Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2012 года

Постановление изготовлено в полном объеме 25 мая 2012 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.

при ведении протокола судебного заседания: Кулагиной Т.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-2516/2012) Бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" на решение Арбитражного суда Омской области от 28.02.2012 по делу N А46-1281/2012 (судья Глазков О.В.)

по заявлению Бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида"

к Отделу надзорной деятельности Центрального административного округа г. Омска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области

об отмене постановления N 2089/2090 от 28.12.2011

при участии в судебном заседании представителей:

от бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" - Сайчук Е.А. (паспорт, по доверенности от 01.05.2012 сроком действия по 31.12.2012) и Шлыкова М.В. (паспорт, приказ N 348-к от 08.10.2008);

от Отдела надзорной деятельности Центрального административного округа г. Омска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области - Никитин О.О. (удостоверение, по доверенности N 72-10-6-13 от 18.01.2012 сроком действия до 31.12.2012).

Бюджетное дошкольное образовательное учреждение города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" (далее по тексту - заявитель, учреждение, БДОУ г. Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида", Детский сад N 72) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности Центрального административного округа г. Омска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (далее по тексту - заинтересованное лицо, административный орган, Отдел) об отмене постановления N 2089/2090 от 28.12.2011, вынесенного заместителем главного государственного инспектора ЦАО г. Омска по пожарному надзору Катковым В.П. по частям 1, 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ) в отношении бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида".

Решением Арбитражного суда Омской области от 28.02.2012 по делу N А46-1281/2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Судебный акт мотивирован наличием в действиях (бездействии) детского сада состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частями 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Не согласившись с принятым судебным актом, Детский сад N 72 обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отмене постановления административного органа.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что ранее, постановлением N 1631/1632 от 07.10.2011 детский сад был привлечен к административной ответственности по частям 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ за те же правонарушения, что и постановлением N 2089/2090 от 28.12.2011, которое обжалуется в рамках рассматриваемого дела.

По первоначальной проверке административным органом было выдано предписание N 1268/1/1-3 от 05.10.2011 с указанием срока устранения нарушений - 05.10.2012. Однако, до истечения установленного в предписании срока, административным органом повторно произведена проверка и за те же правонарушения детский сад повторно привлечен к административной ответственности.

От Отдела поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.

Представитель бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Отдела поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

26.08.2011 Главное управление МЧС России по Омской области выдало распоряжение N 1268 на проведение внеплановой выездной проверки в отношении муниципального образовательного учреждения "Детский сад N 72". Срок проведения проверки установлен с 26.09.2011 по 21.10.2011.

27.09.2011 Главное управление МЧС России по Омской области выдало распоряжение N 1405 на проведение плановой выездной проверки в отношении муниципального образовательного учреждения "Детский сад N 72". Срок проведения проверки установлен с 03.10.2011 по 28.10.2011.

На основании распоряжения от 26.08.2011 N 1268 отделом надзорной деятельности Центрального административного округа г. Омска 05.10.2011 проведена проверка.

При проведении проверки установлены нарушения требований пункта 3, 40, 507, 508 ППБ 01-03 "Правил пожарной безопасности в РФ, утвержденных приказом Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 30 июня 2003 года N 312, СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", а именно:

- отсутствует противопожарный люк 2-го типа с размерами 0,6 x 0,8 м, ведущий непосредственно на чердачное помещение;

- не выполнен выход из технического этажа, ведущий непосредственно наружу;

- отсутствует второй эвакуационный выход из групповых ячеек, расположенных на втором этаже.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 05.10.2011 N 1268.

05.10.2011 административным органом выдано предписание N 1268/1/1-3 об устранении нарушений в срок до 05.10.2012.

05.10.2011 административным органом составлено два протокола по части 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

07.10.2011 Заместителем главного государственного инспектора Центрального АО по пожарному надзору вынесено постановление N 1631/1632 о наложении административного наказания по части 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ за нарушение требований пожарной безопасности в виде штрафа в размере 155 000 руб.

21.12.2011 в Единый государственный реестр юридических лиц внесены изменения в связи с принятием редакции N 4 Устава учреждения и изменением наименования юридического лица, в связи с чем новое наименование заявителя - Бюджетное дошкольное образовательное учреждение города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида".

На основании распоряжения от 27.09.2011 N 1405 в отношении БДОУ г. Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" проведена проверка соблюдения обязательных требований пожарной безопасности.

В ходе указанной проверки в помещениях БДОУ г. Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" по адресу: г. Омск, ул. Иртышская набережная, 13а, выявлены нарушения требований пожарной безопасности: пункта 3 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313, пунктов 6.12*. 6.21*. 6.28*. 8.4* "СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений", приняты и введены в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7, а именно:

- отсутствуют противопожарный люк 2-го типа с размерами 0,6 x 0,8 м, ведущий непосредственно на чердачное помещение;

- не выполнен выход из технического этажа, ведущий непосредственно наружу;

- отсутствует второй эвакуационный выход из групповых ячеек, расположенных на втором этаже;

- отсутствует ограждение с перилами при высоте лестницы более 45 см, ведущих из помещения пищеблока и склада продуктов.

