Резолютивная часть постановления объявлена 27 сентября 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 октября 2023 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Петропавловской Ю.С., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: Семенюков В.В., паспорт;

от заинтересованных лиц: от Главгосстройнадзора Московской области: Дорохова О.А., доверенность от 08.09.2022; от Центрального управления Ростехнадзора: Федоров И.В., доверенность от 09.01.2023; от Ростехнадзора: представитель не явился, извещен;

от третьих лиц: представители не явились, извещены;

рассмотрев 27 сентября 2023 года в судебном заседании кассационную жалобу

заинтересованного лица - Центрального управления Ростехнадзора

на решение от 22 февраля 2023 года

Арбитражного суда Московской области,

на постановление от 01 июня 2023 года

Десятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А41-60693/22

по заявлению ИП Семенюкова В.В.

об оспаривании бездействия

к Ростехнадзору, Главгосстройнадзору Московской области, Центральному управлению Ростехнадзора,

третьи лица: Мособлархитектура, МТДИ Московской области, ФАУ "Главгосэкспертиза России", Главное управление МЧС России по Московской области,

ИП Семенюков В.В. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Ростехнадзору, Главгосстройнадзору Московской области и Центральному управлению Ростехнадзора (с учетом принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнений), в котором просил:

- признать незаконным бездействие Центрального управления Ростехнадзора, выразившееся в неосуществлении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов при строительстве пускового комплекса N 5 ЦКАД вдоль принадлежащего ему на праве собственности земельного участка и здания и обязать Центральное управление Ростехнадзора осуществить в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу контроль (надзор) соблюдения требований технических регламентов при строительстве Центральной кольцевой автомобильной дороги (далее - ЦКАД) (пусковой комплекс N 5) вдоль принадлежащего ему на праве собственности земельного участка и здания, расположенных по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец, кадастровый номер земельного участка 50:26:140303:11, кадастровый номер здания 50:26:0000000:6165, по отношению к принадлежащему ему на праве собственности зданию с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, с предоставлением по итогу копии акта контроля (надзора) предпринимателю;

- признать незаконным бездействие Ростехнадзора, выразившееся в неосуществлении контроля за соблюдением требований технических регламентов при строительстве пускового комплекса N 5 ЦКАД вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания и обязать Ростехнадзор осуществить в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу контроль (надзор) соблюдения требований технических регламентов при строительстве ЦКАД (пусковой комплекс N 5) вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания, расположенных по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец, кадастровый номер земельного участка 50:26:140303:11, кадастровый номер здания 50:26:0000000:6165, по отношению к принадлежащему предпринимателю на праве собственности зданию с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, с предоставлением по итогу копии акта контроля (надзора) предпринимателю;

- признать незаконным бездействие Главгосстройнадзора Московской области, выразившееся в неосуществлении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов при строительстве пускового комплекса N 5 ЦКАД вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания и обязать Главгосстройнадзор Московской области осуществить в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу контроль (надзор) соблюдения требований технических регламентов при строительстве ЦКАД (пусковой комплекс N 5) вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания, расположенных по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец, кадастровый номер земельного участка 50:26:140303:11, кадастровый номер здания 50:26:0000000:6165, по отношению к принадлежащему предпринимателю на праве собственности зданию с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, с предоставлением по итогу копии акта контроля (надзора) предпринимателю.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Мособлархитектура, МТДИ Московской области, ФАУ "Главгосэкспертиза России" и Главное управление МЧС России по Московской области.

Решением Арбитражного суда Московской области от 22 февраля 2023 года признано незаконным бездействие Центрального управления Ростехнадзора, выразившееся в нерассмотрении по существу заявления предпринимателя, на Центральное управление Ростехнадзора возложена обязанность рассмотреть по существу обращение предпринимателя; в удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 01 июня 2023 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Центральное управление Ростехнадзора обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заинтересованное лицо - Ростехнадзор и третьи лица, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заинтересованного лица - Центрального управления Ростехнадзора (далее - Управление) поддержал доводы кассационной жалобы.

