Резолютивная часть постановления объявлена 8 ноября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 ноября 2022 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,

судей Леоновой Л.В., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дорониной Л.А.,

при участии представителей:

от администрации города Моршанска Тамбовской области - Стацук Я.С. по доверенности от 04.07.2022 N 02-28/2809;

от Главного управления МЧС России по Тамбовской области - Зиминой С.Ф. по доверенности от 09.11.2021 N 143-460, диплом, Ячевского А.И. (удостоверение);

от Территориального отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Моршанску и Моршанскому району Тамбовской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Тамбовской области - не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тамбовской области, кассационную жалобу администрации города Моршанска Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 28.12.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2022 по делу N А64-8589/2021,

Администрация города Моршанска Тамбовской области обратилась в Моршанский районный суд Тамбовской области (далее - администрация) с заявлением к Территориальному отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Моршанску и Моршанскому району Тамбовской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тамбовской области и ГУ МЧС России по Тамбовской области (далее - Управление) о признании незаконным и отмене предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 8/1/1 от 03.06.2021 в части требований, изложенных в пунктах 1 и 2 предписания (с учетом уточнений, принятых судом 14.12.2021 в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 28.12.2021 заявленные требования удовлетворены частично: признано незаконным указание в пунктах 1, 2 предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 03.06.2021 N 8/1/1 на генеральный план городского округа города Моршанска Тамбовской области, утвержденного решением Моршанского городского Совета народных депутатов от 31.10.2018 N 645 "Об утверждении генерального плана городского округа город Моршанск Тамбовской области", а также указание в пункте 1 предписания на устранение нарушений обязательных требований пожарной безопасности в части установления расстояний, обеспечивающих не распространение пожара от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений вне территории лесничеств (г. Моршанск, улицы Сурикова, Репина, Ульяновская, Лесная, 1-я и 2-я Песчаная, Сосновая, Дачная, 2-я Дачная и Прудная). В части требований о признании незаконными пунктов 3 и 4 предписания от 03.06.2021 N 8/1/1 производство по делу прекращено в связи с отказом от иска.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2022 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с решением и постановлением в части отказа в признании незаконными пунктов 1 и 2 полностью, администрация обратилась в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований в данной части. В обоснование кассационной жалобы администрация ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела; считает, что предписание в указанной части является неисполнимым.

В отзыве на кассационную жалобу Главное управление МЧС России по Тамбовской области просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения. Со своей стороны кассационную жалобу по выводам судов относительно пунктов 1 и 2 предписания Управление не подавало.

В судебном заседании 01.11.2022 объявлен перерыв до 08.11.2022.

В настоящем судебном заседании, проведенном путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тамбовской области, представитель администрации поддержал доводы кассационной жалобы, просил ее удовлетворить; представители Управления возражали против доводов кассационной жалобы, просили принятые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Территориальное отделение надзорной деятельности и профилактической работы по г. Моршанску и Моршанскому району Тамбовской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Тамбовской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своего представителя в суд округа не обеспечило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения заместителя начальника Главного управления МЧС России по Тамбовской области от 21.05.2021 N 8 в отношении администрации г. Моршанска Тамбовской области проведена внеплановая выездная проверка в области обеспечения пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт от 03.06.2021 N 8, где отражены выявленные нарушения части 4 статьи 6, статей 63, 65, 68, части 2 статьи 69, Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пунктов 48, 75 Правил противопожарного режима в РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 N 1479 "Об утверждении правил противопожарного режима в РФ" и выдано предписание N 8/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 11.04.2022.

Полагая, что указанное предписание от 03.06.2021 N 8/1/1 не соответствует закону, нарушает права и законные интересы администрации, последняя обратилась в арбитражный суд.

