СПРАВКА
Название документа
"Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации: в 2 ч."
(постатейный)
(часть 2)
(под общ. ред. Л.В. Тумановой)
("Проспект", 2025)
Примечание к документу
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 19.09.2024.
"Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации: в 2 ч." (постатейный) (часть 1) (под общ. ред. Л.В. Тумановой) ("Проспект", 2025) включен в информационный банк отдельным материалом.
См. также следующий материал:
"Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ"
(постатейный)
(2-е издание, переработанное и дополненное)
(Борисов А.Н., Лагвилава Р.П.)
("Юстицинформ", 2018)
См. также следующий материал:
"Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации"
(постатейный, научно-практический)
(под ред. В.В. Яркова)
("Статут", 2016)
См. также следующий материал:
"Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический)"
(Беспалов Ю.Ф.)
("Проспект", 2016)
См. также следующий материал:
"Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации"
(Рыжаков А.П.)
(Подготовлен для системы ИС МЕГАНОРМ, 2015)
См. также следующий материал:
"Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации"
(поглавный)
(под ред. А.А. Муравьева)
("Проспект", 2015)
Дата
19.09.2024
Информация о публикации
Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации: в 2 ч. (постатейный) / С.А. Алешукина, Н.А. Антонова, С.Ф. Афанасьев и др.; под общ. ред. Л.В. Тумановой. Москва: Проспект, 2025. Ч. 2. 544 с.
"Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации: в 2 ч."
(постатейный)
(часть 2)
(под общ. ред. Л.В. Тумановой)
("Проспект", 2025)
Содержание
Статья 227.1. Особенности подачи и рассмотрения требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении
Глава 24. Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Статья 285.15. Принятие административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа
КОММЕНТАРИЙ К КОДЕКСУ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Постатейный)
ЧАСТЬ 2
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 19 сентября 2024 года
Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста Российской Федерации
Л.В. ТУМАНОВОЙ
Рецензенты
Муравьев А.А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Воротников А.А., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии.
Баринов Э.Э., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета.
О, сколько нам открытий чудных
Готовят просвещенья дух,
И опыт, сын ошибок трудных,
И гений, парадоксов друг...
А.С. Пушкин
Кодекс административного судопроизводства является самым "молодым" в семье процессуальных законов и справляет свой первый юбилей - десять лет в строю! Но путь административного судопроизводства до его законодательного закрепления был долгим и противоречивым. Основной спор - быть или не быть административному судопроизводству - завершился в знаменательный день женского праздника 2015 г. с подписью Президента Российской Федерации. Но, как ни странно, до сих пор периодически появляются высказывания критического содержания.
Коллектив авторов представлен единством науки и практики, причем значительное число - это судьи, которые успешно занимаются научной деятельностью. Задача издания предполагала избежать утилитарного подхода и показать более широко содержание статей и глав Кодекса.
Читатели сразу заметят различия стилей и взглядов различных авторов, наличие как традиционных подходов, так и спорных точек зрения, что и было одной из целей данного научно-практического комментария - "будоражить" научную мысль и критично оценивать сложившуюся практику.
За десятилетие было внесено много изменений в Кодекс административного судопроизводства, появились новые главы, и процесс будет продолжаться. Это свидетельствует о значимости административного судопроизводства. Возможно, что в тот момент, когда комментарий увидят читатели, будут приняты еще изменения, значит, будем продолжать работать, а возможно, дополнения будут как-то связаны с позициями авторов данного комментария.
Эпиграф к комментарию взят не случайно, не каждое открытие или научная теория становятся правовыми нормами, могут быть ошибки либо несвоевременность предложений, но научную мысль не остановить. И сохраняется надежда, что и законодатели оценивают и воспринимают то, о чем пишут ученые и практики.
Коллектив авторов надеется, что предлагаемый научно-практический комментарий вызовет интерес, даже если это будут критические моменты, ведь наука не может развиваться без настоящих оппонентов, а на практике сомнения всегда помогают принять верное решение.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Л.В. Туманова
Алешукина Светлана Александровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 24.
Антонова Нана Алиевна, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - ст. 40.
Афанасьев Сергей Федорович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, заведующий сектором теории и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права РАН - гл. 30.
Афтахова Александра Васильевна, кандидат философских наук, доцент, доцент кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - ст. 37 - 41, 43 - 47.
Баранов Иван Валентинович, начальник юридической службы, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 12.
Борисова Елена Александровна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова - гл. 35, 37.
Бурашникова Наталия Анатольевна, кандидат юридических наук, председатель Тамбовского областного суда - гл. 31.2, 31.3.
Васильчук Юлия Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 25.
Величко Михаил Борисович, кандидат юридических наук, судья Второго кассационного суда общей юрисдикции - гл. 2.
Воронин Дмитрий Юрьевич, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса - ст. 15, 16, 16.1, 155 - 174.
Домшенко Виктор Георгиевич, кандидат юридических наук, доцент Московской высшей школы социальных и экономических наук (МВШСЭН), создатель телеграм-канала ClassActionLab - ст. 42 (в соавторстве с Ярковым В.В.).
Дронова Юлия Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 31.
Ермаков Александр Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии - гл. 27.1.
Жуйков Виктор Мартенианович, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра частного права ИЗиСП при Правительстве РФ, заслуженный юрист РФ, заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке - гл. 36.
Жукова Олеся Витальевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 31.1.
Зайцева Алена Григорьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права и процесса Исследовательского центра частного права имени С.С. Алексеева при Президенте Российской Федерации - ст. 4 (в соавторстве с Зайцевым О.В.).
Зайцев Олег Владимирович, доктор юридических наук, профессор, декан Высшей школы правоведения ИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации - ст. 4 (в соавторстве с Зайцевой А.Г.).
Замрий Вероника Николаевна, судья Заволжского районного суда г. Твери - гл. 20.
Захаров Георгий Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории права ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - ст. 8.
Иванов Дмитрий Александрович, кандидат юридических наук, судья Тверского областного суда - гл. 34 (в соавторстве с Лащеновой М.Г.).
Ивкова Анна Владимировна, кандидат юридических наук, судья Костромского областного суда - гл. 19.
Ильина Ольга Юрьевна, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - ст. 12.
Калиниченко Дмитрий Валентинович, кандидат юридических наук, адвокат, НО "Тверская областная коллегия адвокатов", филиал N 9, г. Тверь - гл. 5.
Камбегова Залина Анатольевна, заместитель руководителя Аппарата Высшей квалификационной коллегии судей РФ - гл. 23.
Колесов Роман Николаевич, кандидат юридических наук, судья Костромского областного суда, заместитель председателя экзаменационной комиссии Костромской области по приему квалификационного экзамена на должность судьи - гл. 15, 16, 17, 18.
Крусс Владимир Иванович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории права юридического факультета ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 27.2.
Крусс Ирина Александровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 32.
Кудрявцева Елена Васильевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского процесса Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова - гл. 11.1, 33.
Кузбагаров Асхат Назаргалиевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО "Российский государственный университет правосудия" (г. Санкт-Петербург) - ст. 1.
Лащенова Мария Геннадьевна, кандидат юридических наук, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по работе в Государственной Думе - ст. 2, 140 - 141, 143 - 154, гл. 34 (в соавторстве с Ивановым Д.А.).
Никитин Сергей Васильевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия - гл. 21.
Носырева Елена Ивановна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Воронежского государственного университета - ст. 132 - 135, 137.3 - 137.6.
Огаркова Наталья Олеговна, старший преподаватель кафедры экологического права и правового обеспечения профессиональной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - ст. 142, 142.1.
Поворова Елена Александровна, кандидат юридических наук, заместитель главного редактора журнала "Судья", заместитель главного редактора журнала "Российская юстиция" - ст. 11.
Потапенко Евгений Георгиевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского - гл. 28.
Потеева Анжела Валерьевна, председатель Арбитражного суда Кировской области - гл. 9.
Почаева Анастасия Никитична, кандидат юридических наук, судья Заволжского районного суда г. Твери - ст. 48 - 53.
Спицин Игорь Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского процесса Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева - ст. 10, 14, гл. 26.
Старилов Максим Юрьевич, кандидат юридических наук, судья Хостинского районного суда г. Сочи - гл. 7.
Старилов Юрий Николаевич, доктор юридических наук, профессор, декан, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета ФГБОУ ВО "Воронежский государственный университет" - ст. 3.
Суворова Елена Николаевна, председатель Орловского областного суда - гл. 8.
Райкес Борис Самуилович, кандидат юридических наук, доцент, судья Тверского областного суда - гл. 2.
Решетникова Ирина Валентиновна, доктор юридических наук, профессор, председатель Арбитражного суда Уральского округа в отставке - гл. 6.
Туманова Лидия Владимировна, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - ст. 7.
Федина Анжелика Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - ст. 6, 9, 13, глава 38.
Харитошкин Валерий Вячеславович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой уголовного права и процесса ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 29.
Чуряев Александр Владимирович, кандидат юридических наук, судья Орловского областного суда - гл. 22.
Шеменева Ольга Николаевна, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Воронежского государственного университета - ст. 136 - 137.2, 137.7 - 139.
Шкляр Татьяна Александровна, кандидат юридических наук, заместитель Председателя Верховного суда Республики Крым - гл. 27.
Юстус Ольга Ивановна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 10.
Яковлева Наталья Григорьевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет" - гл. 11.
Ярков Владимир Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮУ имени В.Ф. Яковлева - ст. 42 (в соавторстве с Домшенко В.Г.).
8 марта 2015 года | N 21-ФЗ |
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 29.06.2015 N 190-ФЗ,
с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ
ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
И АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ РАЗЪЯСНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И ОБЛАДАЮЩИХ НОРМАТИВНЫМИ СВОЙСТВАМИ
Статья 208. Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим
Комментарий к статье 208
1. Глава 21 КАС РФ регламентирует порядок рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами и содержащих разъяснения законодательства.
К сожалению, в ст. 208 КАС РФ нет указания на то, какие нормативные правовые акты подлежат оспариванию в порядке административного судопроизводства. Лишь системный анализ ряда положений КАС РФ (ч. 1 ст. 1, п. 2 ч. 1 ст. 20, п. 1 ст. 21, ч. 3 ст. 208, п. 2 ч. 2 ст. 209) позволяет сделать вывод, что в порядке гл. 21 КАС РФ могут быть оспорены: нормативные правовые акты, принятые на региональном и местном референдумах, местном сходе; нормативные правовые акты федерального уровня (нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); законы и иные нормативные правовые акты государственных органов и должностных лиц субъектов РФ; нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.
В порядке административного судопроизводства могут быть оспорены нормативные акты иных публичных субъектов Центрального банка РФ, Высшей квалификационной коллегии судей РФ и др., а также нормативные акты общественных объединений и иных организаций, принятые по вопросам реализации полномочий, переданных им органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Как известно, в случаях, предусмотренных законом, общественные объединения, коммерческие организации могут наделяться отдельными полномочиями государственных или муниципальных органов по регулированию отношений в публичной сфере. Нормативные правовые акты, принятые по этим вопросам, приобретают публичный характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 8 Федерального закона от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии ("Росатом")", ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // "ИС МЕГАНОРМ".
В п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В содержание спорного нормативного правового акта могут входить типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы, устанавливающие общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность (нормы-правила поведения).
Кроме того, предметом оспаривания могут являться особые или специализированные правовые нормы. К ним, в частности, относятся так называемые оперативные нормы, которые вводят в действие, изменяют или отменяют действие норм-правил, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, интерпретационные нормы (нормы-разъяснения), коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания, в том числе изложенные в виде таблиц, схем, расчетов, графиков, рисунков и т.д.
Правовой акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима объекта публичного права, например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ.
В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Необходимо отметить, что предметом судебной проверки могут быть любые специализированные нормы. Несмотря на то что указанные нормы не являются правилами поведения субъектов, тем не менее они содержатся в нормативном правовом акте, обладают признаками правовой нормы, в том числе свойством общеобязательности. Поэтому любая специализированная норма может быть оспорена и оценена судом с точки зрения законности.
Предметом оспаривания в порядке гл. 21 КАС РФ могут выступать принятые публичными органами и должностными лицами акты, которые содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами. Такие акты, как правило, издаются в форме писем тех или иных органов государственной власти (ФНС РФ, МЧС РФ и др.) и адресуются подчиненным им организациям.
Следует отметить, что указанные письма по своей природе являются актами нормативного толкования, то есть интерпретационными нормативными правовыми актами, которые содержат специальные нормы-разъяснения действующего законодательства. Такие акты проверяются судами по правилам гл. 21 КАС РФ с особенностями, установленными ст. 217.1 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
Локальные нормативные акты, издаваемые субъектами, не обладающими публичными полномочиями, также могут быть подвергнуты судебной проверке, но не в рамках административного судопроизводства. В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 локальные нормативные акты не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ. К сожалению, в данном Постановлении не указано, в каком порядке должны оспариваться такие акты. В настоящее время суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании локальных нормативных актов в общеисковом порядке (подразд. II разд. II ГПК РФ, разд. II АПК РФ).
Проверка такого рода правовых актов, как правило, сопряжена с рассмотрением судом спора о праве, и потому она осуществляется в рамках общей судебной процедуры. Оспаривание законности таких актов не имеет самостоятельной цели и является одним из элементов (способов) защиты нарушенного или оспоренного субъективного права.
Достаточно актуальным для судебной практики является вопрос о порядке оспаривания так называемых смешанных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные предписания.
Нередко нормативные правовые акты, устанавливающие специальный правовой режим тех или иных видов объектов, содержат приложения, в которых приводятся перечни конкретных объектов, на которые распространяется такой режим. Это, в частности, касается перечней конкретных объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость <1>, перечней конкретных объектов торговли, включаемых в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на государственных и муниципальных землях <2>, перечней конкретных домов, включаемых в региональные программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах <3> и др.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Правительства Москвы от 28.11.2014 N 700-ПП "Об определении перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость" // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 29.09.2010 N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов" // "ИС МЕГАНОРМ".
<3> См., напр.: Закон Воронежской области от 08.07.2013 N 106-ОЗ "О порядке подготовки и утверждения региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Воронежской области" // "ИС МЕГАНОРМ".
Такие правовые акты, с одной стороны, содержат правовые нормы, которыми регулируются виды объектов, на которые распространяется специальный правовой режим, основания и порядок определения таких объектов, правила их функционирования и т.д.
С другой стороны, такой правовой акт содержит правоприменительное (индивидуальное) предписание о включении конкретного объекта в перечень объектов, в отношении которых действуют данные правовые нормы, и, соответственно, о наделении его особым правовым статусом.
По правилам, предусмотренным гл. 21 КАС РФ, могут быть оспорены только те правовые предписания, которые носят нормативный характер. Что касается предписаний ненормативного характера, содержащихся в смешанном правовом акте, то они могут быть оспорены и проверены судом по правилам, предусмотренным для оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов (гл. 21 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ).
Если требования об оспаривании нормативных и ненормативных предписаний подсудны данному суду, то суд должен разделить эти требования по правилам, предусмотренным ст. 136 КАС РФ. В том случае, когда указанные требования подсудны разным судам, судья должен возвратить заявление в части оспаривания индивидуального (ненормативного) предписания (п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ), а если заявление уже принято, то передать дело в этой части по подсудности для рассмотрения соответствующего суда (п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
В судебной практике имеют место случаи, когда предметом оспаривания выступали нормативные по своему названию акты, содержащие при этом только индивидуальные (ненормативные) предписания.
Такие акты независимо от их названия не могут оспариваться по правилам, установленным гл. 21 КАС РФ. Исключения составляют только законы субъекта РФ, которые должны проверяться судами как нормативные акты, независимо от того, содержат они нормативные предписания или нет (см. комм. к ч. 7 ст. 208 КАС РФ).
2. Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из элементов конституционного права на судебную защиту, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, в том числе путем обжалования незаконных решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).
Важнейшим элементом права на судебную защиту в процессуальном смысле является право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. При реализации данного права запускается механизм судебной защиты от незаконного акта.
Перечень субъектов, обладающих правом обращения в суд с административным исковым заявлением, предусмотрен ст. 208 КАС РФ. Правом на оспаривание нормативных предписаний прежде всего обладают заинтересованные граждане и организации.
Правовой интерес граждан, их объединений (организаций) в оспаривании нормативных актов носит личный характер и направлен на защиту их собственных прав (законных интересов). Принятие и введение в действие незаконного нормативного правового акта может также повлечь за собой нарушение или угрозу нарушения индивидуальных (личных) прав, свобод и охраняемых законом интересов конкретных граждан и организаций.
Нормативными правовыми актами могут быть установлены незаконные запреты и ограничения абсолютных, в том числе конституционных, прав и свобод граждан: права собственности (ст. 35 Конституции РФ), свободы передвижения и выбора места жительства (ст. 27 Конституции РФ), права на занятие определенными видами предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и др.
Нарушение абсолютных прав может быть вызвано установлением нормативным предписанием незаконных юридических обязанностей или введением незаконных мер юридической ответственности и т.д. Предметом судебной защиты в данном случае будут указанные абсолютные права и свободы.
В результате действия незаконного нормативного предписания могут быть нарушены субъективные права граждан или организаций в конкретных правоотношениях (относительные права), в том числе имущественные права лиц, например, при установлении местных налогов и сборов, завышенных коммунальных тарифов и т.д.
Нарушение субъективных гражданских прав происходит именно вследствие действия (реализации) незаконного нормативного правового акта в отношении конкретного субъекта, в том числе в результате его применения к данному лицу.
Если незаконный нормативный правовой акт еще не действовал в отношении лица, то судебная защита от такого акта будет заключаться в том, чтобы исключить возможность действия, в том числе применения к данному лицу, незаконных положений и, соответственно, не допустить нарушения его субъективных прав.
Если спорный нормативный правовой акт уже применялся или иным образом действовал в отношении гражданина (организации) и это привело к нарушению его субъективных прав, то судебное решение о признании такого акта незаконным позволяет более эффективно задействовать правовые механизмы для восстановления нарушенных прав.
К примеру, заинтересованное лицо может предъявить иск о возмещении материального ущерба (убытков), причиненного действием незаконного нормативного правового акта (ст. 1069 ГК РФ). При этом истцу в рамках гражданского дела не надо будет доказывать незаконность акта, поскольку она уже будет установлена судебным решением по административному делу. Это, очевидно, существенно облегчает защиту субъективных прав истца.
Таким образом, при оспаривании нормативных правовых актов заинтересованными гражданами или организациями непосредственным предметом судебной защиты являются их абсолютные (конституционные) права и (или) законные интересы, заключающиеся в том, чтобы не допустить в отношении себя действие незаконного нормативного предписания и, соответственно, нарушение их субъективных прав либо создать благоприятные условия (обеспечить возможность) защиты субъективных гражданских прав, если они оказались нарушенными в результате действия незаконного нормативного предписания.
Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Критерий определения юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании нормативных правовых актов, указанный в ч. 1 ст. 208 КАС РФ, носит объективный, максимально конкретизированный характер и лежит в плоскости защиты прав и законных интересов заявителя.
Формулирование критерия основывается на связи субъективных прав административного истца с теми отношениями, которые регулирует спорный нормативный правовой акт, а также на связи этих прав с действительным или возможным применением либо иным действием данного акта в отношении административного истца.
Если нормативный правовой акт действовал в отношении административного истца, в том числе применялся к нему в конкретном юридическом деле, то это является объективным показателем того, что данный акт мог нарушить его права и у истца имеется юридический интерес и право на оспаривание данного акта.
Если спорный нормативный правовой акт не применялся в отношении административного истца, суду необходимо выяснить, может ли вообще к нему быть применен этот акт. Для этого суд определяет, является ли административный истец субъектом тех отношений, которые регулируются спорным нормативным правовым актом. Если гражданин (организация) является таким субъектом, значит, он обладает правом судебного оспаривания данного акта.
К примеру, граждане Иванов, Николаев и Петров обратились в суд с заявлениями об оспаривании постановления городской думы об установлении ставок земельного налога на территории городского поселения на 2022 г. При принятии административных исковых заявлений судья установил, что граждане Иванов и Петров имеют в собственности земельные участки и являются плательщиками оспоренного налога. При этом первый из них получил уведомление налоговой инспекции о начислении земельного налога за 2022 г., а второй - нет. Тем не менее оба гражданина в соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ имеют право на оспаривание данного нормативного правового акта, поскольку спорный акт применен налоговой инспекцией к Иванову и может быть применен к Петрову, так как он является субъектом налоговых отношений, регулируемых данным нормативным правовым актом. Что касается Николаева, то судья установил, что он не имеет в собственности или владении земельных участков, не является плательщиком указанного земельного налога и, соответственно, не является субъектом правоотношений, регулируемых оспоренным нормативным правовым актом. На этом основании судья должен отказать Николаеву в принятии административного искового заявления согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
Заинтересованные граждане или организации при обращении в суд должны представить необходимые доказательства того, что спорный нормативный правовой распространяет на них свое действие. При этом у судьи при возбуждении административного дела не возникает необходимость входить в обсуждение вопроса о действительном нарушении данным нормативным правовым актом прав административного истца. Для решения вопроса о праве на оспаривание нормативного правового акта суду достаточно лишь проверить наличие указанного процессуального факта.
3. С административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания также вправе обратиться в суд общественное объединение в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом (ч. 2 ст. 208 КАС РФ).
В настоящее время федеральный закон наделяет такими полномочиями, в частности, саморегулируемые организации, которые от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ).
4. В соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ правом на оспаривание нормативных предписаний, в том числе принятых референдумом субъекта РФ или местным референдумом, обладают прокурор, органы государственной власти, иные государственные и органы местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
Интерес этих субъектов в оспаривании нормативных предписаний носит публичный характер. Он, так или иначе, связан с их правовым статусом, компетенцией, выполняемыми публичными функциями и направлен на защиту государственных и общественных интересов, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обеспечение законности и правопорядка, в том числе в сфере нормотворчества.
Особенности публичного правового интереса органов или должностных лиц влияют на характер и объем их полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, в том числе определяют виды актов, которые они могут оспорить в судах общей юрисдикции, и основания такого оспаривания, определяют в конечном счете содержание их процессуальной правосубъектности в сфере судебного нормоконтроля.
Наибольший объем полномочий по оспариванию нормативных правовых актов принадлежит органам прокуратуры, которые осуществляют надзор за состоянием законности в государстве, в том числе и в области нормотворчества. Анализ положений ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ показывает, что прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты в суде общей юрисдикции по любому основанию, позволяющему считать их незаконными.
Согласно п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, п. 3 ст. 23 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемые, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50; см. также: Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26.01.2023 по делу N 66а-129/2023 // "ИС МЕГАНОРМ".
Несоответствие оспариваемого нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, свидетельствует о наличии дефекта в нормативно-правовой системе, нарушении законности и правопорядка в сфере нормотворчества и одновременно означает нарушение публичных интересов. Поэтому незаконность нормативного правового акта сама по себе является достаточным юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта независимо от того, в чем заключается нарушение закона (несоответствие акта по содержанию норм закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, нарушение нормотворческой компетенции органом, издавшим спорный акт, либо нарушение порядка принятия и введения в действие данного акта), а также от того, нарушаются ли при этом права и законные интересы конкретных субъектов.
Правом оспаривания нормативных предписаний обладают государственные и муниципальные органы общей компетенции: Президент России, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования.
Указанные субъекты могут оспаривать незаконные, по их мнению, нормативные правовые акты по тому основанию, что спорным актом нарушается компетенция этих органов. Кроме того, основанием для оспаривания нормативного предписания может являться предполагаемое нарушение спорным актом прав, свобод и законных интересов граждан. В связи с этим административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта, направленное в суд указанными органами, должно содержать сведения о том, в чем заключается нарушение их компетенции либо прав, свобод или законных интересов граждан.
Органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными исками об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства) в случаях, предусмотренных законом, в целях реализации их компетенции вправе оспаривать отдельные виды нормативных правовых актов. Таким правом, в частности, обладает федеральный антимонопольный орган - по вопросам нарушения антимонопольного законодательства (ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"), а также Центральный банк РФ - по вопросам денежно-кредитной политики, относящимся к его ведению (ст. 5 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Правом судебного оспаривания нормативных предписаний обладают также субъекты, наделенные федеральным законом полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц. Органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, общества защиты прав потребителей и другие могут осуществлять эту защиту в форме оспаривания незаконных нормативных актов, поскольку такой акт как раз и нарушает права неопределенного круга лиц и одновременно публичные интересы.
Так, согласно абз. 9 п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов, неопределенного круга потребителей.
Аналогичными полномочиями обладают общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды (абз. 8 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
Соответственно, указанные субъекты вправе обращаться в суд с административными исковыми заявления об оспаривании нормативных предписаний, нарушающих соответствующие права неопределенного круга лиц <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
5. Согласно ч. 4 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему 
юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.
юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.6. Дела об оспаривании нормативных правовых актов по действующей законодательной модели могут рассматриваться Конституционным Судом РФ в рамках конституционного судопроизводства, а также судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам административного судопроизводства.
В соответствии с общим правилом подведомственности (ст. 17, ч. 5 ст. 208 КАС РФ) суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании любых нормативных правовых актов, за исключением тех, проверка которых Конституцией РФ и соответствующими законами отнесена к компетенции иных судов. В данном случае имеются в виду Конституционный Суд РФ и арбитражные суды, полномочия которых по проверке нормативных правовых актов носят специальный характер.
К компетенции Конституционного Суда РФ относятся полномочия по разрешению дел о проверке федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций (уставов), а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Такие дела не могут быть рассмотрены судами в порядке административного судопроизводства.
Исключения составляют нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня, не перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, которые могут быть проверены на предмет их соответствия Конституции РФ Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции по правилам гл. 21 КАС РФ. К таким актам, в частности, относятся нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств, комитетов, управлений и т.д.), нормативные постановления региональных парламентов, а также нормативные акты местного самоуправления.
При анализе компетенции судов следует также учитывать правовые позиции, сформулированные в постановлениях Конституционного Суда РФ, согласно которым проверка конституций и уставов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральным законам может осуществляться только в порядке конституционного судопроизводства <1>. В таком же порядке проверяются акты Правительства РФ, принятые во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом <2>. Это связано с тем, что судебная проверка данных нормативных правовых актов фактически невозможна без установления их соответствия Конституции РФ и поэтому может быть осуществлена только в рамках конституционного судопроизводства.
--------------------------------
<1> Постановление от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Постановление от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Данные правовые позиции были поддержаны Пленумом Верховного Суда РФ, который разъяснил, что судам неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, конституций и уставов субъектов РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ.
Суды общей юрисдикции также не полномочны рассматривать дела об оспаривании решений межгосударственных органов на предмет их соответствия международным договорам Российской Федерации (например, решений Евразийской экономической комиссии или их отдельных положений по основаниям противоречия Договору о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза) <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Что касается арбитражных судов, то в настоящее время АПК РФ (ст. 191) относит к их ведению рассмотрение дел об оспаривании только одного вида нормативных правовых актов - актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в сфере интеллектуальных прав. Дела об оспаривании таких актов рассматриваются Судом по интеллектуальным правам, входящим в систему арбитражных судов.
Иные нормативные правовые акты, в том числе затрагивающие права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, оспариваются в судах общей юрисдикции.
7. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта независимо от того, когда был применен или иным образом реализован данный акт в отношении административного истца. Важно лишь, чтобы такое заявление было подано в период действия спорного нормативного правового акта (см. комм. к ч. 1 ст. 210 КАС РФ).
При этом в ч. 7 ст. 208 КАС РФ указано, что административное исковое заявление о признании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего закона.
Как известно, подобного рода процессуальные сроки могут быть предусмотрены для оспаривания индивидуальных правовых актов, имеющих однократное действие (см. комм. к ст. 219 КАС РФ). Что касается нормативных предписаний, то они являются актами длящегося действия и для них установление такого рода сроков лишено смысла.
Представляется, что в данном случае законодатель ошибочно отнес такие региональные законы к нормативным правовым актам, которые, несмотря на их название, не включают в себя правовые нормы и не имеют нормативного характера. Эти законы содержат индивидуальное предписание - решение о досрочном прекращении полномочий конкретного представительного органа местного самоуправления и являются индивидуальными актами применения ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В связи с этим они должны оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ.
Следует также обратить внимание, что аналогичный по своей правовой природе правовой акт высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, принятый в случаях, предусмотренных ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не подлежит оспариванию в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
8. Согласно ч. 8 ст. 208 КАС РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования. Данная категория административных дел обладает определенной спецификой, обусловленной предметом судебного разбирательства - спором о законности нормативного предписания. По этим делам, в частности, не действует ряд процессуальных институтов административного судопроизводства, в том числе институт встречного административного иска, примирительные процедуры и т.д.
9. В соответствии с ч. 9 ст. 208 КАС РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов граждане, не имеющие высшего юридического образования, ведут дела в областном и равном ему суде, апелляционном и кассационном суде общей юрисдикции, а также в Верховном Суде РФ через профессионального представителя - адвоката или иного лица, имеющего высшее юридическое образование или ученую степень по юридической специальности.
Представитель совершает от имени представляемого все юридически значимые процессуальные действия. При этом представляемый вправе участвовать в рассмотрении дела, давать объяснения и пояснения, задавать вопросы, совершать иные действия, связанные с осуществлением его процессуальных прав, если суд признает это необходимым (см. комм. к ст. 56 КАС РФ).
Кроме того, действия, не связанные с оказанием лицу, участвующему в деле, квалифицированной юридической помощи по административному делу (получение судебных извещений, копий судебных актов, исполнительных документов, копирование материалов административного дела), могут осуществляться самими лицами, участвующими в деле, а также лицами, имеющими выданную лицом, участвующим в деле, доверенность на совершение таких действий, независимо от наличия у них статуса адвоката или высшего юридического образования, ученой степени по юридической специальности (ч. 1.1 ст. 55 КАС РФ - см. комм. к данной статье).
Законодательство об административном судопроизводстве также не устанавливает требование о необходимости подписания административного искового заявления об оспаривании соответствующего правового акта только лицом, имеющим высшее юридическое образование (административным истцом или его представителем). Допускаются подписание и подача административного искового заявления в суд непосредственно административным истцом, не имеющим высшего юридического образования, тогда как дальнейшее ведение административного дела в суде осуществляется через представителя, имеющего такое образование <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Статья 209. Требования к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим
Комментарий к статье 209
1. Форма и содержание административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, а также прилагаемые к заявлению документы должны соответствовать общим требованиям, изложенным в ст. 125, 126 КАС РФ.
2. В соответствии с ч. 2 ст. 209 КАС РФ в административном исковом заявлении должны быть приведены сведения об органе или должностном лице, принявшем оспариваемый нормативный правовой акт, и о самом акте. Так, в исковом заявлении необходимо указать наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а также наименование, номер, дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дату его опубликования.
Административный истец должен обосновать в административном исковом заявлении наличие у него права на оспаривание данного нормативного предписания, а также приложить к заявлению соответствующие документы. Гражданин (организация), обратившийся в суд в защиту своих законных интересов, должен привести в исковом заявлении сведения о применении к нему оспариваемого нормативного правового акта или о том, что он является субъектом отношений, регулируемых этим актом.
