Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Рахманкиной Е.П.,

судей Анатийчук О.М., Войты И.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу главного врача ГАУЗ г. Москвы "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения г. Москвы на решение Тушинского районного суда г. Москвы от 26 июля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 22 октября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению главного врача государственного автономного учреждения здравоохранения города Москвы "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения г. Москвы к первому заместителю прокурора Северо-Западного административного округа г. Москвы, прокуратуре Северо-Западного административного округа г. Москвы о признании представления недействительным, возложении обязанности устранить нарушение прав и законных интересов (номер, присвоенный судом первой инстанции 2а-163/2019г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М., объяснения представителя административного истца по доверенности адвоката Славинской А.В., представителя прокуратуры Русакова И.В.,

главный врач государственного автономного учреждения здравоохранения города Москвы "Стоматологическая поликлиника N 14" (далее по тексту ГАУЗ г. Москвы) Департамента здравоохранения города Москвы обратилась с административным исковым заявлением к первому заместителю прокурора Северо-Западного административного округа города Москвы, прокуратуре Северо-Западного административного округа города Москвы о признании недействительным предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 07 декабря 2018 года за N 7-1-2018/11113.

Свои требования истец мотивировал тем, что нарушения пожарной безопасности отсутствуют, проверка не проводилась, материалы не запрашивались, требование о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц, допустивших нарушения требований федерального законодательства, противоречат положениям Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя.

Решением Тушинского районного суда г. Москвы от 16 июля 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 22 октября 2019 года решение районного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей 22 мая 2020 года, административный истец ставит вопрос об отмене решения районного суда, апелляционного определения с возвращением дела на новое рассмотрение. Полагает, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, судами допущены нарушения норм материального права.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 28 мая 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции.

Представитель административного истца в судебном заседании кассационную жалобу поддержала по доводам в ней приведенным.

Представитель прокуратуры против доводов жалобы возражал, просил оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При рассмотрении настоящего дела такого рода нарушений действующего законодательства допущено не было.

Из материалов дела следует, что 26 октября 2018 года исполняющим обязанности прокурора СЗАО города Москвы принято решение о проведении проверки ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы. Целью проверки являлось предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства о здравоохранении, государственных закупках, бюджете, государственной собственности, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, защите прав потребителей. Предметом проверки являлось соблюдение законодательства о здравоохранении, государственных закупках, бюджете, государственной собственности, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, защите прав потребителей. Срок проверки установлен с 26 октября 2018 года по 23 ноября 2018 года.

23 ноября 2018 года первым заместителем прокурора СЗАО города Москвы принято решение о продлении проведения проверки до 21 декабря 2018 года, о чем 26 ноября 2018 года был уведомлен исполняющий обязанности главного врача Б.

28 ноября 2018 года принято решение о расширении предмета проверки, основанием которого послужило нарушение ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы требований в сфере обеспечения пожарной безопасности. О принятом решении о расширении предмета проверки 29 ноября 2018 года была ознакомлена главный врач В.

По результатам проведенной прокуратурой совместно с 2 РОНПР управления по СЗАО ГУ МЧС России по г. Москве проверки был составлен акт от 17 декабря 2018 года, от подписи которого представитель ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы отказался.

Согласно акту проверки, в результате проверки установлено, что ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы допускаются нарушения требований законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности, а именно:

1. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты не отвечает установленным к ней требованиям, так как не обеспечена выполнением соответствия (с учетом того, что расчет пожарного риска не проводился и не представлен), выразившееся в том, что в полном объеме не выполнены требования пожарной безопасности, установленные нормативными документами по пожарной безопасности, а именно: точечные пожарные извещатели установлены не на тросах, стенах, колоннах и другие несущих строительных конструкциях (точечные пожарные извещатели установлены на плиты подвесного потолка типа "Армстронг") (кабинеты по БТИ: N (Подвал) N; N; N; N; N; коридоры по БТИ: N; N; N; N; N; N (Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008 ч. 4 ст. 4; ч. 1, 3, 4 ст. 5; ч. 1 и ч. 3 ст. 6; Федеральный закон N 184-ФЗ от 27.12.2002 ст. 16.1, ч. 1 ст. 46) (СП 5.13130.2009, п. 13.3.4; (требования, действовавшие до дня вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности - НПБ 88-2001, п. 12.18) (Инструкция о мерах пожарной безопасности не соответствует требованиям, установленным разделом XVIII Правил противопожарного режима в Российской Федерации, в том числе отдельно для каждого пожароопасного помещения производственного и складского назначения);

2. Инструкция о мерах пожарной безопасности не соответствует требованиям, установленным разделом XVIII Правил противопожарного режима в Российской Федерации, в том числе отдельно для каждого пожароопасного помещения производственного и складского назначения (п. 2 Правил противопожарного режима в РФ);

3. Руководитель организации не обеспечил выполнение на объекте, в том числе в складских помещениях) требований, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака". Руководитель организации не обеспечил размещение знаков пожарной безопасности "Курение табака и пользование открытым огнем запрещено" (п. 14 Правил противопожарного режима в РФ);

4. Не обеспечено наличие на дверях помещений производственного и складского назначения обозначение их категорий по взрывопожарной и пожарной опасности, а также класса зоны в соответствии с главами 5, 7 и 8 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". (Производственные и складские помещения 1 и 2 этажи) (п. 20 Правил противопожарного режима в РФ);

5. Отсутствуют знаки пожарной безопасности (внешнее оформление пожарных шкафов в некоторых случаях не включает красный сигнальный цвет в соответствии с ГОСТ Р 12.4.026; на дверях шкафов, где размещен ПК, не нанесены условные обозначения пожарного крана и аббревиатура "ПК", после которой должен быть порядковый номер шкафа в местах их размещения (лестничные марши и коридоры возле лестниц подвал и первый этаж) (Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008 ч. 4 ст. 4; Федеральный закон N 184-ФЗ от 27.12.2002 ч. 1 ст. 46; п. 5.20 ГОСТ Р 51844-2009);

6. Горизонтальное и вертикальное расстояние от извещателей до близлежащих предметов и устройств, до электросветильников составляет менее 0,5 м (во всех коридорах и помещениях на первом этаже и в подвале) (Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008 ч. 4 ст. 4; ч. 1, 3, 4 ст. 5; ч. 1 и ч. 3 ст. 6; Федеральный закон N 184-ФЗ от 27.12.2002 ст. 16.1, ч. 1 ст. 46; СП 5.13130.2009 п. 13.3.6 в ред. Изменения N 1, утв. Приказом МЧС РФ от 01.06.2011 N 274) (п. 12.19 НПБ 88-2001*);

7. Ширина эвакуационных выходов путей в коридоре (БТИ N 68) заужена до 0,75 м путем возведения некапитальных конструкций и перегородок. (Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008 ч. 4 ст. 4; ч. 1, 3, 4 ст. 5; ч. 1 и ч. 3 ст. 6; Федеральный закон N 184-ФЗ от 27.12.2002 ст. 16.1, ч. 1 ст. 46; СП 1.13130.2009 п. 4.3.4 (требования, действовавшие до дня вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности - СНиП 21.01.97* п. 6.16).

8. При эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности) в соответствии с требованиями части 4 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". В подвале и на первом этаже на путях эвакуации не работают электронные табло "Выход" (п. 33 Правил противопожарного режима в РФ);

9. Размещаемые в пределах объектов ФЗ.4, ФЗ.5, ФЗ.6 помещения производственного назначения (лаборатории, помещения приготовления лекарств, мастерские и т.п.), а также складские помещения (кладовые лекарств и лекарственных материалов, кладовые инвентаря, горючих товаров и товаров в горючей упаковке и т.п.), технические помещения, за исключением помещений категорий В4 и Д, выделяются противопожарными перегородками не ниже 1-го типа. Отсутствуют противопожарные двери на производствах и складах подвала и первого этажа. (БТИ N; N; N; N; N) (Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008 ч. 4 ст. 4; ч. 1, 3, 4 ст. 5; ч. 1 и ч. 3 ст. 6; Федеральный закон N 184-ФЗ от 27.12.2002 ст. 16.1, ч. 1 ст. 46 СП 4.13130.2013 п. 5.5.7);

10. В подвальных этажах общественных зданий допускается размещение кладовых и складских помещений для хранения бытовой химии и строительных материалов с наличием ГГ, ЛВЖ, аэрозольной продукции 2-го и 3-го уровня пожарной опасности. (Склад БТИ N 9) (Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008 ч. 4 ст. 4; ч. 1, 3, 4 ст. 5; ч. 1 и ч. 3 ст. 6; Федеральный закон N 184-ФЗ от 27.12.2002 ст. 16.1, ч. 1 ст. 46 СП 4.13130.2013 п. 5.1.4);

11. На объекте защиты отсутствует исполнительная документация на установки и системы противопожарной защиты объекта (проект слаботочных систем) (п. 61 Правил противопожарного режима в РФ);

12. Аккумуляторная батарея приемно-контрольного прибора находится в неработоспособном состоянии (Выражено в индикации красным прибора "Скат") (п. 61 Правила противопожарного режима в РФ); 13. На проведение огневых работ (газовая паяльная лампа на магистральном газе в помещениях производств - мастерских) руководителем организации или лицом, ответственным за пожарную безопасность не оформлялся наряд-допуск на выполнение огневых работ по форме, предусмотренной приложением N 4 действующих правил (п. 437 Правил противопожарного режима в РФ).

29 ноября 2018 года, 05 и 07 декабря 2018 года в адрес ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы направлены требования о представлении документов и необходимости явки для дачи объяснений по материалам проверки.

07 декабря 2018 года исполняющим обязанности главного врача ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы Б. были даны письменные объяснения, в которых должностное лицо выразило несогласие с выявленными при проведении проверки нарушениями.

По итогам проведенной проверки 17 декабря 2018 года прокуратурой СЗАО города Москвы внесено представление об устранении нарушений закона в сфере обеспечения пожарной безопасности, выявленных в ходе проверки ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, районный суд и суд апелляционной инстанции, оставляя решение без изменения, пришли к выводу о том, что в ходе проведенной проверки прокурором установлены нарушения требований техники пожарной безопасности, которые требуют их устранения, нарушения процедуры проведения проверки не допущено, в связи с чем, предписание носило законный характер, оснований для признания его недействительным не имеется.

Судебная коллегия полагает, что выводы судов основаны на обстоятельствах административного дела. Вопреки доводам кассационной жалобы судами при разрешении настоящего дела правильно применены нормы материального и процессуального права.

Так, в соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

На основании статьи 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.

При этом орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений, в том числе и путем вынесения представления в адрес лица, допускающего нарушения.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона "О прокуратуре" решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 69-ФЗ пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Требования пожарной безопасности - это специальные условия социального и технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством РФ, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Не выполнение требований пожарной безопасности повлечет увеличение рисков возникновения и распространения пожара, вследствие чего приведет к реальной угрозе причинения существенного вреда жизни или здоровью людей.

Статьями 37 и 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предусмотрено, что руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

В ходе рассмотрения дела судами установлен факт проведения прокурорской проверки с соблюдением процедуры ее назначения и проведения.

Перечисленные в оспариваемом представлении нарушения ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы требований законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности были выявлены в ходе прокурорской проверки с привлечением специалиста ГУ МЧС России по г. Москве, что подтверждено актом проверки от 17 декабря 2018 года, показаниями свидетелей, допрошенных в суде первой инстанции и другими доказательствами, которым дана судебная оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Акт проверки управлением по СЗАО ГУ МЧС России по г. Москве ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения города Москвы в марте 2019 года, содержащий указание на отсутствие нарушений противопожарных норм и правил не свидетельствует о незаконности оспариваемого представления прокурора.

В кассационной жалобе административный истец ссылается на нарушение положений пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и пункта 4 части 5 статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ссылаясь на отсутствие законных оснований для проведения внеплановой проверки у ГУ МЧС России по г. Москве по соблюдению требований пожарной безопасности.

Между тем, данные доводы основаны на ошибочном толковании положений законов, поскольку в отношении ГАУЗ "Стоматологическая поликлиника N 14" проводилась прокурорская проверка с привлечением специалиста ГУ МЧС России по Москве, проведение которой регламентируется приведенными выше положениями Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Ссылка в жалобе на то, что прокурорская проверка не проводилась, не обоснована, эти доводы проверялись судами при рассмотрении дела и опровергаются представленными ответчиком доказательствами.

Требование, содержащееся в представлении прокурора о рассмотрении главным врачом поликлиники вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении противопожарных норм, не противоречит положениям статьи 192 Трудового Кодекса Российской Федерации, относящей привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности к компетенции работодателя. Представлением прокурора главный врач не обязывается совершить конкретные действия по привлечению сотрудников к дисциплинарной ответственности, а лишь предлагается рассмотреть этот вопрос в пределах полномочий.

Иные доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с выводами судов, однако их не опровергают.

Доводов, которые могли бы повлиять на законность оспариваемого судебного акта, кассационная жалоба не содержит.

Оснований, перечисленных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и влекущих безусловную отмену, апелляционного определения по делу не установлено.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

решение Тушинского районного суда г. Москвы от 26 июля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 22 октября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу главного врача ГАУЗ г. Москвы "Стоматологическая поликлиника N 14" Департамента здравоохранения г. Москвы без удовлетворения.