- большое число опасных производственных объектов;

- неликвидированные объекты накопленного экологического ущерба.

В проекте Стратегии экологической безопасности акцентировано внимание, что в условиях экономических санкций против Российской Федерации ограничен доступ к финансово-кредитным инструментам, имеется вероятность формирования различных видов барьеров, направленных на ограничение импорта в Россию экологически чистых инновационных технологий, материалов и оборудования, которые могут быть использованы для повышения уровня экологической безопасности.

Представляют интерес три сценария реализации Стратегии экологической безопасности, в зависимости от экономической ситуации в стране и в мире, а также от международной политической ситуации: пессимистический, реалистический и оптимистический.

Пессимистический сценарий предусматривает значительное сокращение финансирования государственных программ и федеральных целевых программ, мероприятия которых направлены на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации. Он предусматривает также отказ от принятия новых программ в данной сфере, отказ от реализации каких-либо долгосрочных масштабных проектов, направленных на повышение уровня экологической безопасности.

Государственная поддержка отраслей экономики, в том числе промышленности (в виде предоставления государственных гарантий, субсидирования части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным для реализации инвестиционных проектов, льготного или отсроченного налогообложения, освобождения от таможенных сборов, передачи средств, полученных в виде платы за воздействие на окружающую среду в распоряжение производственных структур, ускоренной амортизации и др.), будет осуществляться в минимальных масштабах или не осуществляться совсем. Соответственно, будет заморожена или аннулирована значительная часть региональных и корпоративных программ, направленных на повышение уровня экологической безопасности. Практически прекратится внедрение в производство новой продукции, новых или модернизированных технологических процессов, в том числе наилучших доступных технологий. В целом это приведет к снижению объемов промышленного производства и консервации существующей структуры производства, практически не будет происходить обновление производственных фондов. При снижении валовых выбросов загрязняющих веществ, сбросов сточных вод, объемов образования отходов производства тенденция на снижение удельных показателей всех видов воздействия на окружающую среду будет отсутствовать. Повышается вероятность возникновения аварийных и чрезвычайных ситуаций.

При реалистическом сценарии государственные программы Российской Федерации и федеральные целевые программы, мероприятия которых направлены на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, будут обеспечены финансированием с учетом приоритизации мероприятий и повышения эффективности использования средств федерального бюджета. Принятие новых государственных программ Российской Федерации, региональных и корпоративных программ будет зависеть от условий социально-экономического развития. Государственная поддержка отраслей экономики и природоохранной сферы останется на текущем уровне.

При этом сценарии будет наблюдаться определенный рост экономики и промышленного производства. Внедрение инновационных технологий, переход на наилучшие доступные технологии будет происходить в ограниченных масштабах. Будет наблюдаться тенденция на увеличение или стабилизацию валовых выбросов загрязняющих веществ, сбросов сточных вод, объемов образования отходов, при этом удельные показатели воздействия на окружающую среду будут иметь тенденцию к умеренному снижению. Вероятность возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций будет оставаться на высоком уровне.

При оптимистическом сценарии государственные программы Российской Федерации и федеральные целевые программы, мероприятия которых направлены на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, будут выполнены в полном объеме и при необходимости пролонгированы с включением дополнительных мероприятий, сформированных на основе анализа вызовов и угроз экологической безопасности Российской Федерации. Возможно принятие новых государственных программ Российской Федерации. В широких масштабах будет происходить формирование и реализация соответствующих региональных и корпоративных программ. Благодаря значительной финансовой поддержке государства повсеместно на предприятиях различных отраслей экономики будет происходить реконструкция и перевооружение производств с ориентацией на внедрение экологически безопасных и наилучших доступных технологий. Число аварий и чрезвычайных ситуаций будет снижено до приемлемого уровня.

Переход на путь экологически устойчивого развития приведет к снижению как абсолютных, так и удельных показателей воздействия на окружающую среду. Значительно снизится число городов, в которых имеется превышение санитарно-гигиенических нормативов по загрязняющим веществам в атмосферном воздухе. Увеличится число поверхностных водных объектов, вода которых пригодна для питьевого водоснабжения. Сократится площадь территории, занятой санкционированными и несанкционированными объектами по размещению отходов. Наметится тенденция снижения заболеваемости, обусловленной загрязнением окружающей среды.

В проекте Стратегии экологической безопасности выделены основные инструменты реализации государственной политики в рассматриваемой области:

- стратегическая экологическая оценка стратегии социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации, социально-экономического развития макрорегионов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, включающих инвестиционные проекты хозяйственной и иной деятельности в различных секторах экономики;

- оценка воздействия на окружающую среду, позволяющая выявлять виды негативного воздействия на окружающую среду на всех этапах подготовки к осуществлению хозяйственной и иной деятельности;

- государственная (строительная) экспертиза, экологическая экспертиза (государственная и общественная) и экспертиза промышленной безопасности проектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, имеющие задачей исключение строительства (реконструкции, расширения, перевооружения) объектов, функционирование которых представляет опасность для природной среды и населения как в штатном режиме, так и из-за возможности возникновения неконтролируемых аварийных ситуаций;

- система технических регламентов, содержащих обязательные требования экологической безопасности;

- лицензирование видов деятельности, потенциально опасных для окружающей среды и населения, имеющее задачей исключить участие в хозяйственной или иной деятельности организаций, не имеющих условий для безопасного ведения работ;

- экологический надзор (контроль), имеющий задачей предупреждение, выявление и прекращение видов деятельности, наносящих вред окружающей среде;

- экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды), осуществляемый для получения информации, необходимой для принятия управленческих решений при планировании и ведении хозяйственной и иной деятельности;

- экологический аудит, используемый для оценки риска экологической безопасности осуществляемой хозяйственной деятельности;

- экологическая сертификация, демонстрирующая соответствие деятельности предприятия законодательству в сфере охраны окружающей среды.

Ответственный подход в сфере экологии государство при этом намерено поддерживать на принципах государственно-частного партнерства. К тому же в стране предполагается сформировать рынок экологически чистой продукции. Так что передовые в плане охраны окружающей среды предприятия смогут воспользоваться еще и маркетинговыми преимуществами. А это непосредственно связано с реализацией соглашений в области ВТО.

Экологическая доктрина Российской Федерации <1> выделяет ряд факторов "экологической опасности".

--------------------------------

<1> Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р.

Так, к числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся:

- рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов;

- увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей;

- деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и, как следствие, - невозможность существования человеческой цивилизации;

- возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли;

- возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф;

- недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации;

- продолжающиеся военные конфликты и террористическая деятельность.

К числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации относятся:

- преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;

- низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами;

- резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;

- высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов;

- низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов;

- последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения.

К "опасностям" можно отнести и другие факторы как антропогенного, так и техногенного, природного характера.

Важно понимание экологической "опасности" во всех других юридических документах, в том числе таком важном, как Федеральный закон "Об экологической экспертизе" <1>, в котором установлены:

- обязательность экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Согласно ст. ст. 58 и 59 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <1> вводится оценка степени экологического неблагополучия территорий (акваторий) по следующим признакам (табл. 1).

--------------------------------

<1> См.: Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости СНД и ВС РФ. 05.03.1992 N 10 Ст. 457.

Глубокие необратимые изменения должны рассматриваться за относительно короткий исторический срок - не менее продолжительности жизни одного поколения людей.

Под существенным ухудшением здоровья населения понимается увеличение необратимых, несовместимых с жизнью нарушений здоровья, изменение структуры причин смерти (онкологические заболевания, врожденные пороки развития, гибель плода) и появление специфических заболеваний, вызванных загрязнением окружающей среды, а также существенное увеличение частоты обратимых нарушений здоровья (неспецифические заболевания, отклонения физического и нервно-психического развития, нарушение течения и исходов беременности и родов и т.п.), связанных с загрязнением окружающей среды.

Под угрозой здоровью населения понимается увеличение частоты обратимых нарушений здоровья (неспецифические заболевания, отклонения в физическом и нервно-психическом развитии, нарушения или осложнения течения и исходов беременности и родов и т.п.), связанных с загрязнением окружающей среды.

Приведенные в табл. 1 признаки позволяют рассматривать экологически неблагополучную ситуацию на территории как свершившееся бедствие (ст. 59) либо как надвигающуюся угрозу (ст. 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). При этом в обоих случаях имеются в виду лишь такие территории, где воздействие антропогенных факторов имеет длительный, хронический характер, с периодом воздействия не менее года.

Таким образом, в законодательстве отражены две степени экологического неблагополучия территорий, соответствующих зоне бедствия и зоне чрезвычайной экологической ситуации (или зоне кризиса). Оценка их экологического состояния дана в сравнении с "фоном", за который принято относительно удовлетворительное, благополучное экологическое состояние (условная норма) в регионе. Структурно оценка содержит два основных раздела. Первый раздел включает экологическую оценку изменения среды обитания и состояния здоровья населения, а второй раздел - изменения природной среды и состояния естественных экологических систем.

В оценку среды обитания и здоровья населения включены: атмосферный воздух, питьевая вода, продукты питания, а также ионизирующее излучение. Качество среды обитания человека оценивается системой совокупных требований: санитарно-гигиенических, рыбохозяйственных и общеэкологических.

Степень ухудшения здоровья человека характеризуют медико-демографические критерии: степень изменения среды обитания - критерии загрязнения атмосферного воздуха, воды, почвы, а также ионизирующее излучение.

Состояние природной среды, растительного и животного мира характеризуют критерии загрязнения воздушной среды, воды, почв, истощения природных ресурсов, деградации экосистем. Качество природной среды также совокупно оценивается с позиции как общеэкологических, так и санитарно-гигиенических требований.

Под критерием подразумевается описание совокупности показателей, позволяющих охарактеризовать ухудшение состояния здоровья населения и окружающей среды как "кризисное" (ст. 58) или как "бедственное" (ст. 59).

Показатели означают меру, параметры - границы интервалов, соответствующих степеням экологического неблагополучия территорий. Параметры приняты либо на основании научных, экспериментальных данных, либо на основании экспертных оценок специалистов. Представленные в документе параметры критериев следует рассматривать как временные.

Стоит еще раз и отдельно отметить, что в данном контексте "экологическая опасность" не общее понятие, а вполне конкретная величина, измеряемая и прогнозируемая. Более того, создана целая система принятия решений в области обеспечения экологической безопасности, понимаемая как часть биологической опасности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Обеспечение экологической безопасности России: конституционно-правовые основы // Материалы эколого-правовой секции V Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения": Сб. докладов / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2014. С. 50 - 54.

Для обеспечения и поддержания экологической безопасности следует упомянуть систему органов, обеспечивающих экологическую безопасность в стране.

Прежде всего это Совет Безопасности Российской Федерации. Согласно ст. 14 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ основными задачами Совета Безопасности являются:

1) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности;

2) формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;

3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

4) подготовка предложений Президенту Российской Федерации:

а) о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;

б) о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

в) о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;

5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения безопасности;

6) оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

В интересах обеспечения экологической безопасности Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации и межведомственные комиссии Совета Безопасности осуществляют следующие функции <1>:

- оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;

- рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

- анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по проектам его решений, а также подготовка информационно-аналитических материалов к заседаниям Совета Безопасности по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;

- подготовка предложений Совету Безопасности по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях решения оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач разработки и реализации концептуальных и доктринальных документов в области экологической безопасности Российской Федерации;

- участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по вопросам организации стратегического планирования в Российской Федерации;

- анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению решений Совета Безопасности, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;

- организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" (в ред. от 25 июля 2014 г.) (вместе с Положением о Совете Безопасности Российской Федерации, Положением об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере, Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования, Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, Положением о научном совете при Совете Безопасности Российской Федерации и др.).

При этом следует особо подчеркнуть, что Совет Безопасности Российской Федерации - это не орган исполнительной власти, это не "специальный" орган управления, он не имеет региональных отделений. Поэтому его функции носят исключительно общий, стратегический характер.

Что касается специальных органов управления в области обеспечения экологической безопасности, то это природоохранные и контрольные ведомства. Достаточно ли существующих полномочий в сфере экологической безопасности в системе органов управления? Это отдельный вопрос, который не входит в задачи данной работы.

На наш взгляд, помимо "управленческого" аспекта в обеспечении экологической безопасности, важным является отражение в уголовном, гражданском, административном законодательстве вопросов обеспечения экологической безопасности. Так, например, в Уголовном кодексе Российской Федерации <1> есть статьи, например, 247 - 257, где в той или иной мере трактуются деяния, относимые к вопросам экологической безопасности. В частности, ст. 247 "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов", ст. 248 "Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами", ст. 249 "Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений", ст. 250 "Загрязнение вод", ст. 251 "Загрязнение атмосферы", ст. 252 "Загрязнение морской среды", ст. 253 "Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации", ст. 254 "Порча земли", ст. 255 "Нарушение правил охраны и использования недр", ст. 256 "Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов", ст. 257 "Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов".

--------------------------------

<1> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2015 г.). Гл. 26.

Наличие данных статей Уголовного кодекса, затрагивающих меры по экологической безопасности, позволяет нам более четко понимать те пределы и ограничения, которые могут быть основанием для принятия решений в области соблюдения (несоблюдения) норм и правил ВТО. Коллизия прав не должна служить для конфронтационных позиций в рамках ВТО, но основой для доказывания национальных приоритетов и экологических стандартов во всех спорах и во всех органах ВТО должна.

Вопросы обеспечения экологической безопасности неотделимы от проблем обеспечения национальной безопасности. Это связано с тем, что в настоящее время в условиях глобализации на первый план выходят вопросы обеспечения национальной безопасности отдельных государств и необходимость поддержания конкурентных позиций на мировом рынке. Обеспечение национальной безопасности является одной из важнейших функций любого государства. В связи с этим государственная политика в области национальной обороны, государственной и общественной безопасности, а также устойчивого развития должна быть адекватна внешним и внутренним угрозам.

Присоединение России к Всемирной торговой организации объективно повлекло за собой формирование относительно новых угроз и рисков, требующих предотвращения для обеспечения благополучного национального развития. В дополнение, укрепление России происходит на фоне новых угроз национальной безопасности, имеющих комплексный взаимосвязанный характер. Проведение Российской Федерацией самостоятельной внешней и внутренней политики вызывает противодействие со стороны США и их союзников, стремящихся сохранить свое доминирование в мировых делах. Реализуемая ими политика сдерживания России предусматривает оказание на нее политического, экономического, военного и информационного давления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации".

В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации национальными интересами на долгосрочную перспективу являются:

- укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации;

- укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества;

- повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны;

- сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей;

- повышение конкурентоспособности национальной экономики;

- закрепление за Российской Федерацией статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира.

Обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации следующих стратегических национальных приоритетов: оборона страны; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство.

Следует заметить, что попытка "узаконить" экологическую безопасность при реализации соглашений ВТО сопряжена прежде всего со стратегическими документами. Угрозы экологической безопасности в большей своей части соответствуют перечню угроз национальной безопасности в экологической сфере, содержащемуся в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, наличие экологически неблагополучных регионов, сохранение на территории страны значительного количества опасных производств. Легко заметить, что сокращение ресурсного потенциала (прежде всего запасов и ресурсов стратегических видов минерального сырья) как основная угроза национальной безопасности присутствует во всех типах угроз и составляет как бы лейтмотив национальной безопасности. Правда, речь идет не столько об "экологических интересах", а, скорее, о ресурсах как таковых <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Экономика. Право. 2015. N 1.

И последнее: обеспечение любой безопасности, в том числе "экологической безопасности при реализации соглашений ВТО" требует больших (очень больших) затрат. Поэтому прежде чем нормативно вводить и повсеместно использовать термин "экологическая безопасность при реализации соглашений ВТО", следует определить уровень затрат, экономические перспективы и критерии достижения уровней безопасности.

Понятие "экологическая безопасность" присутствует практически во всех сферах законодательства, но оно не содержит самостоятельного экономического значения (например, нет отдельных статей, которые бы определяли специальные, дополнительные к иным требованиям в области охраны окружающей среды, экономические требования в области обеспечения экологической безопасности). Понятие "экологическая безопасность" хотя и не обладает собственным уникальным содержанием, служит также весомым фактором для конструирования общих, выходящих за рамки термина "охрана окружающей среды" требований к обеспечению условий и общих правил обеспечения "безопасности". В целом, следует признать, что размытость понятия "экологическая безопасность", смешение его с понятием "охрана окружающей среды" требуют законодательного уточнения. Наличие проблем соответствия/несоответствия требований по обеспечению экологической безопасности требованиям ВТО указывает, что рано или поздно экономические (финансовые) аспекты "экологической безопасности" станут главными. Любое решение по приоритетам соблюдения "экологической безопасности", тем более споры в рамках ВТО или арбитражных судах на межгосударственном уровне требуют точного расчета прибылей и убытков, ущерба и дохода, настройки тонкой шкалы "стоимости" обеспечения экологической безопасности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. и др. Отчет о НИР на тему: "Анализ институциональных, организационных и финансово-экономических аспектов реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" (Шифр 1.5.1). НИИ СП, 2014.

Экологическая безопасность в сфере компетенции ВТО (торгово-экономической) - это прежде всего долговременная, стратегическая возможность обеспечения безопасности жизненной среды обитания человека, экономических и экологических интересов при возможности и необходимости гармонизации отраслевых, территориальных (региональных), социально-экономических и иных интересов.

Поэтому, проецируя положения Стратегии национальной безопасности на правила и нормы ВТО, следует признать приоритет обеспечения экологической безопасности перед обеспечением норм ВТО в национальном праве.

Следует заметить, что вопросы безопасности отражены в некоторых документах ВТО. Отдельные статьи Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), а также других соглашений ВТО косвенно отражают экологические меры, воздействующие на свободу торговли, но при этом понятие "экологическая безопасность" не используется <1>.

--------------------------------

<1> См.: Белхароев Х.У. Правовое развитие ГААТ, ВТО и меры внутренней государственной поддержки аграрной сферы России по обеспечению продовольственной безопасности // Право ВТО. 2014. N 2.

По мнению Н.А. Соколовой <1>, проблема свободы торговли и многосторонних соглашений по экологической безопасности рассматривается в двух аспектах. Возможное противоречие видится между применением торговых ограничений (различных по природе) на основе многосторонних природоохранных соглашений и тем, как система ГАТТ/ВТО должна приспосабливаться к положениям этих соглашений. Если в ГАТТ лишь ст. XX устанавливает общие исключения при определенных условиях для защиты окружающей среды, то использование торговых мер в соответствии с положениями международных экологических соглашений является более разнообразным. Дискуссионным также остается вопрос о применимом праве при рассмотрении межгосударственных споров, связанных с торговлей и охраной окружающей среды. Споров, которые рассматриваются в рамках ВТО и которые инициируют в том или ином ключе обсуждение вопросов по защите окружающей среды, довольно много. Однако последствия обсуждаемых в процессе их урегулирования вопросов оказываются гораздо более широкими, чем только разрешение конкретного дела, что требует специального анализа. Отношения между торговлей, развитием и окружающей средой являются одной из наиболее сложных проблем, с которой сталкивается многосторонняя торговая система. Даже само определение экологических интересов представляется весьма непростым, поскольку приоритеты разных субъектов в этой области существенно отличаются друг от друга.

--------------------------------

<1> См.: Соколова Н.А. Вопросы охраны окружающей среды в теории и практике применения права ВТО // Евразийский юридический журнал. 2015. N 2.

Оценка роли ВТО в плане ее влияния на экологические проблемы не является однозначной. Некоторые исследователи полагают, что содействие открытию торговли товарами и услугами для экономического развития государств, а также формирование стабильных и предсказуемых финансово-экономических условий, которые повышают возможности инновационных технологий, "способствует эффективному распределению ресурсов, экономическому росту и повышению уровня доходов, которые, в свою очередь, обеспечат дополнительные возможности для защиты окружающей среды". Это утверждение по меньшей мере спорно. Для более развитых стран, обладающих высокотехнологичной продукцией, главным является прибыль, рынки, экспансия, но не "дополнительные возможности для защиты окружающей среды". Нужно быть крайне наивными, чтобы думать, что национальные интересы, тем более в области экологической безопасности, принимались во внимание институтами ВТО. Более реалистичной представляется позиция, согласно которой поиск баланса между интересами эффективного функционирования торговой системы и экологическими интересами образует сложный и противоречивый процесс.

Так, ст. XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле определяет <1>, что в Соглашении ничто не должно быть истолковано:

(a) как требование к какой-либо договаривающейся стороне предоставлять какую-либо информацию, раскрытие которой она считает противоречащим существенным интересам ее безопасности, или

(b) как препятствующее любой договаривающейся стороне предпринимать такие действия, которые она считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности:

(i) в отношении расщепляемых материалов или материалов, из которых они производятся;

(ii) в отношении торговли оружием, боеприпасами и военными материалами, а также торговли другими товарами и материалами, которая осуществляется, прямо или косвенно, для целей снабжения вооруженных сил;

(iii) если они принимаются в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях, или

(c) как препятствующее любой договаривающейся стороне предпринимать любые действия во исполнение ее обязательств по Уставу Организации Объединенных Наций для сохранения мира во всем мире и международной безопасности. Как видим, требования по экологической безопасности, а равно по защите окружающей среды не являются предметом Соглашения. От себя добавим, что эти требования в принципе противоположны "свободе торговли", трактуемой ВТО.

--------------------------------

<1> Соглашение об учреждении Всемирной торговой организации, 1994.

С точки зрения взаимосвязей между вопросами торговли, охраны окружающей среды и развития Н.А. Соколова выделяет два направления <1>. Первое относится к возможным дискуссиям в Комитете ВТО по торговле и окружающей среде. Второе направление связано со спорами, касающимися взаимодействия торговли и окружающей среды, которые рассматриваются в ВТО. Именно через два обозначенных направления разрешается дилемма о том, как совместить конкурирующие экологические и экономические интересы.

--------------------------------

<1> См.: Соколова Н.А. Вопросы охраны окружающей среды в теории и практике применения права ВТО // Евразийский юридический журнал. 2015. N 2.

Общие исключения содержатся в ст. XX Генерального соглашения по тарифам и торговле. При условии, что эти меры не применяются таким образом, который мог бы стать средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли, ничто в настоящем Соглашении не препятствует принятию или применению любой договаривающейся стороной мер: (b) необходимых для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений; (g) относящихся к консервации исчерпаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления.

Ссылка на пункт "b" требует ответа на следующие вопросы. В какой мере "защита растений и животных" способствует или препятствует торговле товарами и услугами? Защищает ли данная мера жизнь и здоровье человека, животного, растения, насколько эта мера оправданна? Является ли эта мера, принимаемая как исключение, необходимой или достаточной для достижения этих целей? Совместима ли эта мера с преамбулой относительно соблюдения запрета неоправданной дискриминации и скрытых торговых ограничений? Апелляционный орган ГАТТ установил, что мера является "необходимой" по этой статье, если нет никакой разумной альтернативы, совместимой с ГАТТ, и при условии что это влечет за собой наименьшую степень несовместимости с другими положениями ГАТТ.

Положение "g" - важная часть исключений, которая позволяет членам ВТО предпринять действия по сохранению исчерпаемых природных ресурсов. Оно касается мер, которые:

1) относятся к истощаемым природным ресурсам;

2) касаются сохранения истощаемых природных ресурсов;

3) проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления;

4) совместимы с требования недискриминации и отсутствия скрытых ограничений, заявленных в преамбуле ст. XX.

Другими словами, нормы ВТО только в тех случаях и в тех обстоятельствах, которые можно характеризовать как своеобразные "пределы необходимой обороны", допускают признание необходимости обеспечения экологической безопасности. Во всех иных случаях действует правило недопущения любой дискриминации для свободного перемещения товаров и услуг.

Одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации является приоритет устойчивого развития, включающий в себя повышение качества жизни населения, экономический рост, развитие науки, технологий, образования, здравоохранения и культуры, стратегическую стабильность и равноправное стратегическое партнерство.

При этом для устойчивого развития нашей страны необходимо в полной мере реализовывать ее национальные интересы.

Вступая в ВТО, Россия преследовала следующие цели <1>:

- получение лучших по сравнению с существующими недискриминационных условий для доступа российской продукции на иностранные рынки;

- доступ к международному механизму разрешения торговых споров;

- создание более благоприятного климата для иностранных инвестиций в результате приведения законодательной системы РФ в соответствие с нормами ВТО;

- участие в разработке правил международной торговли с учетом национальных интересов России;

- упрочение рыночной экономики, развитие конкурентной среды и совершенствование законодательных основ хозяйствования на российском рынке, адекватных мировой практике;

- активизация структурных реформ и усилий российских предприятий по повышению конкурентоспособности в крайне монополизированной российской экономике, что важно для инвестиционной мотивации реконструкции устаревшего производства и повышения его технического уровня;

- улучшение имиджа России как полноправного участника международной торговли, который должен способствовать не только увеличению притока иностранных капиталов и услуг на российский рынок, но и формированию российских ТНК, расширению возможностей их инвестирования за рубежом и как результат - упрочению конкурентных преимуществ российской экономики.

--------------------------------

<1> Всемирная торговая организация: мнения российских экспертов. Официальные соглашения / Сост. Л.А. Мыльников, С.Е. Алтынцева, М.В. Мехоношина; под ред. В.М. Винокура. Пермь: ПГТУ, 2003.

В теоретическом плане понятие "экологическая безопасность" гораздо , чем понятие "устойчивое развитие". Между тем в большинстве международных документов именно "устойчивое развитие", а не "безопасность" является ключевым. Естественно, все определения, связанные с понятиями "охрана окружающей среды", "экологическая безопасность", "устойчивое развитие", "экология", "природопользование", имеют безусловную и теснейшую внутреннюю связь и единство предмета - среды обитания человека. Поэтому, употребляя любое из определений, мы в той или иной мере подразумеваем определенные понятия, действия, процедуры, включая нормотворчество в отношении системы "человек - окружающая среда" <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Экономика. Право. 2015. N 1; Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты обеспечения безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. 2015. N 8.

Анализ соотношения экологической безопасности и устойчивого развития мы начнем с подробного анализа стратегических документов, принятых в форме указов Президента Российской Федерации, постановлений и решений Правительства Российской Федерации в период 1995 - 2015 гг., дающих фундамент понимания позиций государства по отношению к экологической безопасности - Стратегии по охране окружающей среды и устойчивому развитию, Экологической доктрины, Стратегии национальной безопасности, Концепции социально-экономического развития и др.

Понимание основ, принципов, целей и задач экологической политики страны является ключевым, если мы хотим эффективно использовать механизмы ВТО для обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности.

В условиях последовательного развития положений устойчивого развития на международном уровне для России актуализируется необходимость перехода от декларативного провозглашения концепции и принципов устойчивого развития к разработке и правовому закреплению государственной стратегии устойчивого развития, содержащей механизмы ее реализации, а также совершенствования экологического и другого законодательства на основе системного комплексного подхода.

В этой связи заслуживает внимания высказанное в юридической литературе мнение об экологизации норм других отраслей права в контексте устойчивого развития. Прежде всего следует преодолеть фактически установившееся в юриспруденции представление о том, что все отношения, связанные с окружающей средой, относятся к сфере только экологического права, ведь Концепция устойчивого развития, не отрывая окружающую среду от развития человечества, затрагивает все сферы общественной жизни человека: экономические, политические, социальные, культурные и т.д.

Отсюда обеспечение устойчивого развития превращается в задачу всей юриспруденции, а не только какой-то ее части <1>. На сегодняшний день особую актуальность приобретает предложение о необходимости разработки проекта базового Федерального закона "О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Раянов Ф.М. Государственно-правовые "болезни": исторический диагноз. Уфа: НИИПП, 2005. С. 153.

<2> См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке / Под ред. А.Г. Гранберга, В.И. Данилова-Данильяна, М.М. Циканова, Е.С. Шопхоева. М.: Экоэкономика, 2002. С. 394.

Что касается экологического законодательства, то в контексте устойчивого развития в экологическом законодательстве и праве России должны быть решены, главным образом, четыре проблемы.

Они касаются:

а) установления научно обоснованных пределов изъятия природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу;

б) обеспечения выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений;

в) обеспечения выполнения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности;

г) защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений. Основы эколого-правового обеспечения концепции устойчивого развития будут постепенно создаваться в Российской Федерации по мере развития и совершенствования правового механизма регулирования экологических отношений в целом и механизма подготовки и принятия экологически значимых решений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды в России в контексте глобализации. С. 20.

Следует заметить, что отдельно требования по экологической безопасности, как и требования по охране окружающей среде в целом, не являлись и не являются предметом отдельного рассмотрения и анализа при вступлении и непосредственно в деятельности ВТО. Всемирная торговая организация - это прежде всего механизм торговли между странами, но опосредованно охрана окружающей среды и экологическая безопасность присутствуют во многих документах ВТО и в практической деятельности ее членов.

Например, в Стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития <1> говорится, что в целях обеспечения экологически безопасного устойчивого развития осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных отношений. Хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития".

Основными направлениями деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития согласно упомянутой Стратегии должны быть:

- экологически обоснованное размещение производительных сил;

- экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

- экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

- неистощительное использование возобновимых природных ресурсов;

- рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

- расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов.

Как видно из текста Стратегии, сочетание понятий "экологически безопасного устойчивого развития" отражает не только национальный, но и международный подход к проблемам экологического развития. При этом принципы устойчивого развития и экологической безопасности не изменились и могут быть восприняты сегодня.

Далее в документе говорится, что в целях создания условий, позволяющих реализовать конституционное право граждан на жизнь в благоприятной окружающей среде, предусматриваются следующие основные направления деятельности:

- создание для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях;

- развитие системы природных комплексов рекреационного и курортно-оздоровительного назначения;

- улучшение качества продуктов питания;

- обеспечение населения качественной питьевой водой;

- предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов;

- обеспечение радиационной безопасности населения;

- предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф.

Что важно выделить? Это соответствие принципов и основных направлений деятельности государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды принципам и основным направлениям ВТО, других международных организаций.

Следует заметить, что как в документах ВТО, Европейского союза, так и практически во всех документах межгосударственных объединений и организаций имеются такие или схожие положения, касающиеся проблем экологического развития и экологической безопасности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Экономика. Право. 2015. N 1; Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты обеспечения безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. 2015. N 8.

Обеспечение экологической безопасности нельзя отделить от энергетической и продовольственной безопасности.

Согласно Стратегии национальной безопасности обеспечение продовольственной безопасности осуществляется за счет: достижения продовольственной независимости Российской Федерации; ускоренного развития и модернизации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, пищевой промышленности и инфраструктуры внутреннего рынка; повышения эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и расширения их доступа на рынки сбыта продукции; развития племенного дела, селекции, семеноводства и аквакультуры (рыбоводства), формирования достаточных федеральных фондов семян сельскохозяйственных растений (в том числе страховых фондов семян), развития производства комбикормов, белково-витаминных, минеральных добавок и премиксов, ветеринарных (зоотехнических) препаратов; повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий; недопущения бесконтрольного оборота генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, и продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей их; совершенствования системы технического регулирования, санитарного и фитосанитарного надзора, контроля в области обеспечения безопасности пищевых продуктов для здоровья человека; подготовки научных работников и высококвалифицированных специалистов в области сельского хозяйства.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации <1> определяет продовольственную безопасность одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности".

Стратегической целью продовольственной безопасности является обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной, рыбной и иной продукцией и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов.

Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий являются:

- своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;

- устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;

- достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.

Для оценки состояния продовольственной безопасности в качестве критерия определяется удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов, имеющий пороговые значения в отношении: зерна - не менее 95%; сахара - не менее 80%; растительного масла - не менее 80%; мяса и мясопродуктов - не менее 85%; молока и молокопродуктов - не менее 90%; рыбной продукции - не менее 80%; картофеля - не менее 95%; соли пищевой - не менее 85% <1>.

--------------------------------

<1> См.: Белхароев Х.У. Государственная политика Российской Федерации по обеспечению продовольственной безопасности: Монография. М.: Спутник+, 2008.