Административный истец, подавший исковое заявление в защиту прав и законных интересов других граждан и организаций, а также прав и интересов неопределенного круга лиц, должен указать в исковом заявлении нормы соответствующего федерального закона, предоставляющие ему такие полномочия.
Административное исковое заявление должно также содержать сведения о том, какие конкретно права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены действием спорного нормативного правового акта.
Административный истец приводит основания оспаривания данного нормативного предписания: по содержанию, нормотворческой компетенции, форме, порядку принятия или введению в действие спорного акта.
В административном исковом заявлении также указываются наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет 
юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт.
юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт.3. Административное исковое заявление должно содержать требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству РФ всего нормативного правового акта или отдельных его положений.
К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, указанные в ч. 1 ст. 126 КАС РФ, в том числе доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем, а также копия оспариваемого нормативного правового акта.
Статья 210. Рассмотрение вопроса о принятии к производству административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим
Комментарий к статье 210
1. Рассмотрение вопроса о принятии административного искового заявления и возбуждение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществляются судьей в соответствии с общими правилами административного судопроизводства, предусмотренными ст. 127 - 130 КАС РФ, с учетом особенностей, установленных ст. 209 и 210 КАС РФ.
2. Судья отказывает в принятии административного искового заявления по общим основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 128 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
Судья должен отказать в принятии административного искового заявления, если предметом оспаривания являются нормативные предписания, подлежащие проверке в порядке конституционного судопроизводства. Это также относится к тем нормативным предписаниям, в которых дословно воспроизводится содержание актов, проверка которых осуществляется Конституционным Судом РФ.
Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого подсудно другому суду, судья, в соответствии со ст. 129 КАС РФ, выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться <1>.
--------------------------------
<1> См.: абз. 3 п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Судья отказывает в принятии заявления о признании недействующим акта, который не подлежит оспариванию и проверке в судебном порядке. Так, суды не принимают заявления об оспаривании проектов нормативных правовых актов, ответов, данных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", и других актов, которые не порождают правовых последствий.
Основанием к отказу в принятии административного искового заявления об признании нормативного правового акта незаконным является отсутствие у административного истца права на оспаривание данного акта (см. комм. к ст. 208 КАС РФ).
Препятствием для принятия административного искового заявления является наличие вступившего в законную силу решения суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта либо той же его части. Повторное оспаривание такого нормативного предписания административным истцом или иными лицами не допускается. В случае, когда повторные требования о проверке законности данного акта или его части основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано.
Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу, например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть <1>.
--------------------------------
<1> См.: абз. 6 п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
В ч. 1 ст. 210 КАС РФ также предусмотрено специальное основание для отказа в принятии административного искового заявления. Таким основанием является прекращение действия спорного нормативного правового акта на день подачи заявления о его оспаривании. Как правило, действие нормативного предписания прекращается вследствие отмены (изменения) данного акта нормотворческим органом либо в связи с утратой актом силы по причине истечения срока его действия.
Вместе с тем указанное основание для отказа в принятии заявления не применяется в случаях, когда регулирующее действие отмененного или утратившего силу нормативного правового акта продолжается и он может применяться к определенным видам правоотношений, которые возникли до отмены или истечения срока действия акта.
Такая ситуация может возникать, к примеру, при оспаривании нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования, которые принимаются на определенный период, как правило, на один год. Поэтому, если административный истец при обращении в суд приведет данные, свидетельствующие о том, что данный тариф, несмотря на истечение срока действия, еще может быть применен к нему, например при расчетах с контрагентом за прошлое время, судья принимает административное исковое заявление и проверяет законность такого нормативного предписания.
3. Судья возвращает административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим по общим основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 129 АПК РФ.
Возвращение заявления может быть связано с нарушением правил подсудности при оспаривании данного нормативного правового акта, неустранением недостатков административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения и др. (см. комм. к ч. 1 ст. 129 АПК РФ).
Кроме того, согласно ч. 2 ст. 210 КАС РФ административное исковое заявление подлежит возвращению, если судья установит, что на момент его подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу.
Не могут быть предметом судебного оспаривания нормативные документы, которые были приняты нормотворческим органом в окончательной форме, но еще не вступили в силу.
Нормативный правовой акт к моменту обращения в суд должен быть введен в действие. Если нормативный правовой акт либо его отдельные положения приняты, но их введение в действие отложено на тот или иной срок либо еще не завершена установленная процедура его подписания (промульгации), то такой акт в целом или его отдельные положения не могут быть оспорены и стать предметом судебной проверки.
4. Согласно ч. 3 ст. 210 КАС РФ нарушение требований, предъявляемых к заявлению об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, исходя из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 126 КАС РФ и ст. 209 КАС РФ, является основанием для оставления заявления без движения в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 130 КАС РФ.
Статья 211. Меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта
Комментарий к статье 211
Согласно ст. 211 КАС РФ по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца. При этом в соответствии с редакцией данной статьи принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.
В настоящее время положения ст. 211 КАС применяются с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 11.04.2024 N 17 "По делу о проверке конституционности статьи 85, части 4 статьи 87 и статьи 211 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Д.В. Сергеева".
Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения ст. 85, ч. 4 ст. 87 и ст. 211 КАС в той части, в какой они ограничивают полномочия суда по применению иных мер предварительной защиты по административному иску о признании недействующим правового акта регионального органа охраны объектов культурного наследия об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия.
При этом Конституционный Суд РФ указал федеральному законодателю на необходимость внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из данного Постановления.
Вместе с тем необходимо отметить, что выявленная Конституционным Судом РФ проблема применения мер предварительной защиты по делам об оспаривании указанных правовых актов в значительной мере обусловлена тем обстоятельством, что для проверки их законности судами использовалась процедура гл. 21 КАС РФ, которая не в полной мере отвечает природе таких актов. На наш взгляд, решение регионального органа об отказе во включении здания в перечень объектов культурного наследия является ненормативным правоприменительным актом. Поэтому он должен был оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ, поскольку эта процедура является наиболее приемлемой для проверки законности такого рода актов. При ее применении у суда имелись бы все основания для принятия соответствующих мер защиты, предусмотренных ст. 85 КАС РФ, включая запрет на снос данного здания. Однако административный истец оспорил его как нормативный акт по правилам гл. 21 КАС РФ, по сути дела выбрав ненадлежащий способ защиты.
К сожалению, суды общей юрисдикции, а за ними Конституционный Суд РФ посчитали данный правовой акт нормативным и исходили из того, что он должен оспариваться в порядке гл. 21 КАС РФ. Верховный Суд РФ в настоящее время также ориентирует суды на то, что такой правовой акт является нормативным и должен проверяться судами по правилам гл. 21 КАС РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.04.2024 N 18-КАД23-91-К4 // "ИС МЕГАНОРМ".
Меры предварительной защиты принимаются судом в целях предотвращения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, снижения негативного воздействия допущенных нарушений, для надлежащего исполнения судебного акта <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.06.2023 N 15 "О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты" // "ИС МЕГАНОРМ".
По делам об оспаривании нормативных правовых актов принятие такой меры как введение запрета на применение спорного акта позволяет предотвратить возможное нарушение прав административного истца в результате действия незаконного нормативного предписания. Что касается прав и законных интересов иных лиц, то очевидно, что такая мера не может предотвратить их нарушение.
В этой связи законодателю придется внести поправки в ст. 211 КАС РФ и допустить возможность применения по делам об оспаривании нормативных правовых актов иных мер предварительной защиты, предусмотренных ст. 85 КАС РФ.
Введенный судом в соответствии со ст. 211 КАС РФ запрет на применение спорного нормативного акта может быть адресован любым правоприменителям, за исключением судов, поскольку ситуация, когда один суд, не разрешив спор о законности нормативного акта, запрещает другому суду применять при его разрешении дела, вряд ли будет соответствовать принципу независимости судей и подчинения их только закону.
Следует также учитывать, что применение данной меры может повлечь нарушение прав и интересов третьих лиц, не участвующих в деле, в частности тех субъектов, в отношении которых должны выполняться обязательства административного истца, предусмотренные спорным нормативным предписанием, к примеру, организаций жилищно-коммунального хозяйства в случае введения судом запрета на применение нормативного акта, которым утверждены те или иные коммунальные тарифы.
Кроме того, использование данной предварительной меры защиты дает дополнительные возможности недобросовестным субъектам для злоупотребления правами и уклонения от исполнения обязанностей, предусмотренных нормативными правовыми актами, при предъявлении ими необоснованных исков об оспаривании этих актов.
В этой связи, на наш взгляд, суды должны крайне осторожно подходить к применению этой меры предварительной защиты. Приостановление действия спорного нормативного правового акта может допускаться в исключительных случаях, когда суд будет иметь достаточные данные о незаконности этого акта, а неприменение этой меры может повлечь за собой причинение административному истцу несоразмерного и невосполнимого ущерба.
Статья 212. Объединение в одно производство административных дел об оспаривании нормативных правовых актов
Комментарий к статье 212
Суд в порядке, предусмотренном ст. 136 КАС РФ, вправе также объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта, а также об оспаривании разных положений этого акта (ст. 212 КАС РФ).
Лица, являющиеся субъектами правоотношений, регулируемых данным нормативным правовым актом, могут подать коллективное административное исковое заявление об оспаривании данного акта или его части в порядке ст. 42 КАС РФ.
Предметом судебного оспаривания могут одновременно выступать несколько нормативных правовых актов, связанных общим предметом правового регулирования, как правило изданных одним органом или должностным лицом и затрагивающих одни и те же либо взаимосвязанные права и законные интересы заявителя. Процессуальное оформление оспаривания нескольких нормативных правовых актов производится по правилам соединения требований в порядке, предусмотренном ст. 136 КАС РФ. Если нормативные правовые акты, исходящие даже от одного органа (должностного лица), не взаимосвязаны, то объединение их для рассмотрения в одном производстве нецелесообразно.
Административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями, в том числе с требованиями о взыскании ущерба, возмещении морального вреда, признании незаконными решений или действий, основанных на оспоренном нормативном предписании и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Статья 213. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов
Комментарий к статье 213
1. Общий срок рассмотрения судами административных дел не должен превышать 2 месяцев со дня подачи административного искового заявления. Верховным Судом РФ дела данной категории рассматриваются в течение 3 месяцев (ч. 1 ст. 213 КАС РФ).
Административные дела об оспаривании отдельных видов нормативных правовых актов рассматриваются в сокращенные сроки (ч. 2 - 3 ст. 213 КАС РФ).
Так, споры о законности нормативных предписаний, принятых избирательными комиссиями, либо нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые регулируют отношения, связанные с данными избирательной кампанией, кампанией референдума, рассматриваются судом в срок, установленный ч. 1 ст. 241 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
Административное дело об оспаривании закона субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования рассматривается судом в срок не позднее 10 дней со дня поступления административного искового заявления в суд.
2. Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этой категории дел: отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях; как правило, нет необходимости выяснять фактические обстоятельства, существующие или существовавшие вне процесса во времени и пространстве, и др.
Лицами, участвующими в делах об оспаривании нормативных предписаний, являются стороны (административный истец и административный ответчик), а также различные заинтересованные лица и прокурор.
Юридический интерес участия прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Участие прокурора в судах общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов является обязательным (ч. 4 ст. 213 КАС РФ). Рассмотрение административного дела об оспаривании нормативного правового акта в отсутствие прокурора, которому не направлялись копия административного искового заявления, извещение о времени и месте судебного разбирательства, является основанием для отмены судебного решения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.11.2019 N 20-АПА19-8, Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13.03.2023 N 88а-7542/2023 // "ИС МЕГАНОРМ".
Вместе с тем неявка в судебное заседание прокурора, привлеченного для участия в деле, не препятствует рассмотрению административного дела.
Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).
Когда прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующим на основании ч. 4 ст. 213 КАС РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение по делу после исследования всех доказательств. В этом случае прокурор выполняет специальную функцию в процессе - дача заключения о законности спорного нормативного акта.
Если же административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, то он участвует в деле в качестве процессуального истца и не дает заключения по этому административному делу.
3. По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве административного истца выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным правовым актом.
Процессуальное соучастие оформляется в порядке, предусмотренном ст. 41, 136 КАС РФ. Вместе с тем, принимая во внимание, что нормативный правовой акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких истцов будет весьма значительным, и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.
В связи с этим при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта значительного числа заявителей последние по предложению суда могут поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.
В качестве административного ответчика по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган, иная организация либо должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт. В соответствии с ч. 6 ст. 213 КАС РФ суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ.
В судебной практике возникал вопрос: нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим такой акт, например законодательным собранием субъекта РФ, губернатора, который его подписал и обнародовал?
Пленум Верховного Суда РФ в п. 21 Постановления от 25.12.2018 N 50 указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта РФ, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.
Как нам представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный правовой акт, не должно привлекаться к участию в деле в качестве ответчика, т.е. соучастника, на стороне органа, принявшего данный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица. Вступление в процесс этого лица может быть осуществлено по инициативе суда или по его собственной инициативе, но во всяком случае суд обязан извещать данное лицо о возбужденном процессе.
Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный правовой акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами.
К примеру, при оспаривании прокурором нормативного правового акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта РФ суд должен известить законодательный орган субъекта РФ о заявлении прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его к участию в деле по инициативе суда.
В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.
Процессуальный интерес участия в деле заинтересованных лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности определенных граждан и организаций либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов привлечение в процесс в качестве заинтересованных лиц конкретных организаций, в частности, бывает необходимым в тех случаях, когда предметом оспаривания являются нормативные правовые акты, устанавливающие тарифы и цены на услуги организаций-монополистов (тарифы на тепловую и электрическую энергию, коммунальные услуги и т.п.). Участие в процессе указанных лиц обусловлено спецификой оспариваемого акта, заключающейся в том, что этот акт наряду с неопределенным кругом лиц имеет индивидуального адресата, т.е. регулирует такие отношения, одним из участников которых выступает конкретная коммерческая организация - поставщик и (или) потребитель услуг.
Поскольку нормативным правовым актом устанавливаются тарифы на услуги для данных организаций, очевиден их правовой интерес участия в деле об оспаривании такого акта. К примеру, по делу об оспаривании нормативного акта, которым установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую для населения и предприятий данного муниципального образования, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлекаются следующие заинтересованные организации: коммерческая организация - производитель тепловой энергии, а также муниципальное предприятие - получатель и перепродавец тепловой энергии конкретным потребителям.
В качестве заинтересованных лиц могут привлекаться также те или иные государственные или муниципальные органы, на которые возложены обязанности, связанные с реализацией оспоренного нормативного правового акта. Как правило, это бывают управленческие структуры, находящиеся в отношении подчинения у властного органа или должностного лица, принявшего спорный нормативный правовой акт.
Например, по делу об оспаривании постановления государственного органа субъекта РФ, которым утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории данного субъекта, в качестве заинтересованного лица привлекается представитель территориального фонда обязательного медицинского страхования РФ, на который возложены функции по реализации положений данной Программы.
Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Министерства юстиции РФ (Минюста России), который осуществляет предварительный контроль в форме регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти <1>. Минюст России имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий и заключающийся в подтверждении судом законности зарегистрированного нормативного правового акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, прошедших указанную регистрацию, Минюст России должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.
--------------------------------
<1> См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 // "ИС МЕГАНОРМ".
4. Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, а также неявка представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной (ч. 5 ст. 213 КАС РФ).
5. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а в случае неявки таких представителей наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ.
6. В соответствии с ч. 7 ст. 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет законность (правомерность) положений нормативного правового акта, которые оспариваются.
Это означает, что суд не вправе проверять законность тех нормативных положений, которые административным истцом не оспаривались. Суд связан предметом оспаривания, указанным административным истцом, и не вправе выходить за его пределы.
При этом, проверяя законность нормативного предписания, суд не связан основаниями и доводами сторон (ч. 3 ст. 62, ч. 7 ст. 213, ч. 8 ст. 226 КАС РФ). Это означает, что суд должен проверить законность спорного акта по всем основаниям, указанным в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, независимо от того, какое основание указано в административном исковом заявлении.
Критерии оценки законности нормативных правовых актов судом и, соответственно, основания их судебной проверки регламентированы процессуальным законом.
7. Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: во-первых, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим 
юридическую силу; во-вторых, наличие полномочий органа, организации, должностного лица на принятие данного нормативного правового акта; в-третьих, соблюдение предъявляемых к нормативным правовым актам требований к форме акта, порядку его принятия и введения в действие.
юридическую силу; во-вторых, наличие полномочий органа, организации, должностного лица на принятие данного нормативного правового акта; в-третьих, соблюдение предъявляемых к нормативным правовым актам требований к форме акта, порядку его принятия и введения в действие.Проверка законности нормативного правового акта прежде всего означает оценку содержания оспариваемых правовых норм на предмет соответствия правовым предписаниям, содержащимся в российских нормативных правовых актах большей юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Проверка правовой нормы по содержанию - это оценка соответствия модели правового регулирования, предусмотренной данной нормой, той модели регулирования отношений, которая установлена нормой, обладающей большей юридической силой.
Как известно, наименьшей юридической силой в нормативно-правовой системе Российской Федерации обладают нормативные правовые акты муниципального уровня. Они могут быть проверены судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным предписаниям регионального, федерального и международно-правового уровня. Кроме того, суд может их проверить на соответствие уставу муниципального образования и иным нормативным правовым актам местного самоуправления, обладающим большей юридической силой.
Нормативные правовые акты регионального уровня могут быть проверены судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также нормам международного права.
Что касается проверки региональных законов на предмет их соответствия федеральным подзаконным актам (указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, ведомственным актам и т.д.), то она должна проводиться при обязательной увязке с федеральным законам, во исполнение которых были приняты федеральные подзаконные акты.
На наш взгляд, сравнение по юридической силе законов субъектов РФ с федеральными подзаконными актами не совсем корректно. Конституция РФ (ст. 76) регулирует соотношение федеральных и региональных законов, признает возможность противоречий между ними и содержит нормы, позволяющие их разрешить. Но Конституция РФ не регулирует соотношение региональных законов и федеральных подзаконных актов и не устанавливает правил разрешения противоречий между ними. Данные нормативные правовые акты находятся как бы в разных плоскостях нормативно-правового пространства, которые непосредственно друг с другом не пересекаются. Федеральные подзаконные акты взаимодействуют с Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Конституции (уставы) и законы субъектов РФ находятся в сфере взаимодействия с Конституцией РФ и федеральными законами, а также с подзаконными региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.
Поэтому положения региональных законов, которые не соответствуют тем или иным положениям федеральных подзаконных актов, могут признаваться недействующими при условии одновременного нарушения ими федеральных законов, во исполнение которых были приняты подзаконные акты.
Что касается подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, то они могут проверяться судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также региональным законам и вышестоящим региональным подзаконным актам.
На федеральном уровне предметом прямого контроля судов общей юрисдикции могут выступать только федеральные подзаконные нормативные правовые акты, которые могут быть проверены на соответствие федеральным законам, вышестоящим подзаконным актам, а также нормам международного права. Федеральные законы могут быть повергнуты прямому судебному контролю только в рамках конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П // "ИС МЕГАНОРМ".
При анализе содержания спорных положений нормативного правового акта суд: оценивает условия действия данного акта и в связи с этим оценивает правомерность предмета правового регулирования, т.е. допустимость регламентирования данным актом рассматриваемых правоотношений; выясняет, могут ли указанные нормативные положения действовать в отношении данных субъектов; оценивает круг юридических фактов с точки зрения их допустимости в качестве оснований наделения субъектов правоотношения субъективными правами и обязанностями.
Кроме того, суд проверяет, не выходит ли за установленные законодательные рамки закрепленный данным нормативным правовым актом объем субъективных прав и обязанностей, не ущемлены ли какие-либо правомочия субъекта, не вводятся ли какие-либо дополнительные обязательства и иные незаконные обременения.
Суд может оценить спорные положения также с точки зрения предусмотренных в них мер юридической ответственности, проверить допустимость установленных санкций, соответствие вида и размера санкций установленным законодательным пределам.
Следующим основанием проверки нормативного правового акта является компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. Суд в первую очередь проверяет наличие у данного органа (должностного лица) полномочий по принятию правовых актов нормативного характера. Далее суд оценивает нормативный правовой акт с точки зрения соблюдения установленных пределов нормотворческой компетенции данного органа (лица).
Проверка пределов компетенции может осуществляться с точки зрения разграничения полномочий данного органа или должностного лица с другими государственными или муниципальными органами (должностными лицами) того же уровня власти. Оценка законности спорного акта в этом случае осуществляется, как правило, в контексте соотношения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов, например губернатора и законодательного собрания субъекта РФ, мэра (главы города) и городской думы (представительного органа местного самоуправления) и т.д.
Суд также может проверять соотношение полномочий органа (лица), принявшего нормативный правовой акт, с нормотворческими полномочиями вышестоящих или нижестоящих государственных и муниципальных органов (должностных лиц).
При оценке нормотворческой компетенции органов (лиц) различного уровня суд принимает во внимание установленное Конституцией РФ, законодательством, а также договорами и соглашениями разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между государственными и муниципальными органами <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Нарушение нормотворческой компетенции будет иметь место в тех случаях, когда нормативный правовой акт принят по вопросам, относящимся к исключительному ведению органа или должностного лица иного уровня власти, к примеру, при издании органом местного самоуправления нормативного правового акта по вопросу, относящемуся к ведению федерального или регионального законодателя, или, наоборот, при принятии регионального закона по вопросу местного значения, относящемуся к исключительному ведению органов местного самоуправления.
Сложнее бывает определить нарушение нормотворческих полномочий, реализуемых в рамках совместных предметов ведения федеральных и региональных органов государственной власти. Это связано с тем, что в федеральном законодательстве не всегда четко разграничиваются нормотворческие полномочия по конкретным вопросам совместного ведения.
Кроме того, необходимо иметь в виду наличие у регионального законодателя права так называемого опережающего нормотворчества, в соответствии с которым до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты <1>.
--------------------------------
<1> См.: ч. 5 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Суду необходимо в таких случаях установить наличие или отсутствие указанного пробела в федеральном регулировании данных правоотношений и в зависимости от этого выяснить, нарушил региональный законодатель полномочия федеральных органов государственной власти или нет.
При оценке нормотворческих полномочий регионального законодателя следует учитывать, что суды общей юрисдикции вправе осуществлять прямой контроль только за теми нормами региональных законов, которые приняты по вопросам исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это вызвано тем, что вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Поэтому в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).
Исходя из сказанного, законы и иные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, относящимся к их исключительному ведению, не могут признаваться незаконными даже в случае их несоответствия нормативным правовым актам федерального уровня.
Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта <1>.
--------------------------------
<1> См.: подп. "е" п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формально-юридических требований, нарушение которых, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность нормативных правовых актов.
Суд проверяет форму (вид) нормативного акта с точки зрения соответствия установленным правилам, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта и введения акта в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления его в силу.
8. В соответствии с ч. 9 ст. 213 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов возлагается на соответствующий орган, организацию или должностное лицо, принявшие спорный акт. Указанные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
Административные истцы, таким образом, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов. При этом они обязаны указать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, а также доказать, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.
Указанное правило распределения обязанности по доказыванию законности спорного нормативного предписания связано с тем, что в административном деле, как правило, одна сторона (гражданин или организация) является заведомо "слабым" субъектом по отношению к другой стороне (властному органу или должностному лицу). В этой связи для обеспечения справедливого правосудия процессуальный закон предусматривает определенные меры "помощи" слабой стороне.
Поэтому при оспаривании нормативных предписаний "слабой" стороне предоставлена доказательственная "льгота", согласно которой она не должна доказывать незаконность спорного акта, хотя она и ссылается на этот факт в обоснование своего административного иска (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).
Однако предоставление данной "льготы" любому административному истцу, независимо от его правового статуса, вызывает определенные сомнения. В целом ряде случаев административный истец объективно является более "сильной" стороной, чем субъект, принявший спорный нормативный правовой акт, например, по делу об оспаривании прокурором правового акта, принятого главой небольшого сельского поселения. Очевидно, что здесь административный истец будет далеко не "слабой" стороной в споре, скорее наоборот. Однако согласно "льготе" в доказывании, предусмотренной ч. 9 ст. 213 КАС РФ, прокурор не должен доказывать незаконность оспоренного им акта, что вряд ли согласуется с принципом справедливого правосудия.
Кроме того, следует иметь в виду, что при проверке законности нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме. Это фактически означает, что недостатки доказательственной деятельности сторон по этим делам в значительной мере восполняются судом, рассматривающим административное дело.
9. Отказ лица, обратившегося в суд, от своих исковых требований не обязателен для суда и не влечет за собой обязанность для суда прекратить производство по административному делу (ч. 10 ст. 213 КАС РФ).
Суд не принимает отказ от административного иска, если это противоречит федеральным законам или нарушает права других лиц либо публичные интересы (см. комм. к ч. 5 ст. 46 и п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ).
Что касается признания иска административным ответчиком, то оно не имеет юридического значения и не влечет за собой каких-либо правовых последствий (ч. 10 ст. 213 КАС РФ).
10. Согласно ч. 11 ст. 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела не может служить основанием для прекращения производства в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов <1>.
--------------------------------
<1> См. также: п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Таким образом, в случае отмены или утраты силы оспоренного акта после подачи административного искового заявления и возбуждения административного дела суд должен проверить факт действительного или возможного применения оспоренного акта к административному истцу.
Если нормативный правовой акт применялся или может применяться к истцу и он полагает, что такой акт нарушил или может нарушить его права и законные интересы, суд должен проверить законность данного акта и принять соответствующее решение.
В судебной практике возникал вопрос о содержании резолютивной части судебного решения о признании незаконным отмененного или утратившего силу нормативного правового акта. К сожалению, в КАС РФ не предусмотрено положений, устанавливающих особенности содержания такого рода судебных решений.
На наш взгляд, формулировка резолютивной части решения зависит от того, продолжалось или нет действие незаконного акта после его отмены (утраты силы).
Если до вынесения решения действие спорного акта продолжалось, то суд признает незаконный акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу и указывает это в резолютивной части решения.
Если же действие спорного нормативного правового акта уже прекратилось, суд в резолютивной части решения указывает на несоответствие оспариваемого акта или его отдельных положений нормативному правовому акту, имевшему 
юридическую силу в период действия оспариваемого акта.
юридическую силу в период действия оспариваемого акта.11. Согласно ч. 12 ст. 213 КАС РФ по делам об оспаривании не допускаются соглашения о примирении сторон. Такие соглашения не имеют юридической силы и не утверждаются судом, поскольку очевидно, что законность нормативного предписания не может быть предметом каких-либо соглашений. В этой связи по данной категории административных дел не проводятся какие-либо примирительные процедуры, указанные в ст. 137.3 КАС РФ.
Статья 214. Прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта
Комментарий к статье 214
1. В ст. 214 КАС РФ содержится ссылка на нормы КАС РФ, в которых указываются общие основания для прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативных предписаний (ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40, п. 1 - 3, 5 и 6 ч. 1 ст. 194 КАС РФ), а также приводятся два специальных основания прекращения производства по делам данной категории.
По общим правилам административного судопроизводства суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, если: оспаривание нормативного правового акта должно осуществляться в порядке конституционного судопроизводства либо данный акт вообще не может быть оспорен в судебном порядке; лицо, обратившееся в суд, не обладает правом судебного оспаривания данного нормативного правового акта; имеется вступившее в законную силу решение суда по иску об оспаривании данного нормативного правового акта или его отдельных положений и др.
2. Суд прекращает производство по административному делу в случае, если отмененный или утративший силу акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (ч. 2 ст. 194 АПК РФ и п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ).
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, в частности, если акт уже не может применяться в связи с утратой своего действия.
К примеру, гражданин был привлечен к административной ответственности на основании, предусмотренном региональным законом. Гражданин оспорил данный закон в порядке гл. 21 КАС РФ. Однако после возбуждения административного дела данный закон был отменен региональным законодателем. В этой связи производство по делу об административном правонарушении в отношении данного гражданина было прекращено.
В этом случае суд может прекратить производство по делу об оспаривании данного закона, поскольку он перестал действовать и уже не может нарушить права данного гражданина.
Если будет установлено, что отмененный или утративший силу нормативный правовой акт ранее не действовал в отношении административного истца, в том числе не применялся к нему, то это также будет являться основанием для прекращения производства по делу, поскольку отмененный акт не нарушал и уже не может нарушить права и законные интересы административного истца. Поэтому у истца нет оснований требовать проверки законности этого акта.
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ суд может принять отказ от иска и прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта при отсутствии публичных интересов, препятствующих принятию такого отказа. В этой связи возникает вопрос: что понимать в данном случае под публичными интересами и в каких случаях они могут препятствовать принятию отказа от иска?
К сожалению, ни законодательство, ни сложившаяся судебная практика определенного ответа на этот вопрос не дают. Суды по делам об оспаривании нормативных правовых актов в подавляющем большинстве случаев принимают отказ от административного иска и прекращают производство по делу, не вдаваясь в оценку законности спорного акта.
Аргументация для принятия отказа от иска и прекращения производства по делу является весьма краткой и достаточно шаблонной. Как правило, суды лишь отмечают, что отказ от административного иска заявлен административным истцом добровольно, не противоречит КАС РФ или иным федеральным законам, не нарушает прав других лиц, публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа, отсутствуют <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 29.03.2023 N АКПИ23-68, Определение Верховного Суда РФ от 15.11.2022 N АКПИ22-872, Определение Верховного суда Республики Крым от 21.03.2023 N 2а-91/2023 // "ИС МЕГАНОРМ".
Между тем задача суда в данном случае заключается в том, чтобы привести обоснование того, что отказ от дальнейшей проверки спорного нормативного предписания и прекращение производства по делу не нарушают публичные интересы. Для этого суд должен четко представлять себе, в чем заключаются эти интересы.
Представляется, что ответ на вопрос о том, какие публичные интересы могут препятствовать принятию отказа от иска, лежит практически на поверхности. Публичные интересы в данном случае - это интересы обеспечения законности и правопорядка, а также интересы защиты прав неопределенного числа лиц, в отношении которых действует спорный нормативный правовой акт.
Если суд примет отказ от иска и прекратит производство по делу в отношении объективно незаконного нормативного акта, то это будет означать сохранение действия незаконного нормативного предписания, что может привести (или уже привело) к нарушению прав и законных интересов неопределенного (нередко значительного) числа граждан и организаций. В этом случае будет нарушен баланс частного интереса, связанный с отказом от иска одного лица, и публичных интересов, связанных с возможным нарушением прав многих субъектов.
Поэтому при наличии у суда оснований полагать, что спорный акт является незаконным, он не должен принимать отказ от административного дела и прекращать производство по делу. Суд должен проверить законность акта в судебном заседании, вынести решение по существу спора и прекратить действие незаконного нормативного предписания либо своим решением подтвердить его законность.
Таким образом, с формально-юридической точки зрения суд может принять отказ от иска и прекратить производство по делу, если придет к выводу об отсутствии оснований сомневаться в законности спорного нормативного правового акта. Поэтому, принимая отказ от иска, суд должен указать, что в деле отсутствуют данные, свидетельствующие о незаконности спорного акта.
