Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А,

судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В,

при секретаре В.,

с участием прокурора Курышкиной О.А,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-69/2022 по апелляционной жалобе Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа, апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 октября 2022 года, которым удовлетворен административный иск Б.В.И. о признании недействующим приказа Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 мая 2022 года N 43 "О запрете движения транспортных средств".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа И., настаивавшей на доводах жалобы, представителя Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа Р., полагавшей решение суда подлежащим отмене, участвующих в судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи, заинтересованного лица Б.В.А., находившего решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Курышкиной О.А, поддержавшей апелляционное представление, судебная коллегия

6 мая 2022 года Службой государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа принят приказ N 43 "О запрете движения транспортных средств" (далее приказ от 6 мая 2022 года N 43).

Данный приказ опубликован 7 мая 2022 года на официальном сайте Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа в сети "Интернет" www.yanao.ru, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

В периодическом издании: газета "Красный Север", приказ от 6 мая 2022 года N 43 опубликован в спецвыпуске N 36, от 13 мая 2022 года.

Приказом от 6 мая 2022 года N 43 установлен запрет движения транспортных средств, указанных в абзаце девятом статьи 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", в границе территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник", утвержденной постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 августа 2012 года N 650-П, согласно прилагаемой схемы. Действие данного приказа определено по 31 декабря 2024 года.

Б.В.И. обратилась в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа с административным исковым заявлением о признании приказа от 6 мая 2022 года N 43 не действующим. Административное исковое заявление мотивировано тем, что административный истец является собственником земельного участка, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, <...>, кадастровый номер N 89:03:020502:256, который расположен в границах территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник". На принадлежащем административному истцу земельном участке расположено нежилое здание - магазин.

Оспариваемое правовое регулирование административный истец считает не соответствующим нормам, имеющим большую юридическую силу, нарушает ее права как собственника земельного участка, поскольку исключает возможность проезда любого транспорта к принадлежащему ей земельному участку, в том числе для вывоза жилищно-бытовых отходов и твердых бытовых отходов; оспариваемый приказ фактически препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, противоречит положениям Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 года N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности".

Административный истец также ссылается на то, что оспариваемый приказ не основан на объективных данных о наличии с ее стороны угрозы нарушения целостности и сохранности территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник". В акте государственной историко-культурной научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" от 17 июня 2020 года отражены выявленные дефекты и повреждения, свидетельствующие о нарушениях и исчерпании работоспособного состояния памятника "Сооружение "Мерзлотник". По мнению истца, осуществление движения транспортных средств к принадлежащим ей объектам недвижимости не оказывает негативного влияния на несущие и ограждающие конструкции "Сооружение "Мерзлотник", поскольку отдушины и входные тамбуры расположены вне границ подъездных путей к ней.

Административный истец также указал на отсутствие в оспариваемом приказе обоснования невозможности движения транспортных средств как в границах территории объекта в целом, так и отдельно взятого участка, необходимого для подъезда транспортных средств к принадлежащему ей земельному участку. Приказ является неопределенным, поскольку в нем не конкретизированы конкретные условия запрещения движения транспортных средств, из содержания оспариваемого приказа следует, что установлен запрет движения на вышеуказанной территории всех без исключений транспортных средств, в том числе для транспортных средств скорой медицинской помощи, пожарной службы, что не соответствует положениям статьи 34 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О пожарной безопасности", статьи 41 Конституции Российской Федерации.

Решением Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 октября 2022 года административный иск Б.В.И. удовлетворен.

В апелляционной жалобе Служба государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа просит решение суда отменить, вынести новое, которым отказать в удовлетворении заявленных Б.В.И. требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы административный ответчик указал, что оспариваемым приказом движение транспортных средств запрещено не по всей территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник", а в пределах территории, под которой расположены подземные штольни, где существует опасность обвала сводов и причинения вреда непосредственно памятнику "Сооружение "Мерзлотник", сотрудникам МП "Новопортовский рыбозавод", лицам, которые могут управлять транспортным средством. Требований для проведения специальных экспертных исследований для возможности введения ограничений или запрета движения транспортных средств на территориях объектов культурного наследия действующее законодательство не предусматривает, что не было учтено судом первой инстанции.