12.10.2011 административным органом составлен акт проверки N 1405.

20.10.2011 детскому саду выдано предписание N 1405/1/1-4 об устранении нарушений требований пожарной безопасности. Срок устранения нарушений установлен до 20.10.2012.

По результатам означенной проверки составлены: протокол об административном правонарушении от 20.12.2011 N 2089, по признакам состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ и протокол об административном правонарушении от 20.12.2011 N 2090, по признакам состава правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

На основании указанных протоколов административным органом 28.12.2011 принято оспариваемое постановление N 2089/2090 о наложении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, которым БДОУ г. Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 150 000 руб.

Не согласившись с означенным постановлением, полагая, что оно не соответствует закону, нарушает его права и интересы, учреждение обратилось в Арбитражный суд Омской области с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статьей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции, считает, что оно подлежит отмене исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

В соответствии с частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 КоАП РФ является пожарная безопасность, которая понимается как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожарная безопасность является составляющей частью общественной безопасности.

В силу пункта 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Согласно подпункту 5 пункта 7 указанного Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868, осуществление деятельности по защите населения и территорий от пожаров является одной из основных задач МЧС России.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему иные органы, в частности Государственную противопожарную службу (пункт 3 названного Положения).

Последовательность и сроки действий государственных инспекторов противопожарной службы (административные процедуры) по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением, в том числе организациями, установленных требований пожарной безопасности определяет Административный регламент, утвержденный приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517.

В пункте 4 указанного Административного регламента установлено, что мероприятия по надзору проводятся на территориях, технологических установках, оборудовании, агрегатах, в зданиях, сооружениях, в отношении изделий, продукции и иного имущества, для которых установлены требования пожарной безопасности (объекты надзора).

27.09.2011 Главное управление МЧС России по Омской области выдало распоряжение N 1405 на проведение плановой выездной проверки в отношении муниципального образовательного учреждения "Детский сад N 72". Срок проведения проверки установлен с 03.10.2011 по 28.10.2011.

На основании распоряжения от 27.09.2011 N 1405 в отношении БДОУ г. Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" проведена проверка соблюдения обязательных требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлены права и обязанности организаций в области пожарной безопасности, а именно руководители организаций обязаны, в том числе, соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; проводить противопожарную пропаганду, обучать своих работников мерам пожарной безопасности, а также содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения, установлены в Правилах пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.

Пункт 3 ППБ 01-03 устанавливает, что наряду с настоящими Правилами следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке. К таким документам, в частности, относятся "СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*), приняты и введены в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7.

Как следует из пункта 6.12* СНиП 21-01-97*, не менее двух эвакуационных выходов должны иметь: помещения класса Ф1.1, предназначенные для одновременного пребывания более 10 чел.

В пункте 6.21 СНиП 21-01-97* указано, что в технических этажах допускается предусматривать эвакуационные выходы высотой не менее 1,8 м. В технических подпольях эти выходы должны быть обособлены от выходов из здания и вести непосредственно наружу.

При высоте лестниц более 45 см следует предусматривать ограждения с перилами (пункт 6.28 СНиП 21-01-97*).

В пункте 8.4 СНиП 21-01-97* указано, что в чердаках зданий, кроме зданий класса Ф1.4, следует предусматривать выходы на кровлю, оборудованные стационарными лестницами, через двери, люки или окна размерами не менее 0,6 x 0,8 м

12.10.2011 административным органом составлен акт проверки N 1405, в котором указал следующие правонарушения: отсутствуют противопожарный люк 2-го типа с размерами 0,6 x 0,8 м, ведущий непосредственно на чердачное помещение; не выполнен выход из технического этажа, ведущий непосредственно наружу; отсутствует второй эвакуационный выход из групповых ячеек, расположенных на втором этаже; отсутствует ограждение с перилами при высоте лестницы более 45 см, ведущих из помещения пищеблока и склада продуктов.

Таким образом, действительно, детский сад допустил нарушение пунктов 6.12*, 6.21, 6.28, 8.4 СНиП 21-01-97*.

Однако вынося постановление N 2089/2090 от 28.12.2011 о наложении административного штрафа за нарушение требований пожарной безопасности, административный орган не учел следующие обстоятельства.

Как указано ранее, 05.10.2011 в отношении этого же детского сада административным органом проводилась внеплановая проверка на основании распоряжения от 26.08.2011.

Обстоятельства проведения проверки и ее результат были исследованы Арбитражным судом Омской области по делу N А46-13213/2011, в рамках которого принято решение от 19.01.2012, которое в настоящее время вступило в законную силу.

Из указанного решения следует, что в ходе проведения проверки в отношении детского сада, административным органом обнаружены нарушения требований пожарной безопасности, а именно:

- отсутствует противопожарный люк 2-го типа с размерами 0,6 x 0,8 м, ведущий непосредственно на чердачное помещение;

- не выполнен выход из технического этажа, ведущий непосредственно наружу;

- отсутствует второй эвакуационный выход из групповых ячеек, расположенных на втором этаже.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 05.10.2011 N 1268.

Постановлением N 1631/1632 от 07.10.2011 детский сад привлечен к административной ответственности за выявленные нарушения по частям 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ, назначено наказание в виде штрафа в размере 155 000 руб.

Вместе с тем, 12.10.2011, то есть спустя 4 дня после вынесения постановления N 1631/1632 административный орган вновь выходит в детский сад для проверки, но уже в рамках плановой проверки на основании распоряжения от 27.09.2011. При этом административный орган, выявляет аналогичные правонарушения и вновь выносит постановление N 2089/2090 от 28.12.2011, которым также привлекает детский сад к административной ответственности по частям 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 150 000 руб.

При этом выявленные правонарушения в ходе второй проверки (плановой) являются теми же нарушениями, которые были выявлены в ходе первой проверки.

Выявленные нарушения возможно устранить, только путем осуществления капитального ремонта: вмонтирование люка, выполнение выходов из технического этажа и групповых ячеек. То есть устранение нарушений предполагает какое-то длительное время, но не как ни 4 дня, которые прошли с момента вынесения постановления в ходе первой проверки. Более того, понимая, что устранение нарушений может занять длительное время, административный орган в рамках первой проверки выдал детскому саду предписание, в котором и установил разумный срок для их устранения до 05.10.2012.

В ходе проведения первой проверки (внеплановой), как указано ранее, административным органом выдано предписание N 1268/1/1-3 от 05.10.2011, которым детскому саду предложено устранить нарушения в срок до 05.10.2012.

При этом, выйдя с проверкой через несколько дней - 12.10.2011, то есть не дожидаясь установленного в предписании срока (05.10.2012) административный орган выявляет те же нарушения, наказывает за них детский сад и выдает уже новое предписание, устанавливая новый срок для их устранения - 20.10.2012.

Более того, на момент проведения внеплановой проверки уже существовало распоряжение о проведении плановой проверки. Так, распоряжение N 1268 о проведении внеплановой проверки датировано 26.08.2011 (срок проведения проверки с 26.09.2011 по 21.10.2011), а через один месяц 27.09.2011 вынесено распоряжение N 1405 о проведении плановой проверки (срок установлен с 03.10.2011 по 28.10.2011). То есть, проводя внеплановую проверку, административный орган должен был знать, что на момент ее проведения назначена также и плановая проверка.

Согласно части 5 статьи 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Суд апелляционной инстанции считает, что административным органом детский сад привлечен дважды за одно и тоже административное правонарушение.

Суд апелляционной инстанции также учитывает положения статьи 4.6 КоАП РФ.

В силу данной статьи лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Однако с момента назначения наказания по результатам проведения первой проверки не прошло одного года, как указано ранее, административный орган вышел для проведения второй проверки уже через несколько дней и выявил аналогичные нарушения, которые детский сад фактически в такой короткий срок не мог устранить. Тем более что предписание административного органа предполагало устранение нарушений до 05.10.2012.

То обстоятельство, что цели проведения проверок разные, не является основанием для привлечения детского сада дважды к ответственности за одни и те же правонарушения в короткий срок. При этом суд апелляционной инстанции считает, что и первая и последующая проверки направлены на выявление нарушений требований правил пожарной безопасности, то есть имеют одну общую цель.

Выявление одних и тех же нарушений в один период времени в рамках разных административных дел, по мнению суда апелляционной инстанции, не является повторным обнаружением длящегося правонарушения, а является повторным привлечением к административной ответственности по одному и тому же правонарушению.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 270 АПК РФ несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, является основанием для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах, решение Арбитражного суда Омской области от 28.02.2012 по делу N А46-1281/2012 подлежит отмене, апелляционная жалоба бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" - удовлетворению.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

Апелляционную жалобу бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" удовлетворить. Решение Арбитражного суда Омской области от 28.02.2012 по делу N А46-1281/2012 - отменить.

Принять по делу новый судебный акт. Заявление Бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" удовлетворить.

Признать недействительный постановление Отдела надзорной деятельности Центрального административного округа г. Омска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области N 2089/2090 от 28.12.2011 о привлечении Бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска "Детский сад N 72 общеразвивающего вида" к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности по ч. 1, ч. 4 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.