Заявитель возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Представитель заинтересованного лица - Главгосстройнадзора Московской области оставил вопрос о разрешении кассационной жалобы на усмотрение суда.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального и процессуального права, кассационная инстанция находит решение и постановление подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области по следующим основаниям.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что 25.11.2009 между Комитетом по управлению имуществом Администрации Наро-Фоминского муниципального района Московской области (продавец) и предпринимателем (покупатель) заключен договор купли-продажи земельного участка N 4434 в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:140303:11, площадью 1.000 кв. м, расположенного под объектом недвижимого имущества по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, вблизи пос. Калининец, под строительство шиномонтажа и кафе "Бистро" из состава земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Право собственности предпринимателя на земельный участок зарегистрировано Управлением Росреестра по Московской области, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 13.01.2010.

На данном земельном участке находится построенное предпринимателем здание шиномонтажа и кафе "Бистро" (придорожный сервис), расположенное по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи п. Калининец, что подтверждается разрешением на ввод объекта в эксплуатацию от 12.12.2008 N RU50524000-136.

Право собственности предпринимателя на здание зарегистрировано Управлением Росреестра по Московской области, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 29.12.2008.

Согласно позиции предпринимателя, земельный участок взаимоувязан улично-дорожной сетью (существовавшей на тот момент) с учетом планировочной структуры п. Калининец и ее особенностями, исключительно через ММК (Малое Московское кольцо, в настоящее время ЦКАД).

В соответствии с представленным в материалы дела градостроительным заключением N 36, утвержденным главным архитектором Наро-Фоминского района 28.10.2002, по размещению автокомплекса (придорожный сервис и кафе-бистро) в п. Калининец Наро-Фоминского района, в соответствии с генеральным планом п. Калининец:

- участок под строительство автокомплекса расположен в п. Калининец на землях Минобороны России и прилегает к полосе отвода автомобильной дороги (ММК) Киевско-Минское шоссе км 6+550 (слева);

- описание границ участка: с северо-запада - свободная территория, далее в 70 м школа, с востока - ММК (Киевско-Минское шоссе), с запада - свободная территория, далее в 50 м магазин, с юга - автодорога-съезд в п. Калининец;

- для подъезда к комплексу использовать существующее расширение ММК, также организовать подъезд со стороны съезда с ММК в п. Калининец.

Как пояснил предприниматель, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 2146-р, на территории Московской области и Новой Москвы в 2012 году вокруг Москвы в районе автомобильной дороги А-107 (ММК) началось строительство ЦКАД.

Распоряжением Росавтодора от 28.11.2014 N 2277-р "Об утверждении документации по планировке территории объекта "Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с последующей эксплуатацией на платной основе), Московская область, пусковой комплекс N 5" (далее - Распоряжение N 2277-р) утверждена документация, в которой существовавший съезд к земельному участку перегорожен возведением металлических конструкций и шумозащитных экранов.

В последующем распоряжением Росавтодора от 10.10.2019 N 2843-р "Об утверждении документации по планировке территории объекта "А-113 - строящаяся Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область). Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с последующей эксплуатацией на платной основе), пусковой комплекс (этап строительства) N 5" Распоряжение N 2277-р признано утратившим силу и утверждена новая документация по планировке территории объекта "А-113 - строящаяся Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область). Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с последующей эксплуатацией на платной основе), пусковой комплекс (этап строительства) N 5".

Предприниматель также указывал, что в процессе реконструкции Центральной автомобильной дороги (пусковой комплекс N 5) нарушены градостроительные и санитарно-бытовые нормы в части размещения автостоянок, противопожарные рекомендации в части образования замкнутого двора и невозможности подъезда противопожарной техники к зданию предпринимателя, а также нарушены права собственника в части организации доступа и проезда автомобилей к зданию с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, расположенному по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец.

С целью определения того, соблюдаются ли требуемые градостроительные нормы и правила, санитарно-бытовые, противопожарные и иные нормы и правила при реконструкции ЦКАД в отношении здания с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, расположенного по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец, предприниматель обратился в экспертную организацию ООО "Экспертиза и консалтинг".