Податель жалобы также указал, что действительно памятник "Сооружение "Мерзлотник" используется для хранения рыбы, при этом оспариваемым приказом в территорию запрета для движения транспортных средств Вход N 1 памятника "Сооружение "Мерзлотник", через который осуществляется завоз рыбы, не входит; является ошибочным вывод суда о том, что на Мерзлотнике проводятся ремонтно-реставрационные работы для восстановления надлежащего состояния объекта культурного наследия, в связи с чем предполагается, что строительные материалы для проведения указанных ремонтных мероприятий также завозятся транспортными средствами, поскольку на дату вынесения судом решения на Мерзлотнике ремонтно-реставрационные работы не были начаты, складирование строительных материалов осуществляется только за пределами границ территории памятника, проезд по территории не осуществляется.

Податель жалобы не согласен и с выводом суда, что в оспариваемом приказе наличествует коррупциогенный фактор, выразившийся в выборочном изменении объема прав на движение транспортных средств, поскольку в данном случае оспариваемым приказом запрет для движения установлен для всех без исключения транспортных средств.

Кроме того, Служба государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа в апелляционной жалобе указала, что основанием для издания оспариваемого приказа послужила информация о постоянно ухудшающемся состоянии памятника "Сооружение "Мерзлотник", поступившая от пользователя объектом культурного наследия МП "Новопортовский рыбозавод"; согласно такой информации по территории указанного объекта осуществляется движение (легковых, грузовых) транспортных средств по организованным подъездным путям, в результате чего происходит проседание арочного свода центральной штольни (галереи), возникает опасность провала грунта и ее обвала.

Вывод суда о том, что движение в границах памятника "Сооружение "Мерзлотник" запрещено как транспортным средствам, осуществляющим подвоз грузов и товаров к магазину истца, так и осуществляющим подвоз рыбы к ее хранилищам в Мерзлотнике, в том числе проезд специального транспорта аварийных служб, по мнению подателя апелляционной жалобы, также не основан на нормах права. Судом не учтено, что в соответствии с пунктом 3.1 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, водители транспортных средств с включенным проблесковым маяком синего цвета, выполняя неотложное здание, могут отступать от требований разделов 6 (кроме сигналов регулировщика) и 8-18 Правил, приложений 1 и 2 к Правилам, при условии обеспечения безопасности движения, в том числе от требований таких знаков, как въезд запрещен, движение запрещено, движение механических транспортных средств запрещено.

Административный ответчик в апелляционной жалобе также ссылается на то, что установленные оспариваемым приказом границы территории, в пределах которых запрещено движение транспортных средств, не препятствует осуществлению проезда к объектам недвижимости административного истца, не нарушают ее права и законные интересы; северная часть земельного участка административного истца в границы запрета движения транспортных средств не включена, в связи с чем подъезд к участку административного истца возможен, но заезд на земельный участок, площадью 488 кв. м, невозможен ввиду его застроенности магазином и складом (площадь застройки составляет 473 кв. м).

Участвующим в административном деле прокурором на решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 октября 2022 года подано апелляционное представление, в котором поставлен вопрос об отмене обжалуемого судебного постановления и принятии нового об отказе в удовлетворении требований административного иска.

В апелляционном представлении прокурор указал, что выводы суда о наличии в оспариваемом регулировании коррупциогенного фактора, опровергается текстом оспариваемого приказа, который не устанавливает какого-либо порядка принятия юридически значимых решений публичными органами власти. Вывод суда о наличии препятствий для движения транспортных средств аварийных служб прокурор также считает несостоятельным, поскольку полномочия аварийных служб регламентированы нормами федерального законодательства, включение специальных положений, регламентирующих право беспрепятственного проезда по территории охранной зоны, в оспариваемый приказ не требовалось. Судом не учтено, что выявленные недостатки ранее действовавшего аналогичного приказа устранены и учтены при издании настоящего приказа.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, возражений на них, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, суд, проанализировав положения федерального законодательства и конкретизирующих их норм регионального значения, в том числе положения постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 октября 2016 года N 969-П "О службе государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа", пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь положениями пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статей 9.2, 38 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статей 3, 11 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 мая 2015 года N 52-ЗАО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а также в примыкающих к его территории внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации", сформулировал вывод о том, что оспариваемым приказом движение в границах Мерзлотника запрещено транспортным средствам, осуществляющим подвоз грузов и товаров к магазину административного истца, осуществляющим подвоз рыбы к ее хранилищам в Мерзлотнике, а также проезд транспортных средств, осуществляющих ремонтные работы Мерзлотника, специального транспорта: пожарных автомобилей, аварийных служб, мусоровозов, скорой помощи и прочих, поскольку никаких исключений, разрешающих движение транспортных средств в нем не предусмотрено; данные факты свидетельствуют о наличии в оспариваемом приказе коррупциогенного фактора.