3. Поскольку спорный нормативный правовой акт регулирует отношения с участием неопределенного круга лиц, он затрагивает права и законные интересы не только административного истца, но и иных лиц. Поэтому прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта по основаниям, так или иначе связанным с правовым статусом или действиями конкретного административного истца (отказ от иска, отсутствие у истца права на оспаривание данного акта, отсутствие правового интереса истца в оспаривании отмененного или утратившего силу акта и др.), не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы (ч. 3 ст. 214 КАС РФ).
Наличие вступившего в законную силу определения о прекращении производства по делу об оспаривании данного нормативного правового акта препятствует обращению в суд иных лиц, если прекращение производства осуществлено в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 128 и п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ (данный акт не может быть предметом судебного оспаривания, либо он должен оспариваться в порядке конституционного судопроизводства, а также в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 128 и п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ (имеется вступившее в законную силу решение суда по иску об оспаривании данного нормативного предписания)).
Комментарий к статье 215
1. Решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта принимается по общим правилам, установленным гл. 15 КАС РФ, с теми особенностями, которые установлены гл. 21 КАС РФ.
Специфика решений по данной категории дел связана с предметом судебного разбирательства - спором о законности (правомерности) нормативного предписания - и проявляется прежде всего в материально-правовых и процессуальных последствиях, наступающих в связи с принятием и вступлением в законную силу решения суда.
2. По результатам рассмотрения дела суд выносит решение, которым либо подтверждает полностью или в части законность спорного нормативного правового акта и отказывает в удовлетворении требований административного истца, либо признает спорный акт полностью или в части незаконным, и удовлетворяет исковые требования.
При признании нормативного предписания соответствующим закону или иному акту, обладающему большей юридической силой, решением суда снимается неопределенность (спорность) законности нормативного правового акта, который был предметом судебного разбирательства. Суд своим решением подтверждает законность оспоренного акта.
Поскольку вступившее в законную силу судебное решение приобретает свойство обязательности (ст. 16 КАС РФ), с выводом суда о законности нормативного правового акта должны считаться любые субъекты, его применяющие.
В связи с этим, в частности, можно говорить об отсутствии основания для удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного изданием данного нормативного правового акта.
Процессуальные последствия признания спорного нормативного предписания законным заключаются в том, что указанный нормативный правовой акт, как правило, не может быть подвергнут повторному судебному контролю. Данный акт не должен проверяться судом в порядке косвенного нормоконтроля при его применении в конкретном деле (ч. 2 ст. 15 КАС РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).
При подтверждении судебным решением законности нормативного правового акта накладываются ограничения на последующее его оспаривание в судах в порядке прямого нормоконтроля. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 128 и п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ суд отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении.
Если исходить из буквального толкования указанных процессуальных норм, то, казалось бы, повторное оспаривание нормативного правового акта лицами, участвующими в деле, или другими лицами по иным основаниям возможно.
Однако Верховный Суд РФ разъяснил судам, что случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления должно быть отказано.
Возможность повторного оспаривания нормативного правового акта допускается только в том случае, когда в заявлении указываются такие основания, которые объективно не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу, например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Таким образом, оспоренные ранее положения нормативного правового акта могут быть повторно подвергнуты судебной проверке в том случае, если этим "иным" основанием является противоречие данных положений закону или иному нормативному правовому акту, принятому уже после вступления решения суда в законную силу.
Правовая позиция Верховного Суда РФ основана на системном толковании ч. 7 ст. 213 КАС РФ, согласно которой суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле.
Это означает, что в данной процессуальной норме установлена правовая презумпция полной оценки судом законности спорного нормативного правового акта по всем основаниям. Указанная презумпция может быть опровергнута только вышестоящей судебной инстанцией при пересмотре вступившего в законную силу судебного решения по кассационной или надзорной жалобе лиц, полагающих, что суд при оценке спорного акта ошибочно не проверил определенные основания.
Правовым последствием признания нормативного правового акта незаконным является признание его недействующим, то есть прекращение его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения.
К сожалению, в ст. 215 КАС РФ законодателем допущено очевидное противоречие в регулировании момента, с которого нормативный правовой акт признается судом недействующим.
Согласно п. 1 ч. 2 данной статьи суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В свою очередь, согласно п. 1 ч. 4 этой же статьи в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. Очевидно, что при применении данной нормы суд оказывается в довольно затруднительном положении: решение принимается об одном, а в резолютивной части надо указывать другое!
При разрешении данной коллизии необходимо учитывать, что прекратить действие незаконного акта можно только на будущее время, так как нельзя запретить применение уже примененного акта. Поэтому признание нормативного правового акта недействующим может означать лишь установление запрета на его дальнейшее применение.
Объявление спорного акта недействующим с момента его принятия фактически означает аннулирование (признание недействительным) результатов действия (применения) акта со дня издания, что равнозначно лишению правовой (регулирующей) силы акта за весь период его действия.
Между тем Конституционный Суд РФ уже неоднократно признавал неконституционными положения законов, наделяющие суды общей юрисдикции и арбитражные суды подобными полномочиями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации", Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" и др. // "ИС МЕГАНОРМ".
В свою очередь, Пленум Верховного Суда РФ, разъясняя положения ст. 215 КАС РФ, прямо указал судам, что нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, признаются судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.
Что касается иных нормативных правовых актов, то Верховный Суд РФ подчеркнул, что, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
Принимая во внимание, что подавляющее большинство нормативных предписаний на момент их оспаривания и вынесения судебного решения уже действовали в течение определенного периода, можно сделать вывод, что любой незаконный нормативный правовой акт должен признаваться судом недействующим с момента вступления судебного решения в законную силу.
Следует иметь в виду, что ст. 215 КАС РФ регламентирует не тот момент, с которого нормативный правовой акт признается незаконным, а момент, с которого начинают действовать правовые последствия признания акта не соответствующим закону.
Признавая незаконный нормативный правовой акт недействующим, суд, конечно, исходит из того, что акт является незаконным с того момента, когда он вступил в противоречие с нормативным актом, имеющим 
юридическую силу. Как правило, это момент принятия незаконного нормативного правового акта.
юридическую силу. Как правило, это момент принятия незаконного нормативного правового акта.Однако правовые последствия признания данного акта незаконным, заключающиеся в прекращении его действия, "включаются" только с момента вступления судебного решения в законную силу. Суд признает нормативный правовой акт незаконным, но не аннулирует его действие в прошлом.
Исключением являются так называемые дефектные нормативные акты, к которым относятся акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы. Подобные акты не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.
Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суде его отдельных положений) как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта <1>.
--------------------------------
<1> См.: там же.
Правовым последствием признания судом спорного нормативного правового акта незаконным также является возможность пересмотра судебных и иных правоприменительных решений, основанных на незаконном акте, а также возмещения ущерба, причиненного гражданам и организациям в результате действия незаконного нормативного предписания (ст. 1069 ГК РФ).
3. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может прийти к выводу о том, что спорный акт по своему содержанию соответствует закону или иному акту, обладающему большей юридической силой, но при этом установить, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов.
В этом случае суд, признавая данный акт действующим, указывает на результаты толкования в мотивировочной и резолютивной частях решения (ч. 3 ст. 215 КАС РФ). Данное судом толкование спорного нормативного предписания будет обязательным при дальнейшем применении на практике этого нормативного акта.
4. Содержание решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта должно отвечать общим требованиям, предусмотренным ст. 180 КАС РФ, с теми особенностями, которые указаны в ч. 4 ст. 215 КАС РФ.
При удовлетворении административного иска полностью или в части суд указывает на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. При этом обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.
При отказе в удовлетворении административного иска в решении приводятся полное наименование оспариваемого нормативного правового акта, его номер, дата принятия и наименование органа или должностного лица, его издавших или принявших.
В судебном решении также приводятся сведения о необходимых действиях, направленных на его исполнение (реализацию).
Следует отметить, что решение суда по спору о законности нормативного предписания, как правило, не требует совершения со стороны административного ответчика определенных действий, направленных на исполнение судебного акта. В этой связи обычно нет необходимости в применении каких-либо мер принудительного исполнения судебного акта.
Для исполнения решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов выдача исполнительного листа не требуется. По этим делам не допускается обращение решения к немедленному исполнению (ч. 1 ст. 352 КАС РФ), а также отсрочка или рассрочка исполнения (ч. 1 ст. 358 КАС РФ).
Исполнение решения по этим делам заключается в первую очередь в том, что текст решения либо сообщение о таком решении обнародуется в месячный срок в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт. Если опубликование решения суда или сообщение о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.
Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).
Судебное решение о признании нормативного правового акта незаконным должно быть опубликовано в полном или сокращенном виде (к примеру, без мотивировочной части). Если же судебное решение подтверждает законность оспоренного акта, то в этом случае суд может ограничиться указанием о публикации сообщения о вынесенном решении.
Необходимо также отметить, что обязанность опубликования судебного акта возлагается именно на соответствующее печатное издание. Поэтому ошибочно будет возлагать такую обязанность на органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые издали спорный нормативный правовой акт.
В решении суда также может содержаться указание на обязанность нормотворческого органа восполнить пробел в правовом регулировании, возникший в связи с признанием спорного нормативного правового акта недействующим (см. комм. к ч. 4 ст. 216 КАС РФ).
Судебное решение также содержит сведения о распределении судебных расходов, порядке обжалования судебного акта и другие сведения о вопросах, разрешенных судом исходя из конкретных обстоятельств административного дела, в том числе о выявленном судом содержании нормативного правового акта или его отдельных положений.
5. Решения и определения суда первой инстанции по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов вступают в законную силу по общим правилам, предусмотренным ст. 186 КАС РФ.
Комментарий к статье 216
1. Суд, установив незаконность спорного нормативного правового акта, объявляет его недействующим. Согласно ч. 1 ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.
Таким образом, признание нормативного правового акта или его отдельных положений недействующими означает прекращение их регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением останавливается реализация такого нормативного акта, он может не исполняться и не соблюдаться субъектами данных правоотношений.
Это также означает введение запрета на дальнейшее его применение судами, иными государственными или муниципальными органами и должностными лицами и т.д. Суд, не отменяя, т.е. формально не лишая нормативный правовой акт юридической силы, фактически прекращает действие данного акта на неопределенное время.
Следует иметь в виду, что запрет на применение такого акта распространяется как на те правоотношения, которые возникли до признания его недействующим, так и на те, которые возникают после этого.
К примеру, в случае признания недействующим нормативного акта, которым были установлены ставки арендной платы за пользование муниципальным имуществом, данный акт не может применяться как при расчете платежей, которые должен вносить арендатор в будущем, так и при расчете тех платежей, которые он должен был внести, но не внес до признания нормативного правового акта недействующим.
2. В ч. 2 ст. 216 КАС РФ содержится важное правило, согласно которому в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.
Таким образом, судебное решение по делу оказывает воздействие не только на спорный нормативный правовой акт, но и на иные связанные с ним нормативные предписания. Суд устанавливает запрет на применение этих предписаний, формально не признавая их не действующими в порядке п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ. Это означает, что нормативные правовые акты, воспроизводящие содержание акта, признанного судом незаконным, в свою очередь, могут быть оспорены по правилам гл. 21 КАС РФ в порядке упрощенного производства (см. комм. к ч. 5 ст. 216 КАС РФ).
3. Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 3 ст. 216 КАС РФ). В данном случае речь идет о принятии не только аналогичного нормативного правового акта с дословным воспроизведением текста предыдущего акта, но и акта, который текстуально полностью не совпадает с нормативным предписанием, признанным недействующими, но по смыслу повторяет его содержание.
4. В связи с признанием спорного нормативного правового акта недействующим может возникнуть пробел в правовом регулировании определенных правоотношений, что, в свою очередь, может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В этом случае суд согласно ч. 4 ст. 216 КАС РФ вправе возложить на соответствующий нормотворческий орган или должностное лицо обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим, и тем самым восполнить данный пробел.
Срок для принятия заменяющего акта устанавливается с учетом регламента деятельности соответствующего нормотворческого органа <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 01.08.2019 N 75-АПА19-9 // "ИС МЕГАНОРМ".
При этом суд, указав в решении на необходимость принятия заменяющего нормативного предписания, не вправе предопределять его содержание правовых норм и указывать, как должны быть урегулированы данные правоотношения.
Следует иметь в виду, что ч. 4 ст. 216 КАС РФ подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.
Необходимость принятия заменяющего акта возникает чаще всего в тех случаях, когда признаются недействующими нормативные правовые акты в сфере тарифного регулирования, а также акты, которыми должны устанавливаться определенные льготы и преимущества для тех или иных категорий граждан.
5. Если содержание нормативного предписания, признанного судом недействующим, будет воспроизведено в другом нормативном правовом акте (ч. 2 - 3 ст. 216 КАС РФ), то такой акт может быть дисквалифицирован судом в упрощенном порядке. В соответствии с ч. 5 ст. 216 КАС РФ требования об оспаривании подобного нормативного правового акта могут рассматриваться судом в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности данного акта.
Однако, если на момент принятия повторного нормативного правового акта произошли изменения в законодательстве, на предмет которому проверялся первый нормативный правовой акт (признанный судом недействующим), упрощенное (письменное) производство применяться не может.
Судебное разбирательство проводится устно также в случае возражения административного ответчика против проведения процедуры упрощенного (письменного) производства.
В случае рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства в мотивировочной части решения суда должно содержаться обоснование тождественности повторного нормативного правового акта и нормативного правового акта, ранее признанного судом недействующим. Кроме того, в судебном решении должно быть указано на отсутствие изменений в соответствующем законодательстве, а также на решение суда, которым тождественный нормативный правовой акт признан недействующим.
Статья 217. Обжалование вступившего в законную силу решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта
Комментарий к статье 217
Специфика производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в определенной мере проявляется и в особенностях процедуры обжалования и проверки законности и обоснованности вынесенных решений и определений.
Решения, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в апелляционном порядке в соответствии с общими правилами, установленными гл. 34 КАС РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 295 КАС РФ правом на подачу апелляционной жалобы (представления) обладают лица, участвующие в деле. Кроме того, указанным правом обладают также лица, не привлеченные к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции.
Особенности предмета судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов позволяют говорить о том, что лица, не привлеченные к участию в деле, не вправе обжаловать судебное решение в апелляционном порядке, поскольку по этим делам суд оценивает законность спорного акта и не разрешает вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 24.04.2017 N 20-АПГ17-3 // "ИС МЕГАНОРМ".
Вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном и надзорном порядке лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда (ст. 217 КАС РФ).
В связи с этим возникает вопрос: при каких условиях лица, не участвовавшие в деле об оспаривании нормативного акта, могут быть субъектом обжалования судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов?
Согласно сложившейся судебной практике граждане и организации, не участвовавшие в деле, права или интересы которых нарушены применением спорного нормативного акта, могут обжаловать вступившее в законную силу судебное решение о признании нормативного акта законным в кассационном и надзорном порядке, если они ссылаются на доводы о незаконности нормативного правового акта, которые не обсуждались судом первой инстанции (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50) <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Кассационное определение Верховного Суда РФ от 20.07.2022 N 4-КАД22-7-К1 // "ИС МЕГАНОРМ".
При проверке решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов, как правило, отсутствует необходимость оценки фактической стороны дела и, соответственно, обоснованности судебного решения. Проверка обоснованности судебных решений по этим делам неизбежно сопряжена с одновременной проверкой их законности. Самостоятельных фактических оснований для отмены таких постановлений не требуется. Ошибки в вопросах факта свидетельствуют одновременно о неверной оценке судом законности спорного нормативного предписания. Суд проверочной инстанции при выявлении подобных ошибок должен констатировать наличие материально-правовых оснований для отмены обжалуемых постановлений.
Так, если при проверке судебного решения будет установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании закона субъекта РФ суд не принял во внимание факты нарушения процедуры принятия данного закона, основанием отмены решения будет его незаконность, связанная с неправильным применением п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регулирующего указанную процедуру. В данном случае решение суда по делу подлежит отмене как вынесенное с нарушением норм материального права, а не в связи с тем, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела.
Специфика судебных актов по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна учитываться при реализации полномочий проверочных инстанций. Так, суд кассационной инстанции в случае признания незаконным решения суда первой инстанции, как правило, не должен направлять дело на новое рассмотрение, а должен выносить новое решение, за исключением случаев безусловной отмены решения по процессуальным основаниям (например, незаконного состава суда и др.).
Предметом судебного решения по делам данной категории являются вопросы правового характера, связанные с проверкой законности нормативного правового акта. Поэтому, если суд вышестоящей инстанции не согласился с оценкой законности акта, которая содержится в судебном решении, то он на основании собственной оценки должен вынести новое решение, не передавая дело на повторное рассмотрение в суд первой инстанции <1>. Дело не должно направляться на новое рассмотрение и в тех редких случаях, когда у проверочной инстанции будут претензии не только к правовой, но и к фактической основе решения. Упущения, которые связаны с необоснованностью судебного решения, также могут и должны устраняться в процессе пересмотра решения.
--------------------------------
<1> См.: Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20.06.2022 N 88а-15148/2022 по делу N 2а-2726/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 217.1. Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами
Комментарий к статье 217.1
1. Правовые акты, содержащие разъяснения законодательства (интерпретационные акты) играют достаточно важную роль в механизме правового регулирования, поскольку помогают уяснить содержание правовых норм, в том числе при применении судами и другими правоприменительными органами.
Нормативные разъяснения законодательства (акты нормативного толкования) адресуются неопределенному кругу лиц и обладают определенной степенью обязательности для правоприменителя.
В российской правовой системе действует достаточно большое количество интерпретационных актов, имеющих нормативный характер. Очевидно, что нельзя исключать возможность ошибочной интерпретации разъясняемых нормативных положений. Разъяснения могут буквально противоречить самой интерпретируемой норме либо придавать ей смысл, который не соответствует Конституции РФ, федеральным законам или иным нормативным предписаниям, обладающим большей юридической силой. Применение таких незаконных интерпретационных актов может, в свою очередь, привести к нарушению прав и законных интересов граждан и организаций, а также публичных интересов.
В настоящее время оспаривание и проверка законности интерпретационных актов осуществляется по правилам гл. 21 КАС РФ, с теми особенностями, которые установлены ст. 217.1 КАС РФ.
В данной норме они обозначены как акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами. Указанное понятие введено в юридический оборот Конституционным Судом РФ <1>. Термин "акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами" был применен Конституционным Судом РФ в отношении писем Федеральной налоговой службы (далее - ФНС РФ), которые содержат разъяснения налогового законодательства, но по своей форме, порядку принятия и введения в действие не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в частности, в связи тем, что они не публикуются и не проходят обязательную государственную регистрацию в Минюсте РФ. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что такого рода письма ФНС РФ формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпромнефть" // "ИС МЕГАНОРМ".
Следует обратить внимание, что Конституционный Суд РФ, характеризуя разъяснения, содержащиеся в письмах ФНС, прямо указал, что они "выступают в качестве нормативного толкования, обязательного для налоговых органов и их должностных лиц, и тем самым, по сути, фактически устанавливают для налогоплательщиков предписания общего характера, правила, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение и, следовательно, оказывающие регулирующее воздействие на налоговые отношения".
Таким образом, можно констатировать, что упомянутые выше письма ФНС РФ по своему содержанию отвечают всем признакам нормативного правового акта. Тот факт, что эти письма приняты и введены в действие в нарушение порядка установленного для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти <1>, не влияет на их правовую природу.
--------------------------------
<1> См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 14.02.2023) // "ИС МЕГАНОРМ".
Акты, обладающие нормативными свойствами, не являются каким-то особым видом правовых актов - и не нормативным, и не индивидуальным. Правовые акты, которые содержат нормы-разъяснения (интерпретационные правовые нормы), по своей юридической природе являются нормативными правовыми актами (актами нормативного толкования).
Интерпретационные акты носят официальный характер. Они могут издаваться как нормотворческими органами, принявшими разъясняемое (толкуемое) нормативное предписание (акт аутентичного толкования или аутентичный акт-разъяснение), так и иными властными органами и должностными лицами в целях реализации их управленческих функций (управленческий акт-разъяснение).
2. Правом оспаривания актов, обладающих нормативными свойствами (интерпретационных актов), обладают все субъекты, указанные в ч. 1 - 4 ст. 208 КАС РФ (см. комм. к данной статье).
3. Согласно ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами и соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.
В соответствии с данной нормой суд проверят только законность содержания спорного акта и не оценивает компетенцию органа, его принявшего, а также формально-юридические свойства данного акта. Положения ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ ориентируют суды при проверке интерпретационных актов лишь на установление наличия или отсутствия нормативного характера разъяснений и сравнение содержания этих разъяснений с содержанием разъясняемого акта.
При этом следует иметь в виду, что официальные акты аутентичного толкования, издаваемые органами, принявшими толкуемые нормативные предписания, должны проверяться по общим правилам гл. 21 КАС РФ, без учета особенностей, предусмотренных ст. 217.1 КАС РФ.
В таком же порядке должны рассматриваться дела об оспаривании иных легальных актов нормативного толкования, которые приняты уполномоченным органом в установленных форме и порядке.
4. Согласно ч. 4 ст. 217.1 обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. 3 ч. 3 ст. 217.1, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами. К этим обстоятельствам относятся факты, связанные с законностью спорного акта, а также с наличием у него нормативных свойств.
Изложенное правило распределения обязанности доказывания по делам об оспаривании интерпретационных актов обладает определенным отличием от аналогичного правила, сформулированного в ч. 2 ст. 62 и ч. 9 ст. 213 КАС РФ, в соответствии с которым на орган или должностное лицо возлагается обязанность доказывания только тех обстоятельств, которые связаны с законностью акта.
Что касается доказывания нормативного характера интерпретационного акта, то это скорее обязанность административного истца, которому необходимо обосновать правомерность оспаривания данного акта по правилам гл. 21 КАС РФ. Возложение данной обязанности на административного ответчика лишено логики, поскольку отсутствие у акта свойства нормативности влечет за собой отказ в удовлетворении административного иска, что соответствует его процессуальному интересу. Очевидно, что ответчик не будет доказывать факт, наличие которого противоречит его интересам в данном административном деле.
5. В ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ предусматривается два возможных варианта результата рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами.
Первый вариант: суд приходит к выводу, что оспариваемый акт обладает нормативными свойствами и при этом не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, то есть является незаконным. В таком случае суд удовлетворяет административный иск и признает спорный акт не действующим полностью или в части со дня его принятия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Решение Верховного Суда РФ от 21.10.2019 N АКПИ19-662 // "ИС МЕГАНОРМ".
Второй вариант: суд приходит к выводу, что оспоренный акт не обладает нормативными свойствами, то есть не содержит разъяснений нормативного характера и при этом соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. В этом случае суд отказывает в удовлетворении заявленных исковых требований.
Таким образом, незаконные интерпретационные акты, содержащие разъяснения нормативного характера, суд признает недействующими, а законные интерпретационные акты, которые содержат разъяснения законодательства, не обладающие нормативным характером, признает действующими и оставляет в силе.
К сожалению, редакция ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ не предусматривает еще два возможных результата рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами. Во-первых, это касается ситуации, когда суд признает акт, обладающий нормативными свойствами, законным, то есть соответствующим содержанию разъясняемых им нормативных положений. Во-вторых, когда суд приходит к выводу, что оспоренный акт не обладает нормативными свойствами и не соответствует разъясняемым нормативным положениям.
Очевидно, что в первом случае суд должен отказать в удовлетворении административного иска, а во втором - удовлетворить заявленные исковые требования.
Строго говоря, акты, не обладающие нормативными свойствами (индивидуальные интерпретационные акты), вообще не должны быть предметом судебного оспаривания в порядке гл. 21 КАС РФ. Об этом косвенно свидетельствует правовая позиция Верховного Суда РФ, изложенная в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, согласно которой ответы, данные государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", содержащие разъяснения законодательства, не могут быть оспорены по правилам гл. 21 КАС РФ, за исключением случаев, когда такие ответы приобрели характер актов, обладающих нормативными свойствами, например при доведении их содержания до сведения подведомственных органов и (или) организаций либо размещении их на официальном сайте соответствующего органа власти.
ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ИНЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ,
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Статья 218. Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению
Комментарий к статье 218
Комментируемая статья предусматривает условия для возбуждения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих <1>.
--------------------------------
<1> Далее для удобства в комментарии к настоящей главе данная категория дел также будет именоваться как административные дела об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
В круг этих условий входят:
- соответствие лиц, обратившихся с указанными административными исковыми заявлениями, предъявляемым к ним требованиям;
- верное определение предмета оспаривания;
- соблюдение правил подсудности, а также в случае необходимости досудебного порядка разрешения административного спора.
При невыполнении любого из этих условий административное дело, предусмотренное гл. 22 КАС РФ, не может быть возбуждено, а предъявленное административное исковое заявление подлежит либо возвращению, либо отказу в принятии к производству суда.
1. В ч. 1 комментируемой статьи определяется круг административных актов, которые могут быть оспорены по правилам гл. 22 Кодекса, а также устанавливаются общие требования к лицам, по административным исковым заявлениям которых эти административные акты могут быть оспорены.
Хотя в тексте закона это прямо не закреплено, но из его смысла следует, что по правилам гл. 22 Кодекса можно оспорить лишь властные акты правоприменительного (ненормативного) характера.
Первый признак таких административных актов - их ненормативный характер. Эти акты, в отличие от нормативных правовых актов, предназначены не для установления общих правил поведения, а для их применения, т.е. приложения нормативных предписаний к конкретным случаям правовой действительности. Поэтому, совершая подобные акты, органы и лица, наделенные публичными полномочиями, создают правовые последствия не для неопределенного круга лиц, а для конкретных, заранее известных участников публичных правоотношений.
Круг этих правоприменительных актов огромен. Граждане и организации многократно подвергаются их воздействию. Причем это происходит как по их воле, так и независимо от нее.
Так, существует целый ряд субъективных прав, которые могут быть реализованы их обладателями только путем обязательного обращения к властным субъектам для получения различных разрешений и согласований. К примеру, право на строительство индивидуального жилого дома в ряде случаев может быть реализовано лишь посредством получения разрешения на строительство. Право группы граждан организоваться посредством создания юридического лица не может быть реализовано без обращения в уполномоченный орган для регистрации этого юридического лица. Право на ношение оружия реализуется посредством получения разрешения на это в специальном органе. Во всех этих примерах субъективное право может быть реализовано лишь в так называемой правоприменительной форме, т.е. с обязательным предварительным совершением органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, правоприменительного акта. Причем такие акты могут иметь правопорождающий, правоподтверждающий, правоизменяющий или правопрекращающий характер, но в любом случае они распространяют свое действие не на неопределенный круг лиц, а на конкретных заявителей - заранее определенное лицо или группу лиц.
Могут правоприменительные акты совершаться и независимо от желания их адресатов. В этом случае, совершая такие акты, органы и лица, наделенные публичными полномочиями, преследуют, как правило, правозащитные и в целом правоохранительные цели, создавая для конкретных лиц различные ограничения. Чаще всего такие акты направлены на пресечение противоправного поведения или понуждение к исполнению публичных обязанностей - в результате их совершения граждане и организации вынуждены претерпевать создаваемые для них ограничения и запреты, исполнять возложенные на них обязанности. Но, так же как и для предыдущей группы правоприменительных актов, эти ограничения, запреты и обязанности распространяют свое действие лишь на определенный круг лиц - их адресатов.
Второй признак административных актов подчеркивает их властную природу - это означает, что такие акты исходят от лиц, наделенных публичной компетенцией, имеют императивный характер и, как правило, подлежат исполнению независимо от желания лиц, в отношении которых они совершены.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 1 Постановления от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. Из этого следует, что не относятся к административным актам, подлежащим оспариванию по правилам гл. 22 КАС РФ, акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, совершенные в рамках частноправовых отношений. К числу таких актов относятся, к примеру, служебные контракты и трудовые договоры, договоры и контракты, заключенные по правилам Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", и т.п.
Более сложным является вопрос о возможности оспаривания по правилам гл. 22 КАС РФ административных актов, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются гражданские права и обязанности. Возможность их оспаривания в судебном порядке предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, в ст. 12, 13 которого предусмотрено, что ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Еще до введения в действие КАС РФ Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) указал, что судебная защита гражданских прав, основанных на акте, действии органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также судебная защита гражданских прав, нарушенных актом, действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, осуществляются способами и в сроки, которые предусмотрены гражданским законодательством, и в процедуре, установленной процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях. В связи с этим складывавшаяся до принятия КАС РФ судебная практика исходила из того, что предусмотренный ранее действовавшей гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, не подлежал применению к случаям, когда возникал спор о гражданском праве (см., например, Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 N 18-КГ15-165 и от 28.07.2015 N 83-КГ15-6).
С принятием и вступлением в силу КАС РФ данная правовая позиция кардинально не изменилась.
В ч. 2 ст. 1 КАС РФ закреплено, что суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 1 Постановления от 27.09.2016 N 36 разъяснил, что по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. В качестве примеров таких актов названы решения по назначению и выплате пенсий, по реализации гражданами социальных прав, по предоставлению жилья на основании договоров социального найма, договоров найма жилищного фонда социального использования, договоров найма специализированного жилищного фонда.
Таким образом, при применении указанных норм закона и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации прежде всего следует исходить из того, какое право защищает истец при обращении в суд - частное или публичное.
Возьмем для примера ситуацию с оспариванием гражданином решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении жилого помещения на условиях социального найма. Данное требование может быть заявлено по различным основаниям - либо в связи с тем, что орган местного самоуправления не признает за этим гражданином право на получение жилого помещения, либо по причине того, что такой отказ носит формальный, немотивированный характер, обусловлен неправильным толкованием органом местного самоуправления норм об осуществлении данной административной процедуры. Соответственно, в первом случае следует говорить о защите истцом своего частного права (права на предоставление жилого помещения), а во втором - о защите публичного права (права на надлежащее осуществление административной процедуры). С учетом этого и суду при разрешении спора следует концентрироваться в первом случае - на выяснении вопроса о наличии у истца права на предоставление ему жилого помещения на условиях социального найма, а во втором случае - на проверке соблюдения органом местного самоуправления своих обязанностей в рамках предусмотренной законом административной процедуры. Результатом такого судебного разбирательства в первом случае будет судебный акт, признающий наличие или отсутствие у истца права на предоставление жилого помещения, во втором случае при удовлетворении заявленных требований - решение суда о возложении на орган местного самоуправления обязанности заново рассмотреть вопрос о предоставлении истцу жилого помещения, но уже с соблюдением всех процедурных требований закона. Приведенные существенные отличия в защищаемом праве и, как следствие, различия предмета доказывания по таким делам неизбежно обусловливают необходимость дифференциации судопроизводства по таким делам: в одном случае следует говорить о гражданском судопроизводстве, в другом - об административном.
Таким образом, не исключены ситуации, когда один и тот же ненормативный акт органа и лица, наделенного публичными полномочиями, может быть оспорен в рамках различных видов судопроизводства.
