Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего судьи Оконешниковой М.М.,

судей Смирниковой В.Г., Протодьяконова В.С.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Машковой И.Г., представителя административного ответчика А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика на решение Намского районного суда Республики Саха (Якутия) от 18 ноября 2022 года по делу по административному исковому заявлению прокурора Горного района в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Муниципального района "Горный улус" Республики Саха (Якутия) о признании незаконным бездействия, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Оконешниковой М.М., выслушав пояснения прокурора и представителя, судебная коллегия

Прокурор Горного района Республики Саха (Якутия) обратился в суд в соответствии со статьей 39 Кодекса административного судопроизводства РФ в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением, которым просит признать незаконным бездействие Администрации муниципального района "Горный улус", выразившееся в непринятии нормативного правового акта, утверждающего муниципальную программу в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в необеспечении финансирования мероприятий в данном направлении деятельности. В обоснование заявленного иска прокурор указывает на то, что органом местного самоуправления не приняты необходимые меры в области защиты населения и территории района от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, что в целях недопущения причинения ущерба лесному фонду, жизни и здоровью граждан, объектам экономики, организации мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходима муниципальная программа.

Решением суда постановлено: административное исковое заявление прокурора удовлетворить, на Администрацию Муниципального района "Горный улус" возложить обязанность в срок до 31 декабря 2022 года устранить нарушения законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций путем разработки муниципальной программы в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, обеспечения финансирования мероприятий в данном направлении деятельности.

С решением суда не согласился административный ответчик. В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене судебного постановления по основанию неправильного определения обстоятельств дела.

Так, в обоснование жалобы указано о принятии администрацией района необходимых мер в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, также в обеспечении в данном направлении финансирования мероприятий из местного бюджета. Представитель при этом ссылается на то, что федеральным законодательством и законодательством Республики Саха (Якутия) не предусмотрена обязательность муниципальной программы в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, что имеются утвержденные Положение об организации и осуществлении мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории района от чрезвычайных ситуаций, Положение об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, Положение подготовки и содержании в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, План основных мероприятий, созданы Единая дежурно-диспетчерская служба, постоянно действующий орган управления, что в бюджете района предусмотрены на 2022 год средства на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В отзыве на возражение прокурора дополнительно заявлено о пропуске прокурором срока обращения с административным исковым заявлением, о необоснованности установленного судом срока для устранения нарушения законодательства в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций.

В возражении на апелляционную жалобу прокурор просит решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель административного ответчика апелляционную жалобу поддержал в полном объеме.

Прокурор с апелляционной жалобой не согласился, полагает решение суда законным и обоснованным.

Исследовав материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Так, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (ч. 4 ст. 218).

По рассматриваемому административному делу прокурор района, оспаривая бездействие органа местного самоуправления, ссылается на статью 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - ФЗ N 68-ФЗ) и пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ - 131-ФЗ) и указывает о том, что в муниципальном районе "Горный улус" отсутствует муниципальная программа в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, не обеспечено в данном направлении деятельности финансирование мероприятий, что может повлечь ненадлежащую организацию предупреждения и ликвидации последствий таковых ситуаций, причинение ущерба лесному фонду, жизни и здоровью граждан.

Должных мер по представлению прокуратуры района от 14 мая 2020 года об устранении нарушений федерального законодательства Администрацией района не было принято.

Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что органом местного самоуправления обязанность по принятию мер по разработке и принятию нормативного правового акта об утверждении муниципальной программы в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, также осуществление финансирования мероприятий в указанной деятельности не исполнена.

Судебная коллегия соглашается с указанными в решении выводами, поскольку они основаны на верном применении норм материального права, соответствуют установленным по делу обстоятельствам и постановлены при правильной оценке доказательств, соответствующей статье 84 КАС РФ.

Общие организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены в Федеральном законе N 68-ФЗ, согласно статье 2 которого правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 300 утверждена Государственная программа Российской Федерации "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах", в которой определены основные задачи в данной области, в том числе формирование эффективного механизма оценки применения законодательства Российской Федерации и реализации документов стратегического планирования в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Разделом II указанной Государственной программы (в редакции от 24 сентября 2021 года) установлено, что приоритеты и цели государственной политики в сфере реализации названной государственной программы определены исходя, в том числе, из Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 11 января 2018 г. N 12.

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 22 названных Основ основными функциями органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций являются разработка (участие в разработке) документов стратегического планирования, других документов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; разработка и реализация муниципальных программ, обеспечивающих решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Под стратегическим планированием понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 Федерального закона "О стратегическом планировании в РФ" - далее ФЗ N 172-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона N 172-ФЗ стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся муниципальные программы.

Муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования (пункт 35 статьи 3).

Согласно пунктам 7 и 7.1 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципальных районов за границами городских и сельских населенных пунктов.

В силу статьи 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" к первичным мерам пожарной безопасности относится разработка и организация выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности (пункт 3).

Согласно пункту "а" части 2 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Из материалов административного дела усматривается, что в муниципальном образовании "Горный улус (район)" отсутствует муниципальная программа в области защиты населения и территории района от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Данное обстоятельство было установлено в ходе проверки, проведенной Управлением ГУ МЧС России по Республике Саха (Якутия).

Так, в акте от 27 марта 2022 г. отражено, что в муниципальном районе имеются утвержденный 30 мая 2019 года план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, решение комиссии по чрезвычайным ситуациям от 17 марта 2022 г. "О мерах по защите населенных пунктов района, подверженных угрозе лесных пожаров на 2022 год", Комплексный план обеспечения готовности к предупреждению и ликвидации ЧС от 02 февраля 2022 г., распоряжения о мерах по защите населенных пунктов, по охране лесов от пожаров, об утверждении перечня населенных пунктов, территорий, объектов, подверженных угрозе лесных пожаров, план тушения ландшафтных (лесных) пожаров на 2022 год. Надзорным органом органу местного самоуправления дана рекомендация принять муниципальную программу в данной области, в которой предусмотреть мероприятия по закладке материального резерва для ликвидации возможной ЧС в соответствии с методическими рекомендациями МЧС России.

14 мая 2020 г. прокуратурой района на основании информации Главного управления МЧС России по РС (Я) было направлено представление об устранении нарушений федерального законодательства, 21 апреля 2022 года - требование о принятых мерах по вышеуказанному представлению прокурора, на которые Администрацией района были даны письменные ответы со ссылкой на то, что Федеральным законом N 131-ФЗ не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по принятию нормативного правового акта, утверждающего муниципальную программу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Доводы административного ответчика о принятии необходимых мер судом первой инстанции обоснованно были отклонены, поскольку в рамках реализации государственной политики в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, установленной Указом Президента Российской Федерации от 11 января 2018 г. N 12, также в силу пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, положений статьи 63 Федерального закона N 123-ФЗ на администрации района лежит обязанность по принятию первичных мер пожарной безопасности, разработке и утверждению документа стратегического планирования - муниципальной программы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечению финансирования мероприятий в данном направлении деятельности.

В соответствии с абзацем четвертым части 4 статьи 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации целевые статьи расходов бюджетов формируются в соответствии с муниципальными программами.

Согласно пункту 24 Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 11 января 2018 г. N 12, финансовое обеспечение мероприятий по реализации государственной политики в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматриваемых на выполнение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не содержат обстоятельств, свидетельствующих о нарушении судом норм материального и процессуального права, они сводятся фактически к несогласию с той оценкой, которую исследованным по делу доказательствам дал суд первой инстанции, в связи с чем не могут повлечь его отмену. Оснований к переоценке установленных судом обстоятельств по указанным доводам у судебной коллегии не имеется.

Довод апелляционной жалобы о нарушении срока обращения прокурора с административным исковым заявлением подлежит отклонению, поскольку выявленное прокурором бездействие административного ответчика носит длящийся характер и обязанность по разработке и принятию нормативного правового акта об утверждении муниципальной программы не прекратилась на основании части 1.1 статьи 219 КАС РФ, согласно которой административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа местного самоуправления может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанного лица сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В силу требований статьи 16 КАС РФ об обязательности судебных актов, статьи 187 КАС РФ об исполнении решения суда и разъяснений пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" решение суда должно быть исполнимым.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 180 КАС РФ, если настоящим Кодексом не предусмотрено иное, резолютивная часть решения суда в случае удовлетворения административного иска должна содержать, в том числе, указание на порядок и срок исполнения решения суда.

По настоящему административному делу суд первой инстанции, устанавливая срок исполнения решения, не выяснил, является ли он разумным, учитывая то, что принятие муниципальной программы предполагает соблюдение определенной процедуры его разработки с соблюдением установленных муниципальным нормативным правовым актом последовательности и порядка, исходя из документов стратегического планирования вышестоящего уровня.

В этой связи решение суда подлежит изменению в части срока его исполнения. Судебная коллегия считает разумным установить административному ответчику срок для устранения нарушения законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение суда является законным и обоснованным, оснований для отмены либо изменения решения суда по доводам жалобы судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

решение Намского районного суда Республики Саха (Якутия) от 18 ноября 2022 года по делу по административному исковому заявлению прокурора Горного района в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Муниципального района "Горный улус" Республики Саха (Якутия) о признании незаконным бездействия изменить в части.

Установить срок для устранения нарушения законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение 6 месяцев через суд первой инстанции.