По мнению Х.У. Белхароева, в структуре продовольственной безопасности соединяются узловые проблемы проведения агропромышленной и экономической реформ, развития производства продовольственной и другой сельскохозяйственной продукции, расширения отечественного рынка, снижения его зависимости от мирового рынка продовольствия, повышения социального положения и уровня жизни людей в самых различных регионах России. Способность государства организовать функционирование такой важнейшей сферы жизнеобеспечения населения, как продовольственная, является необходимым условием обеспечения его национальной безопасности и суверенитета, гарантией социального мира в стране и спокойствия в обществе. Продовольственная безопасность - это одна из необходимых гарантий реального, а не декларативного права человека на жизнь. Это - не просто вид экономической безопасности. Это - громадного значения политический фактор, играющий тем большую роль, чем глубже кризис государства и экономики. "Чем меньше остается хлеба, тем больше в нем политики", - говорили во времена гражданской войны и революции. Этот принцип справедлив и сегодня. Продовольственная безопасность становится также и мощным геополитическим фактором, порождающим новые глобальные угрозы, связанные с продовольственно-демографическим кризисом, охватившим многие страны третьего мира <1>.

--------------------------------

<1> См.: Белхароев Х.У. Правовое развитие ГААТ, ВТО и меры внутренней государственной поддержки аграрной сферы России по обеспечению продовольственной безопасности // Право ВТО. 2014. N 2.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации <1> одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в области экономики на долгосрочную перспективу является повышение уровня энергетической безопасности, которая включает в себя устойчивое обеспечение внутреннего спроса на энергоносители стандартного качества, рост энергоэффективности и энергосбережения, конкурентоспособности отечественных энергетических компаний и производителей энергоресурсов, предотвращение дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей, производство комплектующего оборудования, стабильное функционирование систем энерго- и теплоснабжения.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации".

Необходимыми условиями обеспечения энергетической безопасности являются повышение эффективности государственного управления топливно-энергетическим комплексом, надежность и бесперебойность поставок энергоресурсов потребителям, обеспечение технологического суверенитета страны на мировом энергетическом рынке, внедрение перспективных энергосберегающих и энергоэффективных технологий, повышение степени переработки энергоресурсов, недопущение дискриминации российских поставщиков энергоносителей на зарубежных рынках и российских добывающих компаний при освоении месторождений углеводородов за пределами Российской Федерации, противодействие попыткам ряда государств регулировать рынки энергоресурсов исходя из политической, а не экономической целесообразности, разработка перспективных энергосберегающих технологий и международный обмен ими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

Энергетика в России является важной составляющей национальной экономики, но одновременно и основным загрязнителем и "мотором" экономики <1>. Проанализируем основные пункты Энергетической стратегии, где сказано, что главной целью Стратегии является создание инновационного и эффективного энергетического сектора страны, адекватного как потребностям растущей экономики в энергоресурсах, так и внешнеэкономическим интересам России, обеспечивающего необходимый вклад в социально ориентированное инновационное развитие страны.

--------------------------------

<1> См., напр.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Эколого-правовые аспекты обеспечения безопасности ТЭК современной России // Пробелы в российском законодательстве. 2012. N 2; Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Энергетическая безопасность в системе национальной безопасности России // Право и безопасность. 2012. N 1; Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты обеспечения безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. 2015. N 8.

Достижение указанной цели требует последовательного продвижения в решении следующих основных задач:

- повышение эффективности воспроизводства, добычи и переработки топливно-энергетических ресурсов для удовлетворения внутреннего и внешнего спроса на них;

- модернизация и создание новой энергетической инфраструктуры на основе масштабного технологического обновления энергетического сектора экономики страны;

- формирование устойчиво благоприятной институциональной среды в энергетической сфере;

- повышение энергетической и экологической эффективности российской экономики и энергетики, в том числе за счет структурных изменений и активизации технологического энергосбережения;

- дальнейшая интеграция российской энергетики в мировую энергетическую систему.

Как видно из текста, все задачи полностью ложатся на требования ВТО.

По поводу следующих главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики (энергетическая безопасность; энергетическая эффективность экономики; экологическая безопасность энергетики; формирование рационального топливно-энергетического баланса; инновационная и научно-техническая политика в энергетике) может подписаться любая межгосударственная организация, в том числе и ВТО, тем более что механизмами осуществления государственной энергетической политики служат:

- введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших приоритетов и ориентиров развития энергетики, включая повышение энергоэффективности экономики;

- стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающей, экологической и других имеющих приоритетное значение сферах.

Обратимся, наконец, к главному стратегическому документу страны - Концепции долгосрочного экономического развития на период до 2020 г. <1>. Нет ли в ней каких-либо "особенностей" или позиций, которые не согласуются или противоречат требованиям ВТО?

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, утвердившее Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Основной целью в сфере природопользования для России, говорится в Концепции, обладающей уникальным природным потенциалом, является реализация конкурентных преимуществ за счет сохранения качества, повышения эффективности использования природных ресурсов и сокращения негативного воздействия на окружающую среду.

В долгосрочной перспективе, сказано в Концепции, развитие минерально-сырьевой базы столкнется со следующими основными вызовами:

- многие месторождения стратегически важных полезных ископаемых вступили в стадию падающей добычи и добыча ряда полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов;

- при значительных запасах относительно низкокачественных и сложных для обогащения руд некоторые полезные ископаемые добываются в ограниченных масштабах, а внутреннее потребление обеспечивается в основном импортом (свинец, тантал, ниобий, вольфрам, барит, хром, марганец и т.д.).

Что это нам дает? Прежде всего то, что усилия по обеспечению экологической безопасности в энергетике будут сосредоточены именно в решении этих проблем.

Выделяются следующие приоритетные направления развития минерально-сырьевой базы: разработка нефтегазовых месторождений юга Сибирской платформы и континентального шельфа Российской Федерации, что является основой для развития новейших промышленных технологий, а также в целом социально-экономического положения ее прибрежных регионов.

Кроме того, важное значение имеет реализация работ по интенсивному освоению и наращиванию производства угля в Кузнецком и Канско-Ачинском угольных бассейнах, а также по освоению новых угольных месторождений в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, в частности Эльгинского угольного месторождения.

Достижение целевых показателей по развитию минерально-сырьевой базы требует значительного усиления мотиваций недропользователей к долгосрочному освоению и разведке месторождений, стимулирования формирования слоя пионерных компаний по разведке и подготовке месторождений, а также восстановления государственных институтов геологоразведки перспективных территорий.

Следовательно, как в природопользовании, так и в охране окружающей среды следует особое внимание обратить на обеспечение экологической безопасности именно в указанных регионах и в указанных сферах. Относительно ВТО - торговля минеральными ресурсами и на ближайшую перспективу останется для страны приоритетной. И основные проблемы, в том числе экологической безопасности, требующие судебных разбирательств в рамках ВТО, могут возникнуть именно в данных сферах.

По поводу другого важнейшего природного ресурса - леса, Концепция <1> прогнозирует:

- создание системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциал;

- улучшение породного состава лесных насаждений, резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины;

- оптимизация структуры экспорта лесной продукции;

- стимулирование структурных преобразований в лесопромышленном комплексе на основе создания крупных интегрированных структур;

- развитие производства лесозаготовительных машин и современного оборудования для переработки древесины;

- создание мощностей по глубокой переработке древесины.

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, утвердившее Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Развитие лесной транспортной инфраструктуры, включающее обеспечение экономической доступности лесных участков, повышение рентабельности заготовки древесины посредством строительства лесных дорог круглогодового действия и развитие транзитных железнодорожных и автомобильных путей, позволит существенно увеличить объемы использования лесов.

Наша страна активно торгует лесными ресурсами и предметами переработки леса, одновременно лес - это не только и не столько древесина, поэтому экологическая безопасность в лесном хозяйстве охватывает более широкий круг проблем, чем торговля древесиной. На наш взгляд, требуется немедленный пересмотр всей политики и практики лесопользования, имея в виду прежде всего обеспечение устойчивого развития всего лесного биоценоза и обеспечения экологической безопасности регионов страны в целом.

Приоритетными направлениями развития водохозяйственного комплекса в долгосрочной перспективе, исходя из Концепции, являются:

- гарантированное обеспечение потребностей населения и экономики в водных ресурсах при осуществлении мер по рационализации водопользования с учетом прогнозируемого изменения климата и водности рек на территории России;

- снижение антропогенной нагрузки и загрязнения водных объектов, улучшение состояния и восстановление водных объектов, в первую очередь источников питьевого водоснабжения, и их экосистем;

- создание в регионах с неблагоприятным состоянием поверхностных источников питьевого водоснабжения и риском аварийных техногенных загрязнений альтернативных систем обеспечения населения питьевой водой из подземных источников;

- совершенствование технологии подготовки питьевой воды и очистки сточных вод, реконструкция, модернизация и новое строительство водопроводных и канализационных сооружений, в том числе использование наиболее безопасных и эффективных реагентов для очистки воды, внедрение новых технологий водоочистки, модернизация промышленных предприятий и внедрение в технологические схемы производственных объектов оборотного водоснабжения;

- развитие системы мониторинга водных объектов и водохозяйственных систем, совершенствование систем прогнозирования и информационного обеспечения, в том числе направленных на защиту населения и объектов экономики от наводнений, сведение к минимуму ущербов от негативного воздействия вод, включая поддержание в безопасном состоянии водоподпорных гидротехнических сооружений;

- вовлечение в хозяйственный оборот водных ресурсов для решения проблем дефицита пресной воды;

- защита от паводков и создание резервуаров пресной воды посредством развития водноэнергетической инфраструктуры;

- внедрение эффективного экономического механизма рационального водопользования и охраны водных объектов, ориентированного на самофинансирование водохозяйственного комплекса;

- разработка и реализация комплекса мер, направленных на демонополизацию и развитие конкуренции в сфере ограниченных природных ресурсов, в том числе водных биологических ресурсов и участков недр.

Анализ (даже очень краткий) цитируемых документов дает понимание очень важной темы - решение экологических проблем включает и устойчивое развитие, и экологическую безопасность. Без них нет стратегии развития страны.

Как видно из процитированных положений, Концепция <1> дает весьма простые и точные ответы на вопросы природопользования и отчасти обеспечения экологической безопасности полностью в русле идеологии ВТО.

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, утвердившее Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Как эти положения могут быть трансформированы с точки зрения требований ВТО?

Во-первых, природные ресурсы могут и должны быть товарами, но они практически не подпадают (пока) под сферу регулирования ВТО.

Во-вторых, природно-ресурсная компонента, первичное сырье не "интересует" ВТО, гораздо важнее товары и продукты высокого передела, глубокой переработки.

В-третьих, исходя из стратегических документов Россия планирует двигаться именно в направлении создания высокотехнологичных кластеров, следовательно, необходимо на самой ранней стадии закладывать в будущие свойства продукта нормы и требования ВТО.

В-четвертых, никакие технологии, кроме безотходных и ресурсосберегающих, нас не должны интересовать, так как требования ВТО только ужесточаются и для выхода на рынки в рамках ВТО могут быть востребованы только наиболее передовые.

Есть в Концепции и необходимый анализ недостатков существующей системы использования ресурсов, в частности утверждается, что сложившаяся модель участия России в международном разделении труда, основанная преимущественно на экспорте энергоносителей, не сможет стать основой для укрепления позиции России на расширяющихся мировых рынках. Следовательно, доля России в мировом экспорте при такой модели участия в среднесрочной перспективе будет снижаться. Без прорыва на новые рынки товаров и услуг с высокой долей добавленной стоимости Россия обречена на уменьшение своей роли в развитии мировой экономики и вытеснение ее из эффективного участия в мировом разделении труда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. и др. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016.

Важно правильно понимать цель пребывания России в ВТО через анализ целей внешнеэкономической политики. Это осознание особенностей экономики, управления, перспектив развития и места в глобальном производственном процессе. Целью внешнеэкономической политики в долгосрочной перспективе является, как сказано в той же Концепции, создание условий для достижения лидирующих позиций России в мировой экономике на основе эффективного участия в мировом разделении труда и повышения глобальной конкурентоспособности ее национального хозяйства. Достижение этой цели предполагает:

- специализацию России в мировом разделении труда на высокотехнологичных товарах, интеллектуальных услугах и товарах с высокой степенью переработки;

- реализацию имеющихся конкурентных преимуществ в сфере транспорта, аграрном секторе и сфере переработки сырья;

- усиление позиций России на мировом рынке в качестве экспортера аграрной продукции, снижение зависимости от импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия;

- обеспечение глобальной конкурентоспособности обрабатывающих отраслей с использованием инструментов таможенно-тарифной политики, регулирования внутренних рынков, привлечения иностранного капитала и формирования в отраслях центров компетенции, встроенных в мировые цепочки производства добавленной стоимости;

- создание интегрированного евразийского экономического пространства совместного развития, превращение России в один из мировых финансовых центров;

- выстраивание стабильных диверсифицированных связей с мировыми экономическими центрами, обеспечивающих устойчивость развития российской экономики в долгосрочной перспективе при растущих глобальных рисках;

- усиление роли России в решении глобальных проблем и формировании мирового экономического порядка;

- превращение России в одного из основных участников мировых сельскохозяйственных рынков зерна, растительного масла, льна и других товаров, в том числе путем закрепления позиций государства на переговорах по либерализации доступа на рынки сельскохозяйственной продукции и продовольствия;

- усиление позиций на рынках сырьевых товаров с высоким уровнем переработки, превращение России в крупнейшего экспортера товаров и услуг, связанных с добычей, транспортировкой и переработкой сырьевых ресурсов, в том числе на основе инвестирования в сырьевой сектор иностранных государств.

Другими словами, Россия демонстрирует позицию во внешнеэкономическом прогнозировании как стремление к интеграции в рамках ВТО и других организаций с европейскими партнерами и диверсификации ее потенциала. Страны Европейского союза сохранят ведущие позиции в географической структуре российского экспорта и импорта, а также будут выступать в качестве важнейшего источника инвестиций, технологий и бизнес-компетенций для высокотехнологичных отраслей российской экономики. Приоритетными направлениями взаимодействия с государствами - членами Европейского союза будут следующие:

- обеспечение стабильности поставок углеводородов на европейский рынок и режима взаимных инвестиций в транспортировку, распределение и добычу нефти и газа;

- расширение производственной кооперации с участием российских и европейских компаний, заключение между ними стратегических альянсов в области авиационно-космической индустрии, автомобилестроения, телекоммуникаций и пищевой промышленности, направленных на получение необходимых компетенций на мировом рынке и сокращение отрицательного сальдо в торговле продукцией высокой обработки;

- переход к новым технологиям добычи и переработки топлива, увеличение спроса на российские машины и оборудование;

- модернизация сырьевого и перерабатывающего производства, увеличение глубины переработки сырья, снижение энергоемкости производства и повышение его экологичности, расширение присутствия на мировых рынках сырьевых товаров;

- ускорение роста высоко- и среднетехнологичного производства, экономики интеллектуально емких услуг, выход предприятий на внешние и внутренние рынки с новой конкурентоспособной продукцией с высокой долей добавленной стоимости.

Другими словами, в рассмотренных (и многих иных) документах дан весьма подробный и где-то исчерпывающий анализ возможностей и перспектив интеграции российской экономики к нормам и требованиям ВТО. Хотя словосочетание "экологическая безопасность" почти не употребляется, мы понимаем, что практически все меры технологического, экономического, законодательного характера в той или иной мере предусматривают выполнение требований по экологической безопасности.

Наш краткий анализ документов стратегического уровня показывает - Россия уже полностью интегрирована в мировую экономику, ее цели и задачи совпадают с мировыми трендами и исходят из них. Поэтому деятельность России в рамках ВТО органично вписывается в ее проблематику, в том числе экологическую, природоресурсную, национальной и экологической безопасности.

Еще одно тому подтверждение - осознание необходимости и чрезвычайной важности унификации технических регламентов, норм, стандартов, правил и требований.

В Концепции <1> прямо говорится, что целью создания национальной системы поддержки инноваций и технологического развития является масштабное технологическое обновление производства на основе передовых научно-технических разработок, формирование конкурентоспособного национального сектора исследований и разработок, обеспечивающего переход экономики на инновационный путь развития, формирование у населения и предприятий модели инновационного поведения, поддержка процессов создания и распространения инноваций во всех отраслях экономики.

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, утвердившее Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Ускоренное развитие технического регулирования как важнейшего инструмента стимулирования инновационного развития путем модернизации устаревших регламентов и стандартов, которые являются барьерами в расширении инновационной деятельности предприятий, последовательного и предсказуемого на долгосрочную перспективу ужесточения требований к эффективности использования предприятиями природных ресурсов, безопасности продукции (услуг) для экологии и здоровья населения, снижению энерго- и материалоемкости, определения системы соответствующих поощрений и санкций, гармонизации российских стандартов с международными в первую очередь по тем направлениям, где существуют перспективы расширения экспорта инновационной продукции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. и др. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016.

Необходимо принятие технических регламентов, стандартов и правил, способствующих расширению практики и ускорению создания высокотехнологичных совместных предприятий и аутсорсинга; упрощение и ускорение процедур сертификации, в том числе в соответствии с международными стандартами качества; развитие инструментов стимулирования взаимодействия научных, образовательных организаций и бизнеса в инновационной сфере, в том числе путем формирования технологических платформ в целях обеспечения взаимодействия бизнеса и науки по определению и развитию перспективных направлений технологического развития, развития механизма софинансирования расходов компаний на проведение исследований и разработок с применением системы предоставления грантов, софинансирования реализации сетевых инновационных проектов, поддержки долгосрочных инновационных партнерств по приоритетным для развития экономики технологическим направлениям.

Более того, вступление в ВТО предполагает глубокую интеграцию экономики и производственных систем, о чем в Концепции говорится следующим образом - эффективная интеграция в глобальную инновационную систему предполагает:

- поддержку вхождения российских предприятий в бизнес-альянсы, направленные на создание технологий и продуктов, имеющих высокий уровень конкурентоспособности, при условии передачи российским участникам таких альянсов соответствующих технологий и прав на них;

- устранение ограничений по доступу российских предприятий к современным иностранным технологиям;

- содействие, в том числе путем создания фондов с государственным участием, укрупнению, повышению капитализации национальных высокотехнологичных компаний, стимулирование их консолидации;

- обеспечение участия России в глобальных технологических проектах, международных программах и исследовательских сетях для интеграции в мировое научно-технологическое пространство;

- разработка и реализация на основе долгосрочного технологического прогноза масштабных проектов в сфере развития отдельных технологий;

- интеграция российского сектора исследований и разработок в глобальную инновационную систему, развитие международного сотрудничества, обеспечение доступа российских ученых к исследовательской базе ведущих зарубежных научных центров;

- принятие и реализация программы поддержки экспорта высокотехнологичной продукции, услуг, технологий.

Таким образом, можно констатировать, что Россия всегда и во всем придерживается курса на интеграцию, строгое выполнение требований по экологической безопасности, курса на инновационную экономику, ограничение воздействия на окружающую среду.

В рамках ВТО эти принципы разделяют все ее члены и несут определенную ответственность за их выполнение.

В целом стоит отметить, что уровень экологической нагрузки на российскую экономику пока значительно ниже, чем в развитых странах. Это значит, что технологически мы должны соответствовать требованиям Евросоюза в частности, и в рамках ВТО переходить на более высокие экологические стандарты.

Некоторые исследователи отмечают, что около 15% территории России по экологическим показателям находятся в критическом или околокритическом состоянии. Отмечаются также отдельные тенденции сокращения видового биологического разнообразия и изменения состояния окружающей среды на фоне потепления климата. В городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха проживает 56% городского населения. Ситуация с качеством питьевой воды продолжает оставаться крайне неблагоприятной в первую очередь вследствие сбросов сточных вод в поверхностные водные объекты (более 40% населения страны сталкивается с проблемой качества воды). Экономический подъем при сохранении современного уровня негативного воздействия и непринятии мер по сокращению накопленного экологического ущерба может привести к дальнейшему обострению экологических проблем.

Очевидно, что достижение стандартов ВТО в данном случае будет служить прежде всего нашей стране, обеспечению ее экологической безопасности.

Прогноз основных опасностей и угроз природного, техногенного и социального характера показывает, что на территории России сохранится высокая степень риска возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций различного характера. Все вышеизложенное - констатация фактов, приведенных в Концепции <1>.

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, утвердившее Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Цель экологической политики - значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Успешная реализация Россией программы экологического развития является важнейшим вкладом России в сохранение глобального биосферного потенциала и поддержание глобального экологического равновесия.

При этом выделяются следующие основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека.

Первое направление - экология производства - поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников.

Основными элементами этого направления должны стать новая система нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающая отказ от установления индивидуальных разрешений для каждого предприятия и установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям, создание развитой индустрии утилизации отходов, расширение использования возобновляемых источников энергии.

В документе (Концепции <1>) отмечено, что будут активно стимулироваться процессы модернизации производства, ориентированные на снижение энергоемкости и материалоемкости, а также сокращение и вторичное использование отходов, разработка и внедрение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергии, сопряженных с экологически безопасной утилизацией отходов этих производств, сдерживание объемов антропогенной эмиссии парниковых газов.

--------------------------------

<1> Там же.

Отмечено также, что способствовать внедрению новых технологий должны в том числе и меры налоговой политики, в соответствии с которыми при внедрении и использовании экологически чистых и (или) энергосберегающих технологий будут предоставляться соответствующие льготы по налогу на прибыль организаций, земельному налогу, налогу на имущество, а также различные вычеты по налогу на доходы физических лиц. Таким образом, будут созданы экономические стимулы для модернизации производства и использования соответствующих технологий гражданами.

Это направление включает в себя ликвидацию накопленного загрязнения, восстановление эродированных, захламленных территорий, обеспечение эффективной санитарии, управление бытовыми отходами, пропаганду здорового образа жизни. На наш взгляд, следует также разработать специальные экологические медико-биологические нормы безопасности и комфортности среды проживания человека, осуществлять специализированный мониторинг за их соблюдением.

Формирование современной, то есть адекватной вызовам постиндустриальной эпохи, системы институтов является важнейшей предпосылкой достижения стратегических целей Концепции. Необходимо обеспечить согласованное и эффективное развитие институтов, регулирующих политические, социальные и экономические аспекты развития страны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. и др. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016.

Институциональная среда, необходимая для инновационного социально ориентированного типа развития, в долгосрочной перспективе будет формироваться в рамках следующих направлений.

Во-первых, политико-правовые институты, нацеленные на обеспечение гражданских и политических прав граждан, а также на исполнение законодательства. Речь идет о защите базовых прав, включая неприкосновенность личности и собственности, независимость суда, эффективность правоохранительной системы, свободу средств массовой информации.

Во-вторых, институты, обеспечивающие развитие человеческого капитала. Прежде всего это касается образования, здравоохранения, пенсионной системы и обеспечения жильем. Ключевой проблемой развития этих секторов является проведение институциональных реформ - выработка новых правил их функционирования.

В-третьих, экономические институты, то есть законодательство, обеспечивающее устойчивое функционирование и развитие национальной экономики. Современное экономическое законодательство должно обеспечивать экономический рост и структурную модернизацию экономики.

В-четвертых, институты развития, нацеленные на решение конкретных системных проблем экономического роста, то есть правила игры, нацеленные не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них.

В-пятых, система стратегического управления, позволяющая обеспечить гармоничность формирования и развития указанных типов институтов и направленная на согласование бюджетной, денежной, структурной, региональной и социальной политики при решении системных внутренних проблем развития и ответа на внешние вызовы. Она должна включать в себя взаимоувязанные программы институциональных преобразований, долгосрочные и среднесрочные прогнозы развития экономики, науки и технологий, стратегии и программы развития ключевых секторов экономики и регионов, долгосрочный финансовый план и систему бюджетирования по результатам.

Таким образом, вполне очевидно, что использование механизмов ВТО должно послужить совершенствованию механизмов обеспечения экологической безопасности.

Создание в 1994 году Всемирной торговой организации (ВТО) было вызвано необходимостью формирования эффективной системы правового регулирования международной торговли в свете развивающейся глобализации мировой экономики. Существовавшее до этого "временное" Генеральное соглашение по тарифам и торговле не соответствовало таким важным явлениям, как расширение сферы действия рыночной экономики и включение в мировой рынок множества новых стран; тенденция к регионализации международного экономического права, которая выражалась в создании все новых региональных интеграционных объединений и фрагментации мирового рынка; развитие новых технологий и появление целых новых областей человеческой деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений Всемирной торговой организации // Экологическое право. 2014. N 1.

Ныне Всемирная торговая организация занимает центральное место не только в мировой экономике, но и в международных отношениях вообще. Все расширяющаяся глобализация мировой экономики втягивает в ВТО все новые области экономического сотрудничества государств. Правила ВТО распространяются на многие регионы земного шара.

Уникальной особенностью интеграционного правопорядка ВТО является то, что почти все входящие в его содержание юридически обязательные нормы сосредоточены в единственном источнике - Соглашении об учреждении ВТО 1994 года, подписанном по итогам Уругвайского раунда ГАТТ 1986 - 1994 гг. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование: Монография. М.: Проспект, 2015.

Вступление Российской Федерации в ВТО неоднозначно оценивается учеными и практиками различных областей. Программы защиты и поддержки открытой и равноправной системы международной торговли ВТО, защиты окружающей среды и обеспечения экологической безопасности могут и должны дополнять друг друга. По правилам ВТО никакой стране нельзя регламентировать национальную политику в области охраны природы и обеспечения экологической безопасности, если она произвольно или непроизвольно содействует дискриминации между странами, создает скрытые барьеры для торговли и противоречит условиям других соглашений ВТО.

Противоположный подход закреплен в отношении "экологических" соглашений - Конвенции о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г.; Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г.; Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и двусторонних соглашений: Соглашения между правительством Канады и правительством Соединенных Штатов Америки о трансграничном передвижении опасных отходов 1986 г. и Соглашения между Соединенными Штатами Америки и Соединенными Штатами Мексики о защите и улучшении окружающей среды в пограничной зоне 1983 г. В случае коллизии норм Соглашения и указанных актов подлежат применению последние. Однако если у государства-участника есть выбор относительно применимых положений, оно должно избрать наиболее соответствующие нормам Соглашения.

Наиболее существенным нетарифным препятствием на пути передвижения товаров могут стать национальные технические стандарты, применяемые в каждом из государств-участников. При этом в Соглашении четко оговаривается, что за каждым из государств-участников Соглашения сохраняется его суверенное право самостоятельно определять законодательство в сфере технического регулирования, таким образом, речь может идти лишь о стремлении государств обеспечить совместимость существующих на их территории стандартов, без законодательно предусмотренной возможности разрабатывать общие стандарты в рамках НАФТА.

Предусмотренные Соглашением защитные меры государств-участников в случае нарушения условий Соглашения в части торговли товарами в целом, как и механизм разрешения споров, достаточно близки к аналогичным инструментам в рамках ВТО.

Сама возможность введения каждым из государств-участников Соглашения технических стандартов, обеспечивающих надлежащий уровень безопасности товаров, защиту жизни и здоровья людей, животных, растений и окружающей среды в целом, равно как и мер, необходимых для таких стандартов, предусмотрена ст. 904 Правил ВТО. При этом уровень защиты, вводимой такими стандартами, определяется каждым государством самостоятельно, т.е. о единой системе технических стандартов речь не идет. С другой стороны, единые технические стандарты являются одной из перспективных целей ВТО. Единственным ограничением является требование о том, чтобы вводимые меры не носили дискриминационный характер и не являлись "ненужными" препятствиями.

С тем чтобы расхождения в технических стандартах не стали критичными для свободы передвижения товаров, ст. 905 Соглашения предусматривает обязанность сторон применять соответствующие международные стандарты <1>, правда, допуская возможность введения более высоких стандартов защиты на национальном уровне.

--------------------------------

<1> Имеются в виду международные стандарты, разрабатываемые международными органами по стандартизации, т.е. органы по стандартизации, членство в которых открыто для всех органов, участвующих в Соглашении ГАТТ о технических барьерах в торговле. Ярким примером подобного органа по стандартизации является Международная организация по стандартизации - ИСО.

Информацию о действующих в стране технических стандартах можно получить в специальных информационных пунктах, назначаемых органами власти каждого из государств - участников Соглашения. Для координации же действий государств-участников в этой сфере на международном уровне создается Комитет по мерам стандартизации.

Положения Соглашения, посвященные государственным закупкам, также воспроизводят нормы ВТО. Единственным существенным отличием является установление национального режима в этой сфере. В остальном механизмы, предусмотренные Соглашением, практически идентичны установленным в рамках ВТО.

Говоря о регулировании передвижения инвестиций и услуг в праве НАФТА, в целом можно отметить, что под понятиями "инвестиции" и "услуги" понимаются термины, аналогичные существующим в ВТО. Единственным существенным отличием является то, что им по общему правилу предоставляется национальный режим (хотя возможно и введение режима наиболее благоприятствуемой нации, однако данный режим применяется в случае введения ответных мер, применяемых в случае противоправного поведения другого государства - участника Соглашения).

Нормы, посвященные защите конкуренции, традиционно разделяются на положения, устанавливающие правила деятельности монополий, и положения, устанавливающие правила оказания государственной поддержки хозяйствующим субъектам, а закрепленные в ней подходы к правовому регулированию лишь отображают сложившуюся мировую практику.

Для ВТО важен принцип "интегрированной продуктовой политики" (ИПП), которая рассматривает весь экологический жизненный цикл производимой продукции. В современном виде ИПП была разработана в том числе и в рамках ЕС с целью сокращения так называемых экологических затрат, возникающих на всех последовательных стадиях своей "экономической" жизни: от добычи (извлечения) необходимого сырья до производства продукции, ее транспортировки, использования и последующей утилизации.

Применение ИПП не имеет безусловного характера, подчиняясь соблюдению общих принципов деятельности ВТО, в частности принципов 2 (не дискриминация товаров стран - членов ВТО по отношению к национальным товарам) и 3 (справедливая конкуренция). Это делает, в частности, невозможным введение ограничений по доступу тех или иных товаров на национальный рынок в качестве средства принуждения иностранных производителей к соблюдению более жестких экологических стандартов.

Экологические требования и реализующие их инструменты в рамках ВТО в основном связаны с продуктовой политикой. И они подчиняются общим принципам, определяющим функционирование данной организации, часть которых заимствована из предшествовавшего Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ-1947) // Результаты Уругвайского раунда многосторонних переговоров. Правовые тексты: В 2 т. М., 2001. Т. 1. С. 156 - 183.

Наиболее часто встречающиеся риски при запрете свободного товарооборота между странами - членами ВТО, относящиеся к экологии, связаны с применением статьи XX, обнародованной еще ГАТТ, об общих исключениях, а если точнее - пункта "b", который в общем контексте статьи гласит: "При условии что такие меры не применяются таким образом, который мог бы стать средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли, ничто в настоящем Соглашении не препятствует принятию или применению любой договаривающейся стороной мер, необходимых для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений".

Суть данной статьи определяет возможности некоторых стран - членов ВТО в исключительном качестве отказать в свободной торговле на своей территории теми товарами, которые в процессе своего производства хотя бы на одном из этапов могут нести опасность для жизни и здоровья человека, животных и растений.

В системе ВТО регулирование в сфере экологии осуществляется при помощи экологических инструментов (ЭИ). ЭИ, используемые ВТО, подразделяются на инструменты административного регулирования, экономические и информационные. И все они, будучи инструментами экологической политики, могут оцениваться с различных позиций, включая выполнение ими функций по интернализации экологических позиций, а также по управлению (минимизации) экологическими рисками.

К инструментам административного регулирования относятся запреты на использование определенных веществ; требования к качеству продукции; обязательства приема назад использованной продукции. Особенностью применения запретов на определенные, содержащиеся в продукции вещества является то, что эти запреты допускаются правилами ВТО лишь при условии, что ими не подвергаются дискриминации импортеры, т.е. они одинаково применимы как к отечественным, так и к зарубежным товарам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. и др. Отчет о НИР на тему "Анализ институциональных, организационных и финансово-экономических аспектов реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" (Шифр 1.5.1). НИИ СП, 2014.

К экономическим инструментам экологической политики, используемым в международной торговле, прежде всего относят продуктовые налоги (пошлины) и государственные закупки. И на глобальном уровне экономические инструменты предназначены для воздействий на рынок не путем прямых предписаний производителям и потребителям, а как механизм, посредством которого осуществляется влияние на самостоятельно принимаемые рыночные решения.