Принимая обжалуемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанции признали пункты 1 и 2 предписания незаконными лишь в части. При этом в удовлетворении требования в части признания незаконными пунктов 1, 2 предписания от 03.06.2021 N 8/1/1, обязывающих администрацию города Моршанска: 1) предусмотреть описания и обоснования положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности территории города Моршанска; предусмотреть планировку и застройку территорий города Моршанска в части установления противопожарных расстояний, обеспечивающих не распространение пожара от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств; 2) предусмотреть описания и обоснования положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению противопожарного водоснабжения города Моршанска; предусмотреть планировку и застройку территорий города Моршанска в части противопожарного водоснабжения города Моршанска - оставлены без удовлетворения.

Суд округа находит данные выводы судов сделанными при неправильном применении норм права и входящими в противоречие с установленными обстоятельствами.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) должностные лица органов государственного пожарного надзора вправе выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты.

Согласно статье 1 Закона N 69-ФЗ пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (абзац 2); требования пожарной безопасности представляют собой специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности (абзац 4).

В соответствии со статьей 2 указанного Закона законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты.

В части 2 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ).

В силу положений пункта 9 части 1 статьи 14, пункта 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 6, статьи 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статей 3, 19 Закона N 69-ФЗ на органы местного самоуправления поселений и городских округов возложены обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов.

Согласно пункту 2 статьи 63 Закона N 123-ФЗ первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в том числе:

1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности.

В силу статьи 65 Закона N 123-ФЗ планировка и застройка территорий поселений и городских округов должны осуществляться в соответствии с генеральными планами поселений и городских округов, учитывающими требования пожарной безопасности, установленные настоящим Федеральным законом. Описание и обоснование положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности территорий поселений и городских округов, должны входить в пояснительные записки к материалам по обоснованию проектов планировки территорий поселений и городских округов.

Согласно части 3 статьи 19 Закона N 69-ФЗ вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов, внутригородских районов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной проверки, результаты которой зафиксированы актом от 03.06.2021, изучению и анализу подверглись исключительно нормативно-правовые акты, утвержденные и действующие на территории г. Моршанска, включая документы территориального планирования, а также нормативные акты, принятые во исполнение положений Законов N 69-ФЗ и N 123-ФЗ. В результате проверки выявлено неисполнение полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, допущенных, по мнению проверяющих, конкретным должностным лицом - председателем комитета градостроительства, архитектуры и благоустройства администрации города.

Как следует из предмета проверки - исполнения полномочий в области обеспечения пожарной безопасности; обстоятельств, зафиксированных актом проверки; буквального изложения вида нарушения, отраженного в пунктах 1 и 2 предписания, их существо направлено на понуждение администрации не к исполнению конкретных мероприятий в сфере первичных мер пожарной безопасности (например, возложении обязанности обеспечить надлежащее состояние источников противопожарного водоснабжения), а на принятие новых либо внесение изменений в действующие нормативно-правовые акты.

В частности, предписанием на администрацию возлагались обязанности внесения определенных изменений в генеральный план городского округа города Моршанска. В указанной части требования администрации удовлетворены судами, принимая во внимание, что действующим законодательством не предусмотрено внесение положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, в материалы по обоснованию генерального плана.

В указанной части выводы судов сторонами спора не оспариваются и, применительно к доводам кассационной жалобы, проверке судом округа не подлежат.

Таким образом, в остальной части требования предписания возлагают на администрацию обязанность принять нормативный акт в виде проекта планировки территории, где учесть обеспечение требования пожарной безопасности, касающихся противопожарного разрыва (противопожарных расстояний), а также в части пожарного водоснабжения, либо закрепить соответствующие мероприятия в ином нормативном акте.

Тем не менее, как это установили суды, проект планировки территорий города Моршанска в комитете градостроительства, архитектуры и благоустройства отсутствует, поскольку застройка города производилась до принятия соответствующих нормативных документов, при этом материалы по обоснованию генерального плана города Моршанска содержат раздел 2.12.3 "Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности", который предусматривает ссылку на Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ.