Также суд в своем решении указал, что в связи с установлением полного запрета движения всех транспортных средств без исключения административный истец лишен права на защиту его жизни, здоровья и имущества в случае возникновения пожара, установленной положениями статьи 34 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"; применение оспариваемого нормативного правового акта предоставляет широкое усмотрение должностным лицам в связи с неоднозначностью его толкования и нарушает права Б.В.И. на использование по назначению принадлежащего ей на праве собственности земельного участка и нежилого здания, используемого под магазин, на охрану права частной собственности.

Учитывая указанные обстоятельства, судом сформулирован вывод о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим по мотиву его противоречия нормам, имеющим большую юридическую силу, наличию в нем коррупциогенного фактора, нарушении данным актом прав и законных интересов административного истца.

Между тем, при принятии решения судом не учтено следующее.

Из материалов дела усматривается, что Б.В.И. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, <...>, площадью 488 кв. м, категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: магазин (том 1, л.д. 20).

Из карты функциональных зон Генерального плана муниципального образования село Новый Порт в действующей редакции следует, что земельный участок административного истца находится в зоне рекреационного назначения, до внесения изменений в генеральный план в 2020 году участок располагался в общественно-деловой зоне.

Правообладателем данного земельного участка административный истец является на основании договора купли-продажи земельного участка от 1 июня 2021 года N 203.

На земельном участке расположено нежилое двухэтажное здание - магазин, общей площадью 212,7 кв. м, также принадлежащий на праве собственности административному истцу (том 1, л.д. 19).

Указанный земельный участок полностью расположен в границах объекта культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа - памятник "Сооружение "Мерзлотник".

Из представленной в материалы дела информации следует, что сооружение "Мерзлотник" - хранилище свежемороженой рыбы в селе Новый Порт Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа. Подземное сооружение в многолетних мерзлых породах обеспечивает круглогодичную минусовую температуру. Самое большое в мире сооружение подобного типа, построенное вручную, без применения тяжелой техники, расположено на восточном берегу бухты Новый Порт, в центре одноименного села.

Из акта технического осмотра объекта от 28 февраля 2020 года усматривается, что сооружение "Мерзлотник" состоит из трех штолен длиной от 100 до 140 метров, протяженных параллельно берегу по направлению с юго-востока на северо-запад и соединенных между собой множеством проходов и коридоров общей длиной более километра. Имеются три входа (спуска): первый - основной, оборудован транспортером для подачи рыбы, второй не используется, третий - ликвидирован в связи с обрушением берега и возникновением опасности прорыва вод Обской губы вовнутрь помещения. Непосредственно над Мерзлотником расположены здание конторы рыбзавода, магазин и склад, также проходит грунтовая дорога, линия электропередач, теплотрасса и водопровод (том 1, л.д. 140-151).

На основании распоряжения Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 июля 2012 года N 361-РП памятник Сооружение "Мерзлотник" включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 5 февраля 2013 года N 90 "О регистрации объекта культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" (Ямало-Ненецкий автономный округ) в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", объект культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (том 1, л.д. 123-124).

В отношении памятника "Сооружение "Мерзлотник" выдано охранное обязательство от 7 сентября 2009 года (том 1, л.д. 125-129).

Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 3 апреля 2008 года N 139-А "Об отнесении объектов, представляющих историческую и культурную ценность, к объектам культурного наследия регионального значения", памятник "Сооружение "Мерзлотник" (1952 год), расположенный в пос. Новый Порт Ямальского района, отнесен к объектам культурного наследия регионального значения.

Решением Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 ноября 2021 года по административному делу N 3а-253/2021 отказано в удовлетворении иска Б.В.И. о признании не действующим приказа Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 июля 2020 года N 73 "О запрете движения транспортных средств".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 1 марта 2022 года решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 ноября 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым признан не действующим с даты вынесения апелляционного определения приказ Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 июля 2020 года N 73 "О запрете движения транспортных средств".

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 8 июня 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 1 марта 2022 года оставлено без изменения, кассационная жалоба Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

После судебного нормоконтроля приказа от 13 июля 2020 года N 73 издан оспариваемый приказ.