Из заключения эксперта от 05.02.2021 следует, что при реконструкции ЦКАД в соответствии с представленным проектом, в отношении рассматриваемого здания нарушены градостроительные и санитарно-бытовые нормы в части размещения автостоянок, противопожарные рекомендации в части образования замкнутого двора и невозможности подъезда противопожарной техники к зданию.

Поскольку к зданию отсутствует доступ пожарной техники и невозможно осуществлять противопожарные мероприятия, предприниматель обратился в Главное управление МЧС России по Московской области.

Письмом от 20.02.2021 N ИГ-139-681 Главное управление МЧС России по Московской области сообщило, что в настоящее время вопрос организации подъездов пожарных автомобилей к зданиям и сооружениям регламентируется требованиями Свода правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288 (далее - СП 4.13130.2013), в соответствии с требованиями пункта 8.1 которого при высоте зданий и сооружений до 18 метров включительно, подъезд пожарной техники к зданиям и сооружениям должен быть обеспечен по всей длине с одной продольной стороны.

В рамках рассмотрения обращения сотрудником отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Наро-Фоминскому городскому округу осуществлен выезд на место, в ходе которого указанные факты в части установки дорожного ограждения ЦКАД (пусковой комплекс N 5) подтвердились.

В рамках рассмотрения обращения установлено, что строительство ЦКАД (пусковой комплекс N 5) ведется в соответствии с программой деятельности Государственной компании "Российские автомобильные дороги", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 2146-р (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 24.10.2015 N 2174-р) и осуществляется в рамках подписанного долгосрочного инвестиционного соглашения. Проектная документация имеет положительное заключение ФАУ "Главгосэкспертиза России" и утверждена в установленном порядке.

Предпринимателю сообщено, что на основании изложенного в адрес Государственной компании "Российские автомобильные дороги" направлено соответствующее информационное письмо с приложением копии обращения Семенюкова В.В. для рассмотрения и принятия мер в рамках предоставленных полномочий, с просьбой уведомить Семенюкова В.В. и отдел надзорной деятельности и профилактической работы по Наро-Фоминскому городскому округу о результатах рассмотрения и принятых решениях.

С целью восстановления своих нарушенных прав предприниматель обращался в адрес заинтересованных лиц, вместе с тем, данные заявления оставлены без ответа, в связи с указанным предприниматель обратился в Арбитражный суд Московской области с соответствующим заявлением.

Суды указали, что под бездействием понимается виновное пассивное поведение, выражающееся в несовершении действия, которое лицо могло и должно было совершить в силу возложенных на него правовых обязанностей.

Судами также установлено, что предприниматель обратился в Ростехнадзор с обращением о проведении проверки на соответствие выполняемых работ в процессе реконструкции ЦКАД (пусковой комплекс N 5) требованиям технических регламентов вблизи принадлежащих на праве собственности зданий с кадастровыми номерами 50:26:0000000:6165 и 50:26:0210402:1809.

В своем обращении предприниматель указал, что в результате нарушений требований Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" при строительстве ЦКАД (пусковой комплекс N 5), что зафиксировано Главным управлением МЧС России по Московской области, заключением строительно-технической экспертизы (нарушения Свода правил СП 42.13330.2011 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденного приказом Минрегиона России от 28.12.2010 N 820, СП 4.13130.2013), будут полностью нарушены:

1) сохранение устойчивости здания, а также прочности несущих строительных конструкций в течение времени, необходимого для эвакуации людей и выполнения других действий, направленных на сокращение ущерба от пожара;

2) ограничение образования и распространения опасных факторов пожара в пределах очага пожара;

3) нераспространение пожара на соседние здания и сооружения;

4) эвакуация людей (с учетом особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара;

5) возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение здания или сооружения;

6) возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара;

7) возможность проведения мероприятий по спасению людей и сокращению наносимого пожаром ущерба имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений.

Предприниматель отметил, что при реконструкции ЦКАД (пусковой комплекс N 5) также нарушен Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), положения которого об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты; и согласно которому объект защиты - продукция, в том числе, имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.

Также предприниматель указал, что нарушены следующие статьи Федерального закона N 123-ФЗ: статья 63, в силу которой первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в том числе, обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; статья 80 "Требования пожарной безопасности при проектировании, реконструкции и изменении функционального назначения зданий и сооружений"; статья 90, согласно которой для зданий и сооружений должно быть обеспечено устройство, в том числе, пожарных проездов и подъездных путей к зданиям и сооружениям для пожарной техники, специальных или совмещенных с функциональными проездами и подъездами.

Письмом от 23.06.2021 N 09-00-04/4410 Ростехнадзор сообщил, что вышеуказанное обращение направляется в Росавтодор, согласно Положению о Федеральном дорожном агентстве, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 374, Росавтодор организует в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, и закреплению земельных участков, а также резервированию земель для государственных нужд в целях размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения, включая заключение договоров с собственниками, правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. В связи с изложенным, в соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) указанное обращение направляется для рассмотрения в рамках полномочий.

Письмом от 28.06.2021 N 06-32/28320 Ростехнадзор сообщил, что обращение также направляется в Центральное управление Ростехнадзора.

Суды указали, что в рассматриваемом случае Ростехнадзор в пределах своей компетенции рассмотрел заявление предпринимателя и направил обращение в соответствующие государственные органы.

Рассматривая требования предпринимателя к Управлению, суды установили, что 05.07.2021 Управлением дан ответ N 210920637, согласно которому до предпринимателя доведено, что на основании части 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, является проверка соответствия выполняемых работ и применяемых строительных материалов и изделий в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной проектной документации.

Проектная документация объекта "А-113 строящаяся Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область). "Строительство Центральной автомобильной дороги Московской области (с последующей эксплуатацией на платной основе)". Пусковой комплекс (этап строительства) N 5. 1-я очередь строительства" получил положительное заключение государственной экспертизы от 25.12.2012 N 12107-12/ГГЭ-6683/04, от 17.12.2019 номер в Едином государственном реестре заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства (далее - ЕГРЗ) N 50-1-1-3-035968-2019. Отклонения в части планового положения автомобильной дороги отсутствуют.

Из ответа Управления следует, что предпринимателю не даны ответы на все поставленные вопросы, а лишь указано, что пусковой комплекс (этап строительства) N 5. 1-я очередь строительства получил положительное заключение государственной экспертизы от 25.12.2012 N 12107-12/ГГЭ-6683/04, от 17.12.2019 номер в ЕГРЗ N 50-1-1-3-035968-2019. Отклонения в части планового положения автомобильной дороги отсутствуют.

Однако ответов по вопросам, указанным предпринимателем, Управлением не представлено.

Исходя из этого, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что обращение предпринимателя по существу не рассмотрено, запрашиваемые документы и сведения в полном объеме не представлены.

Суды указали, что в соответствии с информацией, размещенной на сайте cntr.gosnadzor.ru в разделе новости, Центральное управление Ростехнадзора осуществляет государственный строительный надзор при строительстве 3, 4 и 5 пусковых комплексов, которые соединяют между собой Калужское, Киевское, Минское, Новорижское, Ленинградское, Дмитровское, Ярославское, Горьковское, Рязанское и Каширское шоссе.

Апелляционный суд указал, что Управление ссылалось на то, что суд первой инстанции, рассматривая заявленные требования, вышел за пределы заявленных требований.

Отклоняя данный довод, суд апелляционной инстанции ссылался на то, что согласно пункту 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Также апелляционный суд указал, если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Соответственно, апелляционный суд пришел к выводу о том, что суд первой инстанции, частично удовлетворяя заявленные требования, действовал в пределах своих полномочий.

Апелляционный суд указал, что Управление также ссылалось на то, что предпринимателем пропущен трехмесячный срок на обращение в суд, предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Между тем, как отметил суд апелляционной инстанции, ответ предпринимателем получен 30.07.2021, а 28.09.2021 (то есть с соблюдением трехмесячного срока, предусмотренного на обжалование действий (бездействия) государственного органа) предприниматель обратился в суд общей юрисдикции с заявлением, и определением Наро-Фоминского городского суда Московской области от 24.11.2021 по делу N 2-3612/2021 заявление предпринимателя передано на рассмотрение по подсудности в Арбитражный суд Московской области.

Кроме того, как отметил суд апелляционной инстанции, ответ Управления не содержал необходимых разъяснений.

Между тем, судами не учтены и не получили оценки доводы Управления, которые имеют существенное значение для разрешения спора.

Управление указало, что решение суда первой инстанции обоснованно тем, что не найдя оснований для удовлетворения заявленных предпринимателем требований, суд счел надлежащим способом восстановления нарушенного права возложение обязанности на Управление рассмотреть обращение предпринимателя по существу.

Так, судом первой инстанции установлено, что 05.07.2021 за N 210-20637 Центральным управлением Ростехнадзора дан ответ предпринимателю на обращение по вопросу перекрытия доступа к земельным участкам. В указанном ответе Управление разъяснило предпринимателю, что в соответствии со статьей 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ и применяемых строительных материалов и изделий в процессе строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной проектной документации. Кроме того, предпринимателю разъяснено, что оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий является предметом государственной экспертизы (пункт 1 части 5 статьи 49 ГрК РФ), проектная документация объекта капитального строительства получила положительное заключение государственной экспертизы, отклонения объекта капитального строительства от проектной документации отсутствуют.

Таким образом, Управление считает, что обращение предпринимателя рассмотрено надлежащим образом по существу.

Согласно статье 10 Федерального закона N 59-ФЗ, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Управление отметило, что оно, реализуя возложенные полномочия и в целях исполнения Федерального закона N 59-ФЗ, направило ответ, указав на отсутствие полномочий в части поставленных вопросов.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, Ростехнадзор является:

уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии);

органом государственного регулирования промышленной безопасности;

органом государственного горного надзора;

органом федерального государственного энергетического надзора;

органом федерального государственного строительного надзора;

регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также компетентным органом Российской Федерации в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала.

Ростехнадзор осуществляет в части, касающейся функций в установленной сфере деятельности, полномочия органов, которые в международных договорах Российской Федерации выступают в качестве органов, осуществляющих необходимые меры, направленные на выполнение вытекающих из этих договоров обязательств Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Центральном управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным приказом Ростехнадзора от 15.01.2019 N 11 (далее - Положение о Центральном управлении Ростехнадзора), Управление осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов, осуществление федерального государственного строительного надзора в отношении которых отнесено к компетенции Ростехнадзора, за исключением объектов использования атомной энергии, в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов, хранения радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов.

В соответствии с пунктом 4.1.9 Положения о Центральном управлении Ростехнадзора, Управление организует и проводит проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности, в том числе осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1087 утверждено Положение о федеральном государственном строительном надзоре (далее - Положение N 1087).

В соответствии с пунктом 2 Положения N 1087, федеральный государственный строительный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами.

Согласно пункту 6 Положения N 1087, предметом федерального государственного строительного надзора является соблюдение требований, установленных частью 3 статьи 54 ГрК РФ.

Федеральным законом от 03.08.2018 N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из предмета государственного строительного надзора (пункт 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ) исключена проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2019 N 926 "О внесении изменений в Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 926) из предмета государственного строительного надзора (пункт 4 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2006 N 54) исключена проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов.

Таким образом, Управление полагает, что проверка соответствия выполнения работ на объектах капитального строительства техническим регламентам исключена из предмета строительного надзора в 2019 году.

В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 49 ГрК РФ, оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий является предметом государственной экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)", с 01.07.2021 проверка выполнения требований, установленных частью 3 статьи 52 ГрК РФ, не является предметом государственного строительного надзора.

Постановлением N 926 утверждены изменения, которые вносятся в Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2006 N 54, а именно: пункты 17 и 18 изложены в следующей редакции:

пункт 17 - орган государственного строительного надзора выдает заключение о соответствии, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства не были допущены нарушения требований проектной документации, в том числе требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, либо такие нарушения были устранены до даты окончания проверки;

пункт 18 - орган государственного строительного надзора отказывает в выдаче заключения о соответствии, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства были допущены нарушения требований проектной документации, в том числе требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, и такие нарушения не были устранены до даты окончания проверки.