В подтверждение этого вывода можно сослаться на разъяснение Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащееся в п. 56 Постановления от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". Согласно данному разъяснению зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в настоящее время - гл. 22 КАС РФ), поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество. Вместе с тем, если лицо полагает, что государственным регистратором допущены нарушения при осуществлении государственной регистрации права или сделки, оно вправе обратиться в суд с заявлением по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений с учетом подведомственности дела.
Поскольку все рассматриваемые административные акты имеют правоприменительный характер, им свойственен еще такой общий признак, как подзаконность. В связи с этим обязательным требованием, предъявляемым к этим актам, является соответствие их нормативным предписаниям, содержащимся в законах и иных нормативных правовых актах.
Принцип законности - основополагающий принцип любой правоприменительной деятельности. Он направлен на создание единства правоприменительной деятельности, ее предсказуемости для участников публичных правоотношений, исключает произвольное применение органами власти своих полномочий.
Для соблюдения принципа законности органы и лица, наделенные публичными полномочиями, должны:
а) принимать правоприменительные акты в пределах своей компетенции;
б) соблюдать процедурные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения дела и вынесения решения;
в) давать верную юридическую оценку обстоятельствам дела и принимать решение, соответствующее содержанию применимой нормы.
Неотъемлемым элементом принципа законности является подконтрольность правоприменительной деятельности, т.е. возможность проверки совершаемых при ее осуществлении правоприменительных актов на их соответствие закону и иным нормативным правовым актам. Причем такой контроль осуществляется не только со стороны вышестоящих органов, должностных лиц или внутриорганизационных контрольных подразделений, но и со стороны лиц, в отношении которых эта деятельность осуществляется. В связи с этим праву граждан и организаций оспорить совершенные в отношении них правоприменительные акты корреспондирует обязанность государства организовать надлежащую судебную процедуру рассмотрения таких исков и создать условия для ее эффективного осуществления. На исполнение этой обязанности и направлены в том числе положения гл. 22 КАС РФ.
По правилам гл. 22 Кодекса могут быть оспорены правоприменительные акты любого содержания и любой формы независимо от того, имеют они в своей основе активное действие или пассивное бездействие. В связи с этим в ч. 1 комментируемой статьи конкретизируется, что предметом судебного оспаривания могут быть решения, действия и бездействие органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 3 Постановления от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее в комментарии к настоящей главе - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21) разъяснил, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Исходя из этого, обязательным признаком оспариваемого в рамках административного судопроизводства решения является порождение им правовых последствий для граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
В п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 разъяснено, что о принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.
С учетом приведенных разъяснений суды, например, отказывают в принятии административных исковых заявлений об оспаривании писем государственных и муниципальных органов с разъяснениями действующего законодательства, уведомлений налоговых органов с информированием налогоплательщиков о необходимости подать налоговую декларацию и т.п. Данные акты, являющиеся, по сути, информационными письмами органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, сами по себе не возлагают на граждан и организаций никаких дополнительных обязанностей, в связи с чем их самостоятельное оспаривание невозможно.
Отдельную группу решений, не порождающих для их адресатов правовых последствий, образуют промежуточные акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, фиксирующие установленные фактические обстоятельства, необходимые для вынесения итогового решения в рамках осуществляемых административных процедур.
В связи с этим, например, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 6 Постановления от 28.06.2022 N 21 разъяснил, что акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со ст. 87 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т.п.).
Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, также не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.
Так, применительно к оспариванию актов налоговых проверок Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27.05.2010 N 766-О-О подчеркнул, что этот документ, как следует из положений ст. 100 Налогового кодекса Российской Федерации, предназначен для оформления результатов такой проверки и сам по себе не порождает изменений в правах и обязанностях налогоплательщика. По итогам рассмотрения данного акта налоговым органом принимается решение, которое может быть обжаловано налогоплательщиком в вышестоящий налоговый орган или в суд. При этом нормы действующего законодательства не препятствуют тому, чтобы в ходе такого обжалования среди прочего было проверено соблюдение налоговым органом требований, предъявляемых к составлению акта налоговой проверки.
Кроме того, приведенные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации применяются также при отказе в принятии к производству административных исковых заявлений об оспаривании протоколов об административных правонарушениях, актов обследования каких-либо объектов в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, рапортов должностных лиц о фиксации выявленных нарушений, справок врачей по результатам медицинского освидетельствования т.п.
В качестве примера можно привести Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2023 N 70-КАД23-2-К7. В этом деле адвокат оспаривал вынесенное территориальным органом юстиции представление, которым президенту адвокатской палаты предложено рассмотреть вопрос о прекращении статуса административного истца как адвоката. Основанием для такого решения послужило рассмотрение органом юстиции жалобы гражданина на ненадлежащее осуществление административным истцом адвокатской деятельности.
Решением суда первой инстанции оспариваемое представление признано незаконным со ссылкой на то, что административный ответчик в полной мере не выяснил всех обстоятельств, являющихся основанием для прекращения административным истцом статуса адвоката. Суд апелляционной инстанции, с которым согласился кассационный суд общей юрисдикции, названное решение отменил и принял по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, посчитав, что оспариваемое предписание является мотивированным, вынесенным в пределах компетенции территориального органа юстиции, при наличии к тому оснований ввиду нарушения административным истцом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с принятыми по делу судебными актами не согласилась. Ею обращено внимание на то, что Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" установлены гарантии независимости адвоката, а также особый порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов квалификационной комиссией (п. 1 ст. 33) с вынесением заключения о наличии или об отсутствии в действиях (бездействии) адвоката нарушения норм Кодекса профессиональной этики адвоката. Применение к адвокату мер дисциплинарной ответственности, включая прекращение статуса адвоката, является предметом исключительной компетенции Совета соответствующей адвокатской палаты субъекта Российской Федерации (п. 1 и 4). Из положений ст. 17.1 данного Федерального закона следует, что контрольно-надзорные полномочия в сфере адвокатуры реализуются территориальными органами юстиции посредством внесения в адвокатские палаты субъектов Российской Федерации представлений о возбуждении дисциплинарного производства о прекращении статуса адвоката или применении к адвокату иных мер дисциплинарного воздействия за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом своих профессиональных обязанностей, а также нарушение правил поведения при осуществлении адвокатской деятельности.
Следовательно, окончательное решение по рассмотрению дисциплинарных производств в отношении адвокатов принимает Совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, тогда как представление является формой реагирования уполномоченного органа на допущенные, по его мнению, нарушения в деятельности адвоката, которое адресуется органу адвокатского сообщества для принятия решения в пределах его компетенции, то есть оно само по себе не нарушает права, свободы и законные интересы адвоката, не создает препятствий к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов и не возлагает на адвоката каких-либо обязанностей. Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что представление не подлежит самостоятельному обжалованию, в связи с чем отменила принятые по делу судебные акты и прекратила производство по делу.
Однако в большинстве случаев оспариваемые гражданами и организациями решения, так или иначе, затрагивают их права. В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации ориентирует нижестоящие суды на максимально внимательное изучение доводов лиц, обратившихся в суд, о том, как оспариваемыми решениями затрагиваются их права, свободы и законные интересы.
Показательным, к примеру, является Кассационное определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2021 N 89-КАД21-1-К7 по делу о признании незаконным решения апелляционной комиссии образовательного учреждения высшего образования, принятого по результатам оспаривания студентом оценки, полученной на государственном экзамене. Данным решением удовлетворена апелляция студента, протокол заседания государственной экзаменационной комиссии аннулирован с назначением даты повторной сдачи государственного экзамена. Основанием для такого решения послужил установленный апелляционной комиссией факт нарушения порядка проведения государственного экзамена. Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, административный истец указал, что при вынесении оспариваемого решения апелляционной комиссией не учтены доводы его апелляции о несогласии с выставленной ему оценкой. Также административный истец полагал, что апелляционная комиссия нарушила порядок рассмотрения его апелляции, поскольку им не ставился вопрос о нарушении процедуры проведения государственного экзамена, в связи с чем апелляционная комиссия, по его мнению, не имела права назначить новую дату сдачи государственного экзамена.
Отказывая в принятии административного искового заявления, суды исходили из того, что доводы административного истца по существу сводятся к несогласию с итоговой оценкой, полученной им при проведении государственной итоговой аттестации. Между тем суд не вправе оценивать степень и уровень освоения обучающимся образовательной программы, поскольку решение таких вопросов относится к исключительной компетенции административного ответчика. Помимо этого, суды пришли к выводу, что решение апелляционной комиссии не является властно-распорядительным актом, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, в связи с чем его законность не может быть проверена в порядке административного судопроизводства.
Судья Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами не согласился, отметив, что согласно действующему Порядку проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры, утвержденному Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.06.2015 N 636, при рассмотрении апелляции о несогласии с результатами государственного экзамена апелляционная комиссия выносит одно из следующих решений: об отклонении апелляции и сохранении результата государственного экзамена, об удовлетворении апелляции и выставлении иного результата государственного экзамена. Следовательно, возможности вынесения апелляционной комиссией решения об аннулировании протокола заседания государственной экзаменационной комиссии и назначении новой даты государственного экзамена действующее законодательство не предусматривает. С учетом этого судам по изложенным в административном исковом заявлении доводам надлежало проверить соблюдение апелляционной комиссией приведенных положений законодательства и дать оценку законности принятого ею решения по существу.
Не согласился судья Верховного Суда Российской Федерации и с выводами нижестоящих судов о том, что оспариваемое решение не является властно-распорядительным актом и не возлагает на административного истца никаких обязанностей, поскольку из имеющихся в материалах дела документов следовало, что заявитель был вынужден повторно сдавать государственный экзамен для получения диплома о высшем образовании. С учетом этого принятые судебные акты были отменены, материал по административному иску направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
Впоследствии вывод о том, что решение апелляционной комиссии высшего учебного заведения является властно-распорядительным актом, возлагающим на лицо определенные обязанности, в связи с чем законность указанного решения может быть проверена в порядке, установленном КАС РФ, был отражен Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в п. 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2021).
В п. 3 Постановления от 28.06.2022 N 21 Пленум Верховного Суда Российской Федерации также разъяснил, что подлежащие оспариванию в порядке гл. 22 КАС РФ решения могут быть приняты в любой форме - как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.
Данное разъяснение, в частности, обусловлено широким внедрением цифровизации в практику государственного и муниципального управления, в связи с чем многие административные процедуры осуществляются без использования классического бумажного документооборота, а путем взаимодействия граждан и организаций с публичными органами через Единый портал государственных и муниципальных услуг, в том числе посредством оформления и направления заявителям решений в электронном виде, подписанных электронной подписью.
При этом, несмотря на то что административные процедуры в электронной форме осуществляются через цифровую платформу, за функционирование которой отвечают специально созданные органы и организации, принятие органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, решения в электронной форме и доведение его до адресата через цифровую платформу не меняет сути складывающихся между сторонами публичных правоотношений и поэтому не влечет перекладывание бремени ответственности за ненадлежащее оказание государственной или муниципальной услуги на оператора такой цифровой платформы.
Иллюстрацией этого вывода может служить дело, рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (Кассационное определение от 15.02.2023 N 31-КАД22-8-К6).
В рамках данного дела гражданин оспаривал бездействие МВД России, Минцифры России, ПАО "Ростелеком", выразившееся в ненаправлении решения по его заявлению о прекращении регистрации транспортного средства, поданному через Единый портал государственных и муниципальных услуг.
Возражая против заявленных требований, представитель МВД России ссылался на то, что заявление административного истца было рассмотрено и по нему принято решение об отказе в осуществлении регистрационных действий, которое через систему межведомственного электронного взаимодействия размещено в Едином портале государственных и муниципальных услуг. Однако по не зависящим от МВД России обстоятельствам в личном кабинете заявителя данное сообщение административного органа не отобразилось. Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции, с которым согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, посчитал, что нарушение прав административного истца допущено федеральным органом государственной власти, ответственным за функционирование Единого портала государственных и муниципальных услуг и за доведение до заявителя результата рассмотрения его заявления, т.е. Минцифры России. В связи с этим требования административного истца были удовлетворены частично - признано незаконным бездействие Минцифры России, выразившееся в ненаправлении в личный кабинет административного истца решения по его заявлению о предоставлении государственной услуги.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом не согласилась. Со ссылкой на Положение о федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.10.2011 N 861, Судебная коллегия отметила, что Минцифры России является оператором Единого портала государственных и муниципальных услуг, осуществляет разработку программного обеспечения данного портала, определяет порядок доступа заявителей с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг к сведениям и информации, а также техническое и консультационное обеспечение его функционирования. При этом оператор Единого портала государственных и муниципальных услуг не несет ответственности за невозможность предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме надлежащего качества, если это вызвано ограничениями программных или технических средств, используемых заявителем для доступа к единому порталу и получения услуг в электронной форме. За достоверность результатов предоставления услуги, рассмотрения сообщения, обращения в электронной форме, а также целостность, сохранность и неизменность передаваемой на Единый портал государственных и муниципальных услуг информации о ходе рассмотрения заявления и результатов предоставления услуги до момента поступления указанной информации в систему межведомственного электронного взаимодействия отвечают органы и учреждения (организации), предоставляющие услуги.
С учетом этого Судебная коллегия пришла к выводу, что Минцифры России не является участником правоотношений по оказанию государственной услуги, связанной с регистрацией транспортного средства, обязанность довести до заявителя информацию о результатах рассмотрения его заявления о предоставлении государственной услуги возлагается на орган, предоставляющий такую услугу.
Судебная коллегия также обратила внимание на возражения представителя Минцифры России, из которых следовало, что принятое по заявлению административного истца решение административного органа было лишь размещено в сервисах внутреннего программного обеспечения МВД России и не направлено в личный кабинет заявителя. Поскольку указанные обстоятельства не были проверены нижестоящими судами, принятые по делу судебные акты были отменены и дело направлено на новое рассмотрение.
В отличие от решений в письменной форме решения органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в устной форме принимаются значительно реже.
Суды с такими решениями сталкиваются главным образом при проверке законности выговоров, наложенных на лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Такие выговоры в силу ч. 2 ст. 117 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации могут объявляться как в письменной, так и в устной формах.
Однако действующим законодательством предусмотрены и иные случаи вынесения органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, решений в устной форме.
Так, Приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 22.05.2017 N 144 предусмотрено, что должностными лицами данного федерального органа исполнительной власти могут приниматься решения об осуществлении оцепления (блокирования) участков местности (акваторий), жилых помещений, строений и других объектов. Для предотвращения угрозы жизни и здоровью граждан допускается принятие такого решения в устной форме с обязательным его оформлением не позднее 4 часов с момента завершения выполнения задачи.
Кроме этого, подзаконными актами некоторых государственных органов предусматривается возможность предоставления ответа на устное обращение граждан в устной форме. К примеру, согласно п. 7.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30.01.2013 N 45, ответ на обращение, принятое на личном приеме, дается в соответствии с требованиями раздела 6 данной Инструкции. Содержание устного обращения заносится в компьютерную базу данных либо в книгу регистрации приема посетителей согласно приложению. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается соответствующая запись.
Либо, например, Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду, утвержденным Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.05.2020 N 181, установлено, что в случае принятия решения о выдаче разрешения на выбросы или разрешения на сбросы в течение 3 рабочих дней со дня утверждения решения о выдаче разрешения на выбросы или разрешения на сбросы ответственное структурное подразделение Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (его территориального органа) уведомляет заявителя о принятом решении (устно, посредством телефонной связи).
Однако ввиду в основном бесспорного характера таких решений они крайне редко выступают предметом судебного оспаривания.
Помимо изложенного Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 6 Постановления от 28.06.2022 N 21 разъяснил, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.
Например, в свое время в судах существовала различная практика относительно допустимости оспаривания налоговых уведомлений, содержащих указание размера исчисленной гражданам-налогоплательщикам суммы налогов.
Некоторые суды, основываясь на наименовании данного документа, исходили из того, что налоговое уведомление не является решением налогового органа, не нарушает права, свободы и законные интересы налогоплательщика, поскольку носит информационный характер и направляется налогоплательщику с целью информирования о сумме исчисленного налога, а потому самостоятельно оспорено быть не может.
В то же время впоследствии эта практика была скорректирована, поскольку налоговое уведомление предполагает не только информирование налогоплательщика о необходимости уплаты налога, но и фиксирует сумму этого налога, рассчитанную налоговым органом. Поэтому налогоплательщик, получив налоговое уведомление с указанием на подлежащую уплате сумму налога, должен иметь возможность представить свои возражения относительно данной суммы (например, в случае исчисления транспортного налога за период, когда транспортное средство было продано или находилось в угоне). Как следствие, такому налогоплательщику должен быть предоставлен и соответствующий механизм оспаривания налогового уведомления. В связи с этим, например, в Определении от 16.02.2011 N 69-В10-15 Верховный Суд Российской Федерации занял компромиссную позицию, признав возможным оспаривание действий налогового органа по начислению соответствующего налога в налоговом уведомлении. В настоящее время такая судебная практика по этому вопросу является уже сложившейся.
Особенностями оспаривания обладают решения, принятые вышестоящими органами в порядке проверки решений нижестоящих органов. Например, п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган.
С учетом этого Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 75 Постановления от 30.07.2013 N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации" указал следующее: если решением вышестоящего налогового органа по жалобе решение нижестоящего налогового органа в обжалованной части было оставлено без изменения полностью или частично, при рассмотрении в суде дела по заявлению налогоплательщика оценке подлежит решение нижестоящего налогового органа с учетом внесенных вышестоящим налоговым органом изменений (если таковые имели место). Кроме этого, решение вышестоящего налогового органа, принятое по жалобе налогоплательщика, может являться самостоятельным предметом оспаривания в суде, если оно представляет собой новое решение, а также по мотиву нарушения процедуры его принятия либо по мотиву выхода вышестоящего налогового органа за пределы своих полномочий.
С учетом изложенных разъяснений, если вышестоящим органом решение нижестоящего налогового органа оставлено без изменения, то предмет оспаривания выбирается налогоплательщиком самостоятельно - им может быть оспорено решение нижестоящего налогового органа как отдельно, так и совместно с решением вышестоящего органа.
Однако неоднозначным является вопрос о возможности оспаривания налогоплательщиком исключительно решения вышестоящего налогового органа, которым оставлено без изменения решение нижестоящего налогового органа.
Например, соглашаясь с такой процессуальной возможностью, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 17.07.2018 N 307-КГ18-1836 на этот счет указала, что решение вышестоящего налогового органа неразрывно связано с решением налоговой инспекции о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения. Оба названных решения приняты в рамках одного производства по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах, возбужденного по результатам налоговой проверки. Из основания заявленного требования следует, что налогоплательщик был не согласен именно с результатами налоговой проверки, в связи с чем следует исходить из того, что посредством предъявления требования об оспаривании решения вышестоящего налогового органа налогоплательщик фактически одновременно поставил и вопрос о законности решения инспекции.
А Определением этой Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 15.04.2022 N 305-ЭС21-27837 признано отсутствие у налогоплательщика права оспаривания таких решений. Судебная коллегия в этом Определении исходила из того, что вынесенное вышестоящим налоговым органом решение, которым решение налоговой инспекции оставлено без изменения, само по себе не нарушает прав налогоплательщика и не устанавливает для него новых налоговых обязанностей. Следовательно, такое решение вышестоящего налогового органа не могло быть рассмотрено судами как самостоятельный предмет обжалования, в связи с чем производство по делу в указанной части подлежит прекращению.
С учетом приведенной в п. 75 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации" правовой позиции представляется верным все же исходить из того, что решение вышестоящего налогового органа, оставившее без изменения решение нижестоящего налогового органа, по общему правилу не подлежит самостоятельному обжалованию. В этом случае суду следует разъяснить налогоплательщику право оспорить решение нижестоящего налогового органа, а в случае, если налогоплательщик будет настаивать на оспаривании именно решения вышестоящего налогового органа, выражая согласие с решением нижестоящего налогового органа, суду следует прекратить производство по делу со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 128, п. 1 ч. 1 ст. 194, ч. 1 ст. 225 КАС РФ.
Аналогичная позиция следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2011 N 194-О-О, в котором указано, что решение вышестоящего налогового органа может рассматриваться как нарушающее права заявителя только в том случае, если оно представляет собой новое решение.
В качестве исключения из этого правила можно представить лишь случаи, когда при рассмотрении жалобы налогоплательщика вышестоящий налоговый орган действовал за пределами своих полномочий либо допустил нарушение установленного порядка рассмотрения жалобы. В приведенной ситуации право на обжалование решения вышестоящего налогового органа у налогоплательщика сохраняется, поскольку он вправе рассчитывать на рассмотрение его жалобы компетентным должностным лицом в рамках установленной процедуры, и суд это правомерное стремление должен поддерживать.
Приведенные разъяснения в силу единой правовой природы могут быть применены не только к налоговым, но и к иным публичным правоотношениям, предполагающим возможность оценки вышестоящими органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, решений нижестоящих органов и лиц (например, по правилам ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации").
Помимо решений судебному оспариванию в рамках судебного производства, предусмотренного гл. 22 КАС РФ, могут подлежать также действия и бездействие органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
К действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению. Например, предметом судебного контроля могут выступать действия, связанные с организацией дорожного движения (установка технических средств организации дорожного движения, включая дорожные знаки и ограждения; строительство и обустройство пешеходных переходов; согласование работы светофорных объектов и управление данными объектами). Действия могут совершаться в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, например посредством размещения информации в сети Интернет (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21).
К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме (п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21).
К примеру, бездействие судебного пристава-исполнителя может быть признано незаконным, если он имел возможность совершить необходимые исполнительные действия и применить необходимые меры принудительного исполнения, направленные на полное, правильное и своевременное исполнение требований исполнительного документа в установленный законом срок, однако не сделал этого, чем нарушил права и законные интересы стороны исполнительного производства (п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства").
Из ч. 1 ст. 218 КАС РФ следует, что с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут обратиться не любые граждане и организации, а лишь те, которые полагают, что оспариваемыми актами нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Следовательно, процессуальный закон исходит по общему правилу из того, что судебная защита гарантируется лицу только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых оно просит, ему принадлежат и были нарушены (существует реальная угроза их нарушения).
Об этом упоминает и Конституционный Суд Российской Федерации, указывая в Определении от 19.07.2016 N 1727-О на то, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 218, ч. 9 ст. 226, ст. 227 КАС РФ); в противном случае административный иск не может быть рассмотрен и разрешен в порядке, установленном КАС РФ.
В этом проявляется заинтересованность лица как обязательное условие для его обращения в суд с административным исковым заявлением.
Именно поэтому одним из обязательных требований, предъявляемых к административному исковому заявлению об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, нацеленного публичными полномочиями, является указание в нем сведений о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми административными актами (п. 6 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).
Если из административного искового заявления не следует, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, то это является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда (п. 3 ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 222 КАС РФ).
В качестве примера отсутствия заинтересованности при обращении в суд можно привести следующее административное дело, рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации.
Административные истцы обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными действий Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и возложении на нее обязанности совершить действия по предоставлению выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащей сведения о правообладателях ряда жилых домов. Требования были мотивированы тем, что по их запросу данной Федеральной службой предоставлена выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на объекты недвижимости (жилые дома) без указания сведений о фамилии, имени, отчестве правообладателя объектов недвижимости. Непредоставление указанных сведений, по мнению административных истцов, нарушает их права и законные интересы на получение информации, гарантированные ст. 7 действовавшего на тот момент Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".
Определением суда первой инстанции, с которым согласились вышестоящие суды, в том числе Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, прекращено производство по делу. Основанием к этому послужило то, что оспариваемыми выписками из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним не разрешаются права административных истцов как собственников жилых помещений, неуказание в выписках сведений о собственнике не принадлежащего административным истцам имущества их права, свободы и законные интересы не нарушает и не затрагивает, препятствий к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов не создает, каких-либо обязанностей не возлагает.
Учитывая, что испрашиваемая административными истцами информация относится к персональным данным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации дополнительно указала, что закон не предоставляет право третьим лицам на получение персональных данных иных лиц без их согласия (Кассационное определение от 27.09.2017 N 5-КГ17-126).
Вместе с тем не всегда обращение гражданина в суд с требованием об оспаривании решения, вынесенного в отношении иного лица, может служить основанием для отказа в принятии такого административного искового заявления.
В качестве примера можно привести Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04.10.2018 N 31-КГ18-6.
Из материалов этого дела следует, что гражданин, являющийся собственником земельного участка, просил суд признать незаконными постановление органа местного самоуправления об утверждении градостроительного плана соседнего земельного участка, а также выданное собственнику этого земельного участка разрешение на строительство торгово-выставочного дома.
Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, отказал в принятии данного административного искового заявления к производству суда. Отменяя принятые нижестоящими судами судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала следующее: тот факт, что ненормативные правовые акты приняты администрацией в отношении другого гражданина, не препятствовал административному истцу обратиться в суд с указанными заявленными требованиями, поскольку одним из его доводов являлось несоблюдение административным ответчиком при выдаче разрешения на строительство градостроительных нормативов и минимальных противопожарных расстояний между нежилыми зданиями, что повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца как собственника соседнего земельного участка.
Исходя из этого, заинтересованность административного истца как условие для обращения его в суд предполагает лишь выяснение вопроса о том, могут ли оспариваемые решения, действия (бездействие) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, то есть потенциально повлечь их нарушение. Выяснение же вопроса о том, действительно ли эти административные акты привели к таким нарушениям, производится только в ходе судебного разбирательства.
В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления не может быть дана оценка действиям и полномочиям ответчика, сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов истца, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при разрешении дела по существу (п. 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2019), Кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 N 5-КАД22-43-К2, от 18.01.2019 N 41-КГ18-53).
Особое внимание в ч. 1 ст. 218 КАС РФ уделяется перечню органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 22 КАС РФ.
Такими субъектами названы органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая квалификационные коллегии судей, экзаменационные комиссии), должностные лица, государственные или муниципальные служащие. В совокупности они именуются в Кодексе органами, организациями, лицами, наделенными государственными или иными публичными полномочиями.
В результате внесенных в 2020 г. в Конституцию Российской Федерации изменений в конституционное законодательство введено новое понятие единой системы публичной власти, состоящей из органов местного самоуправления и органов государственной власти. Единство этих органов обусловлено тем, что они осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Именно эти органы, образующие единую систему публичной власти в Российской Федерации, и образуют сердцевину субъектов, административные акты которых могут быть оспорены в рамках рассматриваемого судебного производства. Круг этих органов широк и разнообразен.
Так, в зависимости от вертикального уровня построения публичной власти в Российской Федерации выделяют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем, учитывая федеративное устройство нашего государства, органы государственной власти в свою очередь подразделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отдельно в ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации в результате внесенных в нее в 2020 г. поправок появилось упоминание о том, что на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом. В настоящее время во исполнение указанной конституционной нормы на территории Российской Федерации создана лишь одна федеральная территория "Сириус", правовые основы функционирования которой установлены Федеральным законом от 22.12.2020 N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус". Среди прочего данным Федеральным законом закреплена система органов публичной власти этой федеральной территории, к которым отнесены Совет федеральной территории "Сириус", администрация федеральной территории "Сириус", а также иные органы публичной власти федеральной территории "Сириус", образование которых предусмотрено Уставом данной федеральной территории (ч. 2 ст. 10 упомянутого Федерального закона).
С учетом концепции разделения властей и выполняемых органами государственной власти функций выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации). На уровне местного самоуправления соответственно действуют представительные органы муниципального образования и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования - местные администрации (ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Поскольку в порядке гл. 22 КАС РФ оспариваются административные акты органов публичной власти правоприменительного характера, то чаще всего в рамках данного вида судебного производства проверяется законность решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти.
Однако Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 28.06.2022 N 21 особо оговаривает возможность оспаривания также и решений, действий (бездействия) органов законодательной (представительной) власти - как на государственном (федеральном и региональном), так и на муниципальном уровнях. Такие органы хотя и созданы прежде всего для осуществления нормотворческой деятельности, но тем не менее могут принимать также правоприменительные акты ненормативного характера.
Например, широкую практику в последнее время получили административные исковые заявления прокуроров о признании незаконным бездействия органов представительной власти муниципальных образований по прекращению полномочий депутатов в связи с совершением ими проступков по неурегулированию возникшего конфликта интересов.
В качестве примера можно привести Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.08.2022 N 7-КАД22-3-К2. Из этого судебного акта следует, что прокурор просил суд признать незаконными решения представительного органа местного самоуправления сельского поселения об отказе в привлечении главы поселения к ответственности за совершение коррупционного правонарушения, связанного с несоблюдением требований по урегулированию конфликта интересов на основании внесенных прокурором представлений.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, оспариваемые решения органа местного самоуправления признаны незаконными, полномочия главы сельского поселения прекращены досрочно в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, предусмотренных законоположениями о противодействии коррупции. Такое решение принято в связи с тем, что, несмотря на наличие неурегулированного главой поселения конфликта интересов, представительный орган местного самоуправления неоднократно отказывал в прекращении его полномочий, снимал этот вопрос из повестки своих заседаний.
Однако кассационный суд общей юрисдикции названные судебные акты изменил, исключив суждение о прекращении полномочий главы сельского поселения в судебном порядке и возложив обязанность прекратить полномочия данного лица, занимающего муниципальную должность, на представительный орган местного самоуправления. В этом решении суд кассационной инстанции исходил из того, что решение о досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения может быть принято только представительным органом местного самоуправления, а не судом.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации позицию кассационного суда общей юрисдикции посчитала не соответствующей положениям ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и п. 10 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым при выявлении фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены в том числе этим Законом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания как в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, так и в суд. С учетом этого действующее правовое регулирование предусматривает решение вопроса о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, в том числе в судебном порядке, при наличии оснований, предусмотренных федеральными законами. В этом случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решений. Более того, Судебная коллегия подчеркнула, что возложение на представительный орган обязанности досрочно прекратить полномочия главы сельского поселения в связи с утратой доверия представляет собой вмешательство в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, которому законом предоставлено право принятия самостоятельного решения по данному вопросу, что, однако, как указано выше, не исключает прекращения таких полномочий в судебном порядке. С учетом этого Кассационное определение кассационного суда общей юрисдикции в данной части отменено, а судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены в силе.
Не исключает процессуальное законодательство и возможности оспаривания действий (бездействия) депутатов правотворческих органов в рамках осуществления ими правоприменительной деятельности.
Так, из Кассационного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 N 4-КАД22-18-К1 следует, что двое граждан обратились в суд с административным исковым заявлением к депутату Московской областной Думы об оспаривании бездействия, связанного с ненадлежащим рассмотрением обращения по вопросу предоставления административным истцам материальной помощи на обучение. Отказывая в принятии административного искового заявления, судья суда первой инстанции исходил из того, что заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Проверяя законность данного определения, суд апелляционной инстанции посчитал такой вывод ошибочным, вместе с тем указав на то, что депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации не реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к своим избирателям, соответственно, его действия (бездействие) не могут быть оспорены в порядке гл. 22 КАС РФ. Помимо этого, суд апелляционной инстанции дополнил свои суждения ссылкой на то, что с учетом конституционного принципа разделения властей суд не вправе в порядке административного судопроизводства давать оценку деятельности депутатов Московской областной Думы при осуществлении ими своих полномочий, возлагать на них обязанность совершать определенные действия, в том числе по обращениям конкретных граждан, в связи с чем разрешение требований административных истцов о возложении обязанности на депутата областной Думы направить им ответы конкретного содержания не входит в компетенцию судебных органов. Кассационный суд общей юрисдикции поддержал такие суждения суда апелляционной инстанции.