Находя выводы суда первой инстанции ошибочными, судебная коллегия учитывает, что отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Закон об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации), направленным на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, на сохранение историко-культурной среды обитания.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Под государственной охраной объектов культурного наследия в целях названного федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с этим законом в пределах их компетенции мер, направленных не только на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, но и на предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

В соответствии со статьей 9.2 Закона об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением (подпункт 1), государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (подпункт 4).

В статье 38 Закона об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации предусмотрено в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия введение ограничения или запрета движения транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 мая 2015 года N 52-ЗАО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а также в примыкающих к его территории внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации" (далее Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 мая 2015 года N 52-ЗАО) предусмотрено, что в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия, расположенного на территории автономного округа, движение транспортных средств на территории данного объекта или в зонах охраны объекта культурного наследия ограничивается или запрещается на основании приказа регионального органа охраны объектов культурного наследия, предусматривающего сроки и условия ограничения или запрещения движения транспортных средств (пункт 1 статьи 11).

Пунктом 2 статьи 11 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 мая 2015 года N 52-ЗАО предусмотрено, что приказ регионального органа охраны объектов культурного наследия об ограничении или запрещении движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия, расположенного на территории автономного округа, или в зонах охраны объекта культурного наследия направляется региональным органом охраны объектов культурного наследия в течение трех рабочих дней с момента его принятия в соответствующие органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе, а также физическим или юридическим лицам, создавшим угрозу нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия, расположенного на территории автономного округа.

Согласно пункту 3 этой же правовой нормы после устранения угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия, расположенного на территории автономного округа, движение транспортных средств возобновляется на основании приказа регионального органа охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, с учетом изложенного выше правового регулирования, следует, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В качестве одной из приоритетных мер охраны объектов культурного наследия федеральный законодатель предусматривает в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия возможность введения ограничения или запрета движения транспортных средств на территории данного объекта и в его зонах охраны в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Региональный законодатель, устанавливая нормативным правовым актом регионального характера порядок введения ограничения или запрета движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия в случае угрозы нарушения его целостности и сохранности, не вторгается в компетенцию федерального законодателя; напротив, введение такого правового регулирования в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении предполагает осуществление ряда распорядительно-регулировочных действий, в том числе по принятию акта о введении ограничения, об установке соответствующих дорожных знаков, по согласованию с заинтересованными государственными органами. Введение такого правового регулирования не должно осуществляться произвольно, так как нормами федерального законодательства установлены критерии, исходя из которых могут быть установлены ограничения или запреты движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия и в его зонах охраны, а именно: в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия.

Постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 августа 2012 года N 650-П (далее постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 августа 2012 года N 650-П) утверждены границы территории и особый правовой режим использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия (пункт 1.1) (том 1, л.д. 21-23,117-122).

Приложением N 3 к постановлению Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 августа 2012 года N 650-П утвержден особый правовой режим использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник" (далее Особый правовой режим использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник").

Особым правовым режимом использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник" установлено, что в границе территории объекта культурного наследия любая деятельность должна быть согласована с департаментом культуры Ямало-Ненецкого автономного округа.

Физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории.

Разрешается:

1. Проведение работ по сохранению памятника, направленных на обеспечение физической сохранности, ремонтно-реставрационных работ, в том числе консервации, ремонта, реставрации, приспособления для современного использования, воссоздание утраченных частей памятника, а также научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ.

2. Проведение работ по благоустройству территории памятника, уходу за зелеными насаждениями.

3. Сохранение гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности памятника.

4. Обеспечение пожарной безопасности памятника и его защиты от динамических воздействий.

Запрещается:

1. Совершение действий, направленных на осквернение памятника.

2. Строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

3. Проведение строительных, мелиоративных, геолого-разведочных и изыскательских работ, связанных с нарушением существующего природного ландшафта.

4. Прокладка наземных инженерных сетей, не относящихся к памятнику.

6. Самовольная посадка и вырубка деревьев и кустарников.

7. Ограничение доступности территории для научных исследований.

8. Засорение территории бытовыми и промышленными отходами любого вида и форм.