Обязательные информационные инструменты (ИИ) в определенной мере сходны с инструментами административного регулирования, и как таковые они могут ограничивать торговлю. В этих случаях применяются уже известные нам правила. Прежде всего они затрагивают лишь использование продукции и ее утилизацию, но не производство. Кроме того, применение обязательных ИИ должно основываться на международных стандартах и не приводить к дискриминации иностранной продукции в сравнении с аналогичной отечественной <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Гринберг Р.С. Присоединение России к ВТО: pro et contra. М., 2011; Селиванова Н. Международные правовые акты Всемирной торговой организации // Российская юстиция. 2003. N 4; Всемирная торговая организация: мнения российских экспертов. Официальные соглашения / Сост. Мыльников Л.А., Алтынцева С.Е., Мехоношина М.В.; под ред. В.М. Винокура. Пермь: ПГТУ, 2003.

Вышеизложенная проблема определяет необходимость снижения экологических угроз путем регулирования. Регулирование экологических угроз может включать в себя циклические процессы аналитической работы по оценке результатов возможного проявления риска и выбору способа (метода) регулирования по следующей методике <1>:

- оценка возможного воздействия экологических угроз на экономическую безопасность России (интервал величины и вероятность реализации проявления);

- принятие решения о допустимом для российской экономики уровне величины воздействия факторов экологических угроз;

- выработка нового способа регулирования, если угрозы превышают допустимый уровень;

- оценка эффективности процедуры регулирования экологических угроз и их влияния на обеспечение экономической безопасности России.

--------------------------------

<1> См., напр.: Стратегические риски России: оценка и прогноз // МЧС России / Под общ. ред. Ю.Л. Воробьева. М.: Деловой экспресс, 2005; Цаликов Р.Х., Акимов В.А., Козлов К.А. Оценка природной, техногенной и экологической безопасности России. Научное издание. М., 2009; Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Эколого-правовые аспекты обеспечения безопасности ТЭК современной России // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2012. N 2; Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Энергетическая безопасность в системе национальной безопасности России // Право и безопасность. 2012. N 2.

Общеметодическим приемом регулирования угроз, в том числе экологических, на уровне международных экономических отношений России может быть понижение неопределенности среды, для того чтобы снизить возможные угрозы и риски до допустимого уровня, принятого международными нормами.

Способы регулирования могут включать:

- уклонение от риска (избежание) путем выбора стратегического решения не начинать или не продолжать деятельность, ведущую к недопустимому уровню экологических угроз;

- устранение фактора (источника) формирования экологических угроз;

- изменение вероятности реализации (проявления) угроз;

- изменение интервала величины (результата) возможного проявления угроз;

- диверсификация - распределение угроз другой стороной или сторонами (включая источники ресурсов, виды деятельности, производственную линейку, потребителей, организационно-правовые формы и пр.).

Способность российской экономики адаптивно реагировать на применение экологических инструментов, применяемых в системе ВТО, и путем регулирования снижать угрозы принимает характер не только защиты собственных граждан, их здоровья и жизни, жизни животных и растений, а также природных ресурсов, но и защиты национальных экономических интересов, связанных с развитием свободных международных товарно-денежных отношений. С учетом современной международной конъюнктуры (в данный момент это введенные международные санкции против некоторых хозяйствующих субъектов и отраслей России) необходимо проанализировать нормативно-правовую базу, а также прецеденты споров между странами - членами ВТО, связанных с экологическими аспектами Устава данной организации и международных соглашений, на базе которых она функционирует, затем обеспечить должный уровень экологических требований к производству продукции в России <1>.

--------------------------------

<1> См.: Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений Всемирной торговой организации // Экологическое право. 2014. N 1.

Суд ЕС вправе не только проанализировать обоснованность вводящего санкции нормативно-правового акта в целом, но и должен осуществить его проверку на предмет обоснованности с точки зрения фактических обстоятельств дела. В практике Суда ЕС по оспариванию санкций обычно используются следующие основания для оспаривания соответствующих нормативно-правовых актов ЕС: 1) отсутствие правовых оснований; 2) отсутствие адекватной мотивировки; 3) нарушение права на защиту; 4) нарушение права собственности как одного из фундаментальных прав человека; 5) явная правовая ошибка; 6) явная ошибка в оценке фактических обстоятельств дела; 7) нарушение принципа пропорциональности и т.д. Некоторые из этих оснований, такие как нарушение права на защиту, отсутствие правовых оснований, нарушение права собственности, нарушение принципа пропорциональности рутинно отклоняются Судом ЕС <1>.

--------------------------------

<1> "Санкционная война" ЕС и России в свете права ВТО / Гудков И., Мизулин Н. // Право ВТО. 2014. N 2.

Следует отметить, что больше всего в России пострадали аграрная отрасль, легкая промышленность, машиностроение, металлургия (см. табл. 2). Суммарные прямые потери, обусловленные снижением ставок импортных пошлин, в 2020 году составят около 3 трлн руб. (2,3% совокупного выпуска в экономике). Большая часть "эффекта" придется на сельское хозяйство и пищевую промышленность (2,3 трлн рублей), остальное - на машиностроение, легкую промышленность и другие отрасли. Такое сокращение экономической активности приведет к потере к 2020 году 1,9 млн рабочих мест. В итоге консолидированный бюджет может недополучить в 2020 году около 2%, или до 0,5 трлн руб. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации: Аналитический центр "ВТО-ИНФОРМ". URL: http://wto-inform.ru/upload/brochure/brochure_wto.pdf.

Таможенная статистика зафиксировала рост ввоза свинины на 16%; молочных продуктов - на 23%; растительного масла - на 50%. В результате отмены квот на ввоз мясопродуктов в страну хлынуло сырье самых разных производителей, в том числе и недобросовестных; начались поставки продукции, которая хранилась многие годы в морозильниках. В результате в стране возник переизбыток мяса, в том числе за счет некачественной и зараженной продукции. Как результат, свинина сразу же подешевела на 15 - 20%, и это при фактически нулевой или низкой рентабельности отечественных свиноводов. Не лучше ситуация обстоит и в молочной промышленности, которая за первый год членства в ВТО потеряла как минимум 1 млн тонн товарного молока <1>.

--------------------------------

<1> Год России в ВТО: страхи не оправдались. URL: http://1prime.ru/news/20130822/765729684.html; Последствия присоединения к ВТО стран - членов СНГ и России / Арабян М.С., Мавлютов Р.Р., Савенко Э.А. // Таможенное дело. 2014. N 3.

Отрицательным итогом вступления России в ВТО также является факт, что практически ни одна отрасль не получила никаких возможностей на внешних рынках. Из представленных 2000 условий по поддержке экспорта в стране выполняются лишь четыре. Доля импорта на рынке сельхозтехники в условиях ВТО к 2020 году составит 97% <1>.

--------------------------------

<1> Развенчание мифов о ВТО. URL: http://wto-inform.ru/~vkyVK.

Беспокойство по поводу прямого действия норм ВТО в правовой системе ТС, а также России, высказывались российскими исследователями неоднократно.

Следует отметить, что Евросоюз в целом не признает прямое действие права ВТО в собственной нормативной системе и что это позволяет Евросоюзу проводить самостоятельную политику и отстаивать ценности Союза, где это необходимо. Если ЕАЭС действительно намерено продолжать идти по пути интеграции, сохранения автономии, в том числе в правовой сфере, это должно стать приоритетом Союза. Поэтому подход Евросоюза к праву ВТО интересен с точки зрения проведения возможных параллелей с правовой системой ЕАЭС.

В правовой системе ЕС право ВТО играет иную роль, нежели в ЕАЭС. Согласно п. 2 ст. 216 Договора о функционировании Европейского союза международные соглашения, заключенные Союзом, являются обязательными для органов Союза и его государств-членов. Поскольку ЕС является членом ВТО, то соглашения ВТО обязательны для ЕС. Примечательно следующее: хотя в практике Европейского суда справедливости было установлено, что международные договоры являются частью правовой системы ЕС, их иерархический статус был определен как промежуточный между первичным правом (базовые договоры) и вторичным правом (решения органов Евросоюза). Таким образом, соглашения ВТО не обладают приоритетом перед базовыми договорами Союза, хотя несоблюдение норм ВТО может повлечь международную ответственность ЕС перед членами ВТО <1>.

--------------------------------

<1> См.: Исполинов А.С. Вопросы прямого применения права ВТО в правопорядке России // Законодательство. 2014. N 2. С. 74 - 75; Fabri H.R. Is There a Case - Legally and Politically - for Direct Effect of WTO Obligations? // The European Journal of International Law. Vol. 25. N 1. Oxford University Press, 2014; Wessel R.A., Blockmans S. Introduction / R.A. Wessel and S. Blockmans (eds.). Between Autonomy and Dependence: The EU Legal Order Under the Influence of International Organisations. The Hague: T.M.C. Asser Press/Springer, 2013. P. 1 - 9.

По мнению Европейского суда справедливости, ГАТТ не создал для частных лиц прав, на которые те могли бы полагаться <1>. Эту позицию Суд распространил в том числе на государства - члены ЕС, которые также не могут полагаться на нормы ГАТТ в своих исках <2>. Впоследствии ЕС продолжил отрицать прямое действие права ВТО <3>.

--------------------------------

<1> См.: ECJ. Case 21/72 International Fruit Company NV and others v. Produktschap voor Groenten en Fruit. 1972. ECR 1219. Para. 21.

<2> См.: ECJ. Case C-280/93 Federal Republic of Germany v. Council of the European Union. 1994. ECR I-04973. Paras. 109 - 111.

<3> См.: ECJ. Case C-149/96 Portuguese Republic v. Council of the European Union. 1999. ECR I-8395. Paras. 34 - 46.

Основными причинами ограничения прямого действия права ВТО были названы: 1) тот факт, что в правовых системах основных торговых партнеров ЕС право ВТО не имеет прямого действия и, таким образом, отсутствует взаимность в данном вопросе; 2) лишение исполнительных и законодательных органов ЕС какого-либо пространства для маневра, в случае если судебные органы ЕС будут контролировать соответствие решений органов ЕС праву ВТО <1>.

--------------------------------

<1> Исполинов А.С. Вопросы прямого применения права ВТО в правопорядке России // Законодательство. 2014. N 2. С. 74 - 75; Fabri H.R. Is There a Case - Legally and Politically - for Direct Effect of WTO Obligations? // The European Journal of International Law. Vol. 25. N 1. Oxford University Press, 2014; Wessel R.A., Blockmans S. Introduction / R.A. Wessel and S. Blockmans (eds.). Between Autonomy and Dependence: The EU Legal Order Under the Influence of International Organisations. The Hague: T.M.C. Asser Press/Springer, 2013. P. 1 - 9; ECJ. Case 21/72 International Fruit Company NV and others v. Produktschap voor Groenten en Fruit. 1972. ECR 1219. Para. 21; ECJ. Case C-280/93 Federal Republic of Germany v. Council of the European Union. 1994. ECR I-04973. Paras. 109 - 111; ECJ. Case C-149/96 Portuguese Republic v. Council of the European Union. 1999. ECR I-8395. Paras. 34 - 46; Ibid. Paras. 42, 46.

ЕС также отказался придавать прямой эффект решениям ОРС ВТО, на основании которых акты ЕС были признаны не соответствующими соглашениям ВТО, Соглашению ВТО о санитарных и фитосанитарных мерах, несмотря на озвученное ЕС намерение привести меру в соответствие с Соглашением.

Европейский суд справедливости выделил два исключения из принципа отсутствия прямого действия норм ВТО. Во-первых, в случае если какой-либо акт ЕС был принят для имплементации нормы ВТО, то его соответствие соглашениям ВТО может быть обжаловано. Во-вторых, в случае если акт ЕС открыто ссылается на конкретные нормы соглашений ВТО, то прямое действие права ВТО сохраняется. Помимо этого, Европейский суд справедливости прибегает к косвенному применению права ВТО: в случае если какой-либо акт ЕС допускает более чем одно возможное толкование, то предпочтительно толкование в соответствии с нормами соглашений ВТО.

Следует особо подчеркнуть, что ЕС ограничивает прямое действие права ВТО, несмотря на очень тесные взаимоотношения между Союзом и Организацией, которые начались еще в период создания Европейского общества угля и стали. ЕС формально не являлся членом ГАТТ, но в то же время доклады третейских групп адресовались Европейским сообществам, а с 1970-х гг. ЕС становились членом большинства соглашений в рамках ГАТТ, без формального подписания членами ЕС <1>. В настоящее время ЕС является единственной международной организацией - членом ВТО и в этом смысле занимает уникальную позицию в системе ВТО. Казалось бы, при многочисленных заверениях ЕС в уважении принципов права ВТО и его тесных взаимоотношениях с Организацией следовало бы ожидать от ЕС предоставления прямого действия праву ВТО. Однако в данном вопросе ЕС действует прагматично и отстаивает независимость Союза.

--------------------------------

<1> См.: Garcia R.B., Garmendia R.G. The EU as an actor at the WTO: its strengths and weaknesses throughout history // Eastern Journal of European Studies. Vol. 3. Issue 1. 2012. P. 52 - 54.

Это обстоятельство особо важно при рассмотрении возможностей координации деятельности между ВТО и, например, Таможенным союзом или другими объединениями, в которых принимает участие Россия.

Нужно особо подчеркнуть, Россией была достигнута договоренность, что регулирование доступа к ресурсам и их освоению будет определяться национальным законодательством. При этом обязательства Российской Федерации в области сельского хозяйства значительно превосходят принимаемые другими странами, присоединяющимися к ВТО.

Эколого-правовой механизм охраны окружающей среды находит свое отражение в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленных в законе требований по соблюдению тех или иных правил, несоблюдение которых влечет применение мер юридической ответственности. Природоохранные правовые нормы содержатся в природоохранном законодательстве.

Заметим, что правила и стандарты ВТО не касаются финансово-экономического механизма охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Большинство стран, в том числе и Российская Федерация, через экономический механизм (финансирование природоохранной деятельности, учет природных ресурсов, лимитирование, лицензирование и плата за природопользование, экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды) достигают целей охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что не входит в компетенцию ВТО, но отражается на формировании расходной и доходной частей бюджета. Эти мероприятия финансируются из средств бюджета всех уровней.

Известно, что укрепление российской государственности объективно определяет активизацию финансовой, экологической, природоохранной деятельности во всех сферах государственной жизни, в том числе и в бюджетно-финансовой. Эффективный и действенный финансовый и экологический контроль - условие существования сильного государства и важный фактор государственного строительства.

Действующее законодательство не предусматривает прямое направление денежных средств на мероприятия охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при реализации соглашений в рамках ВТО. Механизм более сложный и опосредованный, включающий стимулирование малоотходного и безотходного производства, энергоэффективность, недропользование как элементы модернизационной экономики и одновременно обеспечения экологической безопасности.

Наиболее четко экологические аспекты в деятельности ВТО были сформулированы в Декларации Министров (Доха, 9 - 14 ноября 2001 г.). Примеры влияния возможных негативных социальных и экономических последствий вступления России в ВТО на экологическую ситуацию в стране приведены в табл. 3.

Там же было предложено странам сделать "национальные оценки экологических последствий" вступления в ВТО, чтобы понять влияние либерализации рынка на окружающую среду. Однако в нашей стране не проводились оценки экологических последствий новой торговой политики (вступления в ВТО). Отсутствует и набор индикаторов, которые могли бы лечь в основу такого анализа <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Жужома Ю.Н., Николаев А.В. Эколого-правовой механизм охраны окружающей среды в решении экологических задач. Санкт-Петербург, Институт холода и биотехнологий НИУ ИТМО, 2013; Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. Экономика, политика, право. 3-е изд., доп. М.: ГОУВПО ВАВТ Минэкономразвития России, 2012; Белхароев Х.У. Правовое развитие ГААТ, ВТО и меры внутренней государственной поддержки аграрной сферы России по обеспечению продовольственной безопасности // Право ВТО. 2014. N 2.

В настоящее время ВТО не имеет отдельного Соглашения по охране окружающей среды и экологической безопасности, многие существующие Соглашения ВТО содержат договоренности (направления, задачи, декларации, перспективы), лишь касающиеся экологического направления применительно к международной торговле: Соглашение по сельскому хозяйству, Соглашение по техническим барьерам в торговле, Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм, Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам.

Среди конкретных статей соглашений ВТО, содержащих положения об охране окружающей среды, следует указать Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), статьи 14 и 20: в определенных случаях торговля товарами и услугами, направленными и предназначенными для защиты жизни и здоровья людей, растений и животных, освобождается от обычных ограничений ГАТТ.

Кроме того, ВТО предусматривает проведение экологических мероприятий как в сфере международной торговли, так и в сфере производства. По правилам ВТО никакой стране нельзя регламентировать национальную политику в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности производимой продукции, если она содействует дискриминации между странами, создает скрытые барьеры для торговли и противоречит условиям других соглашений ВТО.

Таким образом, назрела объективная необходимость проведения комплексных правовых исследований, направленных на оценку институциональных, организационных и финансово-экономических основ реализации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, и на их основе обоснования предложений по совершенствованию рассматриваемого вида деятельности.

Рассматривая нормативные документы Минприроды России, в частности Доклад Минприроды России "О результатах и основных направлениях деятельности в 2015 - 2017 гг.", можно отметить, что ни прямо, ни косвенно проблематика ВТО в разрезе охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не отражена, что несколько затрудняет комплексный анализ институциональных, организационных и финансово-экономических аспектов реализации требований ВТО применительно к охране окружающей среды.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГААТ) учреждено в 1947 г. для регулирования вопросов, возникающих при осуществлении внешней торговли государств.

Основной целью регулирования были таможенные тарифы. Естественно, никаких вопросов, связанных с охраной окружающей среды, не было и быть не могло. Соответственно, ГААТ в первоначальном виде было соглашением по таможенным тарифам, обязывающим участников не допускать нетарифные методы и нормы воздействия, связанные с регулированием торговли (субсидии, демпинг, ограничение и т.д.). В дальнейшем развитии ГААТ вносились дополнения, адаптирующие Соглашение с изменениями, происходившими в мире <1>.

--------------------------------

<1> Белхароев Х.У. Правовое развитие ГААТ, ВТО и меры внутренней государственной поддержки аграрной сферы России по обеспечению продовольственной безопасности // Право ВТО. 2014. N 2.

Эффективность деятельности Соглашения увеличило число участников ГААТ с 22 до более 150, также участниками являются международные организации (ЮНЕСКО, ЮНКТАД, ЮНИДО, МБРР, МВФ, ФАО и т.д.). Именно в рамках ГААТ принимались решения и конкретные меры по регулированию правовой структуры и модернизации торговых взаимоотношений стран.

Основными принципами деятельности ГААТ являются:

- не дискриминация (равные условия конкуренции, отсутствие торгово-политического давления, взаимные межгосударственные консультации, транспарентность, прозрачность регулирования системы внешней торговли, доступ к информационным ресурсам, однозначность, ясность и т.д.);

- режим наибольшего благоприятствования (РНБ);

- национальный режим (НР).

Все эти принципы имели отношение ко всем договаривающимся сторонам и странам членам ГАТТ. Изменения в деятельность организации вносились на раундах ГААТ, которые проходили:

в 1947 г. Гаванский (ГААТ вступило в силу, участвовало 23 государства);

в 1949 г. Аннесинский (участвовало 13 государств);

в 1950 г. Торквейский (участвовало 34 государства);

в 1956 г. Женевский (снижение тарифов, разработка стратегии для взаимодействия с развивающимися странами, участвовало 22 государства);

в 1960 - 1961 гг. Раунд Диллона (снижение тарифов, участвовало 45 государств);

в 1962 - 1979 гг. Раунд Кеннеди (снижение тарифов, антидемпинговый кодекс, участвовало 48 государств);

в 1973 - 1979 гг. Токийский раунд (снижение тарифов, нетарифные меры, участвовало 99 государств);

в 1986 - 1994 гг. Уругвайский раунд (снижение тарифов, регулирование нетарифных мер, создание ВТО, участвовало 125 государств);

Уругвайский раунд, который состоялся 15 августа 1994 г. в Марокко (г. Марракеш), стал прорывным в создании Всемирной торговой организации. Его результатом стали правовые документы, определяющие сферу экономических взаимоотношений стран, принятие которых стало обязательным для государств, решивших принять участие в ВТО.

Правовым документом создания ВТО послужило Марракешское соглашение об учреждении ВТО, которое содержит четыре приложения <1>:

- многосторонние соглашения по торговле товарами;

- договоренность в отношении правил и процедур разрешения споров;

- механизм обзора торговой политики;

- многосторонние торговые соглашения с ограниченным числом участников.

--------------------------------

<1> Марракешское соглашение о создании Всемирной Торговой Организации (вместе со Списком приложений). Заключено в г. Марракеше 15.04.1994.

ВТО организационно состоит из <1>:

Конференции министров (собирается один раз в два года);

Генерального совета (представители членов ВТО, созываются по необходимости);

Совета по ТРИПС (Совет по торговле товарами, услугами и интеллектуальной собственности, созывается по необходимости);

Комитетов по торговле и развитию, по организациям в связи с платежным балансом, по бюджету, финансам и административным вопросам;

Органы, предусмотренные Торговыми соглашениями с ограниченным кругом участников.

--------------------------------

<1> Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. Экономика, политика, право. 3-е изд., доп. М.: ГОУВПО ВАВТ Минэкономразвития России, 2012.

Для повседневной организации работы формируется Секретариат ВТО, которым руководит Генеральный директор. Секретариат обладает статусом юридического лица, а его члены предоставляют необходимую правоспособность для функционирования. Принятие решений ВТО осуществляется путем голосования, каждая страна - член ВТО обладает одним голосом, решения принимаются 3/4 голосов.

Большинство стран - членов ВТО являлись членами ГААТ; после подписания итогового акта Уругвайского раунда, признав необходимость исполнения договоренностей и соглашений, составивших ВТО, они автоматически обрели статус членов ВТО.

Правила, содержащиеся в текстах юридических соглашений, в том числе по экологической проблематике, одинаковы для всех членов ВТО, но обязательства отдельных членов существенно различаются между собой, поскольку масштаб этих обязательств, принимаемых на себя присоединившейся страной, определяется в ходе процесса присоединения.

Обязательства стран, претендующих на вступление в ВТО, оговариваются на основе специальных Соглашений, при этом экологическая составляющая в них либо принципиально отсутствует, либо дана в качестве пожеланий и намерений, что отражает общий подход ВТО к проблематике охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности:

Соглашение по сельскому хозяйству;

Соглашение по текстилю и одежде;

Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм;

Соглашение по техническим барьерам в торговле;

Соглашение по инвестиционным мерам, связанным с торговлей;

Соглашение по применению статьи VII ГАТТ 1994 (таможенная оценка товаров);

Соглашение по предотгрузочной инспекции;

Соглашение по правилам происхождения;

Соглашение по процедурам импортного лицензирования;

Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам;

Соглашение по применению Статьи VI ГАТТ 1994 (антидемпинг);

Соглашение по защитным мерам.

Как известно, самыми острыми, затрагивающими прямо вопросы экологической безопасности, стали вопросы по сельскому хозяйству. Национальные экологические стандарты, фитосанитарные нормы, которые напрямую касаются вопросов экологической и продовольственной безопасности, включают в себя три основных блока финансово-экономических вопросов: внутренняя поддержка производителей, доступ на рынок, экспортные субсидии.

Следует заметить, что развитие биотехнологий, информационных технологий заставляет государственные структуры еще быстрее реагировать на зарубежный положительный опыт правового регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Сближение экономических и правовых методов управления в этой области происходит быстро, радикально и повсеместно. Это стало нормой во взаимодействии стран с различными правовыми и экономическими системами.

Экономическое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности во всем мире в принципиальных моментах достаточно единообразно. Это прежде всего использование таких инструментов, как налогообложение, нормирование, позитивное или негативное финансовое регулирование.

Примерами тому является большое количество международных договоров и соглашений, в реализации которых участвует Российская Федерация, предусматривающих экономические механизмы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, наиболее значимыми из которых являются:

- Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ООН (Экономический и Социальный Совет. Европейская экономическая комиссия. Финляндия. 25.02 - 01.03.1991. Подписана Правительством СССР 06.07.1991, период действия с 06.07.1991. Подтверждено Правительством РФ от 13.01.1992);

- Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Протокол СЭО/SEA Protocol);

- Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий, (Хельсинки, 17.03.1992, ратиф. 18.03.1992, введена в действие с 04.11.1993 решением Правительства РФ от 04.11.1993 N 1118);

- Протокол о дальнейшем сокращении выбросов серы к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Осло, 1994, ратиф. 14.06.1994);

- Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22.03.1989, ратиф. 25.11.1994, введена в действие с 01.05.1995);

- Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, от 13.11.1979 N 4005, ратиф. 29.04.1980);

- Рамочная конвенция ООН об изменении климата, РКИК (Framework Convention on Climate Change, UN FCCC);

- Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата.

В российском законодательстве и прежде всего в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> перечислены основные методы экономического регулирования. К ним относятся:

- разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

- разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

- разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

- иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.

ВТО могла бы стать ключевым элементом регулирования многосторонней сферы межгосударственной торговли, на основах экологической безопасности и охраны окружающей среды, но не стала им <1>. Обладая правовой базой по регулированию внешнеэкономического взаимодействия, члены ВТО имеют право оспаривать дискриминационные меры, применяемые против национальных производителей товаров и услуг.

--------------------------------

<1> Страны - члены ВТО участвуют в межгосударственном экономическом сотрудничестве на (якобы) недискриминационных условиях.

Потенциально членство в ВТО дает возможность:

- доступа на рынки иностранных государств с учетом международных и национальных экологических норм;

- расширения внешней и внутренней торговой политики с учетом более высокой степени очистки и малоотходных технологий;

- оспаривать дискриминационные "экологические" меры, используя правовой механизм разрешения и урегулирования споров. К сожалению, именно экологическая составляющая приводит ко многим искам и спорам в рамках ВТО;

- возможность участия в межгосударственных торговых переговорах, влияя на принимаемые решения, в том числе по экологическим стандартам.

Необходимо поднять спрос на экологичную продукцию, ужесточить экологические стандарты и штрафы за загрязнение, обеспечить приоритеты и преференции тем производителям, которые добились заметных успехов на почве ресурсосбережения. Сделать это вне рамок ВТО значительно сложнее. Пока у российского бизнеса мало стимулов для ресурсосбережения или повышения эффективности использования ресурсов, поэтому выгоды от свободной торговли с этой точки зрения пока незначительны.

Не стоит забывать, что членство в ВТО может привлечь иностранные инвестиции в современные экологически чистые производства и снизить уровень протекционизма. Россия может применять все меры торговой и промышленной политики, разрешенные правилами соглашений этой организации, такие как регламенты, технические и санитарные экологические стандарты, защитные меры, субсидии в области экологических программ и другие. К сожалению, можно констатировать, что Россия фактически не в полной мере способна воспользоваться возможными выгодами присоединения к ВТО. Это касается как производства отдельных товаров и услуг, так и процедур (судебных в частности). Например, сейчас во всем мире огромным спросом пользуется "органическая пища", это развивающийся сегмент рынка, затрагивающий огромные мощности по выращиванию и переработке сельскохозяйственного сырья "без химии".

У нас в стране есть огромный резерв для производства экологически чистой продукции, но из-за отсутствия сертификации аграрных производств как экологически чистых использовать этот шанс нельзя. Этот, как и многие другие примеры, могут помочь понять, что наши "недостатки", такие как естественные условия для выращивания и подготовки продукции, могут стать преимуществом при адекватной реакции соответствующих органов именно в рамках ВТО.

В отношении России это означает необходимость учесть эффективность использования природных ресурсов с учетом их сохранения для будущих поколений и в подзаконных актах, и на практике. Сейчас в законодательстве преобладает природопользовательский подход, федеральный бюджет получает большое количество платежей за счет природных ресурсов, несмотря на развитие различных технологических инноваций. ВТО - это возможности, которыми можно воспользоваться, это новые технологии и новые стратегии природопользования, новые взгляды на развитие в целом. Не обязательно "догонять" европейские страны, у нас есть возможности предъявить миру новую повестку дня - всемирной экологической безопасности как принципа экономической политики.

Одновременно членство ВТО связано со сложностями и рисками, возникающими при принятии необходимых обязательств, по изменению внешнего и внутреннего торгового законодательства к правилам и нормам ВТО:

- либерализация доступа на внутренний рынок услуг и товаров, которые не связаны с природными, экологическими особенностями страны, но связаны с усилением конкуренции;

- падение доходов государства в результате тарифной либерализации, что зачастую способствует появлению опасных генно-модифицированных продуктов;

- оказание влияния на двухсторонние переговоры международными корпорациями, устанавливающими свои стандарты и преференции вопреки экологическим стандартам.

Для Российской Федерации членство в ВТО, с точки зрения экологической безопасности и охраны окружающей среды, важный этап развития внешнеэкономических связей страны. Присоединению предшествовал подготовительный период определения стратегических интересов, приоритетов, целей, обязательств и уступок, принятых в переговорном процессе для экономического развития страны.

Ключевыми целями деятельности России в ВТО, по мнению некоторых ученых, стали <1>:

- доступ отечественным производителям на иностранный рынок на недискриминационных условиях;

- использование правового механизма разрешения и урегулирования споров;

- создание условий для притока иностранных инвестиций в Россию;

- создание условий для российских инвестиций в странах, являющихся членами ВТО;

- приведение отечественной правовой базы в соответствие с требованиями ВТО;

- улучшение качества отечественной продукции и повышения конкурентоспособности за счет потока импортных товаров, инвестиций и услуг на внутренний рынок;

- возможность участия в разработке международных торговых правил, влияния на принимаемые решения с учетом интересов российского производителя;

- улучшение имиджа и взаимоотношений Российской Федерации в мире.

--------------------------------

<1> Гринберг Р.С. Присоединение России к ВТО: pro et contra. М., 2011.

К сожалению, как видно из многих работ, цели и приоритеты охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не являются одним из главных приоритетов.

Одной из основополагающих функций ВТО является досудебная и судебная возможность разрешения внешнеторговых споров. На Уругвайском раунде достигнута Договоренность о правилах и процедурах, регламентирующих разрешение споров (ДПРС), также в рамках ВТО создана целая система разрешения и урегулирования споров, основой данной системы является учрежденный Орган по разрешению споров (ОРС).

В табл. 4 представлены данные, характеризующие общую картину динамики и наличие спорных вопросов в деятельности ВТО <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений Всемирной торговой организации // Экологическое право. 2014. N 1; Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. и др. Отчет о НИР на тему: "Анализ институциональных, организационных и финансово-экономических аспектов реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" (Шифр 1.5.1). НИИ СП, 2014.

Среди всех споров экологические (название условно, так как прямых экологических споров очень мало) составляют менее 2 - 3%.

Механизмами разрешения споров, в том числе по вопросам охраны окружающей среды, в ВТО являются:

- организация двухсторонних консультаций для разрешения спора;

- утверждение экспертной группы для рассмотрения спора по существу;

- принятие подготовленного доклада экспертной группой;

- передача спорного вопроса ОРС для рассмотрения;

- передача спорного вопроса Апелляционному органу для рассмотрения по решениям экспертных групп;

- контроль и надзор ОРС за выполнением рекомендаций.

Процедура разрешения "экологических" споров изначально происходит с консультаций сторон, оспаривающих действия, выходящие за рамки подписанного ими соглашения при вступлении в ВТО. Если в течение 60 дней конфликт не исчерпан, то, подавая жалобу, истец имеет право потребовать создать группу экспертов. При положительном решении такая группа экспертов создается, членами группы экспертов могут быть квалифицированные эксперты в данной области, только в качестве персонального лица. Любая спорящая сторона может проинформировать о желании передать дело для рассмотрения Апелляционному органу ВТО с целью пересмотра рекомендаций и принятых решений.

Определен порядок надзора и контроля за процессом исполнения решения экспертов, в соответствии с которым, при игнорировании членами ВТО рекомендации, в отношении страны применяются меры воздействия в виде приостановления обязательств, уступок.

Российские ученые и эксперты неоднозначно оценивают экологические последствия вступления России в ВТО.

По мнению В.В. Устюковой, "членство в ВТО ставит Россию перед проблемой разработки таких направлений аграрной политики, которые бы эффективно осуществляли поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей и в то же время были бы в рамках правового регулирования торговли, осуществляемого ВТО, в частности, Соглашения по сельскому хозяйству, Соглашения о технических барьерах в торговле, Соглашения о санитарных и фитосанитарных мерах и т.д." <1>.

--------------------------------

<1> Устюкова В.В. Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков в Российской Федерации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Казань: Таглимат, 2006. С. 338.

По мнению М.В. Гадилова, "отсутствует правовая база, устанавливающая гарантии сельскохозяйственным товаропроизводителям во взаимоотношениях с инвесторами <1>. Одним из принципов регулирования международной торговли в соглашениях ГААТ/ВТО является предоставление государством участником ВТО на своем национальном рынке равных условий конкуренции для всех предпринимателей, в том числе предоставление национального режима юридическим лицам с иностранными инвестициями, это обстоятельство подтверждает необходимость защиты интересов национальных сельскохозяйственных товаропроизводителей".

--------------------------------

<1> Гадилов М.В. Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков в Российской Федерации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Казань: Таглимат, 2006. С. 160.

По мнению Б.А. Воронина и других, "право ВТО стоит над законодательством национальных государств и предусматривает рыночный путь развития экономики страны. Страна, вступившая в ВТО, уже не сможет как суверенное государство просто изменить свою политику, отказаться от обязательств в одностороннем порядке <1>. Изменение условий либерализации возможно только через три года после вступления в силу договоров. И только после выплаты компенсаций торговым партнерам, понесшим убытки, а также возможных огромных штрафных санкций в случае национализации какого-то сектора экономики. Принятие законов не привязано к государству, которого они касаются. На уровне права интересы международного торгового капитала, международных компаний и банков могут стоять выше интересов населения стран членов ВТО".

--------------------------------

<1> Воронин Б.А., Митин А.Н. Экономико-правовые проблемы адаптации российского АПК в условиях ВТО // Аграрное и земельное право. 2012. N 9 (93). С. 13.

В интересах настоящих исследований следует заметить, что принимаемые Российской Федерацией меры ко многим странам ЕС по ограничению импорта различных видов продовольственных и промышленных товаров, вследствие политического и экологического давления на нашу страну в связи с событиями в Украине, пока еще не достаточно изучены и не рассматриваются.

В контексте общего международного права актуальной становится задача регламентации взаимосвязей, и особенно вопрос совместимости многосторонней торговой системы ВТО и многосторонних экологических соглашений, а также принципиальной возможности и правомерности создания межгосударственного органа по разрешению экологических и природоохранных споров, уполномоченного использовать положения данных соглашений при разрешении торговых споров.

Как показывает юридическая практика, региональные интеграционные объединения, и прежде всего Таможенный союз, Шанхайская организация сотрудничества, Евразийская экономическая комиссия могут оказаться более эффективными, в том числе и в вопросах охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, чем ВТО. Динамизму и эффективности региональных зон свободной торговли в немалой степени способствуют экономическая и социально-культурная схожесть государств-участников этих объединений, схожесть общественных представлений об экологических рисках для общества и рисках для здоровья человека, схожесть потребительских поведений и ожиданий.

Вступление России в ВТО означает принятие Россией действующих правил этой организации в различных областях международной торговли, включая правила, относящиеся к охране окружающей среды, поскольку в эпоху глобализации это направление деятельности мирового сообщества является одним из приоритетных. В связи с этим возникает закономерный вопрос о соотношении норм соглашений ВТО, регулирующих международную торговлю, и норм, направленных на регулирование охраны окружающей среды, содержащихся как во внутригосударственном праве, так и в международных соглашениях по охране окружающей среды, заключенных вне рамок ВТО. В современных условиях экологические аспекты в деятельности ВТО выходят на первый план, так как ухудшение состояния окружающей среды связывают именно с международной торговлей и ее отрицательным воздействием на окружающую среду. Сама торговля не является фактором, влияющим на окружающую среду, но товары и услуги, которые циркулируют, могут и оказывают отрицательное влияние на экологическую безопасность, чему существует большое количество примеров. Необходимо сразу подчеркнуть, что среди документов, норм и правил ВТО прямо "антиэкологических" законов и норм не наблюдается.

Рассмотрим конкретные документы, принятые в рамках ВТО и составляющие основу для функционирования организации и возможные негативные последствия для природы и экологической безопасности России.

Система документации и правового регулирования в ВТО напрямую не связывает окружающую среду, экологическую безопасность и международную торговлю. Охрана окружающей среды признается как принцип и как пожелание его учитывать для торговых партнеров.

Специального соглашения, регулирующего отношения в экологической сфере, в пакете соглашений ВТО нет. Вопросы взаимосвязи между охраной окружающей среды и международной торговлей не были урегулированы Генеральным соглашением по тарифам и торговле. ГАТТ предусматривало возможность для государств вводить односторонние торговые ограничения в том случае, если эти ограничения оправданы для достижения правомерных целей, среди которых отдельно упоминались меры, необходимые для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений, а также меры, относящиеся к сохранению истощаемых природных ресурсов <1>. Охрана окружающей среды нашла отражение среди общих исключений применения положений и других Соглашений ВТО. На практике постоянно возникают ситуации, которые в литературе получили название "экопротекционизм" (установление запретов на импорт товаров, произведенных способом, противоречащим внутреннему праву, которое регламентирует охрану окружающей среды) и "экодемпинг" (предоставление государствами, не уделяющими внимания экологическим проблемам, национальным предприятиям определенных преимуществ, связанных с отсутствием экологических норм). В настоящее время у ВТО возникла потребность регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, поскольку данные вопросы оказывают непосредственное воздействие в сфере доступа на рынки.

--------------------------------

<1> Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ-1947) // Результаты Уругвайского раунда многосторонних переговоров. Правовые тексты: В 2 т. М., 2001. Т. 1. С. 156 - 183.

Институты ВТО, прежде всего Орган по разрешению споров, суд ВТО, толкуя нормы ВТО, исходя из реалий сегодняшнего дня - в свете серьезной обеспокоенности государств вопросами защиты и сохранения окружающей среды, вынуждены учитывать экологическую составляющую международной торговли. В Соглашении об учреждении Всемирной торговой организации уже в преамбуле указывается, что стороны настоящего Соглашения признают, что их отношения в области торговли и экономическая политика должны осуществляться, в частности, с целью повышения жизненного уровня, обеспечения полной занятости и значительного и постоянного роста уровня реальных доходов и эффективного спроса, а также расширения производства и торговли товарами и услугами при оптимальном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития, стремлении к охране и сохранению окружающей среды и к расширению возможностей для этого <1>. Таким образом, преамбула Соглашения об учреждении ВТО прямо закрепляет взаимозависимость и взаимообусловленность охраны окружающей среды с "целями устойчивого развития" международной торговой системы:

--------------------------------

<1> Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 4 - 15.

"Мы подчеркиваем нашу приверженность принципам ВТО как уникального международного форума по установлению правил международной торговли и либерализации, в то же время мы признаем, что региональные торговые соглашения могут играть важную роль в либерализации и развитии торговли, тем самым способствуя экономическому росту".

"Мы признаем нашу приверженность целям устойчивого развития, как указано в Преамбуле Марракешского соглашения". И далее: "Мы убеждены, что программы защиты и поддержки открытой и равноправной системы международной торговли, защиты окружающей среды и перехода к устойчивому развитию могут и должны дополнять друг друга. Мы отмечаем добровольную инициативу участников конференции по проведению национальных оценок экологических последствий торговой политики. Мы признаем, что по правилам ВТО никакой стране нельзя запретить проводить национальную политику в области охраны природы и здоровья населения, а также экологическую политику на всех уровнях при условии, что такая политика не вызывает произвольной или неоправданной дискриминации между странами с аналогичными условиями, не создает скрытых барьеров для торговли и не противоречит условиям других соглашений ВТО. Мы приветствуем продолжающееся сотрудничество ВТО с ЮНЕП и с другими межправительственными природоохранными организациями. Мы одобряем усилия по продолжению сотрудничества между ВТО и соответствующими международными организациями в области охраны окружающей среды и развития, особенно в преддверии Всемирного Форума по устойчивому развитию, который должен состояться в Йоганнесбурге, ЮАР, в сентябре 2002 года" - это часть Преамбулы Соглашения.

Анализируя постатейно документы ВТО, можно найти много косвенных указаний на положения, касающиеся охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Особое значение для раскрытия позиции ВТО с точки зрения экологической безопасности имеют формулировки раздела "Торговля и окружающая среда", где сказано:

"С целью углубления взаимосвязи между торговлей и защитой окружающей среды мы проведем переговоры по следующим вопросам, не предугадывая сейчас их результатов:

- взаимосвязь между существующими правилами ВТО и конкретными обязательствами в сфере торговли, которые оговариваются в международных экологических соглашениях (МЭС). Эти переговоры должны ограничиваться проблемой применимости существующих правил ВТО для стран-участниц к обсуждаемым международными экологическими соглашениями (МЭС). Эти переговоры не затрагивают прав тех членов ВТО, которые не участвуют в обсуждаемых МЭС;

- уменьшение и, если возможно, устранение тарифов и нетарифных барьеров для экологических товаров и услуг;

- мы отмечаем, что субсидирование рыболовства также является предметом переговоров, как указано в пункте 28;

- мы предписываем Комитету по торговле и окружающей среде уделить особое внимание в своей работе по выполнению изложенной здесь рабочей программы по следующим вопросам:

влияние экологических программ на рыночную сферу, особенно для развивающихся стран и наименее развитых стран. Обсуждение ситуаций, когда устранение или уменьшение ограничений на торговлю окажет благотворное влияние на торговлю, окружающую среду и развитие;

требования экологической маркировки товаров.

Рабочие документы по этим проблемам будут по мере необходимости разъяснять соответствующие правила ВТО. Относительно будущих действий, в том числе по необходимости дальнейших переговоров, ВТО планирует широкую дискуссию и регулярные доклады на уровне министров.

Результаты этой работы и переговоров должны, как отмечено в документах ВТО, соответствовать открытому и недискриминационному характеру системы международной торговли, не должны прибавлять или убавлять права и обязанности Членов существующих соглашений ВТО, особенно Соглашения по применению мер санитарного и фитосанитарного контроля, не должны изменять баланса прав и обязанностей, а также должны учитывать нужды развивающихся и наименее развитых стран".

ВТО, как видно из анализа цитируемого текста документа, постепенно устанавливает определенные правила и ограничения для экологических мер, действий, товаров и услуг. Что особенно важно, отметим фразу: экологические ограничения (проблемы) "не должны прибавлять или убавлять права и обязанности членов соответствующих соглашений ВТО, особенно Соглашения по санитарному и фитосанитарному контролю", и далее, "не должны изменять баланса прав и обязанностей".

Данная позиция может трактоваться как в пользу национальных программ в области охраны окружающей среды, так и в пользу приоритета торговли над национальными фитосанитарными нормами, если они запрещают перемещение "неэкологичного" товара.

В документах ВТО отмечено: "Мы отмечаем важность технической помощи и обмена опытом в области торговли и окружающей среды для развивающихся стран и особенно для наименее развитых стран. Мы также считаем, что страны - члены ВТО должны обмениваться опытом при подготовке экологических оценок на национальном уровне".

Важно отметить, что декларативно правила ВТО всегда поощряют свободный обмен мнениями по любым вопросам и принятие национальных правил и стандартов за основу. Но на практике это далеко не так однозначно.

Важную роль (косвенную) играет Соглашение о государственных закупках. Например, экологически грязные технологии, а также изделия без достаточных экологических сертификатов, производимые в национальных юрисдикциях, не могут быть долгое время конкурентоспособными в силу данного Соглашения.

Главными задачами Соглашения о государственных закупках являются открытие государственных закупок для международной конкуренции и запрет так называемым государствам-подписантам оказывать покровительство отечественным товарам в ущерб импортируемым.

В этом Соглашении также представлены правила, которыми должны руководствоваться государства при заключении контрактов. Эти правила касаются того, как государства должны определять потенциальных поставщиков, что должно быть в нотификации (уведомлении). Они также включают определение временных границ между нотификацией и открытием тендеров (предложений), указывают, что должно быть в тендерной документации, как посылать и получать предложения, как определить способность поставщиков выполнить контракт, а также методы поощрения.

Говоря о преимуществах и недостатках ВТО для России с экологических позиций, следует особое внимание обратить на институциональные органы, консультации и правила урегулирования споров.

Одним из таких институциональных органов ВТО является Комитет по техническим барьерам в торговле. В состав Комитета входят представители от каждой страны - члена ВТО. Комитет избирает своего председателя и собирается по мере необходимости, но не реже чем один раз в год, с тем чтобы предоставить членам возможность провести консультации по любым вопросам, касающимся функционирования настоящего Соглашения или реализации его целей, а также выполняет такие обязанности, какие возлагаются на него по настоящему Соглашению или членами.

Консультации и урегулирование споров в связи с любым вопросом, затрагивающим действие настоящего Соглашения, осуществляются в рамках деятельности Органа по разрешению споров и проводятся с соблюдением положений mutatis mutandis статей XXII и XXIII ГАТТ 1994, которые были развиты и применены в Договоренности о разрешении споров.

Этот документ устанавливает характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным. Он может также включать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или этикетированию в той степени, в которой они применяются к товару, процессу или методу производства. Этот, казалось бы, технический аспект имеет важнейшее значение, так как он является сертификатом (своеобразной лицензией) на товар, способствует его передвижению по миру.

Важнейшей частью документации ВТО является терминология и ее интерпретация. Терминология в деятельности ВТО играет исключительную роль, так как на основе ее интерпретации строятся судебные и внесудебные споры и формируются доказательства.

Соглашение ВТО касается и технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия, относящихся к товарам или процессам и методам производства. Стандарты могут быть обязательными или добровольными. Для целей Соглашения ВТО стандарты определяются как добровольные, а технические регламенты - как обязательные документы. Стандарты, разрабатываемые международными органами по стандартизации, основываются на консенсусе <1>.

--------------------------------

<1> Соглашение ВТО применяется также к документам, которые не основываются на консенсусе.

Своеобразными посредниками-консультантами выступают экспертные группы, которые и предопределяют решение тех или иных вопросов, в том числе и в рамках судебного дела суда ВТО.

Технические экспертные группы могут проводить консультации и обращаться за получением информации и технического совета из любого источника, который они считают подходящим. До обращения технической экспертной группы за получением информации или совета из источника, находящегося в пределах юрисдикции члена, она информирует правительство данного члена. Любой член незамедлительно и полностью отвечает на любой запрос технической экспертной группы в отношении той информации, которую техническая экспертная группа считает необходимой и целесообразной.

Участники спора должны иметь доступ ко всей соответствующей информации, предоставленной технической экспертной группе, если только она не носит конфиденциальный характер. Конфиденциальная информация, предоставленная технической экспертной группе, не разглашается без официального разрешения правительства, организации и лица, предоставляющего подобную информацию. В случаях, когда такая информация запрашивается у технической экспертной группы, но техническая экспертная группа не получает санкции на разглашение такой информации, правительством, организацией или лицом, предоставившим эту информацию, будет подготавливаться ее соответствующее резюме неконфиденциального характера.

Техническая экспертная группа представляет проект доклада заинтересованным членам с целью получения замечаний и соответствующего учета этих замечаний в окончательном докладе, который, после его представления группе экспертов по урегулированию спора, также рассылается заинтересованным членам.

Очень большое значение имеет также такой документ ВТО, как Кодекс добросовестной практики применительно к разработке, утверждению и применению стандартов. Ключевое слово в данном случае "кодекс" практики, так как он имеет юридическую силу и призван унифицировать важнейшую часть работы ВТО - стандартизацию и унификацию.

Кодекс открыт для любых органов по стандартизации в пределах территории члена, независимо от того, является ли он центральным правительственным органом, местным правительственным органом или неправительственным органом; для любого правительственного регионального органа по стандартизации, одним или более, членами которого являются члены; и любого неправительственного регионального органа по стандартизации, один или более членов которого расположены в пределах территории члена (именуемые в настоящем Кодексе в совокупности как "органы по стандартизации", а индивидуально - как "орган по стандартизации").

В том случае, если международные стандарты существуют или завершается их разработка, орган по стандартизации использует их или их соответствующие разделы в качестве основы для разрабатываемых им стандартов, за исключением случаев, когда такие международные стандарты или их соответствующие разделы были бы неэффективными или неподходящими, например, вследствие недостаточного уровня защиты или существенных климатических или географических факторов или существенных технологических проблем <1>.

--------------------------------

<1> Вельяминов Г.М. Порядок урегулирования споров во Всемирной торговой организации // МЖМП. 2005. N 1.

С целью гармонизации стандартов на возможно более широкой основе орган по стандартизации соответствующим образом в пределах своих возможностей принимает полноценное участие в подготовке соответствующими международными органами по стандартизации международных стандартов в той области, применительно к которой он принял или планирует принять стандарты. Для органов по стандартизации, находящихся в пределах территории члена, участие в конкретной деятельности по международной стандартизации по возможности происходит путем участия одной делегации, представляющей все органы по стандартизации на указанной территории, которые утвердили или планируют утвердить стандарты в той конкретной области, в которой проводится работа по международной стандартизации.

Орган по стандартизации, находящийся в пределах территории члена, всемерно стремится избегать дублирования или частичного совпадения с деятельностью других органов по стандартизации на национальной территории или с работой соответствующих международных или региональных органов по стандартизации. Они также всемерно стремятся к достижению на национальной основе консенсуса по разрабатываемым ими стандартам. Точно так же региональный орган по стандартизации всемерно стремится избегать дублирования или частичного совпадения с деятельностью соответствующих международных органов по стандартизации.

В соответствующих случаях орган по стандартизации устанавливает стандарты, основанные на требованиях к эксплуатационным характеристикам товара, а не на требованиях к его конструкции или описании.

По крайней мере раз в шесть месяцев орган по стандартизации публикует, с указанием своего названия и адреса, программу работы по стандартам, которые он разрабатывает в настоящее время, а также стандартам, которые он утвердил за предыдущий период. Стандарт считается в процессе разработки с момента принятия решения о разработке стандарта до утверждения этого стандарта. Названия конкретных проектов стандартов по запросу представляются на английском, испанском или французском языке. Уведомление о наличии программы работы опубликовывается в национальном или, в зависимости от обстоятельств, региональном издании о деятельности по стандартизации.

В программе работы указываются для каждого стандарта данные о классификации, его предмета, стадии разработки стандарта и ссылки на любые международные стандарты, взятые за основу. Не позднее момента публикации своей программы работы орган по стандартизации уведомляет о ее наличии Информационный центр в Женеве <1>.

--------------------------------

<1> Селиванова Н. Международные правовые акты Всемирной торговой организации // Российская юстиция. 2003. N 4. С. 65.

Комментировать с позиций экологической безопасности и охраны окружающей среды вопросы стандартизации и нормотворчества ВТО представляется излишним. ВТО всеми доступными способами стремится к нивелировке национальных стандартов и норм. Их замена или приоритет международных стандартов над национальными позволяет без всяких проблем захватывать рынки и устанавливать свои правила.

С другой стороны, следует отметить, что система экологических стандартов и правил в России разработана не менее, а может быть и более подробно, чем в рамках ВТО.

Например, Технические регламенты, стандарты и нормы имеют приоритетное значение, когда мы говорим о правилах ВТО. Между тем в России сложилась достаточно эффективная система стандартов в области охраны окружающей среды, включающая в себя:

проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;

проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;

установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;

осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;

формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды;

оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.

Более того, в России действуют так называемые Нормативы качества окружающей среды.

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

К нормативам качества окружающей среды относятся:

нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

иные нормативы качества окружающей среды.

При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

Следует выделить и Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий.

За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.

Важным является установление нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, которые устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Следует выделить целый ряд нормативов, представляющих важное значение с точки зрения обеспечения экологической безопасности:

- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

- нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду. Данные нормативы устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий;

- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Нормативы для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях.

В качестве своеобразного норматива используются "Наилучшие доступные технологии".

Применение наилучших доступных технологий направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду.

К областям применения наилучших доступных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.

Определение технологических процессов, оборудования, технических способов, методов в качестве наилучшей доступной технологии для конкретной области применения осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, который создает технические рабочие группы, включающие экспертов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, государственных научных организаций, некоммерческих организаций, в том числе государственных корпораций.

Сочетанием критериев достижения целей охраны окружающей среды для определения наилучшей доступной технологии являются:

наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели;

экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;

применение ресурсо- и энергосберегающих методов;

период ее внедрения;

промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям, применяемым в отнесенных к областям применения наилучших доступных технологий видах хозяйственной и (или) иной деятельности, содержат следующие сведения:

указание о конкретном виде хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасли, части отрасли, производства), осуществляемой в Российской Федерации, включая используемые сырье, топливо;

описание основных экологических проблем, характерных для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности;

методология определения наилучшей доступной технологии;

описание наилучшей доступной технологии для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности, в том числе перечень основного технологического оборудования;

технологические показатели наилучших доступных технологий;

методы, применяемые при осуществлении технологических процессов для снижения их негативного воздействия на окружающую среду и не требующие технического переоснащения, реконструкции объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду;

оценка преимуществ внедрения наилучшей доступной технологии для окружающей среды;

данные об ограничении применения наилучшей доступной технологии;

экономические показатели, характеризующие наилучшую доступную технологию;

сведения о новейших наилучших доступных технологиях, в отношении которых проводятся научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы или осуществляется их опытно-промышленное внедрение;

иные сведения, имеющие значение для практического применения наилучшей доступной технологии.

Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям разрабатываются с учетом имеющихся в Российской Федерации технологий, оборудования, сырья, других ресурсов, а также с учетом климатических, экономических и социальных особенностей Российской Федерации. При их разработке могут использоваться международные информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям.

Пересмотр технологий, определенных в качестве наилучшей доступной технологии, осуществляется не реже чем один раз в десять лет.

Порядок определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям устанавливается Правительством Российской Федерации.

Внедрением наилучшей доступной технологии юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями признается ограниченный во времени процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установки оборудования, а также применение технологий, которые описаны в опубликованных информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям и (или) показатели воздействия на окружающую среду которых не должны превышать установленные технологические показатели наилучших доступных технологий.

Нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются обязательные для соблюдения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности:

требования в области охраны окружающей среды к работам, услугам и соответствующим методам контроля;

ограничения и условия хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью;

технологические показатели наилучших доступных технологий.

В интересах обеспечения экологической безопасности осуществляется экологическая сертификация хозяйственной и иной деятельности. Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Экологическая сертификация осуществляется в соответствии с положениями ст. 21 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

В России важен еще один Стандарт "Охрана окружающей среды от негативного биологического воздействия организмов, не свойственных естественным экологическим системам". В соответствии с данным стандартом запрещаются производство, разведение и использование растений, животных и других искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологической экспертизы, разрешения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством Российской Федерации.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации опасных производственных объектов, применении технологий, связанных с негативным воздействием микроорганизмов на окружающую среду, должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, природоохранные нормативы, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды.

Вступление в ВТО, как и предполагалось в ходе предварительных консультаций, остро поставило для Российской Федерации вопрос об экологической безопасности и охране окружающей среды в связи с сельскохозяйственным производством. Это наиболее емкий и конкурентоспособный для нас глобальный рынок, на котором присутствуют буквально все государства.

С учетом нашей территории наличие уникальных земельных, растительных, водных, животных ресурсов, правила и условия ВТО в сельскохозяйственной сфере представляют особый интерес. С одной стороны, в России сравнительно "чистые" технологии производства сельхозпродукции (без ГМО) и большого количества удобрений, с другой - это является чрезвычайно слабой стороной, так как резко понижает конкурентоспособность на глобальных рынках.

В связи с этим остановимся более подробно на экологических стандартах, выраженных как фитосанитарные нормы ВТО.

Санитарная или фитосанитарная мера по правилам ВТО - это любая мера, применяемая:

- для защиты жизни или здоровья животных или растений в пределах территории члена от рисков, возникающих в связи с проникновением, укоренением или распространением вредителей, заболеваний, вредных организмов - переносчиков болезней, или болезнетворных организмов;

- для защиты жизни или здоровья людей или животных в пределах территории члена от рисков, возникающих от добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов в пищевых продуктах, напитках или кормах;

- для защиты жизни или здоровья людей в пределах территории члена от рисков, возникающих в связи с болезнями, переносимыми животными, растениями или продукцией из них, или в связи с проникновением, укоренением или распространением вредителей;

- для предотвращения или ограничения другого ущерба в пределах территории члена, причиняемого проникновением, укоренением или распространением вредителей.

К числу санитарных или фитосанитарных мер относятся:

- соответствующие правила, требования и процедуры, охватывающие в том числе требования к конечному продукту;

- методы обработки и производства; процедуры испытания, инспектирования, сертификации и одобрения; карантинные правила, включая соответствующие требования, связанные с перевозкой животных или растений или материалов, необходимых для их жизнедеятельности во время перевозки; положения в отношении соответствующих статистических методов, процедур отбора проб и методов оценки риска; требования к упаковке и маркировке, непосредственно направленные на обеспечение безопасности пищевых продуктов.

В правилах ВТО особенно выделен принцип "гармонизации", в частности сказано, что гармонизация - это установление, признание и применение общих санитарных и фитосанитарных мер различными членами.

Следующей принципиально важной позицией (правилом) ВТО являются Международные стандарты, руководства и рекомендации.

Создание, обсуждение, принятие, поддержка международных стандартов, наряду с другими мерами, по сути дела, - сердцевина деятельности ВТО.

Органы ВТО наряду с принятием и поддержкой стандартов, норм, регламентов, правил проводят постоянный мониторинг и оценку риска, в том числе экологического. Оценка экологического риска - оценка вероятности проникновения, укоренения или распространения вредителя или заболевания в пределах территории импортирующего члена применительно к санитарным или фитосанитарным мерам, которые могли бы быть применены, и связанных с этим потенциальных биологических и экономических последствий; или оценка возможности неблагоприятного воздействия на здоровье людей или животных, возникающего от присутствия добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов, в пищевых продуктах, напитках или кормах.

Надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты - уровень защиты, который считается надлежащим членом, вводящим санитарную или фитосанитарную меру для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений в пределах своей территории.

Зона, свободная от вредителей или заболеваний, - зона, представляющая собой либо отдельную страну, либо ее часть или несколько стран или их частей, как это определено компетентными органами, в которой конкретный вредитель или заболевание не встречаются <1>.

--------------------------------

<1> Селиванова Н. Международные правовые акты Всемирной торговой организации // Российская юстиция. 2003. N 4. С. 65.

Зона, свободная от вредителей или заболеваний, может окружать, быть окруженной или примыкать к любой зоне - либо в пределах части территории страны, либо в географическом регионе, который включает несколько стран или их частей, про которую известно, что в ней встречаются конкретные вредители или заболевания, но в которой осуществляются такие местные меры контроля, как установление защиты, наблюдения и буферных зон, которые будут ограничивать распространение или искоренять указанных вредителей или заболевания.

Зона с незначительной распространенностью вредителей или заболеваний - зона, представляющая собой либо отдельную страну или ее часть, либо несколько стран или их частей, как это определено компетентными органами, в которой уровень распространенности конкретных вредителей или заболеваний низок и в которой осуществляются эффективные меры по наблюдению, борьбе или искоренению.

Наличие и признание различных "зон" служит для ВТО основанием для введения различных ограничений и барьеров в торговле, что, в свою очередь, может привести к дискриминационным мерам в торговле.

Подчеркивая важность и особенность регулирования в области сельскохозяйственной деятельности, ВТО трижды возвращается к санитарным и фитосанитарных мерам. В данном случае важна не только нормативная часть, но и преамбула Соглашения о санитарных и фитосанитарных нормах ВТО.

"Вновь подтверждая, что ни одному члену не должно создаваться препятствий для принятия или применения мер, необходимых для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений, при условии что эти меры не применяются таким способом, который являлся бы средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами, в которых преобладают сходные условия, либо скрытым ограничением международной торговли;

желая добиться улучшения здоровья людей, здоровья животных и фитосанитарной ситуации во всех членах;

отмечая, что санитарные и фитосанитарные меры часто применяются на основе двусторонних соглашений или протоколов;

желая создать многостороннюю систему правил и дисциплин, регулирующих разработку, принятие и применение санитарных и фитосанитарных мер, с тем чтобы свести к минимуму их негативное воздействие на торговлю;

признавая важный вклад, который могут внести в этом отношении международные стандарты, руководства и рекомендации;

желая способствовать использованию согласованных санитарных и фитосанитарных мер между членами на основе международных стандартов, руководств и рекомендаций, разработанных соответствующими международными организациями, включая Комиссию "Кодекс Алиментариус", Международное бюро по эпизоотии и соответствующие международные и региональные организации, действующие в рамках Международной конвенции по защите растений, без предъявления при этом членам требований внести изменения в их соответствующий уровень охраны жизни или здоровья людей, животных или растений;

признавая, что члены - развивающиеся страны могут сталкиваться с особыми трудностями в плане соблюдения санитарных или фитосанитарных мер импортирующих членов и, как следствие, в доступе к рынкам, а также выработки и применения санитарных или фитосанитарных мер в пределах своих собственных территорий, и желая помочь им в их соответствующих усилиях;

настоящим договариваются о следующем.

Настоящее Соглашение применяется ко всем санитарным и фитосанитарным мерам, которые могут прямо или косвенно оказывать негативное воздействие на международную торговлю. Такие меры будут разрабатываться и применяться в соответствии с положениями настоящего Соглашения.

Члены имеют право вводить санитарные и фитосанитарные меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений, при условии что такие меры не противоречат положениям настоящего Соглашения.

Члены обеспечивают, чтобы любая санитарная или фитосанитарная мера применялась только в той степени, в которой это необходимо для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений, и была основана на научных принципах и не оставалась в силе без достаточного научного обоснования. Члены обеспечивают, чтобы их санитарные или фитосанитарные меры не служили средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами, в которых преобладают идентичные или схожие условия, включая их собственную территорию и территорию других членов. Санитарные и фитосанитарные меры не применяются таким способом, который являлся бы скрытым ограничением международной торговли."

Данные положения ВТО появились в результате многолетней борьбы природоохранных и сельскохозяйственных организаций за признание особенностей экологического регулирования в различных странах и необходимости защиты уникальных биоценозов.

Столь подробный анализ документов ВТО по фитосанитарному нормированию необходим потому, что это один из самых острых и противоречивых документов, имеющих принципиальное значение для России, так как позиция ВТО гласит: международные нормы выше и значимее, что неприемлемо для России.

Если кратко суммировать все сказанное, то можно сделать вывод: национальные нормы уважаем, но применяем нормы ВТО:

"Члены признают санитарные или фитосанитарные меры других членов как эквивалентные, даже если эти меры отличаются от их собственных или от тех, которые используются другими членами, торгующими тем же товаром, и если экспортирующий член объективно продемонстрирует импортирующему члену, что его меры обеспечивают надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты импортирующего члена. С этой целью импортирующему члену по запросу должен предоставляться разумный доступ для проведения инспектирования, испытаний и других соответствующих процедур.

Члены обеспечивают, чтобы в основу их санитарных или фитосанитарных мер была положена соответствующая обстоятельствам оценка рисков для жизни или здоровья людей, животных или растений, причем осуществляемая с учетом методов оценки риска, разработанных соответствующими международными организациями.

При оценке рисков члены учитывают имеющиеся научные обоснования; соответствующие методы производства и переработки; соответствующие методы инспектирования, отбора проб и испытаний; степень распространенности конкретных заболеваний или вредителей; наличие зон, свободных от заболеваний или вредителей; соответствующие экологические условия и карантинные или другие меры.

Оценивая риск для жизни или здоровья животных или растений и определяя меру, которая должна применяться для достижения надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты от такого риска, члены должны учитывать соответствующие экономические факторы: потенциальный ущерб от снижения объема производства или продаж в случае проникновения, укоренения или распространения какого-либо вредителя или заболевания; расходы по борьбе с ними или их искоренению на территории импортирующего члена; и относительное соотношение затрат и эффективности альтернативных подходов к ограничению рисков". И главный вывод: "При определении надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты члены должны учитывать необходимость сведения к минимуму негативного воздействия на торговлю. С целью достижения согласованности в применении концепции надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты от рисков для жизни или здоровья людей или жизни или здоровья животных и растений каждый член избегает произвольного или неоправданного проведения различий в уровнях защиты, которые он считает надлежащими в различных ситуациях, если такие различия приводят к дискриминации или скрытому ограничению международной торговли".

Несмотря на огромное количество оговорок и комплиментарности в сторону национального фитосанитарного контроля, ВТО рекомендует всем странам-участницам применять вместо национальных нормативов так называемые "импортные разрешения", которые должны заменить все иные формы фитосанитарного контроля.

Рассматривая документы ВТО применительно к интересам Российской Федерации, можно и нужно понимать, что эти положения дают своеобразный простор для интерпретации в пользу товаров с высоким содержанием ГМО, других ингредиентов, что способствует вытеснению с российского рынка отечественной продукции <1>.

--------------------------------

<1> Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений Всемирной торговой организации // Экологическое право. 2014. N 1.

Если фитосанитарные нормы касаются продукции сельскохозяйственного назначения, то технические регламенты охватывают практически все значимые сферы промышленного производства и экономики в целом.

Соглашение ВТО по техническим регламентам обеспечивает правило, по которому национальные технические регламенты не разрабатывались, не принимались или не применялись таким образом, чтобы создавать или приводить к созданию излишних препятствий в международной торговле. С этой целью технические регламенты не должны оказывать на торговлю более ограничивающее воздействие, чем это необходимо для достижения законных целей, с учетом рисков, которые возникали бы, когда такие цели не достигаются. Такими законными целями являются, в частности, защита здоровья или безопасности людей, жизни или здоровья животных либо растений, или охрана окружающей среды. При оценке подобных рисков учитываются такие факторы, как inter alia, имеющаяся научная и техническая информация, соответствующая технология или предполагаемое конечное использование товаров.

Отдельные нормы, затрагивающие вопросы охраны окружающей среды, содержатся также в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству, которое предусматривает, что платежи по программам охраны окружающей среды могут являться правомерной мерой внутренней поддержки, в отношении которой запрашивается освобождение от обязательств по сокращению (п. 12 Приложения 2 к Соглашению).

Соглашение ВТО по субсидиям и компенсационным мерам устанавливает правомерность субсидий, направленных на содействие в адаптации существующих производственных мощностей к новым требованиям, налагаемым законодательством по охране окружающей среды, которые влекут за собой дополнительные ограничения и усиление финансового бремени для компаний.

В Соглашении ВТО по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) указано, что члены могут исключать из области патентуемых изобретения, коммерческое использование которых необходимо предотвратить в пределах их территорий для охраны общественного порядка или морали, включая охрану жизни или здоровья людей, животных или растений, или чтобы избежать серьезного ущерба окружающей среде, при условии что подобное исключение не делается только в силу того что использование запрещено их законодательством.

И наконец, Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) содержит положение, предусматривающее, что ничто в настоящем Соглашении не понимается как препятствие любому члену принимать или применять меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений.

Важность охраны окружающей среды в ее взаимосвязи с международной торговлей обусловила создание в структуре ВТО органа, координирующего деятельность в данной сфере.

При подписании Заключительного акта Марракешской конференции 15 апреля 1994 г. было принято решение министров о создании в рамках ВТО Комитета по торговле и окружающей среде.

Цель создания данного органа - устранение политических противоречий между сохранением и поддержанием открытой, лишенной дискриминации и справедливой многосторонней системы торговли, с одной стороны, и действиями, направленными на охрану окружающей среды и содействием устойчивому развитию, с другой стороны <1>.

--------------------------------

<1> Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 4 - 15.

По замыслу министров - участников Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров Комитет должен координировать политику в области торговли и охраны окружающей среды, не выходя при этом за рамки компетенции многосторонней системы торговли, которая ограничена торговой политикой и теми аспектами политики в области охраны окружающей среды, которые связаны с торговлей и которые могут иметь существенные последствия для торговли ее членов.

Таким образом, государства - члены ВТО, понимая приоритет охраны окружающей среды, указывают, что координация в данной области не должна выходить за рамки компетенции многосторонней торговой системы во главе с ВТО, и в то же время действия, направленные на охрану окружающей среды, не должны быть барьером для международной торговли.

Члены ВТО в отношении любой процедуры по проверке и обеспечению выполнения санитарных или фитосанитарных мер обеспечивают, чтобы:

- такие процедуры проводились и завершались без необоснованной задержки, причем для импортируемых товаров не менее благоприятным образом, чем для подобных отечественных товаров;

- опубликовывалась стандартная продолжительность проведения каждой процедуры или продолжительность ее проведения сообщалась заявителю по запросу; при получении заявки компетентный орган незамедлительно изучал степень полноты документации и ясным и исчерпывающим образом информировал заявителя обо всех недостатках в документации; компетентный орган как можно скорее ясным и исчерпывающим образом доводил результаты процедуры до сведения заявителя, с тем чтобы при необходимости можно было устранить недостатки, когда это необходимо; даже если заявка имеет недостатки, компетентный орган по просьбе заявителя приступал, насколько это возможно, к проведению процедуры; и чтобы заявитель по запросу информировался о стадии реализации процедуры с объяснением любой задержки;

- требования в отношении информации ограничивались минимумом, необходимым для осуществления надлежащих процедур контроля, инспектирования и одобрения, включая одобрение использования добавок или установление допустимого уровня загрязняющих веществ в пищевых продуктах, напитках или кормах;

- конфиденциальность информации об импортируемых товарах, выявляемой или получаемой в связи с процедурами контроля, инспектирования и одобрения, соблюдалась не менее благоприятным образом, чем для отечественных товаров, и таким образом, чтобы обеспечить защиту законных коммерческих интересов; любые требования по контролю, инспектированию и одобрению отдельных образцов товаров ограничивались тем, что является обоснованным и необходимым;

- любые сборы, начисляемые в связи с процедурами, применяемыми к импортируемым товарам, являлись соизмеримыми с любыми сборами, взимаемыми с подобных отечественных товаров или товаров, происходящих с территории любого другого члена, и не превышали действительную стоимость услуги;

- при размещении средств, используемых в процедурах, и отборе образцов импортируемых товаров применялись те же критерии, что и для отечественных товаров, с тем чтобы свести к минимуму неудобства для заявителей, импортеров, экспортеров или их представителей;

- всякий раз, когда в характеристики товара после контроля и инспектирования в отношении применяемых требований вносятся изменения, процедура в отношении модифицированного товара ограничивалась определением того, что является необходимым для получения достаточной уверенности в том, что товар по-прежнему соответствует надлежащим правилам.

В тех случаях, когда в импортирующем члене действует система одобрения использования пищевых добавок или установления допустимого уровня загрязняющих веществ в пищевых продуктах, напитках или кормах, запрещающая или ограничивающая доступ на ее внутренний рынок для товаров, не имеющих одобрения, импортирующий член рассматривает возможность использования соответствующего международного стандарта в качестве основы для доступа до принятия окончательного решения. В тех случаях, когда санитарная или фитосанитарная мера определяет контроль на уровне производства, член, на территории которого осуществляется производство, оказывает необходимую помощь для облегчения такого контроля и работы контролирующих органов.

Каждый член обеспечивает создание одного информационного центра, который отвечает за предоставление ответов на все разумные вопросы заинтересованных членов, а также за предоставление соответствующих документов, касающихся:

- любых санитарных или фитосанитарных правил, принятых или разрабатываемых в пределах его территории;

- любых процедур контроля и инспектирования, правил производства и карантина, процедур одобрения допустимого уровня пестицидов и пищевых добавок, которые действуют в пределах его территории;

- процедур оценки риска, учитываемых при этом факторов, а также определения надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты;

- членства и участия члена или соответствующих органов, находящихся в пределах его территории, в международных и региональных санитарных и фитосанитарных организациях и системах, а также в двусторонних и многосторонних соглашениях и договоренностях в рамках настоящего Соглашения, и текстов таких соглашений и договоренностей.

Члены обеспечивают, чтобы в тех случаях, когда заинтересованные члены запрашивают тексты документов, они предоставлялись им по той же цене (если они предоставляются на возмездной основе), что и для лиц данного члена без учета стоимости пересылки.

Процедуры уведомления в документах ВТО обладают особым статусом, так как позволяют адаптировать национальные нормы к правилам ВТО. В том случае, если международные стандарты, руководства или рекомендации отсутствуют, либо содержание разрабатываемых санитарных или фитосанитарных мер существенно отличается от содержания международного стандарта, руководства или рекомендации, и если эти меры могут оказать значительное воздействие на торговлю других членов, члены ВТО:

- на ранней стадии публикуют уведомление, с тем чтобы дать возможность заинтересованным членам ознакомиться с намерением ввести конкретную меру;

- через Секретариат уведомляют других членов о товарах, охватываемых мерами, сопровождая уведомление кратким указанием цели и причин введения разрабатываемых мер. Подобные уведомления делаются на ранней стадии, когда еще могут быть внесены поправки и учтены замечания;

- предоставляют по запросу другим членам тексты разрабатываемых документов и, по возможности, указывают те разделы, которые существенно отличаются от международных стандартов, руководств или рекомендаций;

- без дискриминации предоставляют другим членам разумное время для подготовки замечаний в письменном виде, обсуждают по запросу эти замечания и принимают во внимание сделанные замечания и результаты обсуждений.

Вступление в ВТО обсуждалось в России еще на волне перестройки в 80-е годы в СССР. Тогда же начались первые переговоры о получении статуса наблюдателя в этой организации. В 1986 году именно США отклонили заявку, мотивировав это тем, что СССР является страной с плановой экономикой, несовместимой с принципами свободного рынка. Только в 1990 году Советский Союз получил статус наблюдателя. Обычно вступление в ВТО занимает 5 - 6 лет. России потребовалось 18 лет.

Экологические, природоохранные вопросы, а также вопросы экологической безопасности в программах, документах и деятельности ВТО присутствуют чаще всего лишь опосредованно, но, несомненно, они являются важнейшей составной частью ВТО.

Огромный объем научной и экспертной литературы, многочисленные дискуссии на самых разных уровнях, длящиеся уже почти два десятилетия, так и не дали ответ на вопрос, "выгодно или не выгодно членство России в ВТО".

В действительности однозначного ответа на этот вопрос нет. Все зависит от долгосрочных целей и задач, умения и, главное, желания использовать данный инструмент.

Проблемы охраны окружающей среды и экологической безопасности, безусловно, присутствуют как в документах, так и в деятельности ВТО, но они являются подчиненными по отношению к основным проблемам глобального порядка - экономического развития, международной торговли, глобальной экономической политики.

Достаточно острые противоречия в подходах, концепциях, методах регулирования и самом видении глобальных целей развития мировой экономики между природоохранными организациями как международного, так и национального уровня и ВТО свидетельствуют о наличии острейших противоречий уже на уровне концепций.

Что касается практики и повседневной деятельности международных экологических организаций и ВТО, то, скорее, можно говорить об игнорировании требований международных экологических организаций, чем о диалоге. Тем не менее в одном из самых значимых документов международных экологических форумов так была сформулирована связь между торговлей и экологией: "Международная система торговли, лежащая в основе ВТО, значительно способствовала экономическому росту, развитию и росту занятости на протяжении последних 50 лет. В условиях замедления темпов экономического роста во всем мире мы решительно настроены продолжать процесс реформирования и либерализации международной торговли, способствуя, таким образом, ускорению темпов экономического роста и развития. Поэтому мы уверенно подтверждаем нашу приверженность принципам и целям, провозглашенным в Марракешском соглашении, основавшем Всемирную Торговую Организацию, и обещаем противостоять протекционизму" (Доклад министров, Доха, 14 ноября 2001 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров.

Декларация, принятая в Дохе, пожалуй, наиболее четко обозначила подход экологических организаций к проблемам международной торговли: "Международная торговля может стать важным стимулом экономического развития и помочь в борьбе с бедностью. Мы признаем, что наши народы должны использовать все возможности международной системы торговли и увеличить уровень своего благосостояния. Большинство членов ВТО - это развивающиеся страны. Мы стремимся максимально учесть их интересы в Рабочей программе, принятой в настоящей Декларации. Вспоминая Преамбулу Марракешского соглашения, мы будем продолжать работать для блага развивающихся стран, чтобы даже наименее развитые страны смогли получить выгоду от международной торговли, сообразно нуждам развития своей страны. В этом контексте увеличение проникновения на рынки, сбалансированные правила и хорошо продуманные и финансируемые программы технической помощи и передачи опыта должны сыграть важную роль.

Мы признаем, что наименее развитые страны могут особенно сильно пострадать в ходе структуризации глобальной экономики. Мы обращаем пристальное внимание на процессы маргинализации этих стран в системе международной торговли и стремимся к качественным улучшениям эффективности их участия в такой системе" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Здесь видна озабоченность международного сообщества тем неоспоримым фактом, что деятельность ВТО может приводить и приводит к резкой дифференциации государств на маргинальные, т.е. "отсталые", и "передовые" и ВТО, к сожалению, этому только способствует.

Нужно сформулировать некоторые принципиальные вопросы, ответы на которые напрямую затрагивают институциональные, организационные, финансово-экономические аспекты реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Готова и способна (восприимчива, толерантна) ли экономика Российской Федерации и ее экологическая составляющая к новым правилам и, как результат, к лидерству в рамках ВТО? Здесь необходимо учитывать большое число неочевидных факторов, от необходимости снижения господдержки сельского хозяйства, выравнивания цен на энергоносители до построения эффективного промышленного производства, преодоления технологической отсталости и др.

Как повлияет членство в ВТО (в долгосрочной перспективе) на состояние окружающей среды и экологическую безопасность в нашей стране?

Главным является, естественно, первый вопрос - о восприимчивости российской экономики и экологии к правилам ВТО. Мнение большинства исследователей-"оптимистов" основано как раз на том, что именно членство в ВТО позволит преодолеть все вышеперечисленные недостатки и диспропорции. Если даже Китай смог "встроиться" в ВТО, то для нашей страны ВТО - это способ преодолеть диспропорции в экономике. Мнение "пессимистов" - и зарубежные товары, и услуги полностью уничтожат нашу промышленность и сельское хозяйство. В итоге прежде всего пострадают сфера охраны окружающей среды и экологическая безопасность <1>.

--------------------------------

<1> Следует отметить, что события последнего времени, когда в нарушение всех мыслимых и немыслимых правил ВТО ЕС и США под предлогом событий на Украине вводят различные санкции, показывают слишком большие риски для экономики (и экологии) России от членства в ВТО.

Анализ первого года пребывания в ВТО, статистики, изучения законодательных актов и макроэкономических показателей экономики, динамики агропромышленного комплекса показывает, что экологические проекты не демонстрируют практически реальной динамики, возможно (как признают эксперты), в основном это связано с малым сроком пребывания в ВТО.

Особое беспокойство вызывает низкая эффективность правоприменительной практики. Обилие законов и строгость экологических нормативов не трансформируются в установление строгого порядка исполнения. С этой точки зрения для ВТО наша страна представляет собой только некую территорию, населенную "потребителями", из которой, как кажется нашим иностранным партнерам, можно извлечь колоссальную прибыль, так как законодательные ограничения строги, но "гибки", рынок не насыщен, потребители не привыкли делать разумный, грамотный, информированный выбор в отношении экологически чистой продукции.

Рассмотрим наиболее реальные последствия выполнения наиболее "чувствительных" для России Соглашений в рамках ВТО по сельскому хозяйству.

Снижение барьеров на экспортных рынках расширяет перспективы торговли и может способствовать росту производства сельскохозяйственной продукции и повышению производительности в стране. С другой стороны, вступление в ВТО само по себе не гарантирует эффективного участия страны в мировой торговле сельскохозяйственной продукцией. Выполнение обязательств, касающихся вступления, адаптация к новым условиям торговли и участие в многосторонней торговой системе являются комплексными процессами. Например, обязательства в отношении внутренней поддержки, в частности, по ограничению субсидий, искажающих торговлю, ставит государство перед необходимостью пересмотра мер государственной поддержки. Кроме того, для всестороннего использования возможностей, открываемых вступлением в ВТО, нормативную базу регулирования торговли необходимо привести в соответствие с международными нормами и стандартами, а меры поддержки по повышению общей конкурентоспособности сельского хозяйства - в соответствие с требованиями ВТО.

В целом существуют две главные категории мер, используемых странами для поддержки отечественного производства в рамках стратегий по обеспечению продовольственной безопасности:

- меры защиты на границе, т.е. за счет таможенных пошлин в пределах диапазона связанных ставок тарифов в рамках ВТО;

- меры внутренней поддержки, а именно оказание хозяйствам ценовой и неценовой поддержки, но опять же в рамках взятых перед ВТО обязательств.

В статье 20 Соглашения по сельскому хозяйству установлено, что долгосрочной целью является значительное и последовательное сокращение поддержки и защиты в сельском хозяйстве. При этом говорится о необходимости учета в рамках дальнейших переговоров также и "неторговых проблем", к которым относятся продовольственная безопасность и развитие села.

Несмотря на гибкие возможности, обеспечиваемые текущим Соглашением по сельскому хозяйству, многие развивающиеся страны беспокоит тот факт, что некоторые положения могут ограничивать выбор мер по обеспечению продовольственной безопасности. В недавно принятом Балийском пакете предпринята попытка устранить некоторые из этих проблем. В модуле 1 указывалось, что до тех пор, пока не будет найдено окончательное решение, члены ВТО договорились не оспаривать в рамках механизма урегулирования споров ВТО соблюдение развивающимися странами-членами их обязательств относительно включаемой в АПП поддержки традиционных основных продовольственных культур в рамках действующих программ создания государственных резервов для целей продовольственной безопасности. Такой подход дает определенный запас времени развивающимся странам, использующим ценовое регулирование для поддержки своих производителей. Он также свидетельствует о растущем признании важности предоставления развивающимся странам возможности для политического маневра.

После вступления в ВТО Россия ввела существенные изменения мер государственной поддержки в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы (далее - Госпрограмма). В частности:

- часть действующих мер поддержки производства растениеводческой продукции, влияющих на себестоимость и качество продукции, трансформирована в новый вид - субсидии на повышение доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- развитие мясного скотоводства выделено в отдельную подпрограмму;

- введен новый вид поддержки (субсидии на 1 литр реализованного товарного молока);

- увеличено финансирование экономически значимых региональных программ. В рамках этого мероприятия будет проводиться поддержка наиболее приоритетных направлений.

К настоящему времени уже произошли некоторые изменения, в частности, с 2013 г. были введены погектарные субсидии для поддержки растениеводства взамен ряда прямых сельскохозяйственных субсидий: льготы на приобретение горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений и некоторых других ресурсов. Однако Россия должна будет обосновать соответствие этих новых мер критериям "зеленой корзины".

Членство в ВТО накладывает ограничения на финансирование программ поддержки сельского хозяйства. Учитывая это, все страны БРИКС в той или иной степени реализуют программы внутренней продовольственной помощи. Однако наибольший интерес представляет опыт Бразилии, успешно реализующей с 2003 года масштабную комплексную стратегию "Нулевой голод" (Fome Zero), получившую широкий международный резонанс. Наиболее крупными в рамках этой стратегии являются следующие программы:

Программа "Семейный кошелек", которая представляет собой программу денежных субсидий нуждающимся семьям; для получения пособий по этой программе семьи должны следить за тем, чтобы дети посещали школу, а также регулярно обращаться за медицинской помощью;

Национальная программа школьного питания (PNAE), в рамках которой предоставляется питание детям в государственных центрах дневного пребывания детей и в школах;

Национальная программа укрепления семейных фермерских хозяйств (PRONAF), в рамках которой этим хозяйствам предоставляются льготные кредиты и технические услуги;

Программа прямых закупок продовольствия (PAA), в рамках которой у семейных фермерских хозяйств закупается продовольствие, распределяемое затем среди местных учреждений и продовольственных программ.

Указанная стратегия имеет для страны особое значение, поскольку еще в начале XXI века в Бразилии недоедало около трети населения, хотя наличие продовольствия имелось в достаточном количестве, а экспорт сельскохозяйственной продукции переживал бум. Стоит отметить что стратегия "Нулевой голод" носит комплексный и многоуровневый характер.

Программа прямых закупок продовольствия (PAA) была создана в 2003 году как инструмент государственной политики, укрепляющий взаимосвязь между производителями и потребителями продовольствия. Основные цели этой программы - поддержка реализации продукции, произведенной семейными хозяйствами, для стимулирования производства продовольствия, а также облегчение доступа к упомянутым продуктам для каждого нуждающегося человека.

Данная программа обеспечивает непосредственную закупку продовольствия у фермерских семей, а также у представителей коренных народов, для обеспечения государственных программ, направленных на помощь нуждающимся группам населения и реализацию мероприятий, с целью обеспечения продовольствием людей, находящихся в ситуации серьезной социальной уязвимости, а также для создания продовольственных запасов.

Опыт США показывает, что эффективным механизмом такой поддержки становится стимулирование конечного потребления продуктов питания через программы продовольственной помощи нуждающимся. За последние годы наблюдается взрывной рост расходов бюджета США на продовольственную помощь населению. В бюджете Минсельхоза США доля программ продовольственной помощи достигла 74%. Доминирующей является программа льготной покупки продуктов (SNAP), ранее известная как программа продовольственных талонов (Food Stamps). Другими крупными программами продовольственной помощи, реализуемыми Минсельхозом США, являются: детское питание (CNP), включающее программы школьных обедов (NSLP), завтраков (NSBP) и др.; дополнительное питание детей, беременных и кормящих женщин (WIC). По оценке Минсельхоза США, каждый доллар продовольственной помощи генерирует до 1,8 долл. в экономической деятельности.

В соответствии с Соглашением по сельскому хозяйству каждая страна - член ВТО принимает:

- обязательства по доступу иностранной сельскохозяйственной продукции на внутренний рынок страны. Эти обязательства выражаются в установлении ставок таможенных пошлин, во введении тарифных квот на импорт конкретных сельскохозяйственных товаров;

- обязательства по внутренней поддержке отечественных сельхозпроизводителей за счет бюджетных средств. Меры по внутренней поддержке в форме бюджетных субсидий (делятся на три группы):

- меры "зеленой корзины". Каждая страна - член ВТО может принимать такие меры за счет бюджетных средств без всяких ограничений.

К ним относятся меры, направленные на предоставление услуг общего характера: проведение научных исследований в области сельского хозяйства; контроль за вредителями и болезнями; услуги по подготовке кадров; инспекционные услуги; маркетинговые услуги; услуги по содействию продвижения сельскохозяйственной продукции на мировые рынки; инфраструктурные услуги, включая энергоснабжение, транспортные сети, водоснабжение; создание государственных резервов продовольствия; финансовое участие государства в страховании и поддержании уровня доходов; платежи в случае стихийных бедствий; платежи по программам охраны окружающей среды; платежи по программам оказания помощи регионам, находящимся в неблагоприятных условиях; содействие структурной перестройке в области сельского хозяйства и др.;

- меры "голубой корзины". К ним относятся меры, представляющие бюджетные субсидии в форме прямых выплат по программам ограничения сельскохозяйственного производства. Такие меры применяются без всяких ограничений.

Меры "зеленой" и "голубой" корзин не подпадают под обязательства страны - члена ВТО по сокращению объемов внутренней поддержки отечественных сельхозпроизводителей;

- меры "желтой корзины". Все остальные меры относятся к "желтой корзине". Для каждой страны, присоединяющейся к ВТО, в ходе переговоров согласовывается максимально допустимый уровень мер "желтой корзины" по внутренней поддержке отечественных сельхозпроизводителей, который через установленный промежуток времени подлежит снижению на определенный процент;

- обязательства по экспортным субсидиям. В Соглашении определено, что страны - члены ВТО могут предоставлять отечественным сельхозпроизводителям за счет бюджетных средств субсидии с целью осуществления экспорта сельхозпродукции.

Для каждой страны - члена ВТО определен в ходе переговоров максимальный объем экспортных субсидий на год и уровни годовых обязательств по сокращению этого объема.

При этом обязательства принимаются по сокращению бюджетных расходов на экспортные субсидии, по количественному сокращению объемов экспорта.

С учетом того что эффективность сельского хозяйства большинства стран - членов ВТО выше, чем в России, возможно постепенное изменение структуры и вида посевов, изменение структуры посевных площадей, как итог - сокращение доли сельскохозяйственного производства в зоне рискованного земледелия.

1. Соглашение по санитарному и фитосанитарному нормированию.

Это Соглашение используется для защиты здоровья людей, животных и растений. В эту группу входят все имеющие к этому отношение законы, распоряжения, постановления, указы, стандарты, методы проверки соответствия стандартам, требования к инспектированию и т.д.

Обязательства стран - членов ВТО в этой области регулируются Соглашением о санитарных и фитосанитарных нормах. Соглашение регулирует вопросы безопасности продуктов питания и контроля над болезнями растений и животных, ввоз и вывоз - чтобы не перевезти болезни и насекомых (например, колорадский жук).

Соглашение признает право правительств принимать меры санитарного и фитосанитарного контроля, но при этом в нем отмечается, что такие меры должны быть научно обоснованы и применяются исключительно в той мере, в какой это необходимо для защиты жизни и здоровья людей животных и растений. Применение таких мер не должно приводить к произвольной и непроизвольной дискриминации между членами ВТО в тех случаях, когда действуют схожие или идентичные условия.

Члены ВТО поощряются к тому, чтобы используемые ими меры основывались на международных стандартах и соответствовали международным рекомендациям, когда таковые имеются. Однако члены могут продолжить использовать существующие меры или вводить новые, если такие меры соответствуют более высоким стандартам, при условии что такие меры научно обоснованы, а решение об их использовании принимается после тщательного анализа риска и возможных последствий.

Предполагается, что члены организации будут признавать вводимые другими странами меры данного контроля как эквивалентного, если страна-экспортер продемонстрирует импортеру соответствующий уровень защиты здоровья. В Соглашении содержатся положения, касающиеся контроля, инспекций и процедур одобрения. Правительства обязаны заранее уведомлять о новых нормах в этой области и изменениях.

Хотя у нас и принято Постановление Правительства Российской Федерации N 26 от 18 января 2002 г. "О государственном регулировании кормов, получаемых из генно-инженерно-модифицированных объектов (ГМО)", но правила ВТО в этой области однозначны - ГМО разрешены. Последствия могут быть не только для здоровья населения, но и для природных объектов, а также для генофонда страны в целом. Дополнительно возрастает риск инвазии (чужеродности) растений и животных, изменение биоценоза в целом. Например, появление в Азовском море, водоемах чужеродных для данной среды обитания биообъектов. Это называется "биологическое загрязнение", долгосрочных последствий данного широкомасштабного явления не знает никто.

2. Соглашение по процедуре импортного лицензирования.

Последствия могут быть весьма существенными как для экономики, так и для экологии и могут быть выражены в том, что понижается и видоизменяется экологический барьер для новых технологий (например, в нефтехимии, нефтедобыче. Вспомним сланцевый газ, планируемую добычу никеля на Кубани), тем самым возможно негативное экологическое изменение целых регионов, ландшафтов, рост заболеваемости населения, изменения окружающей среды.

3. Генеральное соглашение по торговле и услугам (ГАТС).

В России рынок услуг слаборазвит и практически нет иммунитета против таково вида товара, как международные услуги, поэтому рынок России для иностранных агентов практически свободен. К таким услугам, связанным с охраной окружающей среды и экологической безопасностью, относятся услуги в области водоподготовки и водоочистки, очистки атмосферного воздуха, услуги в области сбора и утилизации отходов, а также услуги в области ЖКХ. Отдельно стоят услуги в области экологического консалтинга, экологического аудита, экспертизы. Рынок подобного вида услуг весьма развит во многих странах - членах ВТО, он растет на 5 - 7% в год и составляет сотни миллиардов долларов. Фактически можно с высокой степенью уверенности предположить, что зарубежные аналоги гораздо более профессиональны, дешевы, эффективны и способны в самые кратчайшие сроки вытеснить с рынка российских участников.

4. Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ).

Здесь следует обратить внимание на состояние макроэкономического регулирования (баланса). Государство в России является главным игроком на рынке, оно само регулирует макроэкономику. Правила ВТО категорически против почти любого госрегулирования. Прежде всего, ВТО потребует отмены "внутренних" цен (дотирования цен) на важнейшие компоненты экономики, имеющие мультипликативный характер - транспорт, топливо, энергоресурсы, сырье. Для экологической безопасности этот параметр ключевой. По цепочке цены на топливо и транспортные услуги изменятся потребительские цены.

5. Соглашение по техническим барьерам в торговле.

Во многом наши внутренние стандарты хотя и соответствуют в целом международным, но в каких-то случаях и выше, и строже. Это касается нормативов выбросов, наличия концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе, воде, почве, пищевых продуктах, фитосанитарных норм и т.д. ВТО отстаивает интересы свободной торговли, крупных производителей, и поэтому преследует принцип приоритета международных стандартов и правил над национальными. В результате "понижающего коэффициента" при конфликте интересов возможен массовый импорт "грязных" технологий и производств.

Это краткий перечень возможных последствий выполнения основных документов ВТО и вариантов эколого-экономических последствий для российской экономики в условиях следования правилам ВТО.

Следует особо подчеркнуть, что положительными аспектами для охраны окружающей среды и экологической безопасности являются несколько факторов и обстоятельств, которые оборачиваются преимуществами.

Это, прежде всего, уникальное природно-географическое и экологическое положение России среди всех других стран - членов ВТО. Наличие мировых запасов пресной воды, лесных ресурсов, природно-климатических зон, биоразнообразие, естественная среда обитания на 60% территории, запасы чернозема и др.

В глобальной экономике все большую силу набирает "зеленая экономика" (или рынок "экологических услуг"). По разным оценкам, его емкость в настоящее время достигает сотен миллиардов долларов. К нему относятся не только очистные сооружения, мало- и безотходные технологии, но и климат, озоновый слой, биоразнообразие, водопотребление, средообразующие функции территории, миграции животных и многое другое, вплоть до экотуризма и сертифицированных пищевых экопродуктов. Объем торговли квотами на выброс загрязняющих веществ по Киотскому протоколу достигает, по оценкам специалистов, десятки миллиардов долларов, а потребность в чистой пресной воде с каждым годом растет.

Этот рынок сверхперспективен для России. К сожалению, до тех пор, пока в планах развития экономики, макропоказателях ее развития не будут отражены данные критерии, невозможно говорить о преимуществах России и возможностях использования механизмов ВТО в целях "экологической экономики" <1>.

--------------------------------

<1> Самое парадоксальное, что в документах Минприроды России нет ни текущего, ни прогнозного на перспективу до 2020 года анализа "фактора ВТО" для охраны окружающей среды и экологической безопасности.

В Российской Федерации сформирован рынок товаров и услуг природоресурсного назначения. Перечень таких услуг включает <1>:

- отбор и первичную обработку проб, включая необходимые измерения и наблюдения непосредственно на объектах;

- проведение количественного химического анализа отобранных проб воды, промышленных выбросов в атмосферу, почв и грунтов, донных отложений, отходов и других объектов окружающей среды, выполнение биотестирования сточных вод и отходов, а также осуществление иных анализов и измерений;

- проведение работ по обеспечению единства и требуемой точности результатов анализов, измерений, тестирования в соответствии с требованиями метрологического обеспечения природоохранной деятельности и др.

--------------------------------

<1> Примерный перечень работ и услуг природоохранного назначения. Утвержден Председателем Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды 6 сентября 1999 года.

Реально, сегодня можно выделить несколько сегментов рынка, наиболее сильно зарегулированных рамками природоохранного законодательства: строительство, пусконаладка и эксплуатация объектов природоохранного назначения; производство оборудования и средств защиты окружающей среды; работы и услуги по обращению с отходами производства и потребления; проектно-изыскательские и опытно-конструкторские работы по созданию природоохранного оборудования, установок, сооружений, предприятий и объектов, прогрессивных природоохранных технологий, методов и средств защиты природных объектов от негативного воздействия; услуги по разработке документации, обосновывающей получение разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферу, сбросы сточных вод, размещение отходов производства и потребления; работы по экологическому мониторингу; экологический аудит; информационные услуги в сфере экологии и охраны окружающей среды.

Спрос на рассматриваемом рынке полностью зависит от степени зарегулированности рамками природоохранного законодательства. Мероприятия по охране окружающей среды напрямую способствуют снижению издержек производства благодаря снижению затрат, минимизации потерь и переработке отходов. При этом наличие спроса на товар, обращение которого происходит на этом рынке, также обусловлено (гарантировано) проведением природоохранных мероприятий государством в рамках реализации целевых программ в области экологического развития Российской Федерации.

ВТО имеет многолетнюю практику и накопила гигантский опыт работы в данной области. Этот опыт неоднократно освещался в информационных и специализированных изданиях, анализировался в рамках подготовки к вступлению России в ВТО. Мы ограничимся лишь теми примерами и институциями, которые имеют непосредственное отношение или будут иметь к охране окружающей среды и экологической безопасности.

В системе органов ВТО существует специальный вспомогательный орган по вопросам охраны окружающей среды. Но его полномочия чисто консультативные. Вместе с тем внимания заслуживает деятельность комитетов и комиссий, таких как, например, Комитет по торговле и окружающей среде.

В рамках своей компетенции Комитет по торговле и окружающей среде имеет право определять влияние мер по охране окружающей среды на доступ на рынки и устанавливать различного рода взаимосвязи между положениями, касающимися многосторонней торговой системы, и торговыми мерами, направленными на охрану окружающей среды, включая положения и меры, относящиеся к многосторонним соглашениям в области охраны окружающей среды, а также устанавливать положения, касающиеся многосторонней торговой системы, в отношении транспарентности торговых мер, используемых для целей охраны окружающей среды, и мер и требований в области охраны окружающей среды, которые имеют существенные последствия для торговли. К важным направлениям его деятельности можно отнести также установление взаимосвязи между механизмами урегулирования споров в многосторонней торговой системе и аналогичными механизмами, существующими в рамках многосторонних соглашений по охране окружающей среды.

Деятельность комитетов и комиссий ВТО, занимающихся проблемами окружающей среды и экологической безопасности, не стоит в современных условиях преувеличивать, так как их работа носит, скорее, исследовательский и аналитический характер.

Система ВТО, как уже отмечалось ранее, относительно мало места уделяет эколого-экономическим проблемам, но тем не менее устанавливает в качестве своих целей благосостояние, охрану окружающей среды и здоровья. Возникает резонный вопрос - как это может быть соотнесено с провозглашенной свободой торговли - основой деятельности Всемирной торговой организации наряду с принципом экологического равновесия, устойчивого развития и наибольшего благоприятствования, наконец, принципом свободы национального экономического и экологического режима.

Ограничение свободы торговли (в том числе в целях охраны окружающей среды) допускается лишь в особых случаях, при наличии законного основания и соразмерной цели. Любое ограничение в передвижении товаров может являться сокращением или аннулированием преимуществ и послужить основанием для обращения в орган по разрешению споров ВТО.

Свобода внешней торговли при этом декларируется не как цель, а лишь средство, и не единственное средство достижения указанных благ. Это частично подтверждает практика рассмотрения споров с участием третейских групп.

Например, в 1991 г. впервые в истории ГАТТ был рассмотрен спор между США, с одной стороны, и Мексикой - с другой, который в литературе назван первым "конфликтом между торговлей и экологией". Известны два случая споров, в которых Мексика и затем ЕС противостояли США по поводу ограничений, введенных США на импорт тунца из Мексики и ЕС по причине использования рыболовецкими судами этих государств способов ловли, которые представляли опасность для дельфинов (дельфины - предмет особой защиты американского Закона о защите млекопитающих в связи с ловом рыбы 1972 г.; по различным оценкам в 1986 г. подобная практика привела к гибели около 133 тыс. дельфинов; к 1991 г. благодаря изменениям в методах ловли количество ежегодно погибающих дельфинов сократилось до 27,5 тыс.).

Экспертная группа отметила, что цели устойчивого развития, включающие в себя защиту и сохранение окружающей среды, признаются всеми сторонами ГАТТ.

Вместе с тем предметом спора является не экологическая составляющая и не правомерность экологической политики США. Эксперты должны были решить вопрос о принципиальной возможности введения торгового эмбарго государством, преследующим экологические цели.

Оценив все обстоятельства и доводы спорящих сторон, эксперты пришли к выводу, что запрет на импорт тунца и продуктов из тунца, введенный США, не отвечает положениям ГАТТ (статей III, XI) и не подпадает под действие исключений, предусмотренных ст. XX ГАТТ.

Заслуживает внимания также вывод о том, что текст ст. XX ГАТТ не содержит каких-либо ограничений в отношении местонахождения истощаемого природного ресурса, подлежащего сохранению. Этот вывод имеет важнейшее практическое значение, поскольку фактически признается право членов ВТО принимать меры, носящие экстерриториальный характер.

Другим наглядным примером ограничений по экологическим мотивам служит установление США ограничений в целях защиты морских черепах, которые погибали при ловле креветок, так как попадались в сети, используемые для их ловли. В США был разработан и вступил в силу регламент, согласно которому все американские рыболовецкие суда должны быть оснащены устройствами, исключающими попадание черепах в сети. Впоследствии в США был введен запрет на импорт креветок, в процессе вылова которых использовались методы, не соответствующие американским стандартам. Некоторые государства приняли условия США и получили соответствующие сертификаты, позволяющие импортировать креветки в США. На импорт креветок из государств, не прошедших сертификацию, был введен запрет.

Таким образом, импорт креветок в США стал зависеть от прохождения страной-экспортером процедуры сертификации, которая проводилась властями США. Сертификат выдавался при условии, что в стране-экспортере вообще не встречается морских черепах либо при ловле креветок используются специальные сети, которые не причиняют им вреда.

Решение Апелляционного органа по данному делу, с точки зрения экологов, кажется очень неожиданным, но с точки зрения положений ГАТТ/ВТО является очень выдержанным. Апелляционный орган признал, что меры, предпринятые США, осуществлены в целях защиты окружающей среды и подпадают под действие ст. XX (b) ГАТТ, но они все равно представляют собой произвольную и неоправданную дискриминацию между членами ВТО, что противоречит положениям ст. XX ГАТТ. Особенностью данного решения является также и тот факт, что практически впервые ОРС ВТО рассматривал вопрос об ограничениях не в отношении оборота "опасных" товаров, а в отношении способов производства товаров, причем за пределами территории государства, вводящего ограничения.

Из известного дела ЕС - ВТО меры, касающиеся асбеста и асбестосодержащих продуктов 2001 г., следует, что государство вправе запретить определенный продукт, если эта мера применяется справедливо, беспристрастно и без дискриминации в отношении иностранных производителей. И в этом случае эта мера не будет входить в противоречие с правилами ВТО.

В ходе длительных многолетних переговоров о присоединении России к ВТО проведена объемная аналитическая работа по рассмотрению особенностей реализации требований ВТО к экономике России. На основе этого анализа проведена определенная законотворческая работа, направленная на соответствие российского законодательства правилам ВТО. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2001 г. N 1054-р "Об утверждении плана мероприятий по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами и правилами Всемирной торговой организации" полностью завершена работа по гармонизации российского законодательства и правоприменительной практики в рамках плана мероприятий. В частности, Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" приведен в соответствие с нормами и правилами ВТО, в том числе со статьями XX и XXI ГАТТ-94 и Соглашением ВТО по импортному лицензированию. В соответствии со статьей 19 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" могут устанавливаться запреты или ограничения на импорт/экспорт товара, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, исходя из национальных интересов, включающих:

- охрану жизни и здоровья людей, охрану животного и растительного мира и окружающей среды в целом;

- необходимость предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов, если меры, связанные с этим, проводятся одновременно с ограничениями соответствующего внутреннего производства и потребления.

В статье 20 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" говорится о том, что ввозимые на территорию Российской Федерации товары должны соответствовать техническим, фармакологическим, санитарным, фитосанитарным и экологическим стандартам и требованиям, установленным в Российской Федерации. Ввоз экологически опасной продукции подлежит специальному контролю в порядке, определяемом федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Из сказанного выше следует тот факт, что в деятельности Всемирной торговой организации охрана окружающей среды, применение в практике устойчивого экономического развития экологической продукции и услуг являются одной из декларативных целей ВТО.

Опыт США показывает, что эффективным механизмом поддержки становится стимулирование конечного потребления продуктов питания через программы продовольственной помощи нуждающимся. За последние годы наблюдается взрывной рост расходов бюджета США на продовольственную помощь населению. По правилам ВТО государственные субсидии сельскому хозяйству должны иметь жесткие ограничения, но никто и никогда не говорил об ограничениях по поводу продовольственной помощи населению.

Учет экологической составляющей в ВТО проводится преимущественно путем применения Интегрированной продуктовой политики (Integrated Product Policy) - ИПП, принимающей во внимание весь экологический жизненный цикл продукции. В современном виде ИПП была разработана, в частности, в рамках ЕС с целью сокращения так называемого "экологического бремени" продукта, вызываемого всеми последовательными стадиями его "экономической" жизни - от извлечения необходимого сырья до производства продукции, ее транспортировки, использования и последующей утилизации.

Применение ИПП подчиняется соблюдению общих принципов деятельности ВТО, в частности принципов 2 (не дискриминация товаров стран - членов ВТО по отношению к национальным товарам) и 3 (справедливая конкуренция). Действие принципа 3 еще более усиливается посредством ст. 20 ГАТТ, запрещающей меры, ограничивающие конкуренцию. Это делает, в частности, невозможным введение ограничений по доступу тех или иных товаров на национальный рынок в качестве средства принуждения иностранных производителей к соблюдению более жестких экологических стандартов. Однако из правила справедливой конкуренции существуют исключения, в том числе экологические.

Введение ограничений по доступу на национальный рынок возможно, но оно должно быть обусловлено необходимостью защиты жизни и здоровья людей, а также охраны животных, растений и исчерпаемых природных ресурсов. В то же время государства могут применять эти исключения, лишь доказав необходимость вводимых ограничительных мер. Эта необходимость должна быть подтверждена отсутствием других, менее жестких ("менее ограничительных") мер, при помощи которых можно добиваться желаемого результата. Кроме того, необходимо доказать, что эти меры не приводят к "произвольной дискриминации", "необоснованной дискриминации" или "скрытому ограничению международной торговли", что уже значительно сложнее. Из этого, однако, не вытекает, что экологические требования вовсе не принимаются во внимание - в большинстве случаев они считаются соответствующими международным правилам торговли, и необходимость рассматривать их как исключение отпадает.

Экологические инструменты, используемые ВТО, можно условно подразделить на инструменты административного регулирования, экономические и информационные. Как определенные инструменты экологической политики, их можно оценить с различных позиций, например по суммарному экологическому эффекту или обеспечению экологической безопасности.

К инструментам административного регулирования относятся запреты на использование определенных веществ; требования к качеству продукции; обязательства приема назад использованной продукции. К информационным инструментам относятся все правила и процедуры, позволяющие всем членам ВТО вовремя получать и передавать всю необходимую информацию.

Оценивая практику деятельности ВТО в области охраны окружающей среды, нельзя не отметить роль технического регулирования в обеспечении экологической безопасности и охраны окружающей среды.

Правовую основу технического регулирования составляют соглашения ВТО. Но мы рассмотрим эти аспекты с точки зрения гармонизации ВТО и нормативов ЕврАзЭС, а также российского законодательства.

Договорно-правовая основа технического регулирования ВТО представлена в первую очередь Соглашением по техническим барьерам в торговле (Agreement on Technical Barriers to Trade) - ВТО, Уругвайским раундом многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.

В рамках ЕврАзЭС принят и действует ряд Соглашений в сфере технического регулирования, определяющих правовой режим технических регламентов: Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества (Астана, 24 марта 2005 г.); Соглашение о применении единого знака обращения продукции на рынке государств - членов Евразийского экономического сообщества (Минск, 19 мая 2006 г.); Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.); Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 12 декабря 2008 г.) и др.

Основным законодательным актом является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Как совершенно справедливо отмечено специалистами, "данный Закон испытал большое влияние норм ВТО" и основу модернизации рассматриваемой сферы общественных отношений, в том числе и системы основных документов технического регулирования рассматриваемого Закона.

Несмотря на нормы ВТО, сохраняется национальное регулирование по следующим вопросам: национальные стандарты в рамках их понимания Соглашением ВТО по ТБТ и стандарты организаций; своды правил; государственный контроль и надзор в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов; нарушение технических регламентов и отзыв продукции с внутреннего рынка; национальные аспекты развития и поддержания системы сертификатов оценки соответствия и деклараций соответствия; национальные аспекты развития и поддержания системы органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); добровольная оценка соответствия; ответственность в случае нарушения технических регламентов; обеспечение транспарентности; финансирование в области технического регулирования и др.

В настоящее время в России действует система национальных и наднациональных институтов (органов и организаций), реализующих различные функции в сфере технического регулирования. Их компетенция и функции определены таким образом, чтобы обеспечить соблюдение принципов технического регулирования: независимости органов по аккредитации, в том числе потребителей; недопустимости совмещения одним органом полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации или сертификации; недопустимости совмещения одним органом полномочий по аккредитации и сертификации; недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Обеспечение экологической безопасности при реализации соглашений в сельском хозяйстве. Снижение барьеров на экспортных рынках расширяет перспективы торговли и может способствовать росту производства сельскохозяйственной продукции и повышению производительности в стране. С другой стороны, вступление в ВТО само по себе не гарантирует эффективного участия страны в мировой торговле сельскохозяйственной продукцией. Выполнение обязательств, касающихся вступления, адаптация к новым условиям торговли и участие в многосторонней торговой системе являются комплексными процессами. Например, обязательства в отношении внутренней поддержки, в частности по ограничению субсидий, искажающих торговлю, ставит государство перед необходимостью пересмотра мер государственной поддержки. В целом существуют две главные категории мер, используемых странами для поддержки отечественного производства в рамках стратегий по обеспечению продовольственной безопасности: меры защиты на границе, т.е. за счет таможенных пошлин в пределах диапазона связанных ставок тарифов в рамках ВТО; и меры внутренней поддержки, а именно оказание хозяйствам ценовой и неценовой поддержки, но опять же в рамках взятых перед ВТО обязательств.

Несмотря на гибкие возможности, обеспечиваемые текущим Соглашением ВТО по сельскому хозяйству, многие развивающиеся страны и Россию беспокоит тот факт, что некоторые положения могут ограничивать выбор мер по обеспечению продовольственной безопасности. В недавно принятом Балийском пакете ВТО предпринята попытка устранить некоторые из этих проблем. В том числе соблюдение развивающимися странами-членами их обязательств относительно включаемой в АПП поддержки традиционных основных продовольственных культур в рамках действующих программ создания государственных резервов для целей продовольственной безопасности. Такой подход дает определенный запас времени развивающимся странам, использующим ценовое регулирование для поддержки своих производителей.

В контексте общего международного права актуальной становится задача регламентации взаимосвязей, и особенно вопрос совместимости многосторонней торговой системы ВТО и многосторонних экологических соглашений, а также возможность Органа по разрешению споров ссылаться на положения данных Соглашений ВТО. В современных условиях противоречий в практике применения многосторонних соглашений по вопросам окружающей среды нет, но это не означает, что противоречия не возникнут в будущем, и ВТО вынужден будет эти противоречия разрешить.

Анализ документов и практики работы ВТО показывает определенный прогресс в поиске необходимого баланса между вопросами защиты окружающей среды и необходимостью развивать международную торговлю. При этом практика рассмотрения споров показывает, что меры в защиту охраны окружающей среды на самом деле могут носить дискриминационный характер.

Это очень сложный вопрос, и понятие "эффективность" в данном случае зависит не от членства в ВТО, а исключительно от национальных особенностей и государственного управления в сфере экологической безопасности.

Вопросы охраны окружающей среды решаются в рамках ряда государственных программ:

Государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы", включающая пять подпрограмм: "Регулирование качества окружающей среды" Государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы"; "Биологическое разнообразие России"; "Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды"; "Организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике"; "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 326 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 гг.".

Выбор приоритетов Государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы определен Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденными Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683, Климатической доктриной Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 года N 861-рп, Стратегией деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 года N 1458-р, Стратегией развития деятельности Российской Федерации в Антарктике на период до 2020 года и на более отдаленную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2010 года N 1926-р, Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года N 2322-р, Стратегией развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 года N 2205-р, Комплексной программой развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным 24 апреля 2012 года N 1853п-П8, Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 2227-р, Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 года, утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 года.

В соответствии с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В имеющихся документах вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности напрямую не связаны с проблемами ВТО, однако Экологическая доктрина Российской Федерации <1>, в качестве приоритетных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности, в числе других выделяет: оценку и снижение экологических рисков здоровья населения; обеспечение населения экологически безопасными продуктами питания, в том числе контроль за ввозом, производством и оборотом продуктов питания и их компонентов, полученных из их генетически измененных форм; обеспечение экологической безопасности жилья, одежды, бытовой техники и других предметов домашнего обихода и другие.

--------------------------------

<1> Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р.

В Государственной программе "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы" наибольший интерес для настоящих исследований представляет подпрограмма 1 "Регулирование качества окружающей среды". Данная подпрограмма своей целью ставит снижение общей антропогенной нагрузки на окружающую среду на основе повышения экологической эффективности экономики.

В качестве основных задач подпрограммы рассматриваются: внедрение системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, основанной на принципах наилучших доступных технологий; снижение негативного воздействия на атмосферный воздух; снижение негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду; обеспечение эффективного государственного экологического надзора за выполнением требований законодательства Российской Федерации, международных норм и правил в области природопользования и охраны окружающей среды; ограничение и предупреждение негативного воздействия на окружающую среду и обеспечение эффективного функционирования системы государственной экологической экспертизы.

В качестве ожидаемых результатов подпрограммы прогнозируется:

- улучшение состояния окружающей среды, снижение экологических рисков, обусловленных прошлой и текущей хозяйственной деятельностью;

- использование современной системы регулирования в области охраны окружающей среды, создающей условия для модернизации российской экономики;

- снижение административных барьеров для организаций, оказывающих незначительное и умеренное воздействие на окружающую среду;

- развитие рынка экологических товаров и услуг, создание условий для формирования индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления;

- выполнение международных обязательств Российской Федерации в сфере снижения загрязнения атмосферного воздуха, охраны морской среды;

- прирост инвестиций в основной капитал на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов на 31,2% к уровню 2007 года (в сопоставимых ценах) и др.

Рассматривая перечень основных мероприятий подпрограммы 1 Государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы", следует выделить ряд реализуемых мероприятий, которые, по нашему мнению, должны учитывать угрозы экологической безопасности России в рамках ВТО. Эти мероприятия перечислены в табл. 5.

По правилам ВТО национальное и региональное экологическое законодательство должно быть "гармонизировано" <1>.

--------------------------------

<1> Под "гармонизацией" однозначно понимается приведение национальных норм в соответствие с нормами (стандартами и правилами ВТО). Те страны, где экологическое нормирование и природоохранное законодательство более строгое, должны пересмотреть его, применив принцип "понижающей гармонизации".

Вопросы обеспечения экологической безопасности связаны с огромным количеством случаев торговли продуктами, в глобальном контексте содержащими ГМО, зараженных кишечной палочкой, сальмонеллой, доказывает, что в рамках ВТО происходит процесс дерегулирования норм, "препятствующих" свободному перемещению товаров и услуг.

Практически все значимые международные экологические документы, такие как "Всемирная хартия природы" ООН (1982 г.), "Декларация Рио" ООН (1992 г.), "Протокол о биобезопасности" ООН (2000 г.) и многие другие провозглашают принцип "принятие мер предосторожности" - своеобразное "Не навреди", запрещая делать что-то потенциально опасное, даже если в настоящее время эта опасность не доказана. Более того, Протокол о биобезопасности прямо признает право государств ограничить или запретить ввоз ГМО.

Другими словами, ВТО частично игнорирует международное экологическое право, провозглашая иной принцип - что мешает успешной торговле, следует признать неприемлемым. В упомянутом иске по поводу незаконности наличия ГМО в мясе суд ВТО применил оригинальную формулировку "несмотря на принцип предосторожности" не выше принципа специальных обязательств стран по этому соглашению.

Когда в 2004 году были оглашены результаты исследования, что регулярное употребление продуктов с ГМО приводит к раку, то никаких последствий ни для суда ВТО, ни для корпораций это не имело.

Особое внимание необходимо обратить на деятельность Суда ВТО. Это влиятельный инструмент, позволяющий решать вопросы, не всегда учитывая проблемы экологической безопасности.

У ВТО есть свой суд (Dispute Settlement Body). Посредством этого органа ВТО может заставить национальные правительства отменить федеральные и региональные правила и законы, касающиеся, в частности, защиты окружающей среды и социальных стандартов, что ВТО уже и делает.

Некоторые правительства и концерны целенаправленно используют угрозу подать на страну в суд ВТО как оружие, чтобы блокировать регулирование в сфере охраны окружающей среды и здравоохранения <1>.

--------------------------------

<1> При этом не обвиняющий обязан доказывать вину обвиняемого, а обвиняемый - свою невиновность. Что имеется в виду? Например, ЕС запрещал одно время ввоз на свою территорию ГМО, после чего США (в интересах концернов США) подали на ЕС в суд ВТО. ЕС был обязан доказать, что ГМО вредны, а не США - что ГМО не вредны. Суд ВТО присудил ЕС к крупным штрафам. Вскоре Евросоюз сдался, разрешив ввоз ГМО, но предписав их маркировку. Теперь США борются против отмены маркировки товаров, содержащих ГМО.

Следует заметить, что ВТО не признает международно признанное экологическое право превентивно запрещать что-то потенциально опасное (товар, вещество, продукт). В 1989 году ЕС запретила обработку мяса гормонами роста и ввоз такого мяса на свою территорию, опасаясь за здоровье потребителей. В 1996 году США и Канада подали на ЕС в суд ВТО, аргументируя свой шаг тем, что вред гормонов еще не доказан. ВТО присудила ЕС к уплате штрафа за все годы запрета: по 117 миллионов американских долларов в год Соединенным Штатам и по 11 миллионов канадских долларов - Канаде.

Компания Gerber ввозила в Гватемалу детское питание, которое нужно было разводить водой. Однако из-за плохого качества воды, по данным ЮНИСЕФ, ежегодно умирает около 1,5 миллиона детей. Поэтому уже в 1981 году ВОЗ издала Международный кодекс по продаже продуктов, заменяющих материнское молоко, который включал в себя запрет на идеализирование искусственного детского питания и предписывал наклеивать на детское питание информационные сообщения о преимуществах материнского молока. В 1988 году в Гватемале был принят соответствующий закон, смертность младенцев значительно снизилась, ООН одобрила путь Гватемалы как образцовый. Однако Gerber оказала через США в ВТО давление на Гватемалу, после чего Верховный суд Гватемалы решил, что этот закон распространяется только на детское питание, произведенное в стране. А так как Gerber импортировала свои товары, продукцию этой фирмы закон не затронул.

Кроме известных случаев с судом ВТО, известны также случаи с судом Всемирного банка и судом NAFTA.

В Боливии после приватизации водоснабжения в департаменте Кочабамба концерном Bechtel цены выросли настолько, что люди были вынуждены платить за воду около четверти своего дохода. Население взбунтовалось, и после полугодовой "войны за воду" прогнало концерн. В результате суд Всемирного банка (International Center for the Settlement of investment disputes, ICSID) присудил Боливию к выплате Bechtel 25 миллионов долларов, что в три раза больше инвестиций концерна.

Суд NAFTA принял решение о том, что Мексика должна выплатить американскому концерну Metalcald 17 млн долларов компенсации за то, что тот хотел построить рядом с заповедником свалку ядовитого мусора, а Мексика это запретила.

Концерн Ethyl обвинил Канаду в суде NAFTA в том, что она запретила на своей территории ядовитую добавку в бензин ММТ. Канада испугалась штрафов и отозвала запрет.

В 2001 году американская фирма экспресс-доставки United Parcel Service подала в суд NAFTA на Почту Канады. Она обвинила ее в "нелояльной конкуренции" и потребовала 160 миллионов компенсаций, поскольку Почта Канады получает субсидии от государства.

Стандарты по безопасности продуктов питания не должны быть строже, чем правила Codex alimentarius организации ФАО, при этом на ФАО оказывают большое влияние представители аграрных концернов и концернов, производящих продукты питания.

Дело в том, что меры по охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности практически всегда являются естественным ограничителем для товаропроизводителей и торговли в целом. Чем выше в стране экологические стандарты и нормативы, тем сложнее произвести и продать такой товар. Допустим, в Российской Федерации свои очень высокие нормативы, касающиеся ГМО, качества пищевых продуктов, что создает барьер для более дешевых и некачественных товаров из-за рубежа. Во многих случаях, обращаясь в суд ВТО, производители низкокачественных товаров пытаются доказать, что нормативы и процедуры ВТО выше и значимее, чем национальное законодательство <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии с принятой Договоренностью о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, возникающих между государствами - участниками ВТО, урегулированием разногласий занимается Орган по разрешению споров. Этот квазисудебный институт призван беспристрастно и эффективно разрешать противоречия между сторонами. Де-факто его функции выполняет Генеральный совет ВТО, который принимает решения на основе докладов третейских групп, занимающихся тем или иным спором.

А суд ВТО - это прежде всего торговая составляющая, тем более учитывая прецедентный характер решений: чем больше вынесено решений антиэкологических, тем вероятнее вынесение последующих антиэкологических решений.

ВТО, следует отметить, несмотря на декларацию о признании международных экологических соглашений, не признает принцип принятия мер предосторожности, т.е. признает отчасти международное экологическое право.

Многие корпорации весьма успешно опротестовывают в суде ВТО национальное экологическое законодательство, не позволяющее или ограничивающее использование тех или иных химикатов, ингредиентов, технологий как "мешающих" торговле.

Положение суда ВТО исключительно. Так как международные экологические организации, международные экологические нормы и сами институты международного, экологического права, инициируемые и принимаемые ООН, не имеют механизма судебной защиты (нет суда ООН), то суд ВТО имеет эксклюзивный характер и способен радикально влиять на национальные органы власти и управления в сторону принятия удобных мер.

В процессе согласования параметров вступления России в ВТО было оказано беспрецедентное давление с целью заменить национальную систему фитосанитарного контроля и ветеринарных сертификатов на международные стандарты, называемые "импортным разрешением". ВТО не раз пыталась подвергнуть сомнению проводимые в России исследования и лабораторные проверки качества и безопасности пищевых продуктов. ВТО считало и считает это дискриминацией на пути иностранных товаров.

В этом плане интересен опыт Китая. Китай взял на себя обязательства, охватывавшие все аспекты торговли, такие как сельское хозяйство, лицензирование импорта, аспекты прав интеллектуальной собственности, технические барьеры и инвестиционные меры. Китай был обязан постепенно отменить нетарифные меры, такие как квоты и лицензии на сотни видов продукции, отменить монополию государства на импорт сельскохозяйственных и промышленных товаров, перестать субсидировать экспорт сельскохозяйственной продукции и промышленных товаров.

В Китае было снижено более 7 тыс. тарифов и других торговых барьеров. Тарифы на сельскохозяйственную продукцию снижены с 31 до 14%.

В рамках обязательств по присоединению Китаю необходимо было провести реформы по повышению прозрачности, обеспечить единообразное применение законов и осуществление судебного надзора. Нужно было провести структурную перестройку отраслей, опубликовать ранее закрытые законы и правила, установить формальные процедуры для разрешения споров в судебном порядке, унифицировать условия деятельности для иностранных и национальных компаний.

Период членства Китая в ВТО совпал с ростом экономики и торговли в стране, темпы экономического роста страны составляли 9 - 11% в год. Сложно сказать, является ли этот рост следствием вступления страны в торговую организацию, или он произошел бы и без него. Но в любом случае проведенные внутренние реформы в период вступления в международную организацию повысили экономическую эффективность, что смогло привести к экономическому росту.

Членство в ВТО явилось также для инвесторов сигналом о соответствии китайской экономики международным стандартам. Емкий китайский внутренний рынок увеличил приток прямых иностранных инвестиций. Но практически ни одного случая улучшения качества окружающей среды в этом случае не наблюдалось.

В свою очередь, Китай оказал влияние на мировую торговую систему, укрепив позиции ВТО в мире. Вступление Китая в ВТО открыло китайские рынки иностранным компаниям, а также снизило издержки производства.

Несмотря на быстрый рост прямых иностранных инвестиций, предприятия, созданные иностранным капиталом, конкурируют с появляющимися и быстро развивающимися китайскими производителями, а также вытесняют их. Возникли дополнительные проблемы с загрязнением, образование "грязных" технологий, массовым употреблением ГМО и другими отрицательными экологическими явлениями. Прямые иностранные инвестиции зачастую предполагают использование только дешевой рабочей силы, усугубляют проблемы окружающей среды, направлены в отрасли с низкой добавленной стоимостью.

Иностранные инвесторы не были заинтересованы в развитии китайских технологий и переориентировали компании на сборку автомобилей из готовых комплектующих, эффективно защищая собственные технологии от распространения в Китае.

В Китае при вступлении обострилась ситуация в сельском хозяйстве, но благодаря специальным государственным программам стимулирования страна преодолела данную проблему. Например, Китайское правительство блокировало предстоящую безработицу путем переориентации людей на производство в легкой промышленности. Другие сектора сельского хозяйства Китай защитил неадресным субсидированием. После вступления в ВТО правительство направило немалые финансовые вложения в развитие сельского хозяйства. Китай использовал меры "зеленой корзины" для поддержки этой отрасли. Были введены с согласия ВТО импортные квоты на кукурузу, хлопок, рис, пшеницу. И в этом случае резко обострились проблемы охраны окружающей среды, в связи с интенсивным земледелием.

Другими нерешенными проблемами Китая и его торговых партнеров на данный момент являются недостаточная защита интеллектуальной собственности, недостаточная ясность и прозрачность политики государства, законодательства, технических стандартов и регламентов.

Согласно положениям нормативных актов ВТО, целый ряд льгот и стимулов в российских особых экономических зонах являются нелегитимными, среди них: льготные транспортные тарифы для экспортных поставок; предоставление товаров и услуг производителям экспортной промышленной продукции на более выгодных условиях; освобождение от налогов или льготы по налогам и прочим сборам, экспортные кредиты на льготных условиях.

Согласно условиям вступления в течение переходных периодов до 31 марта 2016 года и 31 декабря 2014 года в России останутся две особые экономические зоны: в Калининградской и Магаданской областях соответственно. Разрешено создание в соответствии с положениями ВТО промышленно-производственных и технико-внедренческих особых экономических зон.

Правительство Российской Федерации готовит комплекс предложений по изменению статуса особых экономических зон. Скорее всего, особые экономические зоны будут модернизированы в промышленно-экологические или внедренческие зоны. Согласно экспертным заключениям ключевым аспектом функционирования эколого-экономических зон является упрощение и упорядочение процедур создания и легитимации инвестиционных проектов, предоставления режима наибольшего благоприятствования, отмена обязательных лицензий для импорта и экспорта.

В рамках ВТО внутренняя государственная поддержка делится на три "корзины": зеленую (в том числе экологические меры, не искажающие торговлю), янтарную (меры искажают воздействие на торговлю) и синюю (меры ограничивают производство). Меры, предусмотренные зеленой "корзиной", могут применяться без ограничения и не подлежат обязательному сокращению.

Обязательства по мерам поддержки сельского хозяйства для России предусматривают уровень внутренней поддержки 9 млрд долларов США до 2013-го, который будет снижен в переходный период до 2018 года до 4,4 миллиона долларов США. Ежегодный объем средств на поддержку отдельных видов продукции сельского хозяйства не превысит 30% от всего объема средств, выделенных на развитие этой отрасли.

Россия заключила 30 двухсторонних договоров о доступе на рынки услуг. Были приняты обязательства в 11 секторах сферы услуг и 116 сегментов из 155, предусмотренных классификацией ВТО. Россия, как и остальные члены ВТО, обязана постепенно снимать все ограничения для иностранных лиц и компаний.

В части технического регулирования Российская Федерация должна обеспечивать соответствие законодательства в данной сфере требованиям Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Техническое регулирование в России давно уже разрабатывается и будет впредь разрабатываться с учетом международных стандартов и рекомендаций и необходимости обеспечивать требуемый уровень безопасности Российской Федерации. Как видно из изложенного, принципиальных расхождений в политике ВТО и РФ нет, однако ВТО - это прежде всего интересы наиболее развитых стран-учредителей, и было бы странно, если бы эти страны не использовали механизмы ВТО, прежде всего для обеспечения своих интересов, интересов своих компаний.

Влияние реализации требований, касающихся охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, на расходную и доходную часть федерального бюджета достаточно сложно анализировать, так как в прямом виде в федеральном бюджете заложены лишь расходные обязательства на взнос в ВТО и содержание органов (представительств) Российской Федерации:

Единовременный взнос - 212 тыс. долл.

Ежегодный членский взнос - 3 746,4 тыс. долл.

Создание Представительства Российской Федерации в ВТО, оплата бюджетных средств на юристов, консультантов - несколько десятков миллионов долларов.

В федеральном бюджете Российской Федерации необходима особая статья расходов на государственную поддержку адаптации отдельных отраслей экономики к условиям деятельности в ВТО <1>.

--------------------------------

<1> Зарубежный опыт показывает, что только для поддержки экспортных кредитов через государственный сектор Великобритании выделяется 3 млрд фунтов кредитных гарантий.

Общий объем поддержки товаропроизводителей для выполнения условий ВТО за рубежом просто несопоставим с планируемыми объемами средств через государственный бюджет России. Так, за период 2006 - 2011 гг. на поддержку экспорта промышленной продукции из федерального бюджета было выделено 10 млрд долларов США, из них фактически было предоставлено государством гарантий на сумму 1 105,4 млн долл. (11%) от заявленной суммы.

В 2012 г. было предоставлено государственных гарантий на сумму 247 млн долл. Стоит особенно отметить общеизвестный факт не только незначительного (по меркам ЕС) субсидирования экспорта из государственного бюджета, но и разницу в самой стоимости кредита, составляющую кратное число от среднеевропейского.

Так, из федерального бюджета российским экспортерам промышленной продукции на возмещение затрат на уплату процента по кредитам, взятым в кредитных организациях России, было в 2011 году предоставлено 8,0 млрд руб.

В 2012 и 2013 годах средства на указанные цели не предоставлялись. При этом 27% выделенных средств пошло на поддержку экспортеров оружия, 13% - на атомную промышленность, 7% - на металлургию.

Особая ситуация складывается с государственным финансированием поддержки сельского хозяйства в рамках процесса адаптации к нормам ВТО. Предполагалось, что в 2014 г. из бюджета Российской Федерации будет выделено на государственную поддержку агропромышленного комплекса около 5 млрд долл. В дальнейшем предусмотрен рост данного вида бюджетного субсидирования сельского хозяйства.

Косвенно можно выделить некоторые направления или статьи затрат по субсидированию тех или иных отраслей экономики, а также реальные и потенциальные потери от соблюдения правил ВТО по секторам экономики.

Выделение из этих затрат "экологической" составляющей крайне затруднительно ввиду отсутствия не только внятной методики расчетов, но и согласия, что относить к "экологической безопасности" и охране окружающей среды, а что к прямому "расходу-доходу" от тех или иных мероприятий в рамках ВТО.

Например, если рассматривать динамику средств государственного бюджета, выделяемых на экологическое развитие, то прослеживается следующая картина: 2011 г. - 17,6 млрд руб., 2012 г. - 21,7 млрд руб., 2013 г. - 22,6 млрд руб., 2014 г. - 23,6 млрд руб.

Но в процентах (удельных расходах) и в сопоставлении с другими статьями бюджета динамика не выглядит столь радужной - от 1,3% в 2010 году до 0,7 в 2014 г.

В соответствии с Государственной программой Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета мероприятий в данной области составило соответственно: 2014 г. - 31 736,3 млн руб., 2015 г. - 33 499,6 млн руб., 2016 г. - 35 054,5 млн руб., 2017 г. - 33 867,3 млн руб. и т.д. При этом Счетная палата Российской Федерации на основании проведенной экспертизы проекта указанной Государственной программы подготовила заключение, в котором было отмечен ряд важных моментов <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2014. N 1 (1).

1. Состав и значения целевых показателей (индикаторов) проекта Государственной программы не увязаны с мероприятиями проекта программы, что не позволит полноценно оценить конечные результаты и эффективность реализации проекта программы в целом.

2. Система показателей проекта Государственной программы и входящих в ее состав федеральных целевых программ, а также состав указанных показателей не достаточны для проверки достижения цели и решения задач соответствующих программ.

3. Ряд основных мероприятий проекта Государственной программы не обеспечен финансированием. Так, например, не предусмотрены бюджетные ассигнования на мероприятия, связанные с совершенствованием нормативного правового регулирования в части снижения негативного воздействия на атмосферный воздух и ликвидации прошлого экологического ущерба.

4. При сохранении существующего уровня финансирования сферы охраны окружающей среды на уровне 0,1% ВВП достижение 11 целевых параметров Концепции в сфере снижения негативного воздействия будет отсрочено на 10 - 15 лет.

5. Для осуществления координации расходов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также для стимулирования расходования средств юридических лиц для реализации проекта ГП меры правового регулирования в сфере охраны окружающей среды недостаточны.

6. Оценка эффективности реализации проекта государственной программы осуществляется в один этап без оценки эффективности реализации подпрограмм.

7. Объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 - 2016 годах прогнозируется на уровне 7 382,7 млн рублей, а юридических лиц - 13 790,6 млн рублей. Однако расчетов, обосновывающих объемы этих расходов, не представлено. При этом их доля в общем объеме ресурсного обеспечения проекта Государственной программы составляет практически 20% и т.д.

Кроме того, статьи федерального бюджета на охрану окружающей среды не отражают совокупных расходов бюджета, например на инновации, модернизацию, здравоохранение и многое другое, что прямо или косвенно относится как к правилам ВТО, так и к экономике России <1>.

--------------------------------

<1> Анализ (постатейно) статей федерального бюджета на 2014 г. показал, что в той или иной мере к обеспечению "экологической безопасности" и "охране окружающей среды" может быть отнесено до 40% бюджета.

Для ВТО не важны параметры национальных расходов или доходов, касающиеся природоохранного сектора экономики, так же как и размер бюджетных затрат на меры по охране среды. Гораздо важнее параметры доступа на рынок экологических товаров и услуг. А к ним можно отнести не только и не столько специализированное оборудование по очистке, например, воды или воздуха, но и широкий спектр технологий "грязных" или "экологичных", "малоотходных" и "обычных". Производство, эксплуатация и торговля этими технологиями как раз и составляет предмет торговых споров между государствами, что, скорее, подпадает под действие не правил ВТО, а других международных организаций, в том числе экологических.

По оценкам Минфина России, общее изменение доходов федерального бюджета на 2013 и 2014 гг. в связи с присоединением к ВТО может составить в 2013 г. - (минус) 183 792,5 млн руб., в 2014 г. - (минус) 236 852,9 млн руб. <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2013. N 4 (184).

Данная цифра экспертная и возможно расхождение с реальными потерями в десятки раз. Для федерального бюджета потери могут быть как прямые, так и косвенные. Именно к косвенным потерям в виде загрязнения окружающей среды, потерям целых природоохранных комплексов, изменениям в биоценозе и другим последствиям может привести деятельность в рамках ВТО.

Согласно Основным направлениям таможенно-тарифной политики на 2013 год и на период 2014 и 2015 годов, одобренных Правительством Российской Федерации (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 года N 15), были учтены (частично) последствия принимаемых обязательств России как члена ВТО. Согласно им ставки (средневзвешенные) таможенных пошлин могут составить в 2014 году 6,93%, в 2015 году - 5,94%.

Определить, какая часть государственного бюджета России изменится от понижения ставок ввозных пошлин, а также программ субсидирования отдельных отраслей экономики, поддержки экспорта, государственных гарантий и других форм бюджетного процесса, а также выделить, что конкретно будет касаться товаров "экологического" назначения, а какая "остальной" продукции, не представляется возможным.

Вся проблема так же в том, что сектор производства товаров, предметов и услуг "экологического" назначения в Российской Федерации неразвит; можно сказать, что его (в мировом понимании) нет. Отдельные отечественные производители очистного оборудования, например водо- или воздухоочистки, переработки отходов, малоотходных технологий, другого природоохранного оборудования, единичны и не смогут противостоять импортным. Поэтому можно прогнозировать, что именно этот сектор экономики будет в первую очередь заменен на импорт. Это тем более касается сектора "экологических" услуг <1>.

--------------------------------

<1> Потери бюджета от полного исчезновения отечественных технологий и оборудования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности невозможно подсчитать. Меры бюджетной поддержки производителей "экологической" техники и безотходных технологий возможны, но реально невозможно в настоящее время выделить кластер экотехники.

Общий вывод можно сделать следующий. В рамках федерального бюджета не выделяются статьи, связанные с прямыми затратами на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в связи с присоединением к ВТО. Что касается косвенных затрат (доходов) федерального бюджета, то в настоящее время отсутствуют методики расчетов и даже подходов к определению в рамках бюджетного процесса относимости затрат к экологической составляющей экономики. Международных проверенных данных по этому вопросу (в рамках ВТО) также нет.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.08.2001 N 1054-р "Об утверждении плана мероприятий по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами и правилами Всемирной торговой организации" полностью завершена работа по гармонизации российского законодательства и правоприменительной практики в рамках плана мероприятий. В частности, Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" приведен в соответствие с нормами и правилами ВТО, в том числе со статьями XX и XXI ГАТТ-94 и Соглашением ВТО по импортному лицензированию. В соответствии со статьей 19 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" могут устанавливаться запреты или ограничения на импорт/экспорт товара, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, исходя из национальных интересов, включающих:

- охрану жизни и здоровья людей, охрану животного и растительного мира и окружающей среды в целом;

- необходимость предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов, если меры, связанные с этим, проводятся одновременно с ограничениями соответствующего внутреннего производства и потребления.

Обеспечение экологической безопасности при реализации хозяйства - в соответствии с требованиями ВТО.

Российская Федерация будет обеспечивать необходимый уровень транспарентности законодательства и практики регулирования внешней торговли в России. Все нормативные акты общего применения, регулирующие торговлю, будут публиковаться в официальных источниках и не будут вступать в силу до момента их официальной публикации. Кроме того, при разработке нормативных правовых актов Россия будет предоставлять всем заинтересованным лицам возможность в течение разумного периода времени представить свои комментарии и предложения по проектам таких актов до того, как эти акты принимаются. Это призвано обеспечить надлежащий уровень предсказуемости правовой среды в Российской Федерации.

Обязательства по поддержке сельского хозяйства. Обязательства в области сельского хозяйства отличаются от стандартных обязательств, которые принимались другими странами, присоединявшимися к ВТО. В соответствии со стандартным подходом присоединяющаяся страна "связывает" общий объем поддержки, искажающей торговлю, на уровне трехлетнего периода, предшествующего присоединению, и сокращает в течение короткого периода после присоединения.

Для России разрешенный уровень поддержки будет составлять 9 млрд долларов США (что более чем в 2 раза превышает уровень, который был бы разрешен России в соответствии со стандартными правилами). Затем разрешенный уровень поддержки будет постепенно сокращаться, а с 2018 года - будет "связан" на нынешнем уровне.

Что касается российского участия в ВТО в контексте рассматриваемой проблемы, то в Перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам включены услуги по канализации, удалению отходов, санитарной обработке, услуги по очистке отработанных газов, услуги по борьбе с шумом, услуги по охране природы и ландшафтов, услуги по оценке воздействия на окружающую среду. Документ определяет возможность ограничений доступа на рынок и ограничений национального режима. Введение ограничений зависит от способа поставки - трансграничная поставка, потребление за рубежом, коммерческое присутствие, присутствие физических лиц. В зависимости от способа поставки услуги ряд обязательств в данной сфере Российская Федерация не приняла (например, при трансграничной поставке нет ограничений только в отношении услуг по оценке воздействия на окружающую среду; в потреблении за рубежом ограничений нет, при коммерческом присутствии ограничения применяются в отношении обращения с опасными отходами, коммерческое присутствие допускается только в форме юридического лица Российской Федерации; присутствие физических лиц ограничено).

ВТО - это постоянный центр переговоров между государствами. Соглашение об учреждении ВТО допускает выйти за пределы многосторонних торговых переговоров в строгом смысле. Принятие соответствующих решений возможно на Конференции министров. Например, в программе Дохийского раунда переговоров ВТО одним из основных направлений переговорного процесса в рамках нового раунда в качестве цели переговоров названа проблема нахождения взаимосвязи между нормами ВТО и специальными многосторонними соглашениями по окружающей среде; снижение или устранение тарифных и нетарифных барьеров на товары и услуги экологического характера; эффект экологических норм на доступ на рынок; вопросы маркировки.

В программе, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. N 467-р, также специально приведен анализ недостатков прошедшего периода, в том числе отмечено, что созданные элементы инновационной системы и увеличение государственного финансирования не запустили в должной степени модернизационные процессы и пока не привели к необходимым структурным изменениям и диверсификации экономики, помимо этого, не удалось переломить ряд значимых для инновационного развития негативных тенденций, в связи с чем необходимо ускорение процесса интеграции национальной инновационной системы в глобальную, повышение инновационной активности и эффективности работы компаний, в том числе государственных, требуется большее взаимодействие науки и бизнеса в целях повышения уровня коммерциализации научных разработок до уровня развитых стран ОЭСР.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" <1>, в котором даются конкретные ориентиры для экономики:

а) создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году;

б) увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 году в 1,3 раза относительно уровня 2011 года;

в) увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.

Актов уровня Указов Президента Российской Федерации, решений Правительства Российской Федерации, посвященных формулированию долгосрочных целей и стратегии развития экономики, достаточно много, и все они в той или иной мере затрагивают вопросы охраны окружающей среды. Важно понимать, что если прямо вопросы охраны окружающей среды в директивных документах и не упоминаются, то косвенно практически любое решение в области энергосбережения, модернизации производства, инноваций в экономике отвечает целям и задачам по охране окружающей среды.

В российском законодательстве и прежде всего в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> перечислены основные методы экономического регулирования. К ним относятся:

- разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

- разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

- разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

На состоявшихся 1 июля 2012 года парламентских слушаниях на тему "Ратификация протокола о присоединении Российской Федерации в ВТО" было предложение разработать комплекс системных мер по адаптации экономики России к условиям членства в ВТО. В частности, было предложено:

- широкое использование такого инструмента поддержки отечественных производителей, как государственные закупки российских товаров;

- создание эффективной системы государственной поддержки экспортеров при помощи разрешенных ВТО инструментов;

- активное использование перспективных в контексте присоединения России к ВТО программ поддержки (поддержка малого и среднего предпринимательства, субсидии на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, софинансирование развития энергосбережения и экологичности производств);

- повышение доступности российских кредитных ресурсов, снижение ставок по банковским кредитам, введение механизма хеджирования биржевых рисков;

- расширение государственной поддержки по продвижению российских товаров на рынки;

- разработка и внедрение технических регламентов и национальных стандартов качества продукции;

- упрощение процедур таможенного администрирования;

- разработка механизмов оперативного мониторинга и раннего предупреждения о введении мер торговой защиты в отношении российских товаров;

- мониторинг влияния импорта на состояние отдельных отраслей для целей введения защитных мер. Формирование квалифицированных кадров и развитой инфраструктуры.

В аграрном комплексе должны быть осуществлены специальные меры по повышению конкурентоспособности и финансовой устойчивости отраслей, а также недопущению роста розничных цен:

- предусмотреть в федеральном бюджете на 2012 и 2013 годы объем государственной поддержки сельского хозяйства на уровне, эквивалентном 9 млрд долларов США ежегодно, в соответствии с согласованными условиями присоединения России к ВТО;

- осуществлять закупки для государственных и муниципальных нужд исключительно у отечественных производителей сельскохозяйственной продукции через федеральную контрактную систему;

- стимулировать внутренний спрос на отечественную продукцию за счет формирования программ оптимального рациона питания в организациях социально-образовательной сферы, в вооруженных силах и правоохранительной системе;

- разработать механизмы финансового оздоровления организаций-сельхозпроизводителей и реструктуризации их кредиторской задолженности.

Все эти мероприятия требуют значительных финансовых средств, прежде всего из федерального бюджета.

В соответствии с законодательством о Счетной палате Российской Федерации <1> важнейшими задачами этого контрольного органа являются развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов и др.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 12.03.2014).

Финансовый контроль сферы охраны окружающей среды и экологической безопасности проводится на федеральном, региональном (субъектов Федерации) и муниципальном уровнях. Поскольку осуществление реализации по повышению эффективности экономики в рамках ВТО является в основном сферой деятельности федеральных органов власти и управления, рассмотрим эффективность финансового контроля со стороны именно федеральными органами.

Присоединение России к ВТО и выделение мер по охране окружающей среды требует огромной аналитической и экспертной работы, изменения методической и информационной базы анализа, применения композитных характеристик процесса планирования на уровне бюджета, исполнения бюджета, анализа федеральных программ, обязательств ВТО, динамики процесса субсидирования отраслей экономики и много другого.

Сложно оценить даже, например, эффективность выполнения государственной программы по охране окружающей среды. Государственная программа по охране окружающей среды является небольшой частью (областью) охраны окружающей среды и мер по экологической безопасности в рамках ВТО.

Финансовый контроль должен осуществляться в рамках бюджетного процесса, в рамках выполнения федеральных целевых программ, в рамках отдельных отраслей промышленности, в рамках осуществления модернизации и инноваций, в рамках контроля экологических показателей и их изменения (например, в терминах снижения - увеличения загрязнений, удельного процента малоотходных - безотходных производств), в рамках эффективности кредитного механизма относительно экологической безопасности, в рамках уровня глобальной конкурентоспособности товаров, изделий и услуг природоохранного назначения.

Эффективность финансового контроля осложнена еще и тем, что нет четко выраженного объекта анализа. Например, контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых в рамках присоединения к ВТО, мог бы быть эффективным в случае целевой ориентации на экологические показатели. Сегодня охрана окружающей среды является сопутствующим явлением к основной деятельности субъектов экономики.

Органы финансового контроля нуждаются в научно обоснованном методическом инструментарии, предназначенном для оценки эффективности бюджетных ассигнований, направляемых на решение задач обеспечения экологической безопасности РФ в условиях членства в ВТО.

Исходя из зарубежного опыта такого комплексного анализа не проводит ни одно государство в рамках ВТО.

Назначение ВТО совершенно иное - снятие барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, оценить эффективность затрат на меры по охране окружающей среды в рамках правил и нормативов ВТО не представляется возможным.

Следует заметить, что положения Соглашения ВТО по субсидиям и компенсационным мерам (ССКМ) устанавливают обязательства сторон о неприменении субсидий, условием предоставления которых является вывоз продукции на экспорт. Вместе с тем, устанавливая запрет на прямое субсидирование производства товаров на экспорт, правила ВТО разрешают осуществлять финансовую поддержку экспорта уже произведенных товаров в рамках системы государственного экспортного кредитования, соответствующей положениям Договоренности ОЭСР об экспортных кредитах (ДОЭК).

В соответствии с ДОЭК в понятие государственной поддержки экспортного кредитования входят страхование и гарантирование экспортных кредитов, прямое финансирование экспортных кредитов, субсидирование процентных ставок по кредитам со стороны специализированных государственных или действующих от имени государства организаций.

Согласно действующей сегодня Концепции развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2003 года N 1493-р, основными инструментами государственной финансовой поддержки экспорта являются: гарантирование экспортных операций, возмещение части процентных ставок по экспортным кредитам и долгосрочное и среднесрочное экспортное кредитование, а также страхование экспортных кредитов.

Таким образом, действующие в России инструменты государственной финансовой поддержки экспорта промышленной продукции могут применяться и после вступления России в ВТО с учетом норм ВТО и ОЭСР. Необходимо отметить, что правила ДОЭК ограничивают применение мер государственной поддержки экспорта определенными критериями: наличием ставок премий за государственное гарантирование и страхование экспортных контрактов, достаточных для покрытия хотя бы операционных издержек, и непревышением "минимально разрешенной ставки" при компенсации или установлении процентных ставок по экспортным кредитам <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2013. N 4 (184).

Необходимо признать, что действующая в Российской Федерации система государственной финансовой поддержки экспорта существенно уступает аналогичным мерам поддержки, применяемым в странах - членах ВТО, по масштабам и эффективности.

Очевидно, что члены ВТО свободны в принятии собственных внутригосударственных мер, направленных на защиту окружающей среды. Члены ВТО вправе осуществлять взаимодействие по вопросам охраны окружающей среды на двустороннем и многостороннем уровнях и за рамками функционирования ВТО. Вместе с тем это возможно только до тех пор, пока подобные меры не нарушают обязательств государств в рамках ВТО и осуществлены исходя из уважения прав других членов ВТО. Экстерриториальное действие ограничений, направленных на охрану окружающей среды, допустимо в тех случаях, когда оно способствует защите общих интересов и предотвращает угрозу мировому сообществу в целом.

Финансовый контроль возможен в традиционных рамках "освоения" бюджетных средств по отдельным разделам, отраслям и программам.

В методических материалах следует ввести ряд новых позиций, оценивающих "побочные" (дополнительные) эффекты от реализации условий ВТО.

На первых этапах, как свидетельствует опыт других стран, ожидать одновременной эффективности как в прямом смысле (т.е. повышения экспортоориентированной экономики), так и в косвенном - обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, видимо, невозможно.

Поэтому эффективность финансового контроля должна быть направлена не столько на выполнение мер по охране окружающей среды, сколько на выполнение тех или иных параметров бюджета и итогов дополнительного стимулирования в рамках ВТО.

Очевидно, что проблемы экологии давно вышли за национальные границы и стали объектом не только внутренней, но и мировой политики. Особенностью этой политики является то, что глобальный экологический кризис объективно ведет к необходимости все более тесного сотрудничества между государствами, к интегрированию их в решении природоохранных проблем, совершенствования механизма многостороннего управления глобальной экологической безопасностью, основой которой является становление процесса устойчивого развития.

В 2014 г. Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан подписали Договор о создании Евразийского экономического союза. В соответствии с Договором одной из целей его создания является стремление Сторон к формированию единого рынка, в рамках которого реализуется принцип "четырех свобод": свободы перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, - что создаст условия для стабильного и эффективного развития экономик государств-участников и повышения уровня жизни населения стран-членов.

В рамках функционирования Единого экономического пространства последовательно создаются нормативные условия, обеспечивающие достижение основных четырех свобод и создающие базу для того, чтобы участники экономической деятельности пользовались этими правами.

В этих условиях возникает необходимость не только качественной, но и количественной оценки интеграционных процессов на территории Евразийского экономического союза, который включает в себя уже пять стран: Республику Армения, Республику Беларусь, Республику Казахстан, Кыргызскую Республику и Российскую Федерацию.

Вопросы измерения интеграции не являются принципиально новыми. В настоящее время в мире существуют различные интеграционные объединения, от наиболее простой формы интеграции - зоны свободной торговли, до наиболее продвинутой формы - экономического союза. Если зон свободной торговли множество, и трудно найти государство, не участвующее в той или иной зоне, то экономический союз на данный момент наблюдается в единственном числе - в Европе. Именно поэтому данные вопросы в наибольшей степени получили развитие в Европейском союзе (ЕС) <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: EU Environmental Policy Handbook. A Critical Analysis of EU Environmental Legislation, Stefan Scheuer, 2014 // http://www.eeb.org/?LinkServID=3E1E422E-AAB4-A68D-221A63343325A81B; Sourcebook on EU Environmental Law, Andrew Farmer, MARCH 2010 // http://www.eib.org/attachments/strategies/sourcebook_on_eu_environmental_law_en.pdf; Policy paper - 2010 to 2015 government policy: environmental quality, May 2015 (UK Department for Environment, Food & Rural Affairs The Rt Hon Elizabeth Truss MP) // https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-environmental-quality/2010-to-2015-government-policy-environmental-quality.

В Союзе и входящих в него государствах действует ряд актов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Сегодня это одно из приоритетных направлений деятельности ЕС, согласно ст. 3 Амстердамского договора 1997 г. Охрана окружающей среды - актуальная проблема для европейского региона.

Европейский союз осуществляет собственную политику в области охраны окружающей среды. За этот период организацией были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. Не вызывает сомнений то, что сегодня ЕС является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве на европейском континенте, при том что экологическая политика и деятельность Европейского союза неразрывно связаны с глобальными мероприятиями, в частности проводимыми под эгидой ООН в сфере защиты окружающей среды. Сегодня защита окружающей среды является одним из приоритетов Европейского союза, наряду с другими направлениями интеграции.

Кроме того, ряд важнейших положений содержится в программах эколого-политических действий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Степаненко В.С. Экологическая политика в области обращения с отходами в ЕС и в России // Вопросы безопасности. 2012. N 2.

Охрана окружающей среды, наряду с экономической интеграцией, относится к одному из приоритетов ЕС и рассматривается как неотъемлемая часть европейского интеграционного процесса. На сегодняшний день европейскими странами принято более 300 законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды. В основе экологических мероприятий ЕС заложена Концепция (Программа) устойчивого развития.

За все время проведения ЕС экологической политики было принято шесть таких программ. Первая из них появилась в 1973 г., она и по сей день является классическим документом в сфере охраны окружающей среды периода обращения европейских государств к проблемам экологии после Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде в 1972 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: EU Environmental Policy Handbook. A Critical Analysis of EU Environmental Legislation, Stefan Scheuer, 2014 // http://www.eeb.org/?LinkServID=3E1E422E-AAB4-A68D-221A63343325A81B.

Последующие экологические программы действий принимались соответственно в 1977 г. (Вторая программа), в 1983 г. (Третья программа) и в 1987 г. (Четвертая программа).

Фундаментальной по содержанию явилась Пятая программа действий Европейского союза в области охраны окружающей среды, принятая в 1993 г. и получившая название "В направлении устойчивости". Данная программа основана на концепции устойчивого развития, ставшей официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса, после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (РИО-92). Современная Шестая программа действий в области охраны окружающей среды была утверждена решением Европейского парламента и Совета N 1600/2002/EC от 22 июля 2002 г. Новая программа экологических действий появилась непосредственно перед Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию, прошедшей под эгидой ООН в г. Йоханнесбурге с 26 августа по 4 сентября 2002 г. Шестая программа ЕС - программа экологических действий, направлена на обеспечение трех условий проведения экологических мероприятий:

1) интеграция потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и реализация принципа экологической обусловленности деятельности Европейского союза, изложенного в ст. 6 Договора об учреждении ЕС;

2) продолжение мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

3) проведение экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение Европейского союза, т.е. вступления в него новых государств.

В программе обращено внимание на четыре приоритетные сферы деятельности Европейского союза на ближайшие годы, к ним относятся:

- изменение климата;

- природа и биологическое разнообразие;

- окружающая среда, здоровье и качество жизни;

- природные ресурсы и отходы.

Шестой программой определены как общие цели, задачи, принципы и стратегические подходы экологической деятельности ЕС на период с 2002 по 2012 г., так и конкретные цели, задачи и ключевые мероприятия в упомянутых выше сферах. Программой также обозначены основные задачи организации в сфере международного сотрудничества по проблемам экологии и установлены критерии разработки экологической политики на основе обработки соответствующей информации и получения новых данных.

Шестая программа обусловила выполнение важной законотворческой работы, которую осуществляют государства - члены Европейского союза в области охраны окружающей среды. В преамбуле Программы особо подчеркивается, что "законодательство остается центральным звеном при решении экологических проблем, а полная и правильная реализация существующего законодательства является приоритетом". В связи с этим при определении Программой стратегических подходов к решению экологических задач делается особый акцент на необходимость обновления соответствующего законодательства, а также на принятие мер по его выполнению.

Последнее предусматривает:

- совершенствование мер по повышению уважения экологических правил и пресечение нарушений экологического законодательства;

- содействие совершенствованию процедур правопринуждения, инспекции, мониторинга экологического законодательства в государствах-членах;

- систематический анализ применения экологического законодательства в государствах-членах;

- обмен информацией о наилучшей практике по реализации законодательства ЕС в сфере улучшения охраны окружающей среды.

К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотренным Шестой программой экологических действий ЕС в четырех приоритетных сферах, можно отнести нижеследующие <1>.

--------------------------------

<1> См.: Sourcebook on EU Environmental Law, Andrew Farmer, MARCH 2010 // http://www.eib.org/attachments/strategies/sourcebook_on_eu_environmental_law_en.pdf.

В сфере изменения климата меры, заложенные в Шестой программе, направлены на реализацию Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г., участие в котором ЕС было оформлено решением Совета 2002/358/ЕС от 25 апреля 2002 г. В тексте Программы обращает на себя внимание то, что об изменении климата говорится уже как о реальном явлении, оказывающем неблагоприятные экологические последствия.

В сфере природы и биологического разнообразия Шестая программа предполагает дальнейшую реализацию положений Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и, в частности, Картахенского протокола о биологической безопасности, участие в которой ЕС было оформлено решением Совета 2002/628/ЕС от 25 июня 2002 г. Также предусматривается реализация конвенций о защите морской среды от загрязнения и расширение применения "Хабитат"-директивы и Директивы о защите птиц.

В сфере охраны окружающей среды, здоровья и качества жизни Программа предусматривает необходимость следующего:

- учета результатов оценки вредности химикатов во всех сферах законодательства Европейского союза;

- анализа эффективности применения Директивы относительно растительных продуктов, определяющей правовые рамки использования пестицидов;

- ратификации Стокгольмской конвенции об устойчивых органических загрязнителях, Роттердамской конвенции о некоторых опасных химикатах и пестицидах, а также изменения в связи с этим Регламента Совета по экспорту и импорту некоторых опасных химикатов;

- совершенствования применения положений Рамочной водной директивы и Директивы о качестве воды для купания;

- содействия результативности международных переговоров по реализации Монреальского протокола об озоноразрушающих веществах к Конвенции о защите озонового слоя 1985 г.

В сфере природных ресурсов и отходов программой особо подчеркивается необходимость пересмотра законодательства об отходах, которое уже давно нуждается в кодификации, включая законодательство о сточных нечистотах, биодеградировавших отходах, об упаковке, батарейках и перевозке отходов, а также дополнения Рамочной Директивы об отходах 1975 г.

Шестая программа действий Европейского союза в области окружающей среды опирается на действующие в странах ЕС Директивы.

Действие этих Директив направлено на:

- реализацию воздухоохранной политики в странах ЕС;

- соблюдение водного законодательства;

- обеспечение методов и механизмов, нацеленных на улучшение процесса принятия решений, развитие законодательства и его внедрение, в том числе по вопросам ОВОС;

- улучшение работы по управлению отходами;

- охрану мест обитания флоры и фауны;

- снижение промышленного загрязнения.

Большую работу проводят по разработке и внедрению национальных Директив страны - члены содружества.

В настоящее время в институтах Европейского союза рассматривается проект Седьмой программы действий ЕС по окружающей среде до 2020 г. <1>. Как и все предыдущие программы, она является центральным документом в области экологии в ЕС на ближайшие 7 - 10 лет. В соответствии с программой будут координироваться действия не только государств - членов ЕС, но государств - кандидатов в ЕС. Проект Программы представляет собой стратегическое видение политики ЕС в сфере охраны окружающей среды до 2020 г. Согласно Проекту граждане ЕС "живут в пределах экологических лимитов Планеты", а "здоровая окружающая среда" является результатом "инновационной, циркулярной экономики, где ничего не выбрасывается". Достижение трех тематических целей новой Программы - охрана "природного капитала" (т.е. ресурсов); ресурсоэффективная и низкоуглеродная экономика; охрана здоровья и качества жизни - должно способствовать охране климата, что согласно новой Программе остается среди приоритетных целей экологической политики Европейского союза в перспективе до 2020 г.

--------------------------------

<1> См.: Гордеева Е.М. Новая рамочная политика Европейского союза в области климата и энергетики до 2030 г. // Евразийский юридический журнал. 2014. N 3 (70).

Для решения экологических задач в рамках единого Европейского экологического пространства действует региональная экологическая организация - Европейское агентство по окружающей среде, призванное осуществлять достоверную экспертизу по оценке степени экологической опасности, способствовать разработке экологического законодательства и созданию условий для реализации программ в сфере охраны окружающей среды.

Среди договоров, заключенных ЕС в сфере экологии, можно выделить договоры, полностью ориентированные на регулирование охраны окружающей среды, содержащие отдельные положения об охране окружающей среды или косвенно связанные с охраной окружающей среды.

Интеграция в рамках Евразийского экономического пространства имеет достаточно небольшой срок. В правовом смысле эта стадия интеграции означала переход от традиционного межгосударственного сотрудничества в рамках межправительственной организации к созданию организации нового типа - международного наднационального объединения, в которое государства отдают часть суверенной компетенции. В отличие от Таможенного союза, помимо вопросов обеспечения свободного движения товаров в рамках ЕЭП решаются проблемы, связанные со следующим вопросами: проведение согласованной макроэкономической (в том числе промышленной и сельскохозяйственной) политики; гармонизация и унификация национальных законодательств в области финансово-кредитной, налоговой, инвестиционной, конкурентной, антимонопольной, экологической политики, в том числе путем заключения международных договоров прямого действия.

Реализация указанных задач государств - членов ЕАЭС должна решаться в рамках Евразийской экономической комиссии.

На сегодняшний день организационная структура Единого экономического пространства включает в себя Высший Евразийский экономический совет, который работает на двух уровнях: глав государств и глав правительств; Евразийскую экономическую комиссию, которая состоит из Совета и Коллегии, а также Евразийский суд, функции которого нашли отражение в едином кодифицированном Договоре о ЕАЭС от 29 мая 2014 г.

Главной задачей новых структур является разработка единых международно-правовых норм, которые отражали бы цели, задачи, принципы, механизмы, инструменты единой экономической политики, формировали общее правовое регулирование экономических отношений.

В настоящее время в Российской Федерации сформирован рынок товаров и услуг природоресурсного назначения. Перечень таких услуг включает <1>:

- отбор и первичную обработку проб, включая необходимые измерения и наблюдения непосредственно на объектах;

- проведение количественного химического анализа отобранных проб воды, промышленных выбросов в атмосферу, почв и грунтов, донных отложений, отходов и других объектов окружающей среды, выполнение биотестирования сточных вод и отходов, а также осуществление иных анализов и измерений;

- проведение работ по обеспечению единства и требуемой точности результатов анализов, измерений, тестирования в соответствии с требованиями метрологического обеспечения природоохранной деятельности и др.

--------------------------------

<1> См.: Примерный перечень работ и услуг природоохранного назначения. Утвержден Председателем Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды 6 сентября 1999 г.

Реально сегодня можно выделить несколько сегментов рынка, наиболее сильно зарегулированных рамками природоохранного законодательства: строительство, пусконаладка и эксплуатация объектов природоохранного назначения; производство оборудования и средств защиты окружающей среды; работы и услуги по обращению с отходами производства и потребления; проектно-изыскательские и опытно-конструкторские работы по созданию природоохранного оборудования, установок, сооружений, предприятий и объектов, прогрессивных природоохранных технологий, методов и средств защиты природных объектов от негативного воздействия; услуги по разработке документации, обосновывающей получение разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферу, сбросы сточных вод, размещение отходов производства и потребления; работы по экологическому мониторингу; экологический аудит; информационные услуги в сфере экологии и охраны окружающей среды.

Спрос на рассматриваемом рынке полностью зависит от степени зарегулированности рамками природоохранного законодательства. Мероприятия по охране окружающей среды напрямую способствуют снижению издержек производства благодаря снижению затрат, минимизации потерь и переработке отходов. При этом наличие спроса на товар, обращение которого происходит на этом рынке, также обусловлено (гарантировано) проведением природоохранных мероприятий государством в рамках реализации целевых программ в области экологического развития Российской Федерации.

В рамках интеграции в настоящее время принят ряд важных документов, регламентирующих вопросы обеспечения экологической безопасности, например в сфере обеспечения промышленной безопасности: Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах" (ТР ТС 012/2011) <1>, Программа по разработке (внесению изменений, пересмотру) межгосударственных стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах" (ТР ТС 012/2011), а также межгосударственных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимых для применения и исполнения требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах" (ТР ТС 012/2011) и осуществления оценки (подтверждения) соответствия продукции <2> и др.

--------------------------------

<1> Утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. N 825 (в ред. решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 мая 2014 г. N 73).

<2> Утвержден решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 9 апреля 2013 г. N 70.

Важными с точки зрения обеспечения экологической безопасности являются технические регламенты Таможенного союза "О безопасности упаковки" (ТР ТС 005/2011) <1> и "О безопасности машин и оборудования" (ТР ТС 010/2011) <2>.

--------------------------------

<1> Принят решением Комиссии Таможенного союза от 16 августа 2011 г. N 769 и вступил в силу с 1 июля 2012 г. Настоящий технический регламент распространяется на все типы упаковки, в том числе укупорочные средства, являющиеся готовой продукцией, выпускаемой в обращение на таможенной территории Таможенного союза, независимо от страны происхождения, и устанавливает обязательные для применения и исполнения на таможенной территории Таможенного союза требования к упаковке (укупорочным средствам) и связанные с ними требования к процессам хранения, транспортирования и утилизации, в целях защиты жизни и здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни или здоровья животных, растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей упаковки (укупорочных средств) относительно ее назначения и безопасности.

<2> Принят решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. N 823 и вступил в силу с 15 февраля 2013 г. Настоящий технический регламент устанавливает минимально необходимые требования безопасности машин и (или) оборудования при разработке (проектировании), изготовлении, монтаже, наладке, эксплуатации, хранении, транспортировании, реализации и утилизации в целях защиты жизни или здоровья человека, имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей.

Следует заметить, что в отличие от ЕС, других интеграционных объединений эффект интеграции ЕЭП/ЕАЭС заключается в том, что интеграционное взаимодействие государств-членов началось задолго до создания Таможенного союза в 2010 г., а также существовавшего до 1991 г. единого экономико-политического пространства.

В настоящее время в нашей стране отсутствует современный научный инструментарий оценки влияния интеграционных процессов на состояние экологической безопасности. С этой целью представляется необходимым провести экспертизу и ревизию всех международных соглашений и обязательств России в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в т.ч. в рамках СНГ, и выявить все позиции, препятствующие или стимулирующие внешнеторговую деятельность. Это позволит разработать комплекс мер по гармонизации действующего законодательства применительно к сфере обеспечения экологической безопасности. Например, закрепить законодательно ужесточение правил контроля за трансграничным перемещением и инвазиями "чужеродных видов", расширить перечень карантинных организмов, в т.ч. за счет "чужеродных видов", опасных для природных экосистем и биоразнообразия.

Важным шагом должна стать независимая аналитическая деятельность, включающая в себя проведение независимых экспертиз, представляющих собой специализированную оценочно-аналитическую и научно-исследовательскую деятельность, направленную на информационное и методологическое обеспечение решений, принимаемых при экологическом управлении и обеспечении экологической безопасности.

В научной прессе и многочисленных выступлениях экспертов рассматривались проблемы последствий вступления и членства России в ВТО. Так, на коллегии Счетной палаты в апреле 2014 г. был рассмотрен вопрос "Анализ мер, принимаемых органами государственной власти, по выполнению обязательств и реализации прав Российской Федерации, связанных с присоединением к ВТО по оценке влияния норм и правил ВТО на бюджетную систему и отрасли экономики", где в результате обсуждения отмечалось, что законодательная база и государственное стимулирование мер по адаптации к правилам ВТО еще недостаточны, государственная поддержка сельхозпроизводителей пока не эффективна, присутствие России в органах ВТО практически незаметно, не выполнен план мероприятий, позволяющих субъектам экономики активно включиться в международный товарооборот, государственная поддержка сельхозпроизводителей должна быть резко расширена <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2013. N 4 (184).

Незначительный срок членства России в ВТО не дает значительного материала для всестороннего анализа, но некоторые выводы и предложения напрашиваются уже сейчас.

Необходимо помнить (как сказал Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев), что ВТО - это просто инструмент, которым нужно научиться эффективно пользоваться для достижения своих целей. Добавим - сложнейший и многообразный, способный как причинить неприятности, так и обеспечить преимущества.

Экономика, а вслед за ней и экологическая безопасность России должны будут функционировать (согласно нормам и принципам ВТО) в международном масштабе и быть конкурентоспособны на глобальном уровне, что обеспечивается взаимностью, транспарентностью, либерализацией торговли, необходимостью направлений положительных усилий на благо населения, разрешение торговых споров путем проведения консультаций и переговоров.

Россия вступила в ВТО в качестве развитой страны, что предполагает отсутствие каких-либо преференций. Анализ текущего законодательства и правоприменительной практики показал, что Россия ликвидировала отдельные правовые пробелы, внесла изменения в старые законы, создала новые, таким образом, приведя в целом законодательство в соответствие с нормами ВТО. Были приняты обязательства по снижению импортных тарифов, фиксированию экспортных пошлин, отмене тарифных квот, за исключением некоторых сельскохозяйственных товаров, по поддержке сельского хозяйства, по доступу на рынки услуг, по охране прав интеллектуальной собственности, инвестициям, санитарным, фитосанитарным нормам и техническому регулированию. Отдельных обязательств по экологии не было принято и положения ВТО этого не предполагают.

Вступление в ВТО было оценено экспертным сообществом как необходимое условие для проведения социально-экономических реформ, структурной перестройки экономики, внедрения систематизированного делового законодательства, совместимого с международным правом, и ликвидации правовых пробелов.

Говоря об охране окружающей среды и экологических последствиях, стоит отметить, что их крайне сложно точно спрогнозировать из-за разнонаправленной динамики процессов, сроков ведения тарифов, сложных географических и природоохранных связей, влияния государственной политики и других факторов.

На наш взгляд, можно выделить следующие положительные последствия вступления России в ВТО: рост экономики в долгосрочном периоде; приток иностранных инвестиций; рост производительности труда и эффективности производства; повышение спроса на квалифицированный труд. Среди негативных: сокращение поступлений в федеральный бюджет; сокращение занятости и рабочих мест; ухудшение положения неквалифицированного персонала.

В уязвимом положении останутся: неконкурентоспособные импортозамещающие отрасли, такие как машиностроение (сельхозтехника, автомобильная промышленность, оборудование), пищевая и легкая промышленность (в процентах от уровня базового года), деревообработка, целлюлозно-бумажное производство и производство изделий из дерева, авиапромышленность, электроника, фармацевтическая промышленность; сельское хозяйство (наиболее уязвимые товары: мясо, мясопродукты, молочные продукты с длительным сроком хранения, рис, сахар, овощи), которое ранее было наиболее защищено тарифно-таможенным регулированием.

Нейтральное влияние вступление будет иметь на отрасли промышленности, которые не регулируются правилами ВТО (сырая нефть, газ и вооружение) и ранее не дискриминируемые отрасли или с минимальными барьерами (виды минерального сырья и некоторая продукция химической промышленности), а в сфере услуг - это сектора, где до вступления был высокий уровень проникновения иностранных компаний на рынок (аудиторско-консультационные, бухгалтерские, брокерские услуги) и банковский сектор.

При исследовании вступления в ВТО на региональном уровне были выявлены проблемы по адаптации субъектов. Также было выяснено, что членство в ВТО усилит межрегиональную социально-экономическую дифференциацию.

Слаборазвитость, "закрытость" экономики регионов, локализация проблемных отраслей, концентрация моногородов являются главными факторами риска при вступлении в ВТО <1>.

--------------------------------

<1> Рассматривая опыт Китая и других стран, можно отметить, что китайский опыт может быть применен в нашей стране с ограничениями, это свидетельствует о том, что участие в ВТО дает шанс для продвижения товаров на мировых рынках и вместе с тем оставляет возможность различными, не противоречащими праву ВТО инструментами и средствами защищать внутренний рынок.

В сфере сельского хозяйства отдельного упоминания заслуживает возможность применения санитарных и фитосанитарных мер в качестве барьеров для защиты внутреннего рынка (использование высоких санитарных стандартов, объясняемое защитой здоровья потребителей, нередко применяется для ограничения доступа импортной продукции).

Необходимо самым радикальным образом произвести массовый "всеобуч" правил, нормативов и условий ВТО. Особенно это касается предпринимателей, государственных чиновников, торговых представителей, населения. Назрел пересмотр кадровых, номенклатурных и должностных обязанностей на всех предприятиях в сторону активизации выхода на внешний рынок и использования преимуществ ВТО.

Меры государственной поддержки должны быть срочными и адекватными. Прежде всего это касается сельских товаропроизводителей. Если говорить отдельно о российских законах и подзаконных актах, то во многом российское экологическое законодательство, благодаря еще советскому наследию, более детально, чем, например, законодательство стран - членов ЕС, в том числе в части нормирования загрязняющих веществ; действующее экологическое законодательство Российской Федерации не отвечает и международным амбициям нашей страны, поскольку из-за своей "вторичности" и "рамочности" тормозит развитие национальной экономики, снижает конкурентоспособность российских компаний на мировом рынке и совершенно не способствует притоку иностранных инвестиций в эколого-ориентированные отрасли <1>.

--------------------------------

<1> Вопросы здравоохранения, безопасности и защиты окружающей среды постоянно игнорируются в пользу дополнительных льгот для бизнеса, что, однако, напрямую противоречит целям и уставу ВТО.

Для некоторых отраслей возможно сокращение рынков, если в таких рынках, как ЕС, например, будут приняты более жесткие экологические требования к продукции. С другой стороны, это может стать стимулом для обновления оборудования.

По нашему мнению, возможны негативные последствия для экологической безопасности в косвенном влиянии на нее режима ВТО: открытие границ для экологически грязных производств, материалов, сырья и неэкологичных товаров, усиление инвазий чужеродных видов растений и животных, появление более широким ассортиментом ГМО-продуктов, ГМО-культур, ГМО-сырья и технологий.

На наш взгляд, главной проблемой является не столько собственно членство в ВТО, сколько сложившаяся в России структура экономики и доли высокотехнологичной продукции.

Всемирная торговая организация на словах предоставляет России широкий спектр возможностей для экологизации экономики. В частности, присоединение к ВТО, как заявлено в ряде документов, удешевит импорт современного и более "зеленого" оборудования, технологий и услуг.

Если внешних стимулов не будет, то отставание усилится. Законодательная база по регулированию наилучших доступных технологий не поможет, важно повышение доступа к полной информации других стран по экологическому регулированию в соответствии с требованиями ВТО, стимулирование дальнейшей гармонизации национального экологического законодательства с нормами международного права, а также расширение возможностей для производства и экспорта российских экологически чистых товаров и услуг.

Членство в ВТО может привлечь иностранные инвестиции в современные экологически чистые производства и снизить уровень протекционизма по экологическим мотивам.

По правилам ВТО, допустимо инициировать судебную процедуру по разрешению споров, касающихся применения протекционистских мер, в том числе субсидирования производства товаров или использования "зеленого налогообложения".

Стоит отметить, что адаптация нашего аграрного сектора была минимальной <1>. В России есть огромный резерв для производства экологически чистой продукции, а это - реальные условия <2>.

--------------------------------

<1> Контроль за инвазиями чужеродных видов минимален, что способно привести уже в текущем десятилетии к экологическим катастрофам.

<2> Никакой стране нельзя запретить проводить национальную политику в области охраны природы и здоровья населения, а также экологическую политику на всех уровнях, при условии что такая политика не вызывает произвольной или неоправданной дискриминации между странами с аналогичными условиями, не создает скрытых барьеров для торговли и не противоречит условиям других соглашений ВТО.

В настоящее время общий агропродовольственный рынок получил новый вызов и одновременно импульс к развитию, связанный с введением Российской Федерацией продовольственного эмбарго (США, ЕС, Канада, Австралия, Норвегия). По оценкам экспертов ЕврАзЭС, с момента введения санкций до конца текущего года из санкционных стран в случае отсутствия запрета на ввоз товаров могло бы быть импортировано: свинины - 170 тыс. т (70% от потребности в импорте России), мяса птицы - 87 тыс. т (60%), сыров и творога - 133 тыс. т (80%), картофеля - 500,0 тыс. т (25%) <1>.

--------------------------------

<1> Аверьянова Е.Г. Продовольственная безопасность государств - членов ТС и ЕЭП в условиях формирования ЕАЭС // Материалы круглого стола "Актуальные проблемы совершенствования правового обеспечения продовольственной безопасности России". Аналитический центр при Правительстве РФ. Москва, 13 ноября 2014 г.

Поиск путей импортозамещения продовольствия за счет партнеров Российской Федерации по Таможенному союзу, безусловно, отвечает задачам нашего интеграционного объединения - интенсификации взаимной торговли.

Однако Беларусь может закрыть недостающую потребность российского рынка до конца текущего года по мясу птицы на 40%, говядине - на 16%, сырам и творогу - на 30% и лишь по маслу - практически на 100%.

Казахстан помимо говядины (10 тыс. т) может поставить до конца года около 5 тыс. т свинины, 16 тыс. т мяса птицы и 3 тыс. т плодов.

Таким образом, наибольшая часть дефицита указанных товаров будет покрываться за счет импорта из третьих стран, что будет связано с угрозами в области экологической безопасности России.

На основании проведенных исследований, в интересах анализа и учета последствий для окружающей природной среды и состояния экологической безопасности реализации соглашений в области ВТО, целесообразно:

1. Подготовить на национальном уровне оценку экологических последствий вступления России в ВТО. Это позволит разработать организационно-правовой механизм действий в данной области. В нашей стране на сегодняшний день отсутствует современный научных инструментарий оценки влияния соглашений в области ВТО на экологическую безопасность.

В настоящее время отсутствует правовая база, позволяющая учитывать институциональные, организационные и финансово-экономические аспекты реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. По нашему мнению, следует акцентировать внимание на вопросах устранения пробелов национального законодательства по охране окружающей среды в области биоразнообразия, генетических ресурсов, биотехнологии и др. Это позволит также создать платформу для торговли патентами, технологиями, разными формами интеллектуальной собственности в этой области.

2. Провести ревизию всех международных соглашений и обязательств России в области обеспечения экологической безопасности, в том числе в рамках СНГ, и выявить все позиции, препятствующие или стимулирующие деятельность в рамках ВТО, ЕАЭС. Это позволит разработать комплекс мер по гармонизации действующего законодательства в условиях реализации требований ВТО, ЕАЭС применительно к сфере обеспечения экологической безопасности. Например, закрепить законодательно ужесточение правил контроля за трансграничным перемещением и инвазиями "чужеродных видов", расширить перечень карантинных организмов, в том числе за счет "чужеродных видов", опасных для природных экосистем и биоразнообразия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вступление Казахстана в ВТО: вопросы экологии // Молодий вчений. 2014. Вып. N 1 (03).

3. Разработать комплексный методический аппарат учета финансово-экономических аспектов реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, а также оценки требуемых бюджетных средств для реализации комплекса мероприятий в рассматриваемой области. В настоящее время такой методический аппарат отсутствует.

4. Провести комплексные научные исследования, направленные на выработку предложений для повышения эффективности системы государственного управления государственными финансовыми средствами в сфере обеспечения экологической безопасности <1>.

--------------------------------

<1> Мировая практика показывает, что государство (в целях повышения экологической безопасности) является основным инициатором в данной области и обеспечивает их развитие финансовыми ресурсами.

Важным шагом на пути решения задач эффективности использования государственных активов должна стать независимая аналитическая деятельность, включающая в себя проведение независимых экспертиз, представляющих собой специализированную оценочно-аналитическую и научно-исследовательскую деятельность, направленную на информационное и методологическое обеспечение решений, принимаемых при экологическом управлении и обеспечении экологической безопасности.

5. В интересах совершенствования форм и методов работы Счетной палаты Российской Федерации как главного постоянно действующего органа финансового контроля страны пересмотреть механизм (в том числе организационные вопросы, наработку соответствующей нормативной правовой и методической базы, внедрение информационно-аналитических технологий стратегического аудита и т.д.) проверки законности и эффективности финансирования федеральных программ в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе с учетом вступления России в ВТО.

В современных условиях только через повышение эффективности использования государственных ресурсов, переход на инновационный путь развития, использование достижений науки, переход на новые технологии можно обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие и безопасную среду обитания.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.

2. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464; N 21. Ст. 2455; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; N 30 (ч. II). Ст. 3616; N 49. Ст. 5742; N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17; N 52 (ч. I). Ст. 6455.

3. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1462; 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4444; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. II). Ст. 25; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. I). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 21; N 17. Ст. 1933; N 50. Ст. 6246; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17; N 11. Ст. 1261; N 30. Ст. 3735; 2011. N 1. Ст. 32.

4. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800; 2004. N 35. Ст. 3607; N 52 (ч. I). Ст. 5276; 2006. N 1. Ст. 10; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2008. N 20. Ст. 2260; N 26. Ст. 3015; N 30 (ч. II). Ст. 3616; N 30 (ч. II). Ст. 3618; N 45. Ст. 5148; 2009. N 1. Ст. 17; N 19. Ст. 2283.

5. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст. 3348; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498; 2009. N 1. Ст. 17; N 1. Ст. 21; N 52 (ч. I). Ст. 6450; 2010. N 30. Ст. 4002; N 31. Ст. 4196.

6. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 26. Ст. 3009; 2001. N 1 (ч. II). Ст. 21; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. I). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5554; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; N 45. Ст. 5142; 2009. N 1. Ст. 17.

7. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17, 21; N 52 (ч. I). Ст. 6450.

8. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10. N 52 (ч. I). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; N 11. Ст. 1261; N 52 (ч. I). Ст. 6450; 2011. N 1. Ст. 54.

9. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434.

10. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

11. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 2.

12. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4590.

13. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 19. Ст. 2716.

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. N 997 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 37. Ст. 4290.

15. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 25. Ст. 2528; 2005. N 28. Ст. 2876; 2009. N 3. Ст. 407.

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. N 1342 "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 47. Ст. 5335.

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 5. Ст. 625.

18. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 36. Ст. 3510.

19. Устав Организации Объединенных Наций (вместе с Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи) (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.) (Правила с изм. и доп. от 31 декабря 1978 г.).

20. Венская конвенция о праве международных договоров (заключена в г. Вене 23 мая 1969 г.).

21. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) (заключено 30 октября 1947 г.). Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 4 - 15.

22. Решение по торговле и окружающей среде от 14 апреля 1994 г. // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 403.

23. Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 344 - 367.

24. Марракешское соглашение о создании Всемирной Торговой Организации (вместе со Списком приложений) (заключено в г. Марракеше 15 апреля 1994 г.).

25. Англо-русский словарь-справочник торговой политики. М.: Издательский центр РАГС, 2009.

26. Аверьянова Е.Г. Продовольственная безопасность государств - членов ТС и ЕЭП в условиях формирования ЕАЭС // Материалы круглого стола "Актуальные проблемы совершенствования правового обеспечения продовольственной безопасности России". Аналитический центр при Правительстве РФ. Москва, 13 ноября 2014 г.

27. Белхароев Х.У. Правовое развитие ГААТ, ВТО и меры внутренней государственной поддержки аграрной сферы России по обеспечению продовольственной безопасности // Право ВТО. 2014. N 2.

28. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности. Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106 - 119.

29. Вельяминов Г.М. Основы международного экономического права. М.: ПРИОР, 2004.

30. Вельяминов Г.М. Порядок урегулирования споров во Всемирной торговой организации // МЖМП. 2005. N 1.

31. Внешнеэкономический толковый словарь / Под ред. И.П. Фаминского. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.

32. Всемирная торговая организация и национальные экономические интересы. М.: Наука, 2003.

33. Всемирная торговая организация: документы и комментарии (многосторонние торговые соглашения). Т.П. М.: Издательский дом налоговой полиции, 2001.

34. Воронин Б.А., Митин А.Н. Экономико-правовые проблемы адаптации российского АПК в условиях ВТО // Аграрное и земельное право. М.: Право и государство пресс, 2012. N 9 (93).

35. Глазьев С.Ю. Перспективы высокотехнологичных отраслей в условиях присоединения России к ВТО // Интеллектуальная собственность: промышленная собственность. 2002. N 9.

36. Гринберг Р.С. Присоединение России к ВТО: pro et contra. М., 2011.

37. Гадилов М.В. Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков в Российской Федерации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Казань: Таглимат, 2006.

38. Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций "Софрино" 1995 - 2004 гг. Юбилейный выпуск. М., 2004. Т. 1. С. 125 - 126.

39. Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений Всемирной торговой организации // Экологическое право. 2014. N 1.

40. Гордеева Е.М. Новая рамочная политика Европейского союза в области климата и энергетики до 2030 года // Евразийский юридический журнал. 2014. N 3 (70).

41. Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. М.: ИНФРА-М, 2005.

42. Дюмулен И.И. Генеральное соглашение по тарифам и торговле // УБИКИ. Приложение N 10. 1997. С. 166.

43. Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. Экономика, политика, право. 3-е изд., доп. М.: ГОУВПО ВАВТ, Минэкономразвития России, 2012.

44. Дюмулен И.И. ВТО от "А" до "Я", терминологический справочник. М.: ГОУВПО ВАВТ, Минэкономразвития России, 2012.

45. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Государственное управление в области обеспечения экологической безопасности: организационно-правовой аспект // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2012. N 7 - 8.

46. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Экономика. Право. 2015. N 1.

47. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Конституционно-правовые аспекты обеспечения энергетической безопасности России // Право и государство: теория и практика. М., 2016. N 1.

48. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Обеспечение экологической безопасности России: конституционно-правовые основы // Конституционные права в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Материалы экологической секции V Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения": Сб. докладов / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2014. 204 с.

49. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты обеспечения безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. 2015. N 8.

50. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в условиях вступления Российской Федерации в ВТО // Науковий вiсник НУБiП . Серiя: Право. 2015. N 218. С. 99 - 105.

51. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности Российской Федерации при осуществлении интеграционной деятельности // Государственный суверенитет и верховенство права: международное и национальное измерения. II Московский юридических форум (Кутафинские чтения) (2 - 4 апреля 2015 г. Москва): Материалы круглых столов: В 2 ч. М.: Проспект, 2015. Ч. 2. 544 с.

52. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Стратегическое планирование как основа в достижении основных приоритетов национальной безопасности и устойчивого развития государства // Стратегия национального развития и задачи российской науки: Сб. докладов Международной научно-практической конференции, секций гражданского права, предпринимательского права, банковского права, экологического и земельного права, гражданского процесса, спортивного права, интеллектуальных прав (Москва, 24 ноября - 3 декабря 2015 г.). М.: Проспект, 2016. 688 с.

53. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Эколого-правовые аспекты обеспечения безопасности ТЭК современной России // Пробелы в российском законодательстве. 2012. N 2.

54. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Энергетическая безопасность в системе национальной безопасности России // Право и безопасность. 2012. N 1.

55. Загашвили В.С. Возможные последствия присоединения России к ВТО // Российский внешнеэкономический вестник. 2011. N 5.

56. Ершова И.В. Институт технического регулирования энергетического права: формирование в условиях модернизации экономики России // Юрист. 2013. N 21.

57. Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование: Монография. М.: Проспект, 2015.

58. Исаченко Т.М. Вопросы защиты прав интеллектуальной собственности в региональных торговых соглашениях. 2013.

59. Кабанова Н.А., Чаленко Н.Н. Правовые аспекты влияния экологической безопасности России на ее экономическую безопасность в системе ВТО // Международное публичное и частное право. 2015. N 3.

60. Кардашова И.Б. Роль МВД России в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2006.

61. Лопатина О.Н. Механизм урегулирования споров Всемирной торговой организации: практика и процедуры. М.: Национальный книжный центр, 2012.

62. Лопатина О.Н. ВТО: введение в правовую систему. М.: Национальный книжный центр, 2012.

63. Маркетинг: словарь / Азоев Г.Л. и др. М.: Дашков, 2005.

64. Михайленко А.Н. Россия в ВТО: три сценария. М.: Орбита-М, 2012.

65. Народнохозяйственные последствия присоединения России к ВТО. М.: РАН, 2002.

66. Новиков Ю.И. Место и роль банков при вступлении в ВТО // Вступление России в ВТО: проблемы и перспективы: Материалы Международной научно-практической конференции / Под ред. С.Ф. Сутырина. СПб.: ОЦЭиМ, 2003. С. 92.

67. Нуралиев С.У. Продовольственный рынок и ВТО. Информационно-внедренческий центр "Маркетинг", 2011.

68. Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. М.: Изд-во РАГС, 2002.

69. Панова А.С. Об особенностях технического регулирования по праву ВТО // Бизнес, Менеджмент и Право. 2013. N 1.

70. Отчет о НИР на тему "Анализ институциональных, организационных и финансово-экономических аспектов реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" (аналитическая записка). М.: НИИ СП, 2014.

71. Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. 2005. N 1.

72. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография / Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б., Романова О.А., Шпаковский Ю.Г., Выпханова Г.В. и др.; отв. ред. Н.Г. Жаворонкова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014.

73. Портанский А.П. Многосторонняя торговая система в XXI веке: возможности и риски (поиск главного звена в глобальном управлении). М.: РАГС, 2010.

74. Перевалов В.Д. Право Всемирной торговой организации. Влияние на экономику и законодательство государств Европейско-Азиатского региона. М.: Статут, 2014.

75. Перевалов В.Д., Шерпаев В.И., Берг Л.Н. Проблемы гармонизации нормативных правовых актов ВТО и Российской Федерации // Право ВТО. 2014. N 1.

76. Пискулов Ю.В. Международная торговля товарами и услугами. Россия в ВТО. М.: ГОУВПО ВАВТ, Минэкономразвития России, 2013.

77. Портанский А.П. Проблемы эффективности членства России в ВТО. Экономическая теория и хозяйственная практика: глобальные вызовы: Материалы международной конференции "Эволюция международной торговой системы: проблемы и перспективы". 2013. СПб.: Скифия-принт, 2013.

78. Полуэктов А.Б. ВТО как инструмент экономической политики стран-членов // Внешнеэкономический бюллетень. 2005. N 12; 2006. N 1.

79. Проблемы и перспективы присоединения России к Всемирной торговой организации. М.: ВАВТ, 2003.

80. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ЛАНА, 2005.

81. Россия на пути к ВТО: отраслевой анализ. М.: ИМЭМО РАН, 2001.

82. Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 32 - 40.

83. Русин С.Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. N 5. С. 12 - 18.

84. Сабельников Л.В. Влияние ВТО на внешнюю торговлю России инновационными товарами и услугами // Российский внешнеэкономический вестник. 2009. N 6. С. 50 - 58.

85. Салиева Р.Н. Правовое обеспечение предпринимательской деятельности в сфере торговли энергоресурсами в условиях вступления России в ВТО // Энергетическое право. 2013. N 2.

86. Селиванова Н. Международные правовые акты Всемирной торговой организации // Российская юстиция. 2003. N 4.

87. Современный финансово-кредитный словарь / Под общ. ред. М.Г. Лапусты, П.С. Никольского. М.: НОРМА, 2002.

88. Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке / Под ред. А.Г. Гранберга, В.И. Данилова-Данильяна, М.М. Циканова, Е.С. Шопхоева. М.: Экоэкономика, 2002. С. 394.

89. Соколова Н.А. Вопросы охраны окружающей среды в теории и практике применения права ВТО // Евразийский юридический журнал. 2015. N 2.

90. Фаткудинов З.М., Салиева Р.Н. Проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере биотехнологий // Право и экономика. 2015. N 6.

91. Членство в ВТО - новый этап участия России в международной торговой системе / Под ред. С.Ф. Сутырина и Н.А. Ломагина. СПб.: Издательский центр Экономического факультета СПбГУ, 2013.

92. Чернышева Н.А. Россия в ВТО. Проблемы и перспективы: Учебное пособие. М.: МГИМО-Университет, 2013.

93. Халевинская Е.Д. Международные торговые соглашения и международные торговые организации. М.: Магистр, 2010.

94. Хлуденева Н.И., Кичигин Н.В. Право и экология // Журнал российского права. 2013. N 8.

95. Шепенко Р.А. Введение в право ВТО. Курс антидемпингового регулирования: Учебное пособие. М.: Проспект, 2014.

96. Шпаковский Ю.Г. Проблемы повышения эффективности финансового контроля сферы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в условиях вступления Российской Федерации в ВТО // Финансовое право и управление. 2015. N 2. С. 199 - 207.

97. Шумилов В.М. Россия в ВТО и укрепление международной торговой системой: возможности, риски и прогнозы // Российский внешнеэкономический вестник. 2007. N 9.

98. Шумилов В.М. Право Всемирной торговой организации (ВТО): Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013.

99. Alekseev S.S. Struktura sovetskogo prava. M., 1975.

100. Charnovitz S. Trade Law and Global Governance. L., 2002.

101. Chelyshev M.Yu. Osnovy ucheniya o mezhotraslevyx svyazyax grazhdanskogo prava. Kazan', 2008.

102. Flek D. Mezhdunarodnoe pravo mezhdu fragmentaciej i integraciej: vyzovy dlya teorii i praktiki // Ros. yurid. zhurn. 2011. N 6.

103. Howse R. Back to court after Shrimp/Turtle? Almost but not quite yet: India's short lived challenge to labor and environmental exceptions in the European Union's generalized system of preferences // American University International Law Review. 2003. Vol. 18. N 6.

104. Russian Trade Policy Reform for WTO Accession. World Bank Publications, 1998. N 401.

105. Kislicyna N.F. Razvitie sistemy mezhdunarodnogo prava na sovremennom ehtape: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2010.

106. Leebron D.W. Lincages // AJIL. 2002. Vol. 96. N 1.

107. McDougle M.S., Reisman W.M. International Law in contemporary perspective: The public order of world community. N.Y., 1981.

108. Tunkin G.I. Teoriya mezhdunarodnogo prava. M., 1970.

109. Van Dijck P. Introduction // Challenges to the New World Trade Organisation / Ed. by P. Van Dijck, G. Faber. The Hague, 1996.