Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С.

судей Капункина Ю.Б. и Усенко Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2024 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 26 февраля 2025 года по административному делу по административному исковому заявлению Д.В., Д.Н. о признании незаконным и отмене распоряжения департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону от 9 июля 2024 года N 3216 об отказе в переводе жилого помещения - жилого дома в нежилое помещение, о возложении обязанности повторно рассмотреть заявление о переводе жилого дома в нежилое помещение.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Сиротиной Е.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

Д.В. и Д.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене распоряжения департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону от 9 июля 2024 года N 3216 об отказе в переводе трехэтажного жилого дома, площадью 384,5 кв. м, с кадастровым номером N расположенного по адресу: <адрес> в нежилое помещение; о возложении на департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону обязанности повторно рассмотреть заявление о переводе указанного жилого дома в нежилое помещение.

В обоснование административного иска указано, что административные истцы являются собственниками в равных долях названного жилого дома и земельного участка, в границах которого он расположен, категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - общественное питание. Оспариваемое распоряжение департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону является незаконным ввиду отсутствия предусмотренных законом оснований для отказа в переводе из жилого в нежилое помещение, противоречит статьям 22 - 24 Жилищного кодекса Российской Федерации и нарушает их права и законные интересы.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2024 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 26 февраля 2025 года, административные исковые требования удовлетворены, признано незаконным и отменено распоряжение департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону с возложением обязанности повторно рассмотреть заявление Д.В., Д.Н.

В кассационной жалобе департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону ставит вопрос об отмене судебных актов по мотиву их незаконности и необоснованности и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 9 июня 2025 года, определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 июля 2025 года с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции допущены.

Как следует из материалов дела, Д.В. и Д.Н. являются собственниками в равных долях трехэтажного жилого дома с кадастровым номером N площадью 384,5 кв. м, по адресу: <адрес> и земельного участка с кадастровым номером N площадью 1048 кв. м, категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "общественное питание", расположенного по указанному адресу.

28 мая 2024 года Д.В. и Д.Н. обратились в департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону с заявлением о переводе указанного жилого дома в нежилое помещение в целях его дальнейшего использования под общественное питание, с приложением выписки из Единого государственного реестра недвижимости в отношении жилого дома и земельного участка, выписки из Правил землепользования и застройки, копии паспортов граждан Российской Федерации, технического паспорта на жилой дом.

Оспариваемым распоряжением департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону от 9 июля 2024 года N 3216 Д.В. и Д.Н. отказано в испрашиваемом переводе.

В обосновании отказа указано на невыполнение заявителями требований части 1 статьи 22 Жилищного кодекса Российской Федерации и подпунктов 2.9.2.1, 2.9.2.4.9 пункта 2.9 раздела 2 административного регламента АР-026-04 муниципальной услуги "Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение", а также указано на следующие обстоятельства: отсутствует изолированный вход для маломобильных групп населения, не обеспечен пандусом либо подъемным устройством (пункт 6.1.1 СП 59.13330.2020); отсутствуют тактильные средства, выполняющие предупредительную функцию на покрытии пешеходных путей на участке до объекта (пункт 5.1.10 СП 59.13330.2020); на входной двери отсутствует символ, указывающий на ее доступность для маломобильных групп населения (пункт 6.5.1 СП 59.13330.2020); в конструкции лестницы внутри помещения отсутствует пандус или подъемное устройство для маломобильных групп населения (пункт 6.2.8 СП 59.13330.2020); отсутствуют тактильные предупреждающие указатели на участках пола на путях движения для маломобильных групп населения перед дверными проемами (пункт 6.2.3 СП 59.13330.2020); у дверей санитарно-бытовых помещений на высоте от 1,2 до 1,6 м отсутствуют информационные таблички (пункт 6.3.6 СП 59.13330.2020); отсутствуют системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в здании (помещении), предусмотренные СП 3.13130.2009; отсутствует аварийное освещение переводимого помещения (пункт 4.3.12 СП 1.13130.2020); не предоставлены определенные пунктами 6, 7 части 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации оригиналы документов (протокола общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, содержащего решение об их согласии на перевод жилого помещения в нежилое помещение; согласие каждого собственника всех помещений, примыкающих к переводимому помещению, на перевод жилого помещения в нежилое). Кроме этого, указано, что перевод жилого здания в нежилое помещение не предусмотрен положениями Жилищного кодекса Российской Федерации и административным регламентом N АР-026-04, поскольку в соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" помещение - часть объема здания или сооружения, имеющая определенное назначение и ограниченная строительными конструкциями; в соответствии с частью 2.1.11 ГОСТ 27751-2014 "Надежность строительных конструкций" помещение - пространство внутри здания, имеющее определенное функциональное назначение и ограниченное строительными конструкциями; перевод жилого (нежилого) здания в нежилое (жилое) предполагает изменение его функционального назначения и соответственно вида разрешенного использования объекта капитального строительства, в связи с чем такое изменение должно осуществляться путем проведения реконструкции, порядок осуществления которой установлен положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и административным регламентом N АР-274-04 муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство (в том числе внесение изменений в разрешение на строительство)", утвержденным постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 30 октября 2019 года N 98.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился апелляционный суд, установил отсутствие у административного ответчика правовых оснований, установленных статьей 24 Жилищного кодекса Российской Федерации, для принятия оспариваемого распоряжения, так как перевод жилого помещения в нежилое помещение осуществляется с учетом положений статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации; все необходимые документы для перевода жилого помещения в нежилое заявителями были предоставлены, а не соответствие переводимого помещения требованиям законодательства о градостроительной деятельности в соответствии с положениями части 1 статьи 22 Жилищного кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в переводе жилого помещения в нежилое помещение.