Из акта технического состояния объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации от 24 сентября 2018 года следует, что произведен технический осмотр объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник"; в результате осмотра установлено, что общее состояние внешних архитектурных и конструктивных элементов памятника неудовлетворительное, общее состояние отдушин оценивается как неудовлетворительное; состояние внутренних архитектурных, конструктивных и декоративных элементов объекта: удовлетворительное; общее состояние тамбуров, крылец оценивается как неудовлетворительное (том 1, л.д. 141-144).

Из акта государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник" от 17 июня 2020 года следует, что проведена экспертиза определения научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник", Ямало-Ненецкий автономный округ, Ямальский район, поселок Новый Порт, шифр 5/18, требованиям законодательства Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия. В результате историко-архивных и архитектурных исследований, выполненных разработчиком, установлено, что сооружение является самым крупным в мире хранилищем многолетних мерзлых пород, сделанным при помощи ручного труда. Сооружение функционирует по своему основному назначению в течение более 60 лет, за все эти годы ни разу не подвергалось крупным перестройкам и реконструкциям. Мерзлотник состоит из трех основных штолен, имеющих направление ЮЗ - СВ. Наибольшая протяженность штолен - от 100 до 140 метров. Общая занимаемая площадь около 1 га. Мерзлотник имеет три выхода (спуска). Первый (южный) основной, оборудован транспортером для подачи рыбы внутрь. Второй (центральный) в настоящее время не используется в связи с отсутствием надобности. Третий (северный) в начале 2000-х годов ликвидирован силами работников рыбозавода в связи с обрушением берега и возникновением опасности прорыва вод Обской губы вовнутрь сооружения. На дневную поверхность выходит 6 отдушин (вентиляционные шахты из подземного пространства). Береговая линия перед входами 1 и 2 застроена причалами, складами и остатками иных сооружений, что сдерживает разрушение берега. Непосредственно над Мерзлотником расположены здание конторы рыбозавода, магазин и склад, а также проходят грунтовая дорога, линия электропередач 0,4 кВ, теплотрасса и водопровод. В непосредственной близости (до 50 метров) расположены два жилых здания, административное здание и цех приемки рыбы с морозильной камерой. В настоящее время объект является собственностью муниципального образования Ямальский район и находится в хозяйственном ведении муниципального предприятия "Новопортовский рыбозавод" (том 1, л.д. 25).

Из этого же акта следует, что на основании инженерно-технических исследований объектов, выполненных разработчиком в сентябре 2018 года, подготовлены следующие выводы и рекомендации по проведению работ по сохранению объекта, в том числе:

7.2. Рекомендации:

7.2.1. Для дальнейшей безопасной эксплуатации обследуемых участков здания, приведения отдельных конструкций в работоспособное состояние необходимо:

1) выполнить капитальное берегоукрепление прибрежной зоны в районе 2-го и 3-го входных тамбуров,

2) выполнить устройство деревянных конструкций усиления свода входной штольни,

3) выполнить переустройство первого и второго входных тамбуров, в соответствии с утвержденным проектом,

4) выполнить демонтаж конструкций третьего входного тамбура и седьмой отдушины,

5) выполнить переустройство отдушин, в соответствии с утвержденным проектом;

7.2.2. Для увеличения сроков эксплуатации обследуемых участков здания, сохранения надежности и долговечности обследуемых строительных конструкций необходимо:

1) выполнить замену дорожного покрытия автомобильной дороги, проходящей между верхними отдушинами на дневной поверхности Мерзлотника,

2) выполнить работы по осушению и благоустройству земельного участка дневной поверхности Мерзлотника,

3) выполнить устройство антикоррозийной защиты металлических перегородок штолен, предварительно зачистив их от продуктов коррозии,

4) выполнить восстановление коридора второго входного тамбура,

5) выполнить замену конструкций продухов отдушин. Также предусмотреть устройство ограждающих теплоизолированных конструкций для промораживания Мерзлотника в зимний период, а также для поддержания нормального температурно-влажностного режима в летний период;

6) выполнить устройство (замену) ограждающих конструкций стволов скважин отдушин;

7) выполнить замену системы электроснабжения,

8) выполнить ремонт остальных конструкций здания с категориями технического состояния "Р" в соответствии с рекомендациями, произведенными в ведомости дефектов,

9) все работы проводить в соответствии с утвержденным проектом реставрации (том 1, л.д. 30).

Аналогичные сведения усматриваются из акта технического осмотра объектов N 1, утвержденного начальником управления культуры и молодежной политики Администрации муниципального образования Ямальский район 28 февраля 2020 года.