Кроме того, как указали суды первой и апелляционной инстанций, проверка в отношении соблюдения администрацией требований об установлении противопожарных расстояний, обеспечивающих не распространение пожара от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств, в г. Моршанске по улицам Сурикова, Репина, Ульяновской, Лесной, 1 - ой и 2 - ой Песчаной, Сосновой, Дачной, 2-я Дачной и Прудной Территориальным отделом не проводилась, факта нарушения противопожарных расстояний по указанным улицам не выявлено.

Одновременно, как это следует из материалов проверки и пояснений представителей Управления, данных в суде округа, не проводилось отдельной проверки и в части противопожарного водоснабжения.

Однако, в соответствии с частями 1 - 4 статьи 68 Закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного противопожарного водоснабжения. К источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся: 1) наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами; 2) водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации; 3) противопожарные резервуары. Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом.

Согласно части 2 статьи 62 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" в качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные).

Требования к установке пожарных гидрантов закреплены положениями статьи 127 данного нормативного акта, а также СП 8.13130.

Тем не менее, конкретные нарушения, касающиеся противопожарного водоснабжения, проверкой не выявлялись.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом требования, изложенные в предписании должны быть исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения. Предписание не должно сводиться к формальному предъявлению определенных требований.

Исполнимость предписания в таком случае является важным требованием к этому виду правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Суды обеих инстанций, установив, что проект планировки территорий города Моршанска в комитете градостроительства, архитектуры и благоустройства отсутствует, а содержательная часть муниципальной программы "Защита населения на территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в городе Моршанске на 2016-2024 годы", "Плана мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности г. Моршанска на 2021 год", а также Генерального плана, в составе которого утверждены требования пожарной безопасности в населенных пунктах, никем не оспорены, при том, что ни в ходе проверки, ни в самом предписании об их изменении речь не велась, не приняли во внимание то обстоятельство, что оспариваемое предписание не содержит указания на конкретные действия по устранению администрацией допущенных нарушений, что свидетельствует о несоответствии предписания критерию исполнимости.

Кроме того, суды, делая вывод об обязанности администрации предусмотреть описания и обоснования положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности территории города Моршанска, подменив административный орган, указали, что подпрограмма "Пожарная безопасность в городе Моршанске на 2016-2024 годы" содержит перечень первичных мер пожарной безопасности, однако не отражает соблюдение технических требований к противопожарному водоснабжению и не подтверждает обеспечение муниципального образования источниками противопожарного водоснабжения.

Однако, от вывода о необходимости корректировки данной подпрограммы воздержались, соответствующие доказательства применительно к положениям Закона N 123-ФЗ, а также СП 8.13130, не исследовали.

Следует отметить, что требование об описании и обоснования положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности территории города Моршанска (как в части обеспечения противопожарных расстояний, так и в части пожарного водоснабжения), в пунктах 1 и 2 предписания не носят самостоятельный характер, а связаны исключительно с генеральным планом города. В свою очередь, планировку и застройку территории предписано предусмотреть в соответствии с генеральным планом, учитывающим требования пожарной безопасности, установленные Законом N 123-ФЗ. Такое изложение выявленных нарушений (раздел 2) не позволяет признать частично недействительными пункты 1 и 2 предписания, учитывая, что их требования находятся в неразделимой логической взаимосвязи.

Поскольку по рассматриваемому делу не требуется установления фактических обстоятельств, вопрос касается исключительно правильности применения норм права, суд кассационной инстанции в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 287 АПК РФ полагает возможным изменить принятые судебные акты в части, признав незаконным предписание по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 8/1/1 от 03.06.2021 в части требований, изложенных в пунктах 1 и 2 настоящего предписания, - полностью.

В остальной части принятые по настоящему делу решение и постановление подлежат оставлению без изменения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 28.12.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2022 по делу N А64-8589/2021 изменить, признав незаконным предписание по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 8/1/1 от 03.06.2021 в части требований, изложенных в пунктах 1 и 2 настоящего предписания, - полностью.

В остальной части решение Арбитражного суда Тамбовской области от 28.12.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2022 по делу N А64-8589/2021 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.