Данные выводы судебная коллегия кассационной инстанции полагает незаконными.

Согласно пунктам 2.9.2.1 и 2.9.2.4.9 утвержденного постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 11 сентября 2017 года N 863 Административного регламента N АР-026-04 "Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение" основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является непредставление документов, указанных в пунктах 2.6.1 - 2.6.9 раздела 2 административного регламента; а также, если перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение не отвечает требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации и (или) законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 288 Гражданского кодекса Российской Федерации размещение в жилых домах промышленных производств не допускается. Размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством.

В силу части 1 статьи 22 Жилищного кодекса Российской Федерации перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение допускается с учетом соблюдения требований Жилищного кодекса Российской Федерации и законодательства о градостроительной деятельности.

Частями 1 и 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение осуществляется органом местного самоуправления на основании заявления собственника соответствующего помещения или уполномоченного им лица и документов, перечень которых закреплен в частях 2 и 2.1 той же статьи названного Кодекса.

Согласно части 4 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации решение о переводе или об отказе в переводе помещения должно быть принято по результатам рассмотрения соответствующего заявления и иных представленных в соответствии с частями 2 и 2.1 данной статьи документов органом, осуществляющим перевод помещений, не позднее чем через сорок пять дней со дня представления в данный орган документов, обязанность по представлению которых в соответствии с настоящей статьей возложена на заявителя.

Пункт 5 части 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривает предоставление в орган местного самоуправления для перевода жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение подготовленного и оформленного в установленном порядке проекта переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения (в случае, если переустройство и (или) перепланировка требуются для обеспечения использования такого помещения в качестве жилого или нежилого помещения).

Часть 6 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации определяет, что в случае необходимости проведения переустройства, и (или) перепланировки переводимого помещения, и (или) иных работ для обеспечения использования такого помещения в качестве жилого или нежилого помещения указанный в части 5 настоящей статьи документ должен содержать требование об их проведении, перечень иных работ, если их проведение необходимо.

Согласно части 10 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации при использовании помещения после его перевода в качестве жилого или нежилого помещения должны соблюдаться требования пожарной безопасности, санитарно-гигиенические, экологические и иные установленные законодательством требования, в том числе требования к использованию нежилых помещений в многоквартирных домах.

Часть 1 статьи 24 Жилищного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в переводе жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение: непредставление определенных частью 2 статьи 23 поименованного Кодекса документов, обязанность по представлению которых возложена на заявителя; поступление в орган, осуществляющий перевод помещений, ответа органа государственной власти, органа местного самоуправления либо подведомственной органу государственной власти или органу местного самоуправления организации на межведомственный запрос, свидетельствующего об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для перевода жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение в соответствии с частью 2 статьи 23 этого Кодекса, если соответствующий документ не представлен заявителем по собственной инициативе; представление документов в ненадлежащий орган; несоблюдение предусмотренных статьей 22 Жилищного кодекса Российской Федерации условий перевода помещения; несоответствие проекта переустройства и (или) перепланировки помещения в многоквартирном доме требованиям законодательства.

Таким образом, несоблюдение предусмотренных статьей 22 Жилищного кодекса Российской Федерации условий перевода помещения является основанием для отказа в переводе жилого помещения в нежилое.

Соблюдение требований Жилищного кодекса Российской Федерации и законодательства о градостроительной деятельности является императивным условием перевода жилого помещения в нежилое помещение (часть 1 статьи 22 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В материалах дела имеются незаверенные копии постановления администрации Октябрьского района г. Ростова-на-Дону от 16 сентября 2004 года N 1296 о разрешении истцам строительства садового дома на участке N 144 в садоводческом товариществе "Полиграфист-1"; письма территориального управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 25 октября 2005 года о согласии на перевод садового дома в нежилое помещение для размещения цеха по производству мясных полуфабрикатов при условии, в том числе, разработки и согласования проекта помещений такого цеха, приемки в эксплуатацию цеха с предоставлением лабораторных испытаний питьевой воды, физических факторов (шум, освещенность, параметры микроклимата); проекта переоборудования жилого строения под цех по производству мясных полуфабрикатов.

Согласно незаверенной копии выписки из ЕГРН от 27 мая 2024 года земельный участок с кадастровым номером N в границах которого расположен жилой дом, испрашиваемый для перевода в нежилое помещение в целях осуществления коммерческой деятельности - общественного питания, полностью расположен в водоохранной зоне реки Темерник; ориентиром земельного участка является: г. Ростов-на-Дону, СТ "Полиграфист" (144).

Из незаверенной копии выписки из Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону усматривается, что земельный участок, расположенный в СТ "Полиграфист" (144), относится к территориальной зоне МФ-3/5/6, в границах которой предусмотрено осуществление деятельности по комплексному развитию территории.

Расположение земельного участка в водоохранной зоне, в границах земель по осуществлению деятельности по комплексному развитию территории является юридически значимыми обстоятельствами, которые подлежат обязательной проверке, при наличии в материалах дела сведений о планируемой истцами хозяйственной деятельности на земельном участке и размещении цеха по производству мясных полуфабрикатов, поскольку при подверженности указанных сведений данные обстоятельства могут свидетельствовать об ограничении хозяйственной и иной деятельности на земельном участке.

Между тем, данные обстоятельства оставлены судами без проверки и надлежащей правовой оценки.

Согласно частям 1, 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

В силу части 15 статьи 65 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон запрещаются, в том числе, движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие; сброс сточных, в том числе дренажных, вод.

В соответствии с частью 16 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Выбор типа сооружения, обеспечивающего охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, осуществляется с учетом необходимости соблюдения установленных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов. В целях настоящей статьи под сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, понимаются, в том числе, централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения; сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод в централизованные системы водоотведения (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), если они предназначены для приема таких вод; локальные очистные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), обеспечивающие их очистку исходя из нормативов, установленных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и настоящего Кодекса; сооружения для сбора отходов производства и потребления, а также сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод) в приемники, изготовленные из водонепроницаемых материалов.

В силу статей 218, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности). Решения и действия, затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, являются законными, если они приняты и совершены на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели). При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства (абзац 1 - 3, 5 пункт 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Согласно пункту 7 статьи 6, статье 14, части 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда.

Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судом апелляционной инстанции судебному акту, предусматривающие, в частности, что в нем должны быть указаны: доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 5 части 2 статьи 311).

Положения статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действующие в системной связи с другими положениями главы 34 Кодекса, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Между тем, необходимые для правильного разрешения дела обстоятельства не установлены и не исследованы, доводы ответчика о невыполнении заявителями требований части 1 статьи 22 Жилищного кодекса Российской Федерации не проверены, выводы суда не подтверждены имеющимися в материалах дела доказательствами, в связи с чем выводы суда о незаконности оспариваемого акта являются преждевременными, не основанными на материалах административного дела.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция полагает, что апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, поскольку оценка доказательств и установление фактических обстоятельств дела в силу положений статьи 329 КАС РФ в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеуказанное, реализовать свои процессуальные возможности для разрешения дела в соответствии с требованиями закона, для чего проверить обоснованность заявленных требований, и принять судебный акт, соответствующий требованиям закона, в целях выполнения указаний вышестоящего суда дать надлежащую судебную оценку доводам сторон исходя из материалов дела, проявить активную роль суда при установлении имеющих значение для правильного разрешения дела обстоятельств.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 26 февраля 2025 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Ростовский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 августа 2025 года.