Согласно заключению по результатам проведения комплексных научных исследований, в ходе проведения комплексных научных исследований выявлено следующее: зафиксированы дефекты и повреждения, снижающие несущую способность, надежность и долговечность конструкций сооружения, в частности, повреждения отдушин, входных тамбуров и перекрытия штольни под автомобильной дорогой; внешний облик здания не претерпел значительных изменений с течением времени, но имеются многочисленные повреждения, утраты следов переустройств и отдельных конструкций; поврежденные/утраченные или измененные элементы и конструкции фасадов могут быть восстановлены/воссозданы на основании проведенных историко-архивных и библиографических исследований, а также с использованием результатов натурных и инженерно-технических исследований. На основании зафиксированных дефектов и повреждений, техническое состояние строительных конструкции памятника:

- дневной поверхности Мерзлотника: ограниченно-работоспособное,

- внутреннего пространства Мерзлотника: работоспособное, кроме участка входной штольни первого тамбура, расположенного под автомобильной дорогой: ограниченно-работоспособное,

- первого входного тамбура: ограниченно-работоспособное,

- второго входного тамбура: ограниченно-работоспособное,

- третьего входного тамбура: ограниченно-работоспособное,

- отдушин: ограниченно-работоспособное,

- системы электроснабжения: ограниченно-работоспособное.

Состояние сооружения в целом признано ограниченно-работоспособным (том 1, л.д. 47).

Из письма муниципального предприятия "Новопортовский рыбозавод" от 3 июля 2020 года N 258 усматривается, что на сегодняшний день состояние объекта культурного наследия "Мерзлотник" следующее:

- первый спуск: в результате гниения несущих стен тамбура просел бревенчатый накат потолка (поставлены подпорки от обрушения),

- в результате подмывания береговой полосы произошло оползание грунта, вследствие чего тамбур второго спуска разрушен частично, тамбур третьего спуска разрушен полностью,

- в охранной зоне объекта находится магазин "ВиВ", подъезд к которому осуществляется легковым и грузовым автотранспортом по неорганизованным подъездным путям (отсутствие дороги), в результате чего проходит проседание арочного свода центральной штольни (галереи), есть опасность провала грунта в летнее время;

- произведен ежегодный косметический ремонт объекта (обновлена ледяная штукатурка стен, сводов) (том 1, л.д. 80).

В отношении Администрации Ямальского района Службой государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа 11 февраля 2022 года выдано предписание N 1-2022 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, которым с целью устранения нарушений и угрозы нарушения целостности и сохранности вышеуказанного объекта культурного наследия в срок до 31 декабря 2022 года предписано предусмотреть в полном объеме финансирование работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник" (пункт 1 предписания). Пунктом 2 этого же предписания постановлено в срок до 31 декабря 2024 года провести в полном объеме работы по сохранению объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник" в соответствии с разработанной научно-проектной документацией (том 1, л.д. 152-154).

Решением Ямальского районного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2021 года по гражданскому делу N 2-6/2021 удовлетворены частично исковые требования Б.В.И.: суд возложил обязанность на МП "Новопортовский рыбозавод" не препятствовать Б.В.И. в проезде по дороге с ул. Советская с.Новый Порт, расположенной вдоль границ земельного участка с кадастровым номером N 89:03:020501:609, до границы земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" (том 1, л.д. 03-104).

Из данного решения следует, что земельный участок, принадлежащий на праве собственности Б.В.И. (кадастровый номер N 89:03:020502:256), находится в границах, определяющих зону территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник". Границы данного памятника "Сооружение "Мерзлотник" определены постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 августа 2012 года N 650-П. Также установлено, что на земельные участки в границах: расположения памятника "Сооружение "Мерзлотник", также от ул. Советская по дороге, ведущей к административному зданию МП "Новопортовский рыбозавод" до границы "Мерзлотника", собственность не разграничена, земельные участки не сформированы, это земли общего пользования, находящиеся в границах муниципального образования Ямальский район.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 мая 2021 года решение Ямальского районного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2021 года оставлено без изменения (том 1, л.д. 105-116).

Кроме того, из представленного в материалы дела письма Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 июня 2017 года N 4701-17/1207, направленного в адрес Б.В.А., следует, что Служба, рассмотрев представленные истцом документы, сообщила, что размещение склада по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, <...>, невозможно в связи с расположением проектируемого объекта в границах территории объекта культурного наследия регионального значения памятник "Сооружение "Мерзлотник". Сообщено, что в соответствии с Положением об особом режиме использования земель и градостроительном регламенте в границах охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник", утвержденным постановлением Правительства автономного округа от 24 июня 2010 года N 64-П в границах территории, на которую распространяются особый режим использования земель и градостроительный регламент, запрещается проектирование и проведение строительных работ, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановительные (регенерацию) историко-градостроительной среды объекта культурного наследия. Таким образом, в границах территории объекта культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" запрещена деятельность по проведению строительных, земляных и других видов работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия (том 2, л.д. 30).

Из представленной суду апелляционной инстанции схемы объекта культурного наследия памятник "Сооружение "Мерзлотник" следует, что установленные оспариваемым приказом границы территории, в пределах которых запрещено движение транспортных средств, не препятствуют осуществлению проезда к земельному участку административного истца с северной стороны, которая не входит в границу запрета движения транспортных средств.

Таким образом, из материалов дела следует, что к земельному участку, принадлежащему истцу, имеется подъезд с северной части, которая в границы запрета движения транспортных средств не включена, т.е. подъезд к земельному участку истца может осуществляться не через территорию, в отношении которой установлен запрет движения транспортных средств; в границах территории объекта культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" отсутствуют дороги общего пользования, движение транспортных средств (легковых и грузовых автотранспортных средств) осуществляется по неорганизованным подъездным путям, т.е. с учетом фактического сложившегося землепользования; вместе с тем, отсутствие подъезда к земельному участку административного истца по дорогам общего пользования не свидетельствует о незаконности оспариваемого приказа.

При этом своего подтверждения довод административного истца о нарушении ее прав и законных интересов оспариваемым регулированием не находит.

Материалами дела подтверждается, что имеется объективное обоснование необходимости принятия оспариваемого приказа, а именно: он издан в целях минимизации и устранения угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия регионального значения "Сооружение "Мерзлотник" в его исторически-ландшафтном окружении, угроза нарушения которых подтверждается результатами технического осмотра объекта культурного наследия, государственной историко-культурной экспертизой, результатами инженерно-технических испытаний.

С учетом указанного, отсутствуют основания полагать, что оспариваемый приказ издан произвольно.

Исходя из содержания оспариваемого приказа в его взаимосвязи с нормами федерального и регионального законодательства, вывод суда о том, что оспариваемым приказом установлен запрет для движения в границах Мерзлотника всем без исключения транспортных средств, в том числе транспортных средств аварийных служб, признается ошибочным.

Полномочия специальных аварийных служб регламентированы нормами федерального законодательства, включение специальных положений, регламентирующих право беспрепятственного проезда по территории охранной зоны, не требовалось.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (статья 1 данного Закона).

Пунктом 4 статьи 24 этого Федерального закона установлено, что участники дорожного движения обязаны выполнять требования настоящего Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов в части обеспечения безопасности дорожного движения.

Единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 22 Закона).

В соответствии с пунктом 3.1 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090 (далее Правила дорожного движения) водители транспортных средств с включенным проблесковым маяком синего цвета, выполняя неотложное здание, могут отступать от требований разделов 6 (кроме сигналов регулировщика) и 8 - 18 Правил, приложений 1 и 2 к Правилам, при условии обеспечения безопасности движения, в том числе от требований таких знаков, как въезд запрещен, движение запрещено, движение механических транспортных средств запрещено.

Поскольку подтверждается возможность подъезда к земельному участку истца с северной стороны, которая оспариваемым правовым регулированием в границы запрета движения транспортных средств не включена; учитывая отсутствие произвольности при принятии и издании оспариваемого нормативного регулирования; принимая во внимание, что на территории, по которой установлен оспариваемый запрет движения транспортных средств, отсутствуют дороги общего пользования; учитывая, что коррупциогенных факторов в оспариваемом регулировании не установлено, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска по данным доводам.

Исходя из установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим, поскольку не установлено его несоответствие нормам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, решение суда подлежит отмене с принятием нового об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 октября 2022 года отменить.

В удовлетворении административного искового заявления Б.В.И. о признании не действующим приказа Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 мая 2022 года N 43 "О запрете движения транспортных средств" - отказать.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в течение шести месяцев со дня его вынесения.