Вместе с тем судьей Верховного Суда Российской Федерации принято во внимание, что законодательство Московской области в спорный период времени предусматривало для граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации и имеющих место жительства в Московской области, возможность обратиться к депутату Московской областной Думы по избирательному округу с обращением об оказании материальной помощи, которое подлежало перенаправлению депутатом в территориальное структурное подразделение Министерства социального развития Московской области по месту жительства заявителя. Выплата материальной помощи могла быть осуществлена при наличии средств в бюджете Московской области на оказание материальной помощи гражданам. С учетом этого оказание материальной помощи административным истцам было возможно лишь в случае направления их заявления депутатом Московской областной Думы в уполномоченный орган. Исходя из этого, судья Верховного Суда Российской Федерации посчитал, что в данном случае депутат Московской областной Думы наделен специальными полномочиями и собственной компетенцией по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к административным истцам. При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что в силу ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган и должностное лицо обязаны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения гражданина, признаны ошибочными выводы нижестоящих судов о том, что требования административных истцов направлены на обязание депутата областной Думы направить им ответ конкретного содержания и что рассмотрение подобных требований не входит в компетенцию судебных органов. С учетом этого постановленные судебные акты отменены, административный материал направлен в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.
Что касается третьей ветви государственной власти - судебной, то решения, действия (бездействие) ее органов и лиц по общему правилу не могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ, поскольку такие иски рассматриваются судебной практикой как прямое вмешательство в деятельность судей и судебных органов. Заинтересованные лица могут заявить доводы о несогласии с такими решениями, действиями (бездействием) при обжаловании судебных актов в установленном процессуальным законодательством порядке (см., например, касающиеся этого вопроса Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2021 N 2396-О, от 27.12.2022 N 3255-О, от 31.01.2023 N 201-О).
Тем не менее комментируемая часть ст. 218 КАС РФ предусматривает возможность оспаривания отдельных решений, действий (бездействия) органов судейского сообщества - квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий по приему экзамена на должность судьи.
Этому положению Кодекса корреспондирует, в частности, п. 1 ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", согласно которому решение, принятое квалификационной коллегией судей, может быть обжаловано в судебном порядке лицом, в отношении которого оно принято. Кроме этого, ст. 26.4 данного Федерального закона предусмотрено, что кандидат на должность судьи может обжаловать в судебном порядке вынесенное в отношении него решение экзаменационной комиссии, если полагает, что нарушена процедура проведения квалификационного экзамена, а также вправе обжаловать действия (бездействие) экзаменационной комиссии, в результате которых он не был допущен к сдаче квалификационного экзамена.
Из буквального толкования указанных норм следует, что решения квалификационной комиссии судей и экзаменационной комиссии могут быть оспорены лишь лицами, в отношении которых они вынесены. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что приведенное правовое регулирование, конкретизируя ст. 46 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, не исключает оспаривание действий (бездействия) указанных органов судейского сообщества и иными заинтересованными лицами. Так, гражданин, направивший жалобу в квалификационную коллегию судей, вправе оспорить действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, связанные с порядком ее рассмотрения. Однако при этом у граждан отсутствует право требовать в судебном порядке возложения на квалификационную коллегию судей обязанность привлечь судью к дисциплинарной ответственности (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26.04.2021 N 623-О, от 26.11.2018 N 3075-О, от 25.05.2017 N 1007-О).
Помимо судов и органов судейского сообщества в систему органов, обеспечивающих функционирование судебной власти, входит также Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации вместе со своими управлениями в субъектах Российской Федерации. Согласно положениям Федерального закона от 08.01.1998 N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" данный государственный орган осуществляет организационное обеспечение деятельности судов и органов судейского сообщества, в связи с чем его акты также могут затрагивать права участников судебного разбирательства. Поскольку органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации непосредственно не участвуют в осуществлении правосудия, складывающаяся судебная практика допускает возможность оспаривания их решений, действий (бездействия) по правилам гл. 22 КАС РФ. Например, такие дела рассматриваются по поводу создания ненадлежащих условий содержания подсудимых в суде, по несвоевременному возврату ранее внесенных на специальный счет денежных средств, по нерассмотрению обращений и т.п.
Завершая проведенный с точки зрения концепции разделения властей анализ органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, акты которых могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ, следует упомянуть о позиции Верховного Суда Российской Федерации относительно оспаривания решений, действий (бездействия) Администрации Президента Российской Федерации.
Имеется в виду Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.07.2021 N 18-КАД21-32-К4, принятое по коллективному административному исковому заявлению собственников земельных долей и акционеров сельскохозяйственного предприятия, которые по результатам организованного митинга сформулировали резолюцию о предоставлении им защиты от противоправных действий должностных лиц сельскохозяйственного предприятия и возбуждении в отношении виновных лиц уголовного дела. Данная резолюция была направлена для исполнения в Администрацию Президента Российской Федерации и впоследствии была перенаправлена последней по месту нахождения предприятия в администрацию Краснодарского края. Административные истцы просили суд признать незаконными действия (бездействие) Администрации Президента Российской Федерации, выразившиеся в поручении разрешения вопросов, изложенных в резолюции митинга, соответствующим должностным лицам администрации Краснодарского края и непринятии мер по выполнению требований резолюции митинга, а также возложить на Администрацию Президента Российской Федерации обязанность рассмотреть резолюцию митинга по существу, принять меры к возбуждению уголовного дела и восстановлению их прав.
Определением судьи районного суда коллективное административное исковое заявление оставлено без движения в связи с тем, что оно подано с нарушением требований процессуального закона. Апелляционным определением судьи краевого суда, оставленным без изменения Кассационным определением судьи кассационного суда общей юрисдикции, определение судьи районного суда отменено, в принятии коллективного административного искового заявления отказано со ссылкой на то, что предъявленное административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, поскольку действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц, находящихся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации, не могут быть предметом самостоятельного судебного разбирательства. В противном случае это означало бы нарушение принципа разделения властей на территории Российской Федерации и явилось бы неправомерным вмешательством в конституционно-правовую и иную деятельность Президента Российской Федерации как главы государства. Судья Верховного Суда Российской Федерации с судебными актами в данной части согласился, отметив, что, исходя из принципа разделения властей, суд не уполномочен обязывать Президента Российской Федерации и подчиненные ему государственные органы совершать какие-либо действия или принимать решения.
Помимо органов публичной власти и их должностных лиц предметом оспаривания по правилам гл. 22 КАС РФ могут быть акты иных государственных органов, не относящихся к органам государственной власти, т.е. не обладающих властными полномочиями, но тем не менее наделенных публичными полномочиями.
Кроме приведенных выше органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации к числу таких органов Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 7 Постановления от 28.06.2022 N 21 относит, например, межведомственные комиссии, экзаменационные, призывные комиссии, Высшую аттестационную комиссию, комиссии по разработке территориальных программ обязательного медицинского страхования. Все эти органы созданы для осуществления публично значимой деятельности, в связи с чем их акты (решения, действия, бездействие) могут нарушать права, свободы и законные интересы граждан и организаций путем создания им препятствий в реализации своих прав либо возложения на них обязанностей.
В связи с этим в каждом случае суду следует выяснять, обладает ли административный ответчик, совершивший оспариваемый административный акт, публичными полномочиями, способными нарушить права, свободы и законные интересы сторонних лиц.
Пример разрешения такого вопроса содержится в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2016) применительно к оспариванию решения должностного лица аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, принятого по результатам рассмотрения жалобы. На основе положений Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Президиум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вместе с его рабочим аппаратом и является государственным органом, который среди прочего наделен полномочиями по рассмотрению жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но в ст. 20 этого Закона прямо указано, что отказ в принятии такой жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Такое правовое регулирование обусловлено тем, что решения Уполномоченного по результатам рассмотрения адресованных ему жалоб, в том числе отказ в принятии жалоб, не могут нарушать каких-либо прав обратившихся к нему лиц, поскольку не создают препятствий к осуществлению гражданами их прав, свобод и реализации законных интересов, включая право на судебную защиту, а также не возлагают на них каких-либо обязанностей. Следовательно, такие решения не подлежат оспариванию в суде, в том числе и в порядке административного судопроизводства.
Учитывая, что действующее законодательство нередко предусматривает делегирование государством своих публичных полномочий специально созданным организациям, их решения, действия (бездействие) в административной сфере также могут быть оспорены по правилам гл. 22 КАС РФ.
К числу таких организаций Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 28.06.2022 N 21 относит, например, медицинские организации, оказывающие психиатрическую помощь, медицинские противотуберкулезные организации, медико-санитарные части Федеральной службы исполнения наказаний, медицинские организации, осуществляющие медицинское освидетельствование на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством, созданные субъектом Российской Федерации бюджетные учреждения, наделенные полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости.
Между тем применительно к бюджетным учреждениям, наделенным полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, следует учитывать, что внесенными Федеральным законом от 24.07.2023 N 349-ФЗ в КАС РФ изменениями гл. 25 данного Кодекса дополнена указанием на то, что по ее правилам теперь оспариваются также решения бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости либо по итогам рассмотрения заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, а также действий (бездействия) бюджетного учреждения в отношении указанных заявлений, если кадастровая стоимость затрагивает права и обязанности этих лиц. Следовательно, по правилам гл. 22 КАС РФ акты таких бюджетных учреждений теперь могут быть оспорены лишь в случаях, не урегулированных гл. 25 КАС РФ.
Приведенный в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 перечень организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не является исчерпывающим. Помимо перечисленных организаций положения гл. 22 КАС РФ применимы, например, к адвокатским и нотариальным палатам, бюро технической инвентаризации и т.п.
Так, в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15.03.2019 N 11-КГ18-41 рассмотрен вопрос о возможности оспаривания в судебном порядке решения адвокатской палаты субъекта Российской Федерации.
Из данного судебного акта следует, что адвокат обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение совета адвокатской палаты о порядке участия адвокатов в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда, представителя в гражданском и административном судопроизводстве по назначению суда. Определением судьи первой инстанции данное административное исковое заявление возвращено со ссылкой на то, что рассмотрение заявленных требований не относится к компетенции суда, поскольку оспариваемое решение совета адвокатской палаты является локальным (внутренним) актом некоммерческой организации. Суд апелляционной инстанции отменил данное определение судьи и отказал в принятии административного искового заявления, указав, что адвокатом неверно избран вид судопроизводства, в котором подлежат защите его права.
Не согласившись с принятыми по материалу судебными актами, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проанализировав положения Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", отметила, что адвокатские палаты и их органы наделены контрольными и управленческими полномочиями, в том числе по принятию обязательных для адвокатов решений при осуществлении ими адвокатской деятельности. Следовательно, решение совета адвокатской палаты является результатом осуществления публичных полномочий, которыми она наделена федеральным законодателем. Таким образом, Судебная коллегия пришла к выводу, что оспариваемый акт принят советом адвокатской палаты в рамках реализации возложенных законом на адвокатскую палату публичных полномочий, а заявленные требования не являются внутрикорпоративным спором между адвокатом и адвокатской палатой, в связи с чем заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ.
Еще один показательный пример - Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.06.2017 N 14-КГ17-9. Из этого судебного акта следует, что гражданином подано в суд административное исковое заявление об оспаривании технического паспорта на летнюю кухню в части названия строения "Летняя кухня", невключения в данный технический паспорт всех помещений, а также бездействия директора бюро технической инвентаризации муниципального района, выразившегося в отказе рассмотреть заявление о допущенных при составлении указанного технического паспорта нарушениях требований Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации.
Определением судьи первой инстанции, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам областного суда, в принятии административного искового заявления отказано в связи с тем, что бюро технической инвентаризации является коммерческой организацией, поэтому его действия (бездействие) не могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства. Однако, проанализировав нормы Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 N 1301, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что, поскольку в целях государственного учета жилищного фонда бюро технической инвентаризации осуществляет техническую инвентаризацию жилищного фонда, по отношению к административному истцу административный ответчик - бюро технической инвентаризации муниципального района - реализует публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов. Требования административного истца следуют из публичных правоотношений и не имеют гражданско-правового характера, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. При таких обстоятельствах Судебная коллегия отменила постановленные судебные акты и направила административный иск в суд первой инстанции для принятия его к производству.
В ч. 1 комментируемой статьи также предусмотрено положение о том, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Эта норма, по сути, направлена на то, чтобы продемонстрировать, что судебный порядок не является единственным способом оспаривания решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Гражданин, организация или иное лицо, считающие свои права нарушенными, вправе требовать их защиты и иными, внесудебными административными способами. К ним относится обращение с соответствующей жалобой либо в вышестоящий административный орган (к вышестоящему должностному лицу), либо в иные специально созданные для внесудебной защиты прав органы.
Первый из указанных альтернативных способов - обращение в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) - основывается на положениях Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", из которого следует, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам (ч. 1 ст. 2). Разновидностью обращения закон называет в том числе жалобу - просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Помимо предусмотренных данным Законом общих норм в отдельных нормативных актах предусматриваются специальные правила административного оспаривания решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. К примеру, такие нормы закреплены в Федеральном законе от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", гл. 2.1 которого предусмотрены специальные правила досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, многофункционального центра, работника многофункционального центра, а также организаций, привлеченных многофункциональным центром для осуществления своих функций, или их работников. В пояснительной записке к законопроекту, которым было предусмотрено дополнение положений данного Федерального закона приведенными положениями гл. 2.1, отмечалось, что эти нормы направлены на более оперативное рассмотрение жалоб заявителей, чем это осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Кроме того, этими специальными нормами предусмотрен более широкий перечень организационных возможностей по подаче жалобы, а в отношении должностных лиц установлены более жесткие меры административной ответственности за ненадлежащее ее рассмотрение.
Выше было указано, что подача жалобы в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и обращение с иском в суд по общему правилу являются альтернативными способами защиты нарушенных прав - гражданин или организация, считающие свои права нарушенными, вправе воспользоваться любым из этих способов защиты прав по своему усмотрению. Причем каждый из этих способов защиты прав имеет как свои преимущества, так и недостатки.
Если рассматривать судебный порядок защиты прав, то он, безусловно, является более надежным с точки зрения гарантированности объективного и всестороннего рассмотрения жалобы. С учетом предусмотренных КАС РФ принципов независимости судей, равенства всех перед судом, состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда суд рассматривает административный спор независимо от интересов ведомства, решение, действие (бездействие) которого оспаривается. В случае судебной защиты заявитель может быть уверен в том, что единственным критерием для рассмотрения его административного искового заявления будет проверка законности оспариваемого акта. Причем с учетом распределенного законом бремени доказывания орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, обязаны сами представить суду доказательства законности оспариваемого акта, административный истец лишь доказывает нарушение своих прав. Выгодно отличает судебный порядок и то, что при рассмотрении дела суд обязан непосредственно исследовать все доказательства, в том числе заслушать объяснения сторон, рассмотреть их ходатайства.
Достоинством же административного способа защиты прав является его оперативность. В отличие от достаточно громоздкой процедуры судебного разрешения спора, предполагающей возможность неоднократного отложения судебных заседаний и продления процессуального срока рассмотрения дела, административный порядок предполагает более быструю процедуру рассмотрения жалобы. В этом случае заявителю также не требуется уплачивать государственную пошлину, составлять жалобу по специальным требованиям к ее форме и содержанию, а также совершать действия по извещению заинтересованных лиц о поданной жалобе. Поскольку рассмотрение жалобы производится, как правило, в заочном режиме, то заявителю не придется нести расходы на оплату представителя с юридическим образованием. Немаловажным является и то, что по результатам рассмотрения административной жалобы вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) вправе самостоятельно переоценить обстоятельства спора и принять новое решение, разрешив вопрос по существу, в отличие от суда, который, как правило, при установлении незаконности оспариваемого акта лишь обязывает орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, повторно рассмотреть спорный вопрос. В отличие от суда вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) всегда вправе проверить оспариваемый акт не только на его соответствие закону, но и с точки зрения целесообразности его принятия (совершения).
Если лицо, воспользовавшись административным способом защиты прав, не получило удовлетворения своих требований и в связи с этим обратилось в суд, то в административном исковом заявлении ему необходимо указать сведения об обращении в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) и о результатах того обращения (п. 9 ч. 2 ст. 220 КАС РФ). Это предусмотрено для того, чтобы исключить возможность повторной оценки судом законности административного акта, уже отмененного в порядке административного обжалования, а также учесть возможные изменения, внесенные вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) в обжалуемый административный акт. Согласно складывающейся судебной практике в случае предварительного обжалования административного акта в административном порядке суд привлекает к участию в деле в качестве заинтересованного лица вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо), рассмотревший такую жалобу.
Помимо возможности обращения с жалобой в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) действующее законодательство предоставляет лицам возможность воспользоваться и иными внесудебными способами защиты своих публичных прав.
Самый типичный из них - обращение в органы прокуратуры, которые осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых данными органами и должностными лицами (ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").
По результатам проведенной проверки прокурор вправе внести представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и оно подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Вместе с тем следует учитывать, что в отличие от судебных решений представления прокурора сами по себе не имеют абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладают. Они преследуют цель понудить поднадзорные органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (см. об этом, например, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2005 N 84-О).
Учитывая предоставление законодательством альтернативных способов защиты публичных прав, не исключены ситуации, когда граждане и организации воспользуются одновременно несколькими этими способами, например подав на оспариваемый административный акт жалобу в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и административное исковое заявление в суд. Прямых законодательных запретов для этого не существует, и формально суд не вправе отказаться от рассмотрения поступившего к нему при таких обстоятельствах административного искового заявления. Однако это все же может создать определенные трудности в случае, когда вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) при рассмотрении административной жалобы посчитает возможным внести какие-либо изменения в обжалуемый административный акт или отменить его. В связи с этим представляется, что суду с учетом присущей ему активной роли в административном судопроизводстве в таком случае следует привлечь вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) к участию в деле в качестве заинтересованного лица и при каждом судебном заседании выяснять результаты движения административной жалобы, при необходимости предложив административному истцу уточнить заявленные требования в случае отмены или изменения административного акта в административном порядке.
В ряде случаев закон предусматривает исключение из общего правила об альтернативности указанных способов защиты публичных прав, закрепляя обязательную последовательность действий заявителя - сначала предписывая ему воспользоваться административной процедурой оспаривания административного акта и лишь после этого предоставляя ему право на обращение в суд. Речь в данном случае идет о так называемом досудебном порядке разрешения административного спора, о котором более подробно будет указано в п. 3 комментария к настоящей статье Кодекса.
2. Выше было указано, что обязательным условием для обращения с административным исковым заявлением в суд является нарушение оспариваемым административным актом прав, свобод и законных интересов административного истца. При этом в ряде случаев процессуальный закон допускает возможность обращения в суд не самих лиц, чьи права, свободы и законные интересы нарушены, а иных лиц, действующих в их интересах. В ч. 2 комментируемой статьи такое право предоставлено, в частности, общественным объединениям в случае, если оспариваемыми актами нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов таких общественных объединений, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Необходимость в данной правовой норме обусловлена особым правовым положением общественного объединения, которое не всегда имеет статус юридического лица, позволяющий ему вступать в правоотношения в качестве самостоятельного субъекта права. Согласно ст. 27 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" для осуществления уставных целей общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, наделяется целым набором прав, в том числе и правом представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях. В связи с этим для соответствия процессуального законодательства данным нормам законодатель выделил общественное объединение в качестве самостоятельного лица, имеющего право на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании административных актов, нарушающих права его членов.
Такой подход законодателя корреспондирует с более общей нормой, закрепленной в ч. 3 ст. 40 КАС РФ, и, кроме этого, вытекает из нормы п. 4 ч. 2 ст. 5 КАС РФ, согласно которой способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит также общественным объединениям, не являющимся юридическими лицами, по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения согласно законодательству могут участвовать.
Необходимость соблюдения приведенных норм подчеркивается и Верховным Судом Российской Федерации, который в своей практике обращает внимание на то, что отсутствие у общественного объединения статуса юридического лица не может являться препятствием для реализации им права на судебную защиту (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.06.2020 N 84-КА20-1).
Закрепляя за общественным объединением рассматриваемое право, часть 2 комментируемой статьи при этом ограничивает его применение лишь случаями, когда законом специально предусмотрена возможность общественного объединения обратиться в суд за защитой прав своих членов.
Например, такое специальное указание закона содержится в ст. 23 Федерального закона от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", согласно которой в случаях нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе по просьбе членов профсоюза, других работников, а также по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту их трудовых прав в органы, рассматривающие трудовые споры.
Вместе с тем согласно формируемой Верховным Судом Российской Федерации практике для реализации общественным объединением права на обращение в суд не обязательно требуется дословное указание об этом в законе, достаточно общей формулировки о наличии у общественного объединения права на защиту интересов своих членов путем обращения в органы государственной власти.
Показательным в этой связи является Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2024 N 16-КАД23-28-К4.
Из данного судебного акта следует, что садовое некоммерческое товарищество, а также несколько его членов обратились в суд с административным исковым заявлением о возложении на комитет по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству местной администрации обязанности принять на баланс и включить в перечень дорог общего пользования автомобильную дорогу к садовому товариществу от близлежащего населенного пункта, провести паспортизацию и ремонт данной дороги, обеспечить надлежащее содержание дороги в соответствии с обязательными требованиями. В обоснование заявленных требований было указано, что спорная автомобильная дорога является единственным транспортным проездом к садовому товариществу, но она находится в состоянии, не отвечающем требованиям безопасности, - имеются неровности, выбоины, колейность, дорога не имеет паспорта.
Разрешая административные исковые требования по существу, районным судом постановлено решение об отказе в их удовлетворении. Однако областным судом, с которым согласился кассационный суд общей юрисдикции, данное решение отменено и производство по делу прекращено со ссылкой на то, что садовому некоммерческому товариществу и иным административным истцам не предоставлено право на обращение в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц - членов садового некоммерческого товарищества. Отмечено, что Федеральный закон от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не содержит норм о праве некоммерческого объединения на подачу административного искового заявления об оспаривании действий (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, в том числе участников такого объединения.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами апелляционного и кассационного судов не согласилась. Ею обращено внимание на то, что ст. 7 названного Федерального закона от 29.06.2017 N 217-ФЗ предусмотрено, что товарищество создается в целях создания благоприятных условий для ведения гражданами садоводства и огородничества (обеспечение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройства и охраны территории садоводства или огородничества, обеспечение пожарной безопасности территории садоводства или огородничества и иные условия), содействия членам товарищества во взаимодействии между собой и с третьими лицами, в том числе с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также для защиты их прав и законных интересов. В соответствии с п. 3 и 7 ч. 1 ст. 19 данного Федерального закона председатель товарищества, действуя без доверенности от имени товарищества, подписывает документы товарищества, а также осуществляет представительство от имени товарищества в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также в отношениях с иными лицами. Из этих норм, по мнению Судебной коллегии, следует право садового некоммерческого товарищества на обращение с указанным административным исковым заявлением. С учетом этого вынесенные апелляционным и кассационным судами акты отменены, и дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет особенности обращения в суд в случае установления в законе обязательного досудебного порядка разрешения административного спора, предусматривая таким образом изъятия из общего правила ч. 1 комментируемой статьи о предоставлении лицу альтернативной возможности обратиться за защитой своих публичных прав путем оспаривания административного акта как в судебном порядке, так и в административном порядке.
В отличие от данного общего правила предусмотренное комментируемой нормой исключение заключается в том, что законом могут быть предусмотрены случаи, устанавливающие строгую последовательность действий лица по защите нарушенного права: сначала ему необходимо обратиться с жалобой в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу), и, лишь только если данное обращение для него осталось безуспешным, такое лицо приобретает право обратиться за защитой своих прав в судебном порядке.
Такое решение законодателя оценивается в юридическом сообществе по-разному. Имеется мнение о том, что обязательное досудебное обжалование является лишним барьером для защиты прав граждан в суде, поскольку жалобы граждан, заявленные в административном порядке, в большинстве случаев оставляются без удовлетворения. И поэтому обязательный административный порядок обжалования рассматривается ими как формальная стадия, лишь обременяющая заявителя и затягивающая реальную защиту его прав.
Другие специалисты, напротив, отмечают беспочвенность таких сомнений, подчеркивая, что введение обязательного досудебного порядка урегулирования административных споров обусловлено стремлением снизить судебную нагрузку по разрешению административных споров с перенаправлением основного потока жалоб по отдельным административным спорам в административные органы.
Положения законодательства, устанавливающие обязательный порядок досудебного разрешения отдельных административных споров, неоднократно выступали предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с чем данный судебный орган указывал, что эти положения имеют своей целью обеспечить баланс публичного и частного интересов, исключить необходимость обращения заявителей в суд при наличии возможности устранения нарушения их прав вышестоящим административным органом. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, досудебный порядок урегулирования спора направлен на оперативное разрешение конфликтов непосредственно в уполномоченных государственных органах и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающий конституционное право на судебную защиту (Определения от 16.11.2000 N 238-О, от 23.10.2014 N 2481-О, от 27.06.2017 N 1209-О).
В настоящее время норма об обязательном соблюдении досудебного порядка разрешения административных споров предусмотрена, например, ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", согласно которой судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.
Порядок такого досудебного обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц урегулирован положениями гл. 9 этого Федерального закона. Обращает на себя внимание, что этим порядком по общему правилу предусмотрена возможность подачи жалобы только в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг. В связи с этим обращение с жалобой в вышестоящий контрольный орган в письменной форме не отвечает требованиям надлежащей формы такой жалобы и поэтому не может подтверждать соблюдение обязательного досудебного порядка урегулирования административного спора (см. об этом Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.11.2023 N 72-КАД23-3-К8).
Еще один пример нормы закона, устанавливающей обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, - п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому споры по обжалованию актов налоговых органов ненормативного характера, действий или бездействия их должностных лиц (кроме актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб (апелляционных жалоб), и некоторых иных актов) могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном данным Кодексом.
Однако применительно к данной норме следует учитывать разъяснение Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенное в п. 36 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2020), о том, что предусмотренные ею положения распространяются лишь на случаи обжалования ненормативных актов налоговых органов. Ими не установлен обязательный досудебный порядок урегулирования споров для имущественных требований о возврате излишне взысканных налогов, которые могут быть предъявлены в суд независимо от оспаривания ненормативных правовых актов налоговых органов и по основаниям в том числе необоснованности начисления сумм налога, пеней, штрафа.
Также нужно иметь в виду, что приведенные нормы Налогового кодекса Российской Федерации не распространяют свое действие на отношения, регулируемые иными нормативными правовыми актами. Поэтому если налоговый орган, осуществляя административную деятельность, реализует свои полномочия, вытекающие из иных нормативных правовых актов, то положения Налогового кодекса Российской Федерации к обжалованию его решений, действий (бездействия) в этом случае не применимы. Это, например, касается полномочий налоговых органов, предусмотренных Федеральным законом от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", в рамках применения которого налоговые органы наделены правом по вынесению предписаний об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, которые подлежат оспариванию по общим правилам безотносительно к требованиям Налогового кодекса Российской Федерации (см. об этом, например, Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12.04.2019 N 78-КА19-2).
Досудебный порядок разрешения административного спора будет считаться соблюденным, если заявителем получен ответ вышестоящего органа (должностного лица) с разрешением жалобы по существу. Однако он также будет считаться соблюденным и в случае, если вышестоящий орган (должностное лицо) в установленный срок не даст ответа заявителю (см., например, абзац второй п. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации).
На случай несоблюдения административными истцами установленного законом обязательного досудебного порядка урегулирования административного спора нормами КАС РФ предусмотрено либо возвращение административного искового заявления на стадии принятия административного искового заявления к производству суда (п. 1 ч. 1 ст. 129), либо оставление его без рассмотрения на стадии судебного разбирательства (п. 1 ч. 1 ст. 196).
В то же время с точки зрения принципа справедливости и соблюдения процессуальной экономии Верховный Суд Российской Федерации не всегда поддерживает оставление таких административных исковых заявлений без рассмотрения на стадии пересмотра вынесенного судебного решения, которым административные исковые требования разрешены по существу.
Так, в Определении от 24.05.2019 N 5-КА19-11 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отметила, что применение п. 1 ч. 1 ст. 129, п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ при отмене решения в апелляционном или кассационном порядке означает, что административный истец после оставления судом апелляционной или кассационной инстанции его административного искового заявления без рассмотрения в целях защиты своих прав и законных интересов вынужден снова обратиться с жалобой в вышестоящий налоговый орган. Однако с учетом существующих сроков защиты своих прав в административном порядке это может привести к тому, что заявитель в случае истечения срока для подачи жалобы вышестоящему органу лишается гарантии права на судебную защиту прав и законных интересов. Высказав эту правовую позицию, Судебная коллегия отменила апелляционное определение областного суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения, указав, что суд апелляционной инстанции принял свой судебный акт лишь по формальным основаниям, необоснованно уклонившись от проверки законности обжалуемого решения суда первой инстанции по существу.
4. Часть 4 комментируемой статьи дополняет положения ч. 1 и 2 данной статьи указанием на то, что с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут обратиться также органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции.
Особенность этой категории участников процесса заключается в том, что они наделены специальными правозащитными полномочиями и поэтому вправе обратиться в суд в защиту не только своих, но и прав, свобод и законных интересов иных лиц.
К обращению таких лиц в суд применимы общие требования, предусмотренные ч. 1 комментируемой статьи, в связи с чем в административном исковом заявлении должно быть приведено указание о том, каким образом оспариваемый административный акт, по их мнению, нарушает права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, в том числе создает ли данный административный акт препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или возлагает ли на них какие-либо обязанности.
И поскольку речь идет о защите прав, свобод и законных интересов иных лиц, то возможность обращения поименованных в ч. 4 комментируемой статьи лиц в суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании административных актов должна быть прямо предусмотрена законом.
Чаще всего административные исковые заявления на основании данной нормы подают в суды прокуроры, которые в силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ наделены полномочиями по обращению в суд с административными исковыми заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов конкретных граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Применительно к подаче административных исковых заявлений прокуроров в суд в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, в законе содержится специальное указание о том, что это возможно только в случае, если такой гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Право Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, предусмотрено подп. 1 п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Такое же право уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации предусмотрено п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 18.03.2020 N 48-ФЗ "Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации".
Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченные по правам ребенка в субъекте Российской Федерации вправе обращаться в суды с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих в защиту прав и законных интересов детей на основании п. 4 ч. 1 ст. 6, п. 4 ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 27.12.2018 N 501-ФЗ "Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации".
5. В ч. 5 комментируемой статьи закреплено, что административные исковые заявления об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, подаются в суд по правилам подсудности, установленным гл. 2 КАС РФ.
Применительно к гл. 22 КАС РФ важное значение имеют следующие правила определения подсудности.
С точки зрения родовой подсудности такие административные дела по общему правилу рассматриваются по первой инстанции районными судами (ст. 19 КАС РФ).