Управление указало, что им проведена проверка законченного реконструкцией "основного хода" участка ЦКАД (пусковой комплекс N 5), в ходе которой установлено, что реконструированный объект соответствует требованиям проекта. По результатам проверки 28.12.2020 выдано заключение о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации, в том числе требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Таким образом, Управление считает, что обращение предпринимателя рассмотрено надлежащим образом, ответ дан по существу, в пределах полномочий Управления.

Кроме того, Управление полагает, что суды первой и апелляционной инстанции ошибочно при вынесении судебных актов применили разъяснения, содержащиеся в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

В рассматриваемом деле предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением, в котором просил:

- признать незаконным бездействие Центрального управления Ростехнадзора, выразившееся в неосуществлении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов при строительстве пускового комплекса N 5 ЦКАД вдоль принадлежащего ему на праве собственности земельного участка и здания и обязать Центральное управление Ростехнадзора осуществить в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу контроль (надзор) соблюдения требований технических регламентов при строительстве Центральной кольцевой автомобильной дороги (далее - ЦКАД) (пусковой комплекс N 5) вдоль принадлежащего ему на праве собственности земельного участка и здания, расположенных по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец, кадастровый номер земельного участка 50:26:140303:11, кадастровый номер здания 50:26:0000000:6165, по отношению к принадлежащему ему на праве собственности зданию с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, с предоставлением по итогу копии акта контроля (надзора) предпринимателю;

- признать незаконным бездействие Ростехнадзора, выразившееся в неосуществлении контроля за соблюдением требований технических регламентов при строительстве пускового комплекса N 5 ЦКАД вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания и обязать Ростехнадзор осуществить в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу контроль (надзор) соблюдения требований технических регламентов при строительстве ЦКАД (пусковой комплекс N 5) вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания, расположенных по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец, кадастровый номер земельного участка 50:26:140303:11, кадастровый номер здания 50:26:0000000:6165, по отношению к принадлежащему предпринимателю на праве собственности зданию с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, с предоставлением по итогу копии акта контроля (надзора) предпринимателю;

- признать незаконным бездействие Главгосстройнадзора Московской области, выразившееся в неосуществлении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов при строительстве Пускового комплекса N 5 ЦКАД вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания и обязать Главгосстройнадзор Московской области осуществить в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу контроль (надзор) соблюдения требований технических регламентов при строительстве ЦКАД (пусковой комплекс N 5) вдоль принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка и здания, расположенных по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Калининец, вблизи пос. Калининец, кадастровый номер земельного участка 50:26:140303:11, кадастровый номер здания 50:26:0000000:6165, по отношению к принадлежащему предпринимателю на праве собственности зданию с кадастровым номером 50:26:0000000:6165, с предоставлением по итогу копии акта контроля (надзора) предпринимателю.

Однако судом первой инстанции признано незаконным бездействие Управления, выразившееся в нерассмотрении по существу заявления предпринимателя, и на Управление возложена обязанность рассмотреть по существу обращение предпринимателя, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Согласно части 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу.

Аналогичные требования предъявляются к судебному акту апелляционного суда в соответствии с частью 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимаемые арбитражным судом решение и постановление должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Между тем, в нарушение указанных норм права судом первой инстанции не полностью рассмотрены заявленные предпринимателем требования, при этом суд удовлетворил требования предпринимателя, которые он не заявлял.

Данные нарушения не устранены судом апелляционной инстанции.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций вопреки требованиям процессуального законодательства не установлены все фактические обстоятельства дела и не дана надлежащая правовая оценка представленным доказательствам и всем доводам сторон, следует признать, что выводы судов сделаны при неполном выяснении обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.

Ввиду того, что для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, принятые судами по данному делу решение и постановление подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

При новом рассмотрении суду в соответствии со статьей 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в деле доказательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, правильно применить нормы процессуального и материального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решение Арбитражного суда Московской области от 22 февраля 2023 года и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 01 июня 2023 года по делу N А41-60693/22 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.