Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:

председательствующего Астровко Е.П.,

судей Кутровской Е.В. и Емельяновой О.И.

при секретаре М.А.ЕА.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 31 октября 2023 года административное дело по апелляционной жалобе ГУ МЧС России по Владимирской области на решение Ковровского городского суда Владимирской области от ****, которым постановлено:

удовлетворить административное исковое заявление администрации Ивановского сельского поселения Ковровского района Владимирской области.

Признать незаконным предписание Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам ГУ МЧС России по Владимирской области от **** **** "Об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара".

Заслушав доклад судьи Астровко Е.П., представителя ГУ МЧС России по Владимирской области Л., поддержавшей жалобу, представителя администрации Ивановского сельского поселения Ковровского района Владимирской области М.А.ЕБ., просившего решение оставить без изменения, судебная коллегия

Администрация Ивановского сельского поселения Ковровского района Владимирской области обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконным предписание от **** **** "Об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара".

В обоснование указано, что **** на основании распоряжения начальника Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам от **** была проведена внеплановая проверка в отношении администрации Ивановского сельского поселения по вопросу соблюдения органами местного самоуправления требований пожарной безопасности в населенных пунктах, подверженных угрозе лесных и ландшафтных (природных) пожаров, о чем составлен акт проверки от **** ****.

В результате проверки выдано обжалуемое предписание, которым администрации Ивановского сельского поселения предписано в срок до **** в населенных пунктах Ивановского сельского поселения **** вокруг территории вышеуказанных населенных пунктов восстановить или обновить в полном объеме минерализованную полосу шириной не менее 10 м.

Администрация Ивановского сельского поселения не согласна с вышеназванным предписанием, считает его незаконным и фактически неисполнимым ввиду того, что на данный момент ею принят исчерпывающий комплекс мер по выполнению требований противопожарного режима, в вышеуказанных населенных пунктах создана минерализованная полоса с учетом особенностей рельефа местности.

Ссылается на решение Ковровского городского суда по делу **** от ****, которым на администрацию Ивановского сельского поселения возложена обязанность в течение 6 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу создать (обновить) вокруг населенных пунктов: **** минерализованные полосы шириной не менее 10 м с учетом особенностей рельефа местности. Полагает, что решение суда исполнено, о чем составлены акты ****.

Кроме того, администрация Ивановского сельского поселения полагает, что к спорным правоотношениям неприменимы требования п. 70 Правил противопожарного режима ****, поскольку они касаются случаев выжигания сухой травянистой растительности на земельных участках в населенных пунктах, указывая, что требования о создании противопожарных минерализованных полос шириной не менее 10 м повлекут за собой обязанность по вырубке лесных насаждений по всему периметру населенных пунктов, тогда как администрация Ивановского сельского поселения собственником данных лесных участков не является. Учитывая, что некоторые населенные пункты являются территориями, прилегающими к лесу, полагают, что должны применяться положения п. 10 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства РФ от **** ****, предусматривающие отделение территории, прилегающей к лесу, противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 1,4 м.

Ссылаясь на нормы закона, полагали, что проведение работ по созданию противопожарных минерализованных полос шириной не менее 10 м, расположенных на землях лесного фонда, которые примыкают к границам населенных пунктов, не представляется возможным.

Решением Ковровского городского суда Владимирской области от **** требования административного истца удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика ГУ МЧС России по Владимирской области просит решение отменить и принять по делу новое решение. Считает, что суд первой инстанции, приходя к выводу о принятии административным истцом исчерпывающих мер по исполнению решения от **** и отсутствию у него полномочий по осуществлению рубки лесного массива, поскольку **** не признаны зонами ЧС, неправильно применяет нормы материального права. Ссылаясь на разъяснения федерального агентства лесного хозяйства по вопросу прокладки противопожарных разрывов в целях обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов в редакции от ****, абз. 2 ст. 70 ППР в РФ, полагают, что суд первой инстанции ошибочно трактовал действующие нормы ППР в РФ, как возлагающие на администрацию исключительно обязанность по созданию (обновлению) противопожарных минерализованных полос, проигнорировав возможность создания иных противопожарных барьеров. Обращено внимание на то, что администрацией И. сельского поселения не представлено доказательств, свидетельствующих об ограничении административного истца в своих правах на выбор способа, которым будет обеспечена пожарная безопасность, при этом указано на наличие у административного истца права на обращение в суд с заявлением об изменении порядка и способа исполнения решения суда от ****. Ссылаясь на нормы закона, полагает, что суд неправомерно относит к рельефу местности лесные массивы по той причине, что лесные насаждения и лесная подстилка способствуют усилению и развитию горения, но не могут выступать противопожарным барьером, исключающим распространение огня, указывая также на требование о наличии противопожарного расстояния до границ лесных насаждений от зданий и сооружений сельских населенных пунктов и должно составлять не менее 30 м, от садовых домов и хозяйственных построек - не менее 15 м. Указано, что суд неправильно трактовал постановление администрации Владимирской области **** от ****, сделав вывод о том, что Ивановское сельское поселение отнесено к подверженным угрозе лесных пожаров. Полагал, что при рассмотрении указанного спора суд оставил невыясненными обстоятельства, имеющие существенное значение, а именно: противоправные действия административного истца, установлению границ населенных пунктов, не соответствующим требованиям п. 5 Приложения 1 СНиП 2.07.01-89* "Строительные нормы и правила градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений". На основании изложенного просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, возражений на жалобу, заслушав объяснения представителей сторон, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Основания для отмены, изменения решения суда первой инстанции предусмотрены статьей 310 КАС РФ.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является несоответствие обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия).

Принимая обжалуемое решение и признавая незаконным предписание Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам от **** ****, суд первой инстанции, ссылаясь на исполнение решения Ковровского городского суда от ****, пришел к выводу о том, что заявителем приняты исчерпывающие меры по исполнению решения суда, при отсутствии полномочий по осуществлению рубки лесного массива, ввиду того, что Ивановское сельское поселение не признано зоной чрезвычайной ситуации, полагая, что в связи с вышеизложенным обжалуемое предписание является незаконным.

Судебная коллегия с вышеназванными выводами суда первой инстанции согласиться не может, исходя из следующего.

В соответствие с пунктом 1 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре", органы государственного пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции (далее - объекты надзора), а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.

В соответствии с преамбулой к Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) указанный Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами (далее - организации), должностными лицами, гражданами (физическими лицами), в том числе индивидуальными предпринимателями (далее - граждане).

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает минимально необходимые требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе:

беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки посещать объекты защиты, территории, земельные участки и проводить их обследование, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю;

выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, территориях, земельных участках, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении пожарно-технической продукции, не соответствующей требованиям Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а также о предотвращении угрозы возникновения пожара;

вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения об осуществлении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;

Согласно пункту 90 Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644, в случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности должностное лицо (должностные лица) органа ГПН, проводившее (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано (обязаны) с учетом разграничения права собственности, ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности каждому уполномоченному лицу органа власти, объекта защиты или гражданину, в отношении которого проводится проверка, и (или) лицу (лицам), осуществляющему (осуществляющим) деятельность на проверяемом объекте защиты и (или) территории (земельном участке), а также органу власти выдать предписание (предписания) об устранении нарушения (нарушений) и (или) предписание по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения.

Из материалов дела следует, что начальником Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам ГУ МЧС России по Владимирской области - главным государственным инспектором по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам по пожарному надзору Ц. издано распоряжение от **** **** о проведении проверки.

В качестве правового основания для проведения проверки в распоряжении указано: постановление администрации Владимирской области от **** **** "Об утверждении перечня населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также перечня территорий организаций отдыха детей и их оздоровления, территорий садоводства или огородничества, подверженных угрозе лесных пожаров в **** г.; протокол оперативного совещания Совета Безопасности РФ по вопросу "О дополнительных мерах по повышению пожарной безопасности, снижению рисков возникновения чрезвычайных ситуаций в паводкоопасный период, а также эффективности проводимых мероприятий по ликвидации их последствий" от ****, утвержденного Президентом РФ от **** N Пр267; ч. 2.6 ст. 77 Федерального закона от **** N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"; Положения "О федеральном государственном пожарном надзоре" утв. постановлением Правительства РФ от **** ****; ст. 6 Федерального закона от **** N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Сроки проведения проверки данным распоряжением установлены: с **** по ****.

С копией вышеназванного распоряжения была ознакомлена глава администрации Е. ****, при проведении проверки присутствовал заместитель главы администрации М.А.ЕБ.

**** проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации Ивановского сельского поселения Ковровского района с целью проверки соблюдения органами местного самоуправления требований пожарной безопасности в населенных пунктах, подверженных угрозе лесных и ландшафтных (природных) пожаров.

Составлен акт проверки от **** ****.

По результатам проведенной проверки старшим инспектором отделения нормативно-технического Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам К. вынесено предписание **** **** "Об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара". Предписано администрации Ивановского сельского поселения в срок до **** в населенных пунктах **** устранить нарушения п. 70 Правил противопожарного режима, утв. постановлением Правительства РФ от **** ****.

В предписании указаны выявленные нарушения п. 70 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, выразившиеся в отсутствии вокруг территорий следующих населенных пунктов: **** в полном объеме минерализованной полосы шириной не менее 10 м, с указанием сроков устранения нарушения - до ****. Предписание в тот же день было получено под роспись главой администрации.

Таким образом, основания, предусмотренные законом, для проведения внеплановой выездной проверки имелись. Оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом в пределах установленной законом компетенции, в отсутствие нарушений к порядку и сроку его вынесения.

Согласно пункту 9 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения сельского поселения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Полномочия органов местного самоуправления городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов, перечислены также в части 1 статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

В силу статьи 6 Закона N 69-ФЗ, государственный надзор за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Обеспечение первичных мер пожарной безопасности подразумевает реализацию первичных мер пожарной безопасности на предупреждение пожаров, создание условий для безопасности людей и сохранности имущества от пожаров.

Ответственность за надлежащее исполнение требований пожарной безопасности в силу закон возложена на администрацию Ивановского сельского поселения.

Таким образом, именно на местную администрацию Ивановского сельского поселения Ковровского района (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления возложена обязанность по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах поселения, что свидетельствует о том, что предписание выдано в отношении надлежащего субъекта.

Правительством Владимирской области принято постановление **** **** "Об утверждении перечня населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также перечня территорий организаций отдыха детей и их оздоровления, территорий садоводства или огородничества, подверженных угрозе лесных пожаров в **** году".

Указанным постановлением от **** **** в перечень населенных пунктов Владимирской области (г. Ковров и Ковровский район), подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров в **** году включены населенные пункты: ****, п. ****, **** и ****.

Приказом Министерства региональной безопасности Владимирской области от **** ****-н "Об установлении особого противопожарного режима на территории Владимирской области", действовавшим в период возникновения спорных правоотношений, в границах Владимирской области на период с **** до принятия решения об отмене особого противопожарного режима установлен особый противопожарный режим.

Названный режим с **** отменен приказом Министерства региональной безопасности Владимирской области от **** N 4-н "Об отмене особого противопожарного режима на территории Владимирской области".

Доводы администрации Ивановского сельского поселения о том, что имеется вступившее в законную силу решение Ковровского городского суда от ****, срок исполнения которого на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого предписания не истек, являются не состоятельными, и подлежат отклонению, поскольку данное обстоятельство не имеет юридического значения.

Постановлением Правительства РФ от **** **** внесены изменения в Правила противопожарного режима в Российской Федерации, вступившие в силу с ****, на соответствие которым проведена проверка и вынесено предписание.

Согласно положениям статьи 5 Федерального закона N 123-ФЗ каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Целью создания системы пожарной безопасности объекта является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей, защита имущества при пожаре. Такая система в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного настоящим Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда в результате пожара.

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ, и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных указанным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами и нормативными документами по пожарной безопасности (часть 1 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ).

В силу пункта 7 части 1 статьи 37 Федерального закона N 123-ФЗ к противопожарным преградам, в зависимости от способа предотвращения распространения опасных факторов пожара, относятся, в том числе, противопожарные минерализованные полосы.

В соответствии с Постановлением Правительства Владимирской области от **** **** "Об утверждении перечня населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также перечня территорий организаций отдыха детей и их оздоровления, территорий садоводства или огородничества, подверженных угрозе лесных пожаров в **** году" населенные пункты города Ковров Владимирской области и Ковровского района указаны в Приложении **** (**** Ивановского сельского поселения).

Пунктом 70 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства РФ от **** **** в редакции, в ступившей в силу с **** установлено императивное требование, в соответствии с которым в целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, до начала пожароопасного периода, а также при установлении на соответствующей территории особого противопожарного режима вокруг территории населенных пунктов создаются (обновляются) противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров или иные противопожарные барьеры (абзац 2).

Указанную меру законодатель не связывает с палом травы, а также с безусловной обязанностью произвести вырубку лесных насаждений на землях лесного фонда, доводы администрации являются ошибочными.

Устранение указанного в предписании нарушения требований пункта 70 Правил противопожарного режима по смыслу указанной нормы и требований статьи 37 Федерального закона N 123-ФЗ допускается путем оборудования иных противопожарных барьеров.

Положения п. 70 Правил противопожарного режима предъявляют требования к территориям, прилегающим к лесу.

В материалах дела содержатся ссылки на разъяснения Федерального агентства лесного хозяйства "Разъяснения по вопросу прокладки противопожарных разрывов в целях обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов" от ****, в которых указано, что в случае расположения в непосредственном прилегании к границам населенного пункта земель лесного фонда, занятых лесными насаждениями, сплошная вырубка в качестве меры предупреждения лесных пожаров, запрещается в лесах, расположенных в водоохранных зонах, а также выполняющих функции защиты природных и иных объектов (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных зон предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан). В таких лесах в целях обеспечения пожарной безопасности максимально используются имеющиеся дороги и просеки, а также осуществляются меры предупреждения лесных пожаров, не связанные со сплошными рубками лесных насаждений.

Таким образом, в тех случаях, когда вырубка леса запрещена, предупреждение пожаров может осуществляться путем создания противопожарных минерализованных полос в виде асфальтированных или грунтовых дорог с учетом входящих в них элементов (проезжие части, обочины, водоотводные канавы), железных дорог, а также путем организации иных мер предупреждения пожаров, не связанных со сплошными рубками лесных насаждений.

Ссылка административного истца на положения пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от **** ****, является несостоятельной, поскольку в данном случае применены специальные требования по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что у Главного управления МЧС по Владимирской области в лице ОНДиПР по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому району УНД и ПР ГУ МЧС по Владимирской области имелись предусмотренные законом основания и полномочия для вынесения в адрес администрации Ивановского сельского поселения Ковровского района Владимирской области предписания от **** **** "Об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара".

Оспариваемое предписание от **** **** отвечает требованиям, указанным в Правилах противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства РФ от **** ****.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного иска администрации Ивановского сельского поселения Ковровского района Владимирской области.

Руководствуясь статьями 308 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

Решение Ковровского городского суда Владимирской области от ****отменить. Принять по делу новое решение.

Отказать в удовлетворении административного искового заявленияадминистрации Ивановского сельского поселения Ковровского района Владимирской области о признании незаконным предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам ГУ МЧС России по Владимирской области от **** **** "Об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара".

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 10.11.2023.