Исключения предусмотрены для дел, связанных с государственной тайной, а также об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации и решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта Российской Федерации, которые рассматриваются по первой инстанции либо в Верховном суде республики, краевом, областном и приравненных к ним судах, либо в Верховном Суде Российской Федерации (п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 20, п. 3, 4 ст. 21 КАС РФ).
Кроме этого, Верховный Суд Российской Федерации в качестве суда первой инстанции рассматривает дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (п. 2 ст. 21 КАС РФ).
Отдельные категории административных дел по правилам гл. 22 КАС РФ рассматривают военные суды (ст. 18 КАС РФ). К ним относятся дела, связанные с защитой нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Лица, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, граждане, пребывавшие в мобилизационном людском резерве, вправе оспаривать в военных судах действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных лиц в период прохождения военной службы, военных сборов, пребывания в мобилизационном людском резерве (например, дела по административным исковым заявлениям лиц, уволенных с военной службы, о восстановлении на военной службе и т.п.). Приведенные разъяснения содержатся в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2014 N 8 "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих".
Мировые судьи административные дела по правилам гл. 22 КАС РФ не рассматривают.
Относительно территориальной подсудности дел, рассматриваемых по правилам гл. 22 КАС РФ, следует учитывать следующее.
Для таких дел предусмотрено общее правило так называемой альтернативной подсудности, в силу которого административное исковое заявление может быть подано как по месту жительства (месту нахождения) административного истца, так и по месту нахождения административного ответчика (ч. 3 ст. 24 КАС РФ). Исключение из этого правила сделано лишь в отношении административных исковых заявлений об оспаривании связанных с условиями содержания в исправительном учреждении решений, действий (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих, о присуждении компенсации за нарушение условий содержания в исправительном учреждении. Для таких административных исковых заявлений ч. 7 ст. 23 КАС РФ предусмотрено исключительное правило подсудности: они подаются в суд по месту нахождения исправительного учреждения.
При установлении суда, компетентного рассматривать дела по месту нахождения административного ответчика, нужно исходить из следующих правил ст. 22 КАС РФ.
Административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности (ч. 1).
Административное исковое заявление об оспаривании решения Федеральной службы судебных приставов, принятого в автоматическом режиме, подается в суд по месту совершения исполнительных действий или применения мер принудительного исполнения либо по месту ведения исполнительного производства, по которому принято оспариваемое решение (ч. 1.1).
В случае если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (ч. 3). Например, административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, административное исковое заявление об оспаривании акта органа государственного (муниципального) контроля (надзора) - по месту устранения соответствующих нарушений законодательства, административное исковое заявление об оспаривании бездействия в части непринятия мер по обеспечению безопасности дорожного движения, по ликвидации несанкционированной свалки, по очистке от сорной растительности - по месту совершения необходимых действий (абз. 4 п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21).
В дополнение к указанным нормам Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзацах пятом и шестом п. 14 Постановления от 28.06.2022 N 21 разъяснил, что при предъявлении административного искового заявления об оспаривании решения, действия (бездействия), порождающего правовые последствия на территории нескольких районов населенного пункта (территории всего населенного пункта), территории субъекта Российской Федерации, нескольких субъектов Российской Федерации или всей территории Российской Федерации, правила, предусмотренные ч. 2 ст. 22 КАС РФ, не применяются. В частности, указанные правила не подлежат применению при подаче административного искового заявления об оспаривании решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. Такие административные исковые заявления подаются в суд по месту нахождения соответствующего органа, организации, должностного лица (ч. 1 ст. 22 КАС РФ) либо в суд, указанный в ч. 2, 3 ст. 24 КАС РФ, по выбору административного истца.
6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает изъятия из перечня дел, подлежащих рассмотрению по правилам гл. 22 КАС РФ.
Выше было указано, что по правилам этой главы подлежат рассмотрению дела об оспаривании административных актов (решений, действий, бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Однако, учитывая разветвленность публичного законодательства, нормы об оспаривании в судах отдельных видов административных актов, обладающих указанными признаками, могут содержаться не только в КАС РФ, но и в иных, специальных по отношению к нему, нормативных правовых актах, которые устанавливают особый судебный порядок рассмотрения таких требований, отличный от административного судопроизводства. Чтобы не допускать конкуренции разных видов судопроизводства при рассмотрении одних и тех же требований, процессуальный закон исходит из того, что если специальным нормативным правовым актом установлены особые правила судебного оспаривания отдельных административных актов, то положения главы 22 КАС РФ к этим отношениям не применяются.
Типичными примерами нормативных правовых актов, устанавливающих такие специальные правила, являются Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ). Рассмотрим проблемные вопросы их применения в соотношении с гл. 22 КАС РФ подробнее.
Как известно, КоАП РФ регулирует отношения в сфере производства по делам об административных правонарушениях. Среди прочего данный Кодекс предусматривает возможность обжалования в судебном порядке постановлений по делам об административных правонарушениях, а также решений вышестоящих должностных лиц, принятых по жалобам на эти постановления (ч. 1 ст. 30.1, ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ). В рамках производства по делам об административных правонарушениях подлежат обжалованию также определения должностных лиц об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях (ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ).
Из этого следует, что приведенные решения органов публичной власти и их должностных лиц, для которых порядок обжалования установлен КоАП РФ, не подлежат рассмотрению по правилам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 8 Постановления от 28.06.2022 N 21 в дополнение к этому указал, что не подлежат оспариванию по правилам гл. 22 КАС РФ также и решения, принятые в рамках производства по делу об административном правонарушении и выступающие в качестве доказательств по такому делу, поскольку доводы о недопустимости конкретного доказательства излагаются в ходе рассмотрения соответствующего дела, в рамках обжалования состоявшихся постановлений (решений). Речь в данном случае идет о составляемых должностными лицами в ходе производства по делам об административном правонарушении протоколах об административных правонарушениях, постановлениях о возбуждении дел об административных правонарушениях, определениях о проведении административного расследования и т.п.
Логика высказанной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации правовой позиции понятна: если допустить возможность параллельного оспаривания таких решений и действий должностных лиц в порядке КАС РФ, то решение суда по административному делу может вступить в противоречие с постановленным по правилам КоАП РФ судебным актом и подорвать его юридическое значение. В связи с этим для лица, не согласного с промежуточным решением, действием должностного лица в рамках производства по делу об административном правонарушении, имеется возможность высказать свои возражения по этому поводу лишь при обжаловании итогового постановления (решения) по делу об административном правонарушении.
Исключение из этого правила предусмотрено лишь в отношении случаев, когда производство по делу об административном правонарушении было прекращено или вовсе не возбуждалось, но при этом в ходе рассмотрения сообщения об административном правонарушении или в ходе производства по делу были приняты решения или совершены действия, нарушающие права лица. В этих случаях подлежит применению правовая позиция, изложенная в п. 52 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2021), согласно которой гражданин вправе оспорить действия, совершенные при осуществлении производства по делу об административном правонарушении и повлекшие за собой нарушение его прав и свобод, в порядке гл. 22 КАС РФ, если производство по делу об административном правонарушении прекращено или не было возбуждено и указанные действия влекут правовые последствия для гражданина, а иной порядок их оспаривания законом не предусмотрен.
Кроме этого, Пленум Верховного Суда Российской Федерации особо оговаривает, что действия (бездействие) должностных лиц, связанные с применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которые не могут оказать влияние на вывод о виновности либо невиновности лица, в отношении которого решается вопрос о привлечении к административной ответственности, но повлекшие нарушение прав, свобод физических или юридических лиц, также могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ (абз. 2 п. 8 Постановления от 28.06.2022 N 21, п. 25 Постановления от 25.06.2019 N 20 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"). К числу таких мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ относит, например, доставление, административное задержание, различные досмотры (личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства, помещений), изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и т.п.
Приведенная позиция применена Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел, например в рамках проверки судебных актов нижестоящих судов о прекращении производства по административному делу об оспаривании действий сотрудников полиции по эвакуации транспортного средства (см. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2020 N 85-КАД20-1-К1).
Еще один пример такого рода - оспаривание гражданином в рамках административного судопроизводства совершенных инспектором ДПС действий по запрету видеофиксации хода оформления материалов дела об административном правонарушении (см. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2021 N 58-КАД20-10-К9).
Помимо решений и действий в порядке гл. 22 КАС РФ могут быть оспорены и некоторые виды бездействия должностных лиц при рассмотрении сообщений о совершении административных правонарушений. Проблема оспаривания такого бездействия была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении этого Суда от 30.03.2021 N 9-П указано, что по обращению физического или юридического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, по итогам которой сделан вывод о недостаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении, в силу п. 5 ст. 28.1 КоАП РФ выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. В то же время Суд подчеркнул, что если, рассмотрев обращение, содержащее данные о наличии события административного правонарушения, и отказавшись от возбуждения дела об административном правонарушении, уполномоченное должностное лицо не вынесло об этом определение, то такой отказ в системе действующего правового регулирования подлежит оспариванию (обжалованию) в порядке, предусмотренном КАС РФ (п. 2 ч. 2 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 128, гл. 22) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 29, гл. 24), в связи с несоответствием его формы требованию ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ и предполагает удовлетворение заявления о признании его незаконным в случае, если будет установлено несоблюдение формы отказа. Вместе с тем действующее правовое регулирование не препятствует физическому или юридическому лицу оспорить (обжаловать) такой фактический отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный не в форме мотивированного определения, и по правилам гл. 30 КоАП РФ. Такой порядок позволяет при прочих равных условиях сократить время судебной или иной юрисдикционной проверки соответствующего отказа, которое необходимо для его оспаривания (обжалования) первоначально по правилам гл. 22 КАС РФ или гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а затем по правилам гл. 30 КоАП РФ или гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Это важно для сохранения возможности в дальнейшем возбудить дело и рассмотреть его в пределах установленного срока давности привлечения к административной ответственности, а значит, для действенной судебной защиты прав граждан в сфере производства по делам об административных правонарушениях.
В связи с этим Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом п. 8 Постановления от 28.06.2022 N 21 обратил внимание на то, что несоблюдение уполномоченным должностным лицом, органом требований КоАП РФ о необходимости принятия по результатам разрешения вопросов, совершения действий конкретных процессуальных документов (например, направление письма в случае, когда КоАП РФ закреплена необходимость вынесения определения) не исключает возможности обжалования существа состоявшегося решения по правилам КоАП РФ. В том случае, если оценка существа решения по указанным правилам не проводилась, требования о несоответствии формы принятого решения положениям названного Кодекса могут быть рассмотрены в том числе в порядке гл. 22 КАС РФ.
В качестве примера можно привести Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2021 N 4-КАД20-29-К1. Из этого судебного акта следует, что гражданин, уволившийся с государственной гражданской службы, обратился в государственную инспекцию труда с заявлением о проведении проверки соблюдения его нанимателем правильности произведенного с ним расчета при увольнении и принятии соответствующих мер по восстановлению его нарушенного права, привлечении к ответственности виновных лиц, допустивших задержку расчета и выплаты денежных средств. На данное обращение гражданину дан письменный ответ, содержащий разъяснение отдельных норм Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которым органы федеральной инспекции труда не наделены полномочиями по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. Не согласившись с письмом государственной инспекции труда, гражданин обратился в городской суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в отказе проверки его заявления, просил возложить на государственную инспекцию труда обязанность возбудить в отношении должностных лиц нанимателя дела об административных правонарушениях, в том числе по факту несвоевременной выплаты ему заработной платы. Определением судьи городского суда, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в принятии указанного административного искового заявления отказано со ссылкой на то, что в порядке административного судопроизводства не могут быть рассмотрены требования административного истца о возложении на государственную инспекцию труда обязанности возбудить дела об административных правонарушениях.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по жалобе гражданина отменила эти судебные акты. Согласившись с нижестоящими судами в выводе о недопустимости рассмотрения в порядке административного судопроизводства вопросов о понуждении административных органов к привлечению конкретных лиц к административной ответственности, Судебная коллегия все же указала, что, отказывая в принятии административного искового заявления в части признания незаконным бездействия территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, являющейся федеральным органом исполнительной власти, суды неверно определили предмет возникшего между сторонами спора, что повлекло неправильное применение норм процессуального законодательства Российской Федерации. Судебная коллегия обратила внимание на то, что гражданин обратился в суд в порядке административного судопроизводства, считая, что государственная инспекция труда допустила бездействие, выразившееся в непроведении проверки соблюдения его трудовых прав работодателем и наличия в действиях нанимателя состава административного правонарушения, то есть между сторонами возник спор по вопросу обязанности государственной инспекции труда проверить факты, изложенные в письменном обращении заявителя, поскольку административный ответчик фактически отказался проводить проверку, сославшись на отсутствие такого полномочия. Следовательно, такое бездействие соответствует предусмотренным в ст. 218 КАС РФ признакам и поэтому подлежит проверке в рамках административного судопроизводства. К тому же гл. 30 КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования в установленном им порядке каких-либо иных решений и действий, кроме постановлений по делу об административном правонарушении и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, не устанавливает правила обжалования бездействия должностных лиц, которые не рассмотрели по существу заявление о совершении лицом административного правонарушения. С учетом этого материал по административному иску гражданина в части признания незаконным бездействия государственной инспекции труда направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу по правилам административного судопроизводства.
Данная правовая позиция нашла отражение и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.2021 N 6 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с неуплатой средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей", в п. 4 которого указано, что бездействие уполномоченного должностного лица, связанное с невыполнением возложенных на него законом обязанностей по выявлению и пресечению административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35.1 КоАП РФ, может быть оспорено по правилам гл. 22 КАС РФ.
В таком же порядке могут быть оспорены решения органов власти, должностных лиц, их действия (бездействие), принятые (совершенные) после вынесения постановления по делу об административном правонарушении и связанные с ним, для которых КоАП РФ не установлен порядок обжалования (например, отказ в предусмотренном законом порядке возвратить водительское удостоверение по истечении срока лишения специального права).
Помимо производства по делам об административных правонарушениях у административного судопроизводства имеется много точек соприкосновений и с уголовным судопроизводством. По правилам УПК РФ должностными лицами - следователями, дознавателями, прокурорами и др. - совершается большое количество разнообразных актов, также создающих публично-правовые последствия для граждан. Для их оспаривания в судах действуют специальные правила. В силу ч. 1 ст. 125 УПК РФ постановления органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по правилам данной статьи.
Однако в ряде случаев решения, действия (бездействие) указанных должностных лиц могут быть оспорены по общим нормам КАС РФ.
Основное разъяснение на этот счет содержится в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21, согласно которому не подлежат рассмотрению по правилам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ дела об оспаривании:
- решений или действий (бездействия), принятых или совершенных указанными в ч. 1 ст. 125 УПК РФ лицами, органами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального законов при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство), в том числе бездействия, выразившегося в непринятии мер по рассмотрению сообщения о преступлении. Вместе с тем в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ, могут быть оспорены: решения, действия (бездействие) должностных лиц при осуществлении оперативно-разыскных мероприятий, не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства; действия должностных лиц, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-разыскных мероприятий информации или предоставивших такие сведения не в полном объеме (ч. 3 и 4 ст. 5 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"); представление дознавателя, руководителя следственного органа, следователя о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления (ч. 2 ст. 158 УПК РФ);
- решений, действий (бездействия), связанных с разрешением учреждениями или органами, исполняющими наказание, вопроса об освобождении от отбывания наказания (в частности, об обжаловании лицом, отбывающим или отбывшим наказание, неприменения акта об амнистии в отношении его).
Таким образом, для разграничения уголовного и административного судопроизводств при оспаривании решений, действий (бездействия) органов следствия, дознания, прокуратуры и их должностных лиц следует прежде всего исходить из того, в рамках каких правоотношений совершены эти оспариваемые акты. Если они основаны на предписаниях уголовно-процессуального закона, то подлежат оспариванию по правилам уголовного судопроизводства. Если же основанием для их совершения явились положения иного законодательства (законодательства о полиции, об оперативно-разыскной деятельности, о порядке рассмотрения обращений граждан и т.п.), то такие решения, действия (бездействие) подлежат оспариванию по правилам административного судопроизводства.
В практике Верховного Суда Российской Федерации накопилось достаточно много примеров, иллюстрирующих применение данного критерия. Приведем некоторые из них.
Так, гражданин, являясь обвиняемым по уголовному делу, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными постановлений следователя о переводе его из одного следственного изолятора в другой в связи с расследованием уголовного дела. По мнению административного истца, необходимости в его этапировании не имелось, поскольку следственные и процессуальные действия с его участием не производились. Судами административные исковые требования разрешены по существу с отказом административному истцу в их удовлетворении. Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации со ссылкой на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.01.2023 N 3-П указала, что содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых осуществляется в целях, предусмотренных УПК РФ, в связи с чем законность решения следователя, лица, производящего дознание, о переводе подозреваемого, обвиняемого из одного следственного изолятора в другой не подлежит проверке по правилам КАС РФ, в связи с чем постановленные по делу судебные акты отменены и производство по делу прекращено (Кассационное определение от 12.07.2023 N 18-КАД23-19-К4).
В другом деле гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения филиала уголовно-исполнительной инспекции об установлении ему срока окончания отбытия наказания в виде ограничения свободы 2 июня 2020 г., полагая, что назначенное ограничение свободы оканчивается 21 мая 2020 г. По мнению административного истца, в срок отбытия наказания ему необоснованно не включен период нахождения в местах лишения свободы до замены ему этого наказания на ограничение свободы. Судами, как и в предыдущем деле, административные исковые требования разрешены по существу. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с этим не согласилась, отметив, что вопросы назначения наказания, замены неотбытой части наказания более мягким видом наказания регламентируются Уголовным кодексом Российской Федерации, в то время как административное судопроизводство не предусматривает применение уголовного и уголовно-процессуального законодательства. С учетом этого судебные акты нижестоящих судов отменены, а производство по делу прекращено (Кассационное определение от 16.02.2022 N 83-КАД21-11-К1).
Однако имели место и случаи, когда Верховный Суд Российской Федерации не соглашался с выводами нижестоящих судов о недопустимости рассмотрения заявленных требований по правилам административного судопроизводства.
Так, в одном из дел гражданин, обратившийся с заявлением о преступлении, на основании которого было принято постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, в административном исковом заявлении просил признать незаконным отказ органа внутренних дел ознакомить его с материалами проверки по его заявлению. Судья суда первой инстанции, с которым согласились апелляционный и кассационный суды, отказал в принятии административного искового заявления к производству суда, сославшись на то, что заявленные требования подлежат рассмотрению по правилам ст. 125 УПК РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации с этим выводом не согласился, обратив внимание на то, что административный истец не является участником уголовного судопроизводства, а процедура ознакомления с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела не регламентирована УПК РФ. Кроме этого, требования административного истца обусловлены несогласием с действиями органов полиции при осуществлении административно-распорядительных функций, не связанных с исполнением полномочий по осуществлению уголовного преследования. В связи с этим вынесенные судебные акты отменены, а материал направлен в суд первой инстанции для рассмотрения административного искового заявления по существу (Кассационное определение от 22.04.2022 N 16-КАД22-2-К4).
В другом деле гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие прокурора, выразившееся в ненаправлении ему копии постановления прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении в отношении него уголовного дела. Судья суда первой инстанции, с которым согласились апелляционный и кассационный суды, отказал в принятии административного искового заявления к производству суда, сославшись на то, что оспариваемое бездействие прокурора непосредственно связано с рассмотрением им постановления органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении административного истца, в связи с чем подлежит разрешению в порядке, установленном УПК РФ. Вместе с тем судья Верховного Суда Российской Федерации обратил внимание на то, что административный истец просит признать незаконным отказ предоставить ему копию постановления прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении в отношении него уголовного дела, то есть оспаривает незаконное, по его мнению, бездействие не в связи с полномочиями по осуществлению уголовного преследования, а связанное с осуществлением надзорных полномочий, предоставляющих право прокурору отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по жалобе (ст. 124 УПК РФ) или в течение пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). При таких данных вывод нижестоящих судов о необходимости рассмотрения заявленных требований в порядке уголовного судопроизводства не основан на действующем законодательстве, в связи с чем вынесенные судебные акты отменены, а материал направлен в суд первой инстанции для рассмотрения заявленных административным истцом требований по существу (Кассационное определение от 31.01.2022 N 127-КАД21-20-К4).
Комментарий к статье 219
Общим правилом, предусматривающим судебную защиту нарушенных прав граждан и организаций от противоправного поведения иных лиц, является установление разумного срока, в течение которого потерпевшие могут требовать предоставления им судебной защиты.
Это правило имеет целью дисциплинировать участников правоотношений, побудить их к своевременной судебной защите нарушенных прав. В конечном итоге наличие временного ограничения реализации права на судебную защиту способствует стабильности правопорядка, создает определенность и устойчивость правовых связей между участниками правоотношений.
Самым классическим примером такого ограничительного срока на обращение в суд является исковая давность в гражданском праве. Согласно российскому закону срок исковой давности составляет по общему правилу три года и исчисляется со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права (п. 1 ст. 196, п. 1 ст. 200 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что установление исковой давности осуществляется федеральным законодателем в целях обеспечения эффективности восстановления нарушенных прав, что предполагает своевременность их судебной защиты и соблюдение разумного срока судопроизводства, чем обеспечивается также правовая определенность, предсказуемость и стабильность правовых условий для субъектов соответствующих правоотношений (Определения от 20.07.2021 N 1377-О, от 30.05.2023 N 1187-О и др.). Институт исковой давности способствует соблюдению хозяйственных договоров, обеспечивает своевременную защиту прав и интересов субъектов гражданских правоотношений, поскольку отсутствие разумных временных ограничений для принудительной защиты нарушенных гражданских прав приводило бы к ущемлению охраняемых законом прав и интересов ответчиков и третьих лиц, которые не всегда могли бы заранее учесть необходимость собирания и сохранения значимых для рассмотрения дела сведений и фактов (Определение от 03.11.2006 N 445-О). В связи с этим установление в законе общего срока исковой давности обусловлено необходимостью обеспечить стабильность гражданского оборота и не может рассматриваться как нарушение права на судебную защиту (Определения от 27.10.2022 N 2808-О, от 27.12.2023 N 3497-О и др.).
Вместе с тем следует учитывать, что предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации нормы об исковой давности касаются защиты гражданских (частных) прав, реализация которых имеет свою существенную специфику по сравнению с реализацией публичных прав. В связи с этим законодатель предусмотрел для последних специальные сроки их защиты, имеющие более жесткие пределы.
Так, введенной в 1988 г. в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. гл. 24.1, регламентирующей порядок рассмотрения в судах жалоб на неправомерные действия должностных лиц, было предусмотрено, что жалоба может быть подана в суд в месячный срок, исчисляемый со дня, когда гражданину стало известно о совершенных в отношении него неправомерных действиях должностного лица, либо со дня получения отказа в удовлетворении жалобы, поданной в административном порядке, либо со дня истечения установленного законом срока для рассмотрения жалобы (ст. 239.5). Впоследствии в эту статью были внесены изменения, которыми закреплен трехмесячный общий срок для обращения в суд с оставлением указания на то, что после получения гражданином уведомления об отказе в удовлетворении жалобы, поданной в административном порядке, а также со дня истечения месячного срока после подачи административной жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ, гражданин может обратиться с жалобой в суд в течение одного месяца. Такие же сроки подачи жалобы были предусмотрены принятым 27.04.1993 Законом Российской Федерации N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ст. 5).
Первым для нового российского государства кодифицированным законом, предусматривающим оспаривание в судах общей юрисдикции административных актов, - Гражданским процессуальным кодексом РФ - был предусмотрен общий трехмесячный срок для обращения в суд, исчисляемый со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод (ч. 1 ст. 256).
Давая конституционно-правовую оценку таким нормам, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что они не противоречат предусмотренному ст. 46 Конституции Российской Федерации праву на судебную защиту, поскольку установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений. К тому же Суд обратил внимание на то, что несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии таких заявлений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в предварительном судебном заседании или в судебном заседании; заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (Определения от 22.01.2014 N 103-О, от 24.06.2014 N 1537-О, от 17.07.2014 N 1593-О, от 25.09.2014 N 2189-О и др.).
1. Действующий КАС РФ воспринял традицию установления сокращенных сроков подачи административных исковых заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. Согласно ч. 1 комментируемой статьи этот срок по общему правилу составляет три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении своих прав, свобод и законных интересов.
Однако самой ст. 219 Кодекса из указанного общего срока предусматриваются некоторые исключения.
Так, административное исковое заявление об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения (ч. 2 комментируемой статьи).
Административное исковое заявление о признании незаконными решений Федеральной службы судебных приставов, а также решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 3 комментируемой статьи).
Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 4 комментируемой статьи).
Помимо КАС РФ специальные сроки на обращение в суд с административным исковым заявлением могут предусматриваться и иными законами.
Например, Федеральным законом от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в п. 2 ст. 26 закреплено, что решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о приостановлении либо прекращении полномочий судей, привлечении их к дисциплинарной ответственности, приостановлении либо прекращении отставки судей, а также об отказе в рекомендации на должности судей могут быть обжалованы заинтересованными лицами в течение десяти дней со дня получения копии соответствующего решения.
Сложности могут возникнуть с определением срока обращения в суд с административным исковым заявлением, основанным на нарушении личных неимущественных прав административного истца. Имеются в виду требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении (ст. 227.1 КАС РФ), а также требования о присуждении компенсации морального вреда (ч. 1.1 ст. 124 КАС РФ).
Казалось бы, поскольку эти требования сами по себе публичными не являются, а лишь производны от последних, то к ним должны применяться общие правила исчисления исковой давности для требований о защите гражданских прав, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации. А именно положения ст. 208 этого Кодекса, согласно которым на требования о защите личных неимущественных прав и других нематериальных благ исковая давность не распространяется.
Первоначально именно по такому пути и развивалась судебная практика.
В качестве примера можно привести Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.10.2022 N 53-КАД22-14-К8. Из данного судебного акта следует, что гражданин во время содержания в следственном изоляторе несколько раз этапировался в изолятор временного содержания отдела внутренних дел другого города, где находился в камере, не оборудованной радиоприемником для вещания общегосударственной программы, и не имел возможности реализовать право на ежедневные прогулки продолжительностью не менее одного часа. Считая, что условия содержания в изоляторе временного содержания не соответствовали требованиям законодательства, что повлекло нарушение его прав, он обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными действия отдела внутренних дел и взыскать с Министерства финансов Российской Федерации компенсацию морального вреда. Суд первой инстанции, с которым согласились апелляционный и кассационные суды, пришел к выводу, что административный истец в результате виновных действий административного ответчика не был обеспечен надлежащими условиями содержания под стражей в изоляторе временного содержания. Однако, сделав такой вывод, суд в удовлетворении иска отказал ввиду пропуска административным истцом трехмесячного срока на обращение в суд без уважительной причины.
Верховный Суд Российской Федерации с таким решением не согласился. Сославшись на положения Гражданского кодекса Российской Федерации о компенсации морального вреда (ст. 151, 1069), Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратилась к ст. 208 данного Кодекса, в силу которой требования о компенсации морального вреда выведены из-под действия исковой давности. В связи с этим Судебная коллегия посчитала незаконным вывод судов об отказе в удовлетворении заявленных требований только на основании пропуска срока обращения в суд, предусмотренного гл. 22 КАС РФ, при установлении факта нарушения личных неимущественных прав административного истца.
Однако следует обратить внимание на то, что всего через несколько месяцев после этого Кассационного определения появились разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 11 Постановления от 15.11.2022 N 33 "О практике применения судами норм о компенсации морального вреда". В них приведена правовая позиция о том, что на требования о компенсации морального вреда, вытекающие из нарушения имущественных или иных прав, для защиты которых законом установлены исковая давность или срок обращения в суд, распространяются сроки исковой давности или обращения в суд, установленные законом для защиты прав, нарушение которых повлекло причинение морального вреда.
В качестве примера Пленум Верховного Суда Российской Федерации называет требование о компенсации морального вреда, причиненного работнику нарушением его трудовых прав, которое может быть заявлено в суд одновременно с требованием о восстановлении нарушенных трудовых прав (с соблюдением установленных сроков обращения в суд с требованием о восстановлении нарушенных трудовых прав) либо в течение трех месяцев после вступления в законную силу решения суда, которым эти права были восстановлены полностью или частично (ч. 3 ст. 392 Трудового кодекса Российской Федерации).
Логично аналогичный подход применить и к присуждению компенсации морального вреда, причиненного гражданину в результате незаконных действий (бездействия) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, для оспаривания которых комментируемой статьей установлены специальные сроки обращения в суд. Вместе с тем однозначной практики Верховного Суда Российской Федерации по этому вопросу после появления приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации не имеется.
Применительно к комментируемым положениям Кодекса следует также учитывать практику Верховного Суда Российской Федерации о фактической неприменимости сроков обращения в суд к некоторым требованиям, в которых ставится вопрос о наличии наиболее вопиющих случаев нарушения законности в деятельности органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
В качестве правовой основы для такой практики Суд ссылается на принцип законности и справедливости (ст. 9 КАС РФ), ориентирующий суды на предоставление гражданам эффективной судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.
В одном из таких дел, рассмотренных Верховным Судом Российской Федерации, гражданин, являющийся должником по исполнительному производству, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными постановлений судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора и о передаче арестованного имущества на торги. В обоснование заявленных требований административный истец указывал, что не знал о возбужденном в отношении него исполнительном производстве, копию постановления о возбуждении исполнительного производства не получал, в связи с чем судебный пристав-исполнитель, не убедившись в истечении срока для добровольного исполнения требований исполнительного документа, не имел права применять штрафные санкции и меры принудительного исполнения. Решением районного суда, с которым согласились областной суд и кассационный суд общей юрисдикции, в удовлетворении заявленных требований было отказано со ссылкой на то, что административный истец пропустил установленный законом срок на обращение в суд с административным исковым заявлением.
Вместе с тем, как следует из судебных актов, исполнительное производство было возбуждено судебным приставом-исполнителем в августе 2017 г. на основании исполнительного листа, выданного судом по результатам принятия заочного решения по иску банка о расторжении кредитного договора и о взыскании с гражданина задолженности. В ходе исполнительного производства было арестовано имущество гражданина-должника и в феврале 2018 г. передано на торги. Узнав о принятом заочном решении, гражданин заявил об его отмене, в связи с чем в октябре 2018 г. по гражданскому делу принято новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований банка (которое 12.03.2019 отменено вышестоящим судом с принятием нового решения об удовлетворении требований банка). Узнав в судебном заседании по этому гражданскому делу о возбуждении исполнительного производства и передаче имущества должника на торги, с административным исковым заявлением гражданин обратился лишь через год, в октябре 2019 г. Исходя из этих обстоятельств, нижестоящие суды и пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации с этим не согласилась, сославшись на то, что одним из принципов административного судопроизводства является законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, который обеспечивается не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, но и получением гражданами судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (п. 3 ст. 6, ст. 9 КАС РФ). В соответствии с ч. 8 и 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в ч. 9 и 10 данной статьи, в полном объеме, в том числе соблюдение истцом срока обращения в суд, нарушение его прав, свобод и законных интересов, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).
Учитывая изложенное, Судебная коллегия пришла к выводу, что пропуск срока на обращение в суд сам по себе не может быть признан достаточным основанием для принятия судом решения об отказе в удовлетворении административных требований без проверки законности оспариваемых административным истцом действий (бездействия), что следует из ст. 226 КАС РФ. Принимая решение об отказе в удовлетворении требований о признании постановлений судебного пристава-исполнителя незаконными, суды не установили и не исследовали обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о нарушении прав административного истца, не дали оценку тому, что окончательный судебный акт, предусматривающий обращение взыскания на предмет залога, постановлен только 12.03.2019, в то время как судебным приставом-исполнителем исполнительные действия совершались и оспариваемые постановления выносились по исполнительному производству, возбужденному на основании заочного решения суда от 07.06.2017, которое впоследствии было отменено (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2021 N 18-КАД21-22-К4).
Такая же мотивировка была высказана Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в Кассационных определениях от 14.10.2020 N 78-КАД20-21-К3 и от 27.01.2021 N 78-КАД20-35-К3.
2. Приведенные выше положения комментируемой статьи указывают на то, что закрепленные в ней сроки обращения в суд имеют различный порядок исчисления. В одних случаях эти сроки исчисляются с момента совершения административного акта либо с момента доведения его до административного истца (так называемая объективная давность), в других случаях - с момента возникновения у административного истца знания о нарушении своих прав, свобод и законных интересов (так называемая субъективная давность).
Так, в ч. 2 комментируемой статьи говорится о том, что право на оспаривание правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть реализовано в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения, то есть независимо от того, когда административный истец ознакомился с таким решением.
В п. 2 ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" срок на оспаривание соответствующих решений Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации исчисляется не с момента вынесения таких решений, а с момента их получения административным истцом. Это также свидетельствует об установлении законодателем объективного момента исчисления такого срока.
Однако в остальных случаях законодатель избирает совершенно иной подход, придавая юридическое значение не объективному, а субъективному моменту, связанному с возникновением у административного истца знания о нарушении своих публичных прав, свобод и законных интересов. Причем для каждого административного истца этот момент формируется по-своему - не только в зависимости от каких-либо объективных обстоятельств (например, факта получения оспариваемого решения), но и от личностных особенностей самого административного истца (например, возраста, состояния здоровья и т.п.).
В этом смысле порядок исчисления срока на обращение в суд с административным исковым заявлением значительно отличается от порядка исчисления срока исковой давности в гражданском праве, для которого существенное значение имеет не столько момент, когда лицо узнало о нарушении своего права, сколько момент, когда оно должно было узнать об этом. То есть для исчисления исковой давности важно установить момент, когда при аналогичных обстоятельствах о нарушении своих прав узнал бы "средний разумный" человек, проявивший должную степень осмотрительности.
О том, что такой подход, принятый в гражданском праве, не применяется в административном судопроизводстве, указывает практика Верховного Суда Российской Федерации.
В качестве примера можно привести Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2021 N 127-КАД21-14-К4.
Из данного судебного акта следует, что в производстве судебного пристава-исполнителя находилось исполнительное производство о сносе капитального строения. После принудительного исполнения требований исполнительного документа судебным приставом-исполнителем окончено исполнительное производство и вынесено постановление о взыскании с должника расходов по совершению исполнительных действий. Впоследствии в отношении гражданина-должника возбуждено исполнительное производство о взыскании исполнительных расходов в пользу организации, осуществившей снос строения. Гражданин, не согласившись с приведенными выше действиями и вынесенными судебным приставом-исполнителем постановлениями, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании их незаконными, утверждая, что об оспариваемых действиях и решениях узнал только через четыре месяца.
Решением городского суда административные исковые требования оставлены без удовлетворения в связи с пропуском установленного срока обращения в суд без уважительной причины. Суд исходил из того, что оспариваемые постановления судебного пристава-исполнителя своевременно направлялись должнику по указанному в исполнительном производстве адресу, однако почтовая корреспонденция возвращена по истечении срока хранения. При этом суд сослался на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", о том, что гражданин несет риск последствий неполучения юридически значимых сообщений, доставленных по адресу его места жительства; сообщения, доставленные по такому адресу, считаются полученными, даже если соответствующее лицо фактически не проживает (не находится) по указанному адресу.
Отменяя данный судебный акт и возвращая дело на новое рассмотрение, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, а именно не установлено, когда именно административному истцу стало известно о нарушении его прав оспариваемыми актами судебного пристава-исполнителя, а также не выявлены причины пропуска срока обращения в суд за защитой нарушенных прав. Кассационный суд общей юрисдикции при разрешении кассационной жалобы судебного пристава-исполнителя констатировал отсутствие законных оснований для отмены правильного решения суда первой инстанции, поскольку суд апелляционной инстанции оставил без внимания анализ фактических обстоятельств, связанных с поведением должника в исполнительном производстве, уклонившегося от получения исходящей от службы судебных приставов корреспонденции.
Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации поддержала суд апелляционной инстанции, указав, что поскольку исчисление установленного ст. 219 КАС РФ процессуального срока начинается со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов, то для правильного решения вопроса о соблюдении административным истцом срока обращения в суд с требованием об оспаривании действий и решений судебного пристава-исполнителя суду первой инстанции надлежало выяснить именно это имеющее значение для дела обстоятельство - день, когда административный истец, в отсутствие которого составили акт о принудительном исполнении решения суда о сносе строения и с которого взыскали более 14 млн рублей связанных с этим расходов, узнал об этих фактах. При этом Судебная коллегия особо подчеркнула, что исходя из буквального толкования норм ч. 1 и 3 ст. 219 КАС РФ момент, когда административный истец должен был узнать о нарушении своих прав (дата возврата направленных ей почтовых отправлений с оспариваемыми постановлениями в связи с истечением срока их хранения в организации почтовой связи), правового значения не имеет, так как федеральный законодатель не установил возможность исчисления срока обращения в суд за защитой нарушенного права в порядке гл. 22 данного Кодекса со дня, когда лицо должно было узнать о нарушении своего права.
Особые правила установлены комментируемой статьей для исчисления срока обращения в суд при оспаривании длящихся нарушений.
Прежде всего это касается бездействия, то есть неисполнения (уклонения от исполнения) органами и лицами, наделенными публичными полномочиями, обязанностей, возложенных на них законами и иными нормативными правовыми актами. Такое бездействие может осуществляться длительное время, в связи с чем потерпевшее лицо весь этот противоправный период времени вынуждено претерпевать состояние нарушения своих прав.
С одной стороны, о противоправном бездействии потерпевшее лицо может узнать в начальный момент его совершения (например, с первого дня просрочки исполнения обязанности, возложенной на соответствующий орган или лицо, наделенные публичными полномочиями). Но, с другой стороны, следует учитывать, что каждый новый день противоправного бездействия свидетельствует о все новых и новых фактах длящегося нарушения прав такого потерпевшего.
В связи с этим в целях эффективной судебной защиты лиц, претерпевающих такое длящееся бездействие, Федеральным законом от 28.11.2018 N 451-ФЗ комментируемая статья дополнена ч. 1.1, в силу которой по общему правилу административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа или лица, наделенных публичными полномочиями, может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.
Иными словами, для подобных случаев законодатель установил специальное правило исчисления срока обращения в суд начиная с момента, когда такое противоправное бездействие прекратилось.
Судебная практика активно восприняла новую норму.
Почти сразу же после принятия Федерального закона от 28.11.2018 N 451-ФЗ Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25.12.2018 N 47 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания" воспроизвел ее содержание применительно к рассмотрению судами данной категории административных дел. В п. 12 данного Постановления указано, что, проверяя соблюдение предусмотренного ч. 1 ст. 219 КАС РФ трехмесячного срока для обращения в суд, судам необходимо исходить из того, что нарушение условий содержания лишенных свободы лиц может носить длящийся характер, следовательно, административное исковое заявление о признании незаконными бездействия органа или учреждения, должностного лица, связанного с нарушением условий содержания лишенных свободы лиц, может быть подано в течение всего срока, в рамках которого у органа или учреждения, должностного лица сохраняется обязанность совершить определенное действие, а также в течение трех месяцев после прекращения такой обязанности.
Впоследствии при рассмотрении конкретных дел Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации неоднократно указывала нижестоящим судам на необходимость применения приведенного разъяснения (см., например, Кассационные определения от 02.09.2020 N 78-КАД20-10-К3, от 10.06.2020 N 78-КА20-6).
Более того, анализ практики Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что правило ч. 1.1 комментируемой статьи фактически применяется ею не только к оспариванию бездействия, но и к оспариванию иных административных актов (решений, действий), вызывающих длящееся нарушение прав административных истцов.
Например, из Кассационного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2022 N 81-КАД22-3-К8 следует, что иностранным гражданином оспаривалось решение миграционного органа от 06.06.2018 о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации сроком на 10 лет ввиду его нахождения на территории Российской Федерации свыше 270 суток со дня окончания предусмотренного законом срока временного пребывания в Российской Федерации. Решением районного суда административное исковое заявление было удовлетворено. Апелляционным определением областного суда данный судебный акт отменен, в удовлетворении административного искового заявления отказано, в том числе со ссылкой на пропуск административным истцом срока на обращение в суд, поскольку административное исковое заявление было подано им в суд лишь в январе 2021 г. Кассационный суд общей юрисдикции не согласился с выводами суда апелляционной инстанции по существу спора, а также признал ошибочным вывод о пропуске срока на обращение в суд, оставив в силе решение суда первой инстанции. Судебная коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводами суда апелляционной инстанции о необходимости отказа в удовлетворении административных исковых требований. Однако при оценке соблюдения срока на обращение административного истца в суд Судебная коллегия поддержала вывод кассационного суда общей юрисдикции, подчеркнув, что поскольку оспариваемое решение затрагивает права административного истца на протяжении всего срока действия установленного для него запрета на въезд в Российскую Федерацию (то есть последствия его принятия имеют длящийся характер), то вывод кассационного суда общей юрисдикции о соблюдении административным истцом срока обращения в суд является правильным.
В еще одном деле Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание нижестоящих судов на необходимость учитывать длящийся характер нарушения прав административного истца при оценке уважительности причин пропуска им срока на обращение в суд. Имеется в виду Кассационное определение от 14.07.2021 N 41-КАД21-9-К4, из которого следует, что гражданин, осужденный к отбыванию наказания в виде пожизненного лишения свободы, в период этапирования к месту отбывания наказания находился в следственном изоляторе, решением комиссии которого поставлен на профилактический учет как склонный к побегу, нападению, захвату заложников, суициду и членовредительству. Не согласившись с таким решением, гражданин обратился с административным исковым заявлением в суд, указывая на то, что постановка на профилактический учет нарушает его права, в том числе на условно-досрочное освобождение по отбытии 25-летнего срока лишения свободы. Решением районного суда, оставленным без изменения областным судом и кассационным судом общей юрисдикции, в удовлетворении административного искового заявления отказано по причине пропуска административным истцом срока обращения с административным исковым заявлением в суд без уважительной причины. Однако Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации с принятыми по делу судебными актами не согласилась, посчитав, что суды не приняли мер к проверке доводов административного истца о наличии обстоятельств, объективно препятствующих обращению в суд в течение трех месяцев со дня, когда он узнал о нарушении своих прав. При этом Судебная коллегия особо отметила, что суды не учли то обстоятельство, что административный истец не снят с данного учета, предусматривающего проведение в отношении него специальных мероприятий в течение всего срока пребывания в учреждении уголовно-исполнительной системы, следовательно, нарушение, связанное с постановкой административного истца на профилактический учет, носит длящийся характер и в том числе имело место на день рассмотрения его административных исковых требований в суде. Таким образом, по мнению Судебной коллегии, суды допустили нарушение права административного истца на судебную защиту, ограничившись установлением формальных условий применения нормы закона без исследования фактических обстоятельств спора по существу.
Положения комментируемой статьи распространяются не только на административных истцов, обращающихся в суд в защиту своих прав, свобод и законных интересов, но и на лиц, действующих в иных интересах, в том числе неопределенного круга лиц.
Соответственно, к этим лицам применяются те же сроки обращения в суд и правила их исчисления. В частности, сроки обращения в суд, обусловленные субъективным моментом, начинают исчисляться со дня, когда такие участники процесса узнали о нарушении прав лиц, в защиту которых они обращаются с административным исковым заявлением в суд.
Причем складывающаяся судебная практика исходит из того, что такой момент связывается, как правило, не с датой обращения к этим участникам процесса внесудебной жалобы, в которой указано на неправомерность административного акта, совершенного органом или лицом, наделенными публичными полномочиями, а с результатами проведенной на основании такой жалобы проверки, в ходе которой подтверждено нарушение прав заявителя или неопределенного круга лиц.
С учетом этого, например, применительно к прокурору можно говорить о том, что установленный для него законом срок обращения в суд в интересах конкретного гражданина или неопределенного круга лиц начинает исчисляться с момента окончания прокурорской проверки, подтвердившей доводы заявителя, либо с момента, когда прокурор получил ответ органа или лица, наделенных публичными полномочиями, о рассмотрении внесенного по результатам прокурорской проверки представления с требованием устранить в добровольном порядке нарушение требований законодательства.
При исчислении срока обращения в суд также следует учитывать общие правила исчисления процессуальных сроков, предусмотренные ст. 92 и 93 КАС РФ.
Так, течение процессуального срока, исчисляемого месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало. Следовательно, срок обращения в суд по делам, рассматриваемым по правилам гл. 22 КАС РФ, начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности, о привлечении к ответственности (абз. 1 п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21).
Процессуальный срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца установленного срока. В случае если окончание процессуального срока, исчисляемого месяцами, приходится на месяц, который не имеет соответствующего числа, процессуальный срок истекает в последний день этого месяца.
В случае если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания процессуального срока считается следующий за ним рабочий день.
Административное исковое заявление может быть подано до двадцати четырех часов последнего дня процессуального срока. В связи с этим в случае, если административное исковое заявление было сдано в организацию почтовой связи до двадцати четырех часов последнего дня установленного срока на обращение в суд, срок не считается пропущенным.
3. Как и большинство процессуальных сроков, срок обращения в суд в случае его пропуска в силу общих правил исчисления процессуальных сроков может быть восстановлен судом (ст. 95 КАС РФ).
Причем если из общих правил, предусмотренных ст. 95 КАС РФ, следует, что восстановление пропущенного процессуального срока осуществляется судом по заявлению заинтересованного лица (ч. 2), то для сроков обращения в суд предусмотрено иное правило. Такой срок в случае его пропуска может быть восстановлен в том числе и по собственной инициативе суда независимо от того, просил об этом административный истец или нет (абз. 2 п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21).
Связано это с тем, что вопрос соблюдения срока обращения в суд является обстоятельством, подлежащим в обязательном порядке выяснению судом в ходе судебного разбирательства по административному делу (п. 2 ч. 9 ст. 226 КАС РФ). В случае пропуска указанного суд ставит на обсуждение сторон вопрос о причинах, приведших к этому, и оценивает их уважительность.
Такое процессуальное правило является важной гарантией доступа граждан к правосудию, компенсируя установление комментируемой статьей сокращенных сроков на обращение в суд. Конституционный Суд Российской Федерации в связи с этим неоднократно отмечал, что установление в законе сроков для обращения в суд с административным исковым заявлением не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан на судебную защиту, поскольку нормами КАС РФ предусмотрены процессуальные механизмы выяснения причин возможного пропуска этого срока, а заинтересованные лица вправе ходатайствовать о его восстановлении, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (Определения от 25.06.2019 N 1553-О, от 25.03.2021 N 570-О, от 27.01.2022 N 5-О, от 28.09.2023 N 2189-О).
С учетом этого, как показывает складывающаяся судебная практика, выяснение причин пропуска административным истцом срока обращения в суд является обязанностью суда, ненадлежащее исполнение которой влечет отмену постановленного по делу судебного акта.
В этой связи следует обратить внимание на Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2020), в п. 42 которого указано, что отказ в удовлетворении административного искового заявления исключительно по мотиву пропуска срока обращения в суд, без принятия судом мер, направленных на выяснение обстоятельств, объективно препятствовавших обращению в суд в установленный законом срок, без установления иных обстоятельств, предусмотренных ч. 9 ст. 226 КАС РФ, а также без исследования фактических обстоятельств административного дела является недопустимым и противоречит задачам административного судопроизводства.
В целом ряде кассационных определений по результатам рассмотрения конкретных дел Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации воспроизвела указанную правовую позицию.
Например, в Кассационном определении от 16.03.2022 N 4-КАД21-60-К1 Судебная коллегия подчеркнула, что исходя из активной роли суда в административном судопроизводстве выяснение причин пропуска процессуального срока является обязанностью суда. Причем то обстоятельство, что бремя доказывания уважительности причин пропуска процессуального срока обращения в суд возлагается на административного истца, не освобождает суд от выполнения требований ч. 1 ст. 63 КАС РФ, предусматривающих в целях правильного разрешения административных дел истребование доказательств судом по своей инициативе.
Схожие выводы содержатся также в Кассационных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2020 N 78-КАД20-21-К3, от 02.09.2020 N 78-КАД20-8-К3, от 07.02.2020 N 32-КА19-8.
Выше было указано, что пропущенный срок обращения в суд восстанавливается судом лишь в случае, когда пропуск этого срока был обусловлен уважительными причинами.
Исчерпывающего перечня уважительных причин пропуска этого срока действующее законодательство не содержит, поскольку для каждого конкретного случая они могут быть различными.
Как показывает практика, об уважительности причин пропуска указанного срока могут свидетельствовать как объективные, так и субъективные обстоятельства.
Например, к уважительным причинам могут быть отнесены объективные, не зависящие от административного истца, обстоятельства, препятствующие ему своевременно обратиться в суд, такие как наводнение, пожары, землетрясение, эпидемия и т.п.
В одном деле Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации признала уважительной причиной пропуска срока обращения в суд формальный и немотивированный отказ судьи в принятии своевременно поданного административного искового заявления аналогичного содержания (Кассационное определение от 19.02.2020 N 46-КА19-16).
К уважительным причинам субъективного характера могут быть отнесены различные обстоятельства, связанные с личностью административного истца (тяжелая болезнь, беспомощное состояние и т.п.), семейные обстоятельства (смерть или тяжелое заболевание членов семьи и близких родственников, иные ситуации, требующие личного участия административного истца), а также иные обстоятельства, если они исключали либо существенно затрудняли подачу административного искового заявления в установленный законом срок.
При рассмотрении конкретных дел Верховный Суд Российской Федерации признавал в качестве уважительных причин пропуска срока на обращение в суд такие обстоятельства, как, например, возраст административного истца, состояние его здоровья (Кассационное определение от 21.02.2018 N 33-КГ17-26), нахождение административного истца на стационарном лечении (Кассационное определение от 25.11.2020 N 46-КАД20-8-К6).
К числу уважительных причин можно отнести и предпринимаемые административным истцом до обращения в суд действия по защите своего публичного права во внесудебном порядке.
Например, в части 6 комментируемой статьи особо отмечается, что несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом поданной в административном порядке жалобы свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.
Кроме этого, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 16 Постановления от 28.06.2022 N 21 разъяснил, что такие обстоятельства, как предъявление требований в суд прокурором или лицом, указанными в ст. 40 КАС РФ, и последующее прекращение производства по делу, либо такие обстоятельства, как предъявление до обращения в суд прокурором лицу, наделенному публичными полномочиями, требований, связанных с пресечением нарушений прав (например, вынесение прокурором представления об устранении нарушений закона), явившихся впоследствии основанием для подачи административного искового заявления, а также другие подобные обстоятельства, дававшие административному истцу разумные основания полагать, что защита (восстановление) его нарушенных или оспоренных прав будет осуществлена без обращения в суд, могут рассматриваться как уважительные причины пропуска срока обращения в суд (ч. 7 ст. 219 КАС РФ).
Вместе с тем в абзаце четвертом п. 16 указанного Постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации отметил, что такие обстоятельства, как возвращение административного искового заявления другим судом по причине его неподсудности или в связи с нарушением требований, предъявляемых к содержанию заявления и прилагаемым к нему документам, сами по себе не могут быть признаны уважительными причинами пропуска срока обращения в суд. Однако, если данные нарушения были допущены гражданином, организацией при добросовестной реализации процессуальных прав, причины пропуска срока обращения в суд все же могут быть признаны уважительными (например, при неприложении к административному исковому заявлению необходимых документов в связи с несвоевременным представлением их гражданину органами власти, должностными лицами).
В одном деле Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации признала уважительной причиной пропуска срока обращения в суд формальный и немотивированный отказ судьи в принятии своевременно поданного административного искового заявления аналогичного содержания (Кассационное определение от 19.02.2020 N 46-КА19-16).
4. В силу ч. 5 комментируемой статьи пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска этого срока подлежат выяснению либо при подготовке дела к судебному разбирательству, либо непосредственно в судебном заседании.
Данным нормам корреспондируют положения ч. 5 ст. 138 КАС РФ, согласно которым в предварительном судебном заседании суд может выяснять причины пропуска административным истцом установленного данным Кодексом срока обращения в суд. В случае установления факта пропуска указанного срока без уважительной причины суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу.
В этом проявляется важная особенность судебных решений, основанных исключительно на выводе о пропуске административным истцом срока обращения в суд, - они могут быть постановлены не только в судебном заседании, но и при подготовке дела к судебному разбирательству в предварительном судебном заседании.
Соответственно, если суд апелляционной инстанции придет к выводу о том, что принятое судом первой инстанции в предварительном судебном заседании или в судебном заседании решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления по причине пропуска установленного федеральным законом срока обращения в суд является незаконным и (или) необоснованным, то такое решение суда первой инстанции подлежит отмене, а дело направляется в суд первой инстанции для его рассмотрения по существу заявленных требований, поскольку обжалуемое решение суда было вынесено в предварительном судебном заседании или в судебном заседании без исследования и установления иных фактических обстоятельств дела (п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции").
Статья 220. Требования к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 220
В комментируемой статье содержатся правила составления административного искового заявления о признании незаконными административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
1. Следует учитывать, что к таким административным исковым заявлениям применяются некоторые общие требования к исковым заявлениям в административном судопроизводстве, закрепленные в ст. 45, 125 КАС РФ.
Прежде всего это касается требований к форме административного искового заявления (ч. 1 комментируемой статьи).
Оно может быть составлено на бумажном носителе или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа (ч. 2 ст. 45 КАС РФ).
Административное исковое заявление в письменной форме должно быть составлено в разборчивом виде и подписано с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого искового заявления и предъявление его в суд (ч. 1 ст. 125 КАС РФ).
Административное исковое заявление в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, может быть подано посредством федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", либо информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, либо систем электронного документооборота участников судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия (ч. 2.1 ст. 45 КАС РФ).
При подаче административного искового заявления посредством федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" либо информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, оно может быть подписано простой электронной подписью. Исключение из этого правила, предполагающее подписание административного искового заявления только усиленной квалифицированной электронной подписью, может быть специально оговорено законом. Например, такое специальное правило предусмотрено для административного искового заявления, в котором содержится заявление о принятии мер предварительной защиты.
Если административное исковое заявление подается в суд посредством использования систем электронного документооборота участников судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия, то оно также подписывается только усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 2.3 ст. 45 КАС РФ).
К административным исковым заявлениям об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, применяются и общие требования к содержанию административных исковых заявлений, предусмотренные ст. 125 КАС РФ.
Из п. 1 ч. 2 комментируемой статьи, п. 1, 2, 8, 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ следует, что в таких административных исковых заявлениях должны указываться:
- наименование суда, в который подается административное исковое заявление;
- наименование административного истца, если административным истцом являются орган, организация или должностное лицо, адрес, для организации также сведения о ее государственной регистрации; фамилия, имя и отчество административного истца, если административным истцом является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения; фамилия, имя и отчество представителя, адрес для направления ему судебных повесток и иных судебных извещений, сведения о высшем юридическом образовании, если административное исковое заявление подается представителем; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя (при согласии лица на получение судебных извещений и вызовов посредством СМС-сообщения, факсимильной связи либо по электронной почте);
- перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов.
2. Помимо общих требований, предусмотренных ст. 125 КАС РФ, ч. 2 комментируемой статьи, к содержанию административного искового заявления об оспаривании административного акта органа или лица, наделенных публичными полномочиями, предъявляются специальные требования, обусловленные особенностями данной категории дел.
В таком административном исковом заявлении должны быть указаны:
- орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие), - такое лицо привлекается судом в качестве административного ответчика;
- наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия);
- сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями);
- иные известные данные в отношении оспариваемых решения, действия (бездействия). В случае оспаривания решения Федеральной службы судебных приставов, а также решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя в числе таких данных указываются известные сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решение, действие (бездействие), и об исполнительном производстве;
- сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием), а в случае подачи заявления прокурором или указанными в ст. 40 КАС РФ лицами - о правах, свободах и законных интересах иных лиц;
- нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемые решение, действие (бездействие);
- сведения о невозможности приложения к административному иску каких-либо документов из числа указанных в ч. 3 комментируемой статьи и соответствующие ходатайства;
- сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении. Если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения;
- требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
Необходимость указания в административном исковом заявлении приведенных сведений обусловлена стремлением законодателя обеспечить эффективное судебное разбирательство по делу с тем, чтобы суд правильно определил юридически значимые обстоятельства и постановил решение, соответствующее всем требованиям материального и процессуального законодательства, направленное на реальную защиту нарушенных прав. Отсутствие в административном исковом заявлении данных сведений или их указание в искаженном виде в ряде случаев может привести к неисполнимости принятого по делу решения.
Например, в Кассационном определении от 03.08.2017 N 18-КГПР17-99 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации подчеркнула, что указание в административном исковом заявлении подробных сведений об оспариваемом бездействии и нарушаемых правах связано с требованиями п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, согласно которым в случае удовлетворения административного искового заявления и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению в резолютивной части решения суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.
В деле, рассмотрение которого послужило основанием для вынесения указанного Кассационного определения, прокурор просил признать незаконным бездействие местной администрации, выраженное в непринятии мер, направленных на надлежащее функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации), а также просил возложить на местную администрацию обязанность организовать и обеспечить функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации) на соответствующих улицах города.
Вместе с тем, проанализировав законодательство в области водоснабжения и водоотведения, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что отсутствие в административном исковом заявлении прокурора сведений о конкретных решениях или действиях, от принятия (совершения) которых в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняется местная администрация, может повлечь неопределенность решения суда и невозможность его исполнения.
Аналогичные выводы отражены в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.08.2017 N 18-КГ17-102.
Неуказание в административном исковом заявлении приведенных выше сведений в силу ч. 3 ст. 222 КАС РФ является основанием для оставления административного искового заявления без движения для устранения административным истцом выявленных недостатков.
Вместе с тем из складывающейся судебной практики следует, что Верховный Суд Российской Федерации рекомендует нижестоящим судам не проявлять излишне формальный подход к проверке административных исковых заявлений на стадии их принятия к производству суда и предлагает исходить из того, что если выявленные недостатки являются несущественными и могут быть устранены в ходе подготовки дела к судебному разбирательству, то административное исковое заявление подлежит принятию к производству без оставления его без движения.
Приведем некоторые примеры.
Так, гражданин, отбывающий уголовное наказание, обратился в суд с административным исковым заявлением к следственному изолятору и исправительной колонии о признании их действий и бездействия незаконными, указав в обоснование требований на нарушение названными ответчиками правил отправления, получения и передачи его писем.
Определением судьи районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением областного суда, административное исковое заявление оставлено без движения, административному истцу предложено устранить выявленные недостатки. При этом судья исходил из того, что административное исковое заявление в нарушение требований ч. 2 ст. 220 КАС РФ не содержит указания на требование о признании незаконными действий (бездействия) ответчиков, даты их совершения, сведения о конкретных действиях (бездействии) и в чем они заключаются, сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми действиями (бездействием), нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить указанные действия (бездействие).
Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание на то, что требование о признании незаконными действий (бездействия) административных ответчиков, их содержание и сведения о них указаны административным истцом в описательной его части административного искового заявления, в нем также имеется ссылка на правила, регулирующие порядок переписки осужденных, получения и отправки писем. Иные же указанные в определении судьи недостатки административного искового заявления не являются основанием для оставления его без движения, поскольку в силу ст. 135 и 138 КАС РФ могли быть устранены на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству или в предварительном судебном заседании, проводящихся с целью уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, в ходе которых возможно опросить административного истца по существу заявленных требований, разрешить вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, истребовать доказательства по инициативе суда (см. Кассационное определение от 15.03.2019 N 45-КА19-1).
В другом материале гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением, обосновав свои требования тем, что он неоднократно направлял отделу судебных приставов запросы о предоставлении сведений обо всех взыскателях, предъявивших к нему требования, их полном наименовании, адресах, суммах взысканий, предоставлении копий исполнительных листов и решений судов, однако ответа не получил. Просил обязать административного ответчика в течение 14 дней предоставить названные сведения, а также информацию об остатке задолженности по каждому взыскателю.
Определением судьи районного суда административное исковое заявление оставлено без движения, предложено устранить следующие недостатки: уточнить заявленные требования, конкретно указав, по каким исполнительным производствам заявитель просит предоставить названную выше информацию; уточнить круг административных ответчиков, к которым предъявляются заявленные требования; уточнить круг заинтересованных лиц с предоставлением копий административного искового заявления и приложенных к нему документов по числу лиц, участвующих в деле.
Апелляционным определением областного суда данное определение судьи районного суда отменено в части указания на необходимость уточнить круг административных ответчиков и заинтересованных лиц с предоставлением для них копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, в остальной части данное определение судьи оставлено без изменения.
В связи с тем что указанные недостатки истцом исправлены не были, определением судьи районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением областного суда, административное исковое заявление возвращено административному истцу со всеми приложенными к нему документами.
Между тем судья Верховного Суда Российской Федерации с такими судебными актами не согласился, указав, что административный истец в административном исковом заявлении изложил известные ему данные в отношении оспариваемых действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, в своих требованиях просил суд признать их незаконными. Таким образом, административный истец, обладающий правом на ознакомление с материалами исполнительного производства, в случае, если он не располагает сведениями, а также документами, касающимися суммы задолженности, названия и адресов взыскателей, вправе получать такие сведения лично или по письменному запросу, в связи с чем судье следовало принять административное исковое заявление к производству суда и рассмотреть его по существу (Кассационное определение от 30.10.2019 N 84-КА19-3).
Особое внимание следует уделить п. 9 ч. 2 комментируемой статьи, в котором содержится требование об указании в административном исковом заявлении сведений о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении (если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения).
Складывающаяся судебная практика свидетельствует о том, что суды данное требование процессуального закона толкуют ограничительно, распространяя его содержание лишь на случаи пропуска срока на обращение в суд в связи с обращением в вышестоящий административный орган (к вышестоящему должностному лицу), а также на случаи установленного законом досудебного порядка разрешения административного спора.
Например, в Кассационном определении от 19.07.2019 N 91-КА19-2 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что по смыслу положений ст. 220 КАС РФ, а также принимая во внимание, что соблюдение установленных процессуальным Кодексом требований к форме и содержанию административного искового заявления и прилагаемых к нему документов необходимо для правильного разрешения судом административного дела, неуказание в административном исковом заявлении, рассматриваемом в порядке гл. 22 КАС РФ, информации об обращении с тождественным требованием в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу является основанием для оставления его без движения только в том случае, если досудебный порядок урегулирования административных споров установлен федеральным законом и (или) обращение в суд имело место с нарушением предусмотренных ст. 219 КАС РФ сроков и необходимо рассмотреть вопрос о причинах его пропуска, если он не является пресекательным.
Помимо административного искового заявления административный истец должен представить в суд приложенные к нему документы.
В силу ч. 3 комментируемой статьи к такому административному исковому заявлению прилагаются все документы, перечисленные в ч. 1 ст. 126 КАС РФ, а также копия ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, если таким органом или лицом была рассмотрена жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.
Из ч. 1 ст. 126 КАС РФ следует, что к административному исковому заявлению прилагаются:
- документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления с приложенными к нему документами. При этом допускается неисполнение данной обязанности при условии представления в суд копий таких документов для направления их другим лицам, участвующим в деле, судом;
- документы об уплате государственной пошлины, которая по административным делам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ, составляет для физических лиц - 300 рублей, для организаций - 2 000 рублей (подп. 7 п. 1 ст. 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации). При наличии соответствующих оснований допускается заявление ходатайства о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого;
- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;
- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности, если административное исковое заявление подано представителем;
- документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административного спора, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась;
- документы, подтверждающие совершение стороной (сторонами) действий, направленных на примирение, если такие действия предпринимались и соответствующие документы имеются.
Применительно к требованию о представлении вместе с административным исковым заявлением документов, подтверждающих обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, Верховный Суд Российской Федерации фактически формирует практику, согласно которой административный истец праве исполнить данное требование путем представления вместе с административным исковым заявлением лишь тех доказательств, которыми он располагает.
В целом ряде кассационных определений Верховного Суда Российской Федерации указано, что установленная законодателем обязанность представлять документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, направлена на своевременное и правильное рассмотрение административного дела. Вместе с тем представление сторонами доказательств относится к стадии подготовки дела к судебному разбирательству. В связи с этим непредставление на стадии подачи административного иска каких-либо документов со стороны административного истца не может являться безусловным основанием для отказа в принятии иска, поскольку в соответствии со ст. 63 КАС РФ для полного и правильного разрешения административного дела суд истребует необходимые доказательства на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, в том числе по своей инициативе (см., например, Кассационные определения от 22.08.2022 N 5-КАД22-43-К2, от 27.05.2021 N 58-КАД21-1-К9, от 24.01.2020 N 15-КА19-3).
Статья 221. Лица, участвующие в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 221
Комментируемая статья посвящена кругу лиц, участвующих в деле об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных отдельными публичными полномочиями.
Из ч. 1 данной статьи следует, что круг таких лиц установлен гл. 4 КАС РФ, но с особенностями, предусмотренными ч. 2 этой статьи.
1. Так, сторонами в таком административном деле являются административный истец и административный ответчик.
Перечень лиц, которые могут быть административными истцами по данной категории дел, предусмотрен ч. 1 ст. 218 КАС РФ.
Административные истцы могут обратиться с административным исковым заявлением самостоятельно (в том числе посредством привлечения представителей), а также в их интересах в суд могут обратиться иные лица (прокуроры, уполномоченные органы, общественные объединения и др.), перечисленные в ч. 2 и 4 ст. 218 КАС РФ.
Административными ответчиками по общему правилу являются органы, организации, лица, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются.
Сложность может возникнуть в случае оспаривания административным истцом решений, действий (бездействия) органа, входящего в структуру иного органа государственной власти или местного самоуправления. В таком случае для правильного определения административного ответчика по делу следует установить, обладает ли орган, принявший оспариваемый акт, самостоятельной процессуальной правосубъектностью, т.е. вправе ли он выступать в суде от своего имени.
В качестве примера можно привести Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 08.07.2020 N 18-КА20-9.
Из этого судебного акта следует, что гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар о признании незаконным решения департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка.
Решением районного суда требования удовлетворены, на администрацию муниципального образования город Краснодар возложена обязанность изменить вид разрешенного использования спорного земельного участка и внести изменения в договор аренды земельного участка. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам краевого суда решение районного суда отменено в части возложения на администрацию обязанности внести изменения в договор аренды.
Отменяя постановленные по делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации помимо прочего указала на допущенные нижестоящими судами нарушения норм процессуального права. Обращено внимание на то, что Положением о департаменте архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар данный департамент, являясь функциональным и специально уполномоченным органом администрации муниципального образования город Краснодар в области градостроительной деятельности, наделен правом самостоятельно представлять интересы департамента по вопросам градостроительной деятельности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах. Во исполнение возложенных полномочий данный департамент и принял оспариваемое административным истцом решение. Однако судом первой инстанции данное обстоятельство не учтено, не решен вопрос о привлечении к участию в рассмотрении дела данного департамента как органа, принявшего оспариваемое решение, то есть неправильно определен круг лиц, участвующих в деле. В связи с этим дело направлено на новое рассмотрение в районный суд.
Еще одну сложность могут составлять ситуации, когда на момент судебного разбирательства прекращены полномочия должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которого оспариваются административным истцом.
Применительно к оспариванию решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей разъяснения на этот счет содержатся в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства", согласно которому по делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей требования предъявляются административным истцом, заявителем к судебному приставу-исполнителю, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, при прекращении его полномочий - к должностному лицу, которому эти полномочия переданы, а если полномочия не передавались - к старшему судебному приставу соответствующего структурного подразделения ФССП России.
Представляется, что в остальных случаях следует также руководствоваться схожим правилом: если полномочия должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которого оспариваются, на момент судебного разбирательства прекращены, то в качестве административного ответчика подлежит привлечению государственный орган или орган местного самоуправления, от имени которого такое лицо осуществляло свои полномочия при принятии (совершении) оспариваемого административного акта.
Правила административного судопроизводства не запрещают участие в одном административном деле нескольких административных истцов (в том числе в рамках рассмотрения коллективного административного иска) и нескольких административных ответчиков (ст. 41, 42 КАС РФ), как и допускают возможность замены одних административных истцов и ответчиков другими, в том числе в результате процессуального правопреемства (ст. 43, 44 КАС РФ).
Следует учитывать, что привлечение к участию в деле административных соответчиков осуществляется не только по ходатайству административного истца, но и в ряде случаев должно производиться по инициативе суда. Из ч. 5 ст. 41 КАС РФ следует, что в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС РФ или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.
Исходя из этого, если судом при подготовке дела к судебному разбирательству установлено, что административное исковое заявлено предъявлено к ненадлежащему административному ответчику, суд обязан поставить на обсуждение сторон вопрос о привлечении к участию в деле надлежащего административного ответчика. Причем, если административный истец не согласится на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим, суд вправе лишь привлечь надлежащего административного ответчика в дополнение к административному ответчику, заявленному административным истцом (ч. 1 ст. 43 КАС РФ).
К участию в деле судом также по ходатайству сторон или по своей инициативе привлекаются заинтересованные лица, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела (ст. 47 КАС РФ).
2. Из закрепленных ч. 2 комментируемой статьи положений следует, что к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего, помимо такого лица в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором должностное лицо, государственный или муниципальный служащий исполняют свои обязанности.
Это предусмотрено для того, чтобы в случае удовлетворения административных исковых требований отнести на надлежащее лицо судебные расходы по делу. Поскольку должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, решения, действия (бездействие) которых признаны незаконными, в момент принятия (совершения) оспариваемого акта представляли интересы соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления, то все имущественные требования, обусловленные совершением незаконного административного акта, подлежат удовлетворению за счет средств такого государственного органа или органа местного самоуправления.
Об этом неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации, отмечая, что государство несет обязанность возмещения вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц (Постановления от 15.07.2020 N 36-П, от 01.12.1997 N 18-П, Определение от 04.06.2009 N 1005-О-О).
В связи с этим Пленум Верховного Суда Российской Федерации применительно к оспариванию решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в п. 12 Постановления от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" указал, что к участию в деле в качестве административного ответчика, органа или должностного лица, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются, также необходимо привлекать территориальный орган Федеральной службы судебных приставов, в структурном подразделении которого исполняет (исполнял) обязанности судебный пристав-исполнитель, поскольку при удовлетворении требования заявителя судебные расходы могут быть возмещены за счет названного территориального органа Федеральной службы судебных приставов.
3. Особые правила определения круга лиц, участвующих в деле, действуют применительно к рассмотрению административных дел, предполагающих присуждение административному истцу компенсаций (компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении по правилам ст. 227.1 КАС РФ, компенсации морального вреда по правилам ч. 1.1 ст. 124 КАС РФ).
Поскольку присуждение данной компенсации предполагает возмещение административному истцу личного неимущественного вреда, то при рассмотрении данных дел следует учитывать соответствующие положения гражданского и бюджетного законодательства.
Так, согласно ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 14 Постановления от 28.05.2019 N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" разъяснил, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц (ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации), в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, возложено на Министерство финансов Российской Федерации и осуществляется за счет казны Российской Федерации (п. 1 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Субъектом, обязанным возместить вред по правилам ст. 1069 ГК РФ, и, соответственно, ответчиком по указанным искам является Российская Федерация, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности тех государственных органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 6, подп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Соответственно, при удовлетворении административного искового заявления о присуждении административному истцу компенсации в резолютивной части решения суд указывает на взыскание такой компенсации с Российской Федерации в лице главного распорядителя бюджетных средств за счет казны Российской Федерации.
Несмотря на то что приведенные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации касаются применения норм бюджетного законодательства к отношениям по обращению взыскания на средства бюджета по искам к Российской Федерации, аналогичные правила следует применять и по искам к муниципальным образованиям.
С учетом этого по такой категории административных дел обязательным является привлечение в качестве административного ответчика соответствующего публично-правового образования в лице главного распорядителя бюджетных средств.
Из содержания подп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что критерием определения главного распорядителя бюджетных средств, выступающего в суде от имени публично-правового образования по искам о возмещении вреда, является ведомственная принадлежность причинителя вреда (органа государственной власти, государственного органа, органа местного самоуправления или должностных лиц этих органов) независимо от источника его финансирования.
В случае, когда государственный (муниципальный) орган, являвшийся на момент возникновения спорных правоотношений главным распорядителем бюджетных средств тех государственных (муниципальных) органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред, утратил данный статус (при передаче полномочий иному органу, в связи с ликвидацией), в качестве представителя Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования суду следует привлекать орган, наделенный такими полномочиями главного распорядителя бюджетных средств на момент рассмотрения дела в суде. Сведения о главных распорядителях бюджетных средств содержатся в приложении "Ведомственная структура расходов федерального бюджета", утверждаемом Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, а также в Положении о соответствующем государственном (муниципальном) органе (п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации").
Статья 222. Рассмотрение судом вопроса о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 222
Комментируемая статья регламентирует действия суда на стадии принятия к производству административного искового заявления об оспаривании административных актов органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
Из общих правил, предусмотренных гл. 12 КАС РФ, следует, что на данной стадии процесса судья может совершить следующие действия с административным исковым заявлением: отказать в его принятии, возвратить, оставить без движения или сразу принять к производству. Все эти действия могут быть совершены судьей и в отношении административного искового заявления, предусмотренного гл. 22 КАС РФ.
1. Отказ в принятии административного искового заявления к производству производится по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
Имеются в виду следующие случаи:
- заявленные административным истцом требования подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо вообще не подлежат рассмотрению в судах;
- административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или публичных интересов органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС РФ или другими федеральными законами не предоставлено такое право;
- из административного искового заявления не следует, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;
- имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного искового заявления, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления.
Во всех приведенных случаях заявленные административные исковые требования в силу различных причин не могут быть разрешены в рамках административного судопроизводства, в связи с чем судья именно отказывает в принятии административного искового заявления к производству суда, подчеркивая этим, что требования административного истца не могут быть разрешены по правилам КАС РФ. В связи с этим отказ в принятии административного искового заявления препятствует повторному обращению в суд с этими же требованиями (ч. 3 ст. 128 КАС РФ).
Более подробно предусмотренные ч. 1 ст. 128 КАС РФ обстоятельства, препятствующие обращению в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, описывались в комментарии к ст. 218 Кодекса.
Немного подробнее остановимся на таком наиболее непростом для толкования основании для отказа в принятии административного искового заявления к производству, как отсутствие в административном исковом заявлении указаний на то, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ).
Выше, в комментарии к ст. 218 КАС РФ, уже отмечалось, что судебная защита гарантируется лицу только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых оно просит, ему принадлежат и были нарушены либо существует реальная угроза их нарушения. Именно поэтому одним из обязательных требований, предъявляемых к административному исковому заявлению об оспаривании административного акта органа или лица, наделенных публичными полномочиями, является указание в нем сведений о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым административным актом (п. 6 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).
Вместе с тем следует учитывать, что разрешение вопроса о том, нарушены ли в действительности права, свободы и законные интересы административного истца вследствие совершения оспариваемого административного акта, осуществляется не в момент принятия административного искового заявления к производству суда, а на стадии судебного разбирательства. На это указывает п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ.
Более того, из ч. 2 ст. 227 КАС РФ следует, что в зависимости от того, установит суд нарушение прав административного истца оспариваемым административным актом или нет, принимается итоговый судебный акт по делу - решение. В частности, решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными принимается в случае, когда суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. Если хотя бы одно из этих условий не соблюдается (в том числе когда установлено, что противоправное поведение административного ответчика не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца), суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.
Таким образом, на стадии принятия административного искового заявления к производству судья не вправе разрешать вопрос о том, нарушают ли оспариваемые административные акты права, свободы и законные интересы административного истца.
Поэтому ч. 1 ст. 222 и п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ нужно толковать ограничительно - из предусмотренных ими правил следует, что судья на стадии принятия административного искового заявления к производству должен лишь выяснить, способен ли вообще оспариваемый административный акт затрагивать права, свободы или законные интересы административного истца, и в зависимости от этого принять административное исковое заявление к производству или отказать в этом. При таком толковании закона задача судьи состоит в том, чтобы на начальной стадии процесса исключить возможность инициирования судебного разбирательства по административному исковому заявлению лица, правовое положение которого никак не может быть затронуто последствиями оспариваемого административного акта. Такая позиция широко представлена в судебных актах Верховного Суда Российской Федерации (см. об этом п. 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2019), Кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2022 N 5-КАД22-43-К2, от 18.01.2019 N 41-КГ18-53, от 04.10.2018 N 31-КГ18-6).
Об отказе в принятии к рассмотрению административного искового заявления к производству суда судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для отказа в принятии административного искового заявления, и решает вопрос о возврате государственной пошлины лицу, предъявившему административное исковое заявление, если государственная пошлина была уплачена. Копия этого определения вручается или направляется административному истцу вместе с административным исковым заявлением и приложенными к нему документами не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.
На определение суда об отказе в принятии административного искового заявления может быть подана частная жалоба.
2. Административное исковое заявление может быть возвращено лицу, его подавшему, по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 129 КАС РФ.
К этим основаниям относятся следующие:
- административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;
- дело неподсудно данному суду;
- административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;
- административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;
- в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;
- до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;
- не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения.
О возвращении судом административного искового заявления судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для возвращения административного искового заявления, и способ устранения обстоятельств, препятствующих возбуждению административного дела, а также решает вопрос о возврате административному истцу государственной пошлины. Определение суда должно быть вынесено в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд или со дня истечения срока, установленного для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения, если иной срок не установлен КАС РФ. Копия определения о возвращении административного искового заявления вручается или направляется административному истцу вместе с этим административным исковым заявлением и приложенными к нему документами не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения указанного определения.
В отличие от отказа в принятии административного искового заявления к производству возвращение административного искового заявления не препятствует его повторной подаче в суд, если обстоятельства, послужившие основанием для возвращения административного искового заявления, будут устранены (ч. 3 ст. 129 КАС РФ).
На определение суда о возвращении административного искового заявления может быть подана частная жалоба.
3. Если недостатки административного искового заявления не имеют существенного характера, судья может оставить административное исковое заявление без движения, предоставив административному истцу срок для их устранения без возвращения административного искового заявления.
Это возможно в случаях, когда административное исковое заявление по форме или содержанию не соответствует предъявляемым к нему требованиям, предусмотренным ст. 220 КАС РФ, и выявленные недостатки могут быть оперативно устранены (ч. 3 ст. 222 КАС РФ).
Верховный Суд Российской Федерации ориентирует нижестоящие суды на недопустимость исключительно формального подхода к проверке административных исковых заявлений на соответствие требованиям ст. 220 КАС РФ в целях оставления их без движения. Им неоднократно в своих судебных актах указывалось, что если выявленное несоответствие может быть устранено в ходе подготовки дела к судебному разбирательству, то оснований для оставления такого административного искового заявления без движения не имеется (например, в случаях, когда в административном исковом заявлении не в полном объеме приведено нормативное обоснование заявленных требований, к административному исковому заявлению не приложены все доказательства и т.п.). Более подробно об этом см. в комментарии к ст. 220 КАС РФ.
Об оставлении административного искового заявления без движения судья выносит определение, в котором указывает основания для этого и устанавливает разумный срок для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения. Копия определения об оставлении административного искового заявления без движения направляется лицу, подавшему административный иск, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения такого определения.
На определение суда об оставлении административного искового заявления без движения может быть подана частная жалоба.
4. При отсутствии оснований для отказа в принятии административного искового заявления к производству, его возвращения либо оставления без движения судья должен принять такое административное исковое заявление к производству суда, о чем вынести соответствующее определение.
Копии этого определения направляются лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня его вынесения. Копии определения о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, направляются судом лицам, участвующим в деле, в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий.
Помимо этого, административному ответчику вместе с копией указанного определения направляются копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если копии этих заявления и документов не были вручены лицам, участвующим в деле, самим лицом, подавшим административное исковое заявление.
Статья 223. Меры предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 223
Комментируемая статья конкретизирует положения гл. 7 КАС РФ о возможности применения по административным исковым заявлениям мер предварительной защиты, устанавливая специальные правила их распространения на административные дела, рассматриваемые по правилам гл. 22 КАС РФ.
В целом каких-либо кардинальных отличий от общих положений о применении мер предварительной защиты комментируемая статья не устанавливает. Единственная особенность состоит в том, что перечень мер предварительной защиты, которые могут быть применены по данной категории административных дел, имеет не открытый (как это предусмотрено ч. 2 ст. 85 КАС РФ), а исчерпывающий характер. По данным делам суд вправе лишь приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.
Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в п. 29 Постановления от 01.06.2023 N 15 "О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты", следует, что под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения в качестве меры предварительной защиты следует понимать запрет совершения действий, предусмотренных данным актом, решением.
В силу ч. 1 ст. 85 КАС РФ указанные меры предварительной защиты могут быть применены, если:
1) до принятия судом решения по административному делу или примирения сторон существует опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подан административный иск;
2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Поводом для применения судом мер предварительной защиты может быть заявление об этом лица, обратившегося в суд с административным иском. Такое заявление может быть подано в суд одновременно с административным иском, а также в ходе судебного разбирательства до рассмотрения административного дела по существу либо до вступления решения в законную силу. Заявление должно соответствовать требованиям, закрепленным в ст. 86 КАС РФ.
Данное заявление рассматривается судьей единолично без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд. Причем КАС РФ позволяет судье оставить такое заявление без движения, если оно по своему содержанию не отвечает требованиям ст. 86 КАС РФ.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абз. 7 п. 3 Постановления от 01.06.2023 N 15 "О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты" разъяснил, что меры предварительной защиты могут быть применены судом и по своей инициативе, но только в случаях, предусмотренных законом. Например, ч. 1 ст. 306 КАС РФ предусмотрено, что после поступления административного дела с апелляционной жалобой или апелляционным представлением суд апелляционной инстанции в порядке подготовки административного дела к рассмотрению вправе по собственной инициативе разрешить вопрос о применении мер предварительной защиты и (или) о приостановлении исполнения судебного решения.
Применяя по административному исковому заявлению меры предварительной защиты, суду следует учитывать предписание ч. 4 ст. 85 КАС РФ о том, что данные меры должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему. Если заявление о применении мер предварительной защиты подано без учета этого правила, то суд вправе удовлетворить такое заявление частично (например, не приостанавливая действие оспариваемого решения полностью, а запрещая административному ответчику совершать определенные действия, направленные на его исполнение).
Если действия, предусмотренные оспариваемым решением уже совершены либо их осуществление началось (например, внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета), судам необходимо выяснять, насколько испрашиваемые меры предварительной защиты фактически исполнимы и эффективны, а также оценивать, может ли непринятие таких мер привести к причинению значительного ущерба заявителю, затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта (абз. 2 п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2023 N 15 "О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты").
В случае применения по административному исковому заявлению мер предварительной защиты об этом выносится определение, копия которого незамедлительно направляется лицам, участвующим в деле.
Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному исковому заявлению приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов. Лицо, на которое возложено исполнение определения суда о применении мер предварительной защиты по административному исковому заявлению, обязано исполнить данное определение не позднее следующего дня со дня его получения, если иной срок не установлен законом или судом, а также сообщить суду об исполнении данного определения в течение пяти дней со дня истечения срока его исполнения.
На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному исковому заявлению может быть подана частная жалоба.
Статья 224. Объединение в одно производство административных дел об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 224
Комментируемая статья конкретизирует предусмотренные ст. 136 КАС РФ положения об объединении административных дел в одно производство применительно к рассмотрению судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
Закреплено, что суд вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько находящихся в производстве суда административных дел об оспаривании одного и того же решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, в том числе в случае, если такие решение, действие (бездействие) оспариваются в различных частях и (или) несколькими административными истцами.
Такое правило обусловлено стремлением законодателя, во-первых, обеспечить процессуальную экономию при рассмотрении судами различных дел с одним и тем же предметом доказывания и, во-вторых, исключить возможные противоречия между судебными актами, принятыми по одним и тем же обстоятельствам.
Следует учитывать, что вопрос об объединении дел в одно производство относится к усмотрению суда, в связи с чем его разрешение определенным образом не относится к безусловной обязанности суда. Об этом упомянул Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 31.05.2022 N 1179-О, подчеркивая, что предусмотренное нормами ст. 136 и 224 КАС РФ полномочие суда по объединению административных дел вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является проявлением дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия.
Суд вправе разрешить вопрос об объединении дел в одно производство как по своей инициативе, так и по ходатайству лиц, участвующих в деле.
Совершение такого процессуального действия допускается до принятия судебных актов, которыми заканчивается рассмотрение административных дел в суде первой инстанции.
Об объединении административных дел в одно производство или об отказе в удовлетворении соответствующего ходатайства суд выносит определение, копии которого направляются лицам, участвующим в таких административных делах.
На определение суда об отказе в удовлетворении ходатайства об объединении административных дел в одно производство может быть подана частная жалоба. В отличие от этого определение об объединении административных дел в одно производство обжалованию не подлежит, поскольку не препятствует дальнейшему движению дела.
В случае принятия определения об объединении административных дел в одно производство они объединяются с тем административным делом, производство по которому было возбуждено ранее.
После объединения административных дел в одно производство подготовка административного дела к судебному разбирательству начинается сначала.
Статья 225. Прекращение производства по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 225
Комментируемая статья предусматривает перечень случаев, при которых административное дело об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, не подлежит разрешению по существу. Это обусловлено обнаруженными в ходе рассмотрения дела обстоятельствами, при которых вынесение решения в силу тех или иных причин невозможно. Поэтому при установлении этих обстоятельств суд прекращает производство по делу.
1. Прежде всего следует отметить, что производство по делу, возбужденному по правилам гл. 22 КАС РФ, может быть прекращено по общим основаниям, предусмотренным ст. 194 КАС РФ.
К ним в силу п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ относится весь комплекс оснований, при которых административное дело не подлежало возбуждению, а административному истцу должно было быть отказано в принятии его административного искового заявления к производству (например, в связи с тем, что заявленные требования не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, административное исковое заявление подано в отсутствие нарушенного права, имеется вступивший в силу судебный акт по результатам рассмотрения аналогичного административного иска и т.п.). Эти основания предусмотрены в ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
Производство по делу также подлежит прекращению, если в ходе рассмотрения дела:
- вступило в силу решение суда, принятое по административному исковому заявлению о том же предмете (п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);
- административный истец отказался от административного искового заявления и отказ принят судом (п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);
- стороны заключили соглашение о примирении и оно утверждено судом (п. 3 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);
- наступила смерть гражданина, являвшегося стороной в административном деле, при условии, что спорное публичное правоотношение не допускает правопреемства (п. 4 ч. 1 ст. 194 КАС РФ);
- завершена ликвидация организации, являвшейся стороной в административном деле, при условии, что публичное правоотношение не допускает правопреемства (п. 5 ч. 1 ст. 194 КАС РФ).
Некоторые особенности предусмотрены для прекращения производства по делу в случае, когда с административным исковым заявлением обратились в суд прокурор (ст. 39 КАС РФ) или иные органы и организации (ст. 40 КАС РФ), действующие в интересах лиц, права, свободы или законные интересы которых нарушены оспариваемым административным актом. При отказе этих специальных участников процесса от административного иска суду следует выяснить отношение лица, в интересах которого заявлен административный иск, к этому заявлению. Если такое лицо поддержит это заявление и также выразит желание отказаться от административных исковых требований (откажется поддержать административный иск), то суд принимает отказ от административного иска и прекращает производство по делу (при условии, что это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц). Если же такое лицо никак не выразит свое мнение по заявленному отказу от административного иска, то есть поведет себя пассивно, суд оставляет административный иск без рассмотрения (ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40 КАС РФ). Ну и, наконец, третий вариант: если лицо, в интересах которого подан административный иск, будет поддерживать административные исковые требования, несмотря на заявленный органом или организацией отказ от административного иска, суд продолжает рассматривать дело по существу (п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
2. В ч. 2 комментируемой статьи также продублировано предусмотренное ч. 2 ст. 194 КАС РФ основание для прекращения производства, применимое только в отношении дел, разрешаемых по правилам гл. 22 КАС РФ.
Имеется в виду правило о том, что суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В основе данного правила лежит такое заложенное во многих положениях КАС РФ условие судебной защиты публичных прав, как заинтересованность административного истца в такой защите. Иначе говоря, суд может предоставить защиту административному истцу лишь в том случае, если имеются сведения о нарушении его прав, свобод или законных интересов.
В связи с этим законодатель старается отгородить суд от разрешения спора, не связанного с защитой нарушенного права. Так, применительно к стадии принятия административного искового заявления к производству в п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ содержится правило о том, что если из административного искового заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, то суд должен отказать в принятии такого административного искового заявления к производству.
Эта же идея заложена в ч. 2 комментируемой статьи применительно к случаям, когда имевшаяся при подаче административного искового заявления заинтересованность в оспаривании административного акта утрачивается в ходе судебного разбирательства - в связи с отменой такого административного акта, его пересмотром или в связи с иными причинами, по которым этот административный акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Поскольку нарушение прав, свобод или законных интересов административного истца исчерпано, то в целях процессуальной экономии суду предоставляется возможность прекратить производство по делу, не проводя впустую полноценного разбирательства.
Примечательно, что реализация судом полномочия на прекращение производства по делу по данному основанию не находится в строгой зависимости от волеизъявления административного истца. Даже если административный истец при подобных обстоятельствах и не заявит об отказе от административного искового заявления, а будет настаивать на продолжении судебного разбирательства, суд, установив полное восстановление нарушенных прав, о которых заявлял административный истец при подаче административного искового заявления, все равно вправе прекратить производство по делу.
Конституционный Суд Российской Федерации в таком регулировании не установил противоречия Конституции Российской Федерации. В Определении этого Суда от 30.05.2023 N 1361-О указано, что положения ст. 225 КАС РФ, позволяющие среди прочего прекращать производство по административному делу в случае, если из административного искового заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, являются частью процессуального механизма реализации гарантированного каждому ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту, предполагающего, что по общему правилу любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.
Единственное условие, которое суду необходимо выполнить при разрешении вопроса о прекращении производства по делу, заключается в исполнении им обязанности обсудить с административным истцом восстановление нарушенных прав вследствие отмены оспариваемого решения. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 Постановления от 28.06.2022 N 21 на этот счет особо указывает, что суд должен предоставить административному истцу возможность изложить доводы по вопросу о том, устранено ли вмешательство в права, свободы, законные интересы гражданина или организации, и оценить такие доводы (ст. 14, п. 7 ч. 1 ст. 45 КАС РФ). Если заявленные административным истцом доводы не убедят суд в продолжающемся нарушении прав, свобод или законных интересов, то производство по делу подлежит прекращению.
Таким образом, прекращение производства по делу только по формальным основаниям отмены оспариваемого решения недопустимо. Суд может прекратить производство по делу, лишь убедившись, что все права, свободы и законные интересы административного истца восстановлены. Если же заинтересованность административного истца в связи с отменой оспариваемого решения сохранилась, то прекращение производства по делу недопустимо.
Аналогичная позиция применительно к оспариванию решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей высказана Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства". Согласно п. 9 этого Постановления отмена вышестоящим должностным лицом оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в период рассмотрения дела судом не может служить основанием для прекращения производства по этому делу, если применение такого постановления привело к нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца. Окончание либо прекращение исполнительного производства сами по себе не препятствуют рассмотрению по существу судом заявления об оспаривании конкретного постановления либо действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, повлекших неблагоприятные последствия для административного истца.
Схожая позиция была высказана и Президиумом Верховного Суда Российской Федерации. В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020) указано, что суд не вправе прекратить производство по такому делу в случае, если в ходе судебного разбирательства будет установлена правовая заинтересованность административного истца в защите своих прав, свобод и законных интересов.
В качестве примера Президиумом Верховного Суда Российской Федерации приводится рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации дело об оспаривании лицом, находившимся под стражей в связи с расследованием преступления, действий следственного изолятора, выразившихся в воспрепятствовании и запрете свиданий в следственных кабинетах с его защитниками, допущенными определением суда для участия в деле в качестве защитников.
Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, установив, что на момент рассмотрения административного дела запрет на посещение административного истца защитниками был снят и что указанные лица допущены в следственные кабинеты к административному истцу в качестве защитников, пришел к выводу, что право административного истца на свидание с защитниками восстановлено, права, свободы и законные интересы административного истца не нарушаются, в связи с чем прекратил производство по делу.
Отменяя судебные акты по делу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что суды первой и апелляционной инстанций не выполнили возложенную на них обязанность по выяснению правовой заинтересованности административного истца в дальнейшем оспаривании действий следственного изолятора, оценку оспариваемым действиям административного ответчика, выражавшимся в запрете свиданий с административным истцом его защитников, имевшем место до его обращения с административным исковым заявлением, не дали. То обстоятельство, что впоследствии защитникам были предоставлены свидания с административным истцом, не свидетельствует о том, что оспариваемые действия перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, и не является основанием для отказа административному истцу в проверке его доводов относительно законности оспариваемых действий административного ответчика (Кассационное определение от 26.02.2020 N 78-КА19-25).
По аналогичным основаниям Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации были отменены судебные акты нижестоящих судов по административному делу об оспаривании гражданином, являющимся должником по исполнительному производству, действий судебного пристава-исполнителя по принудительному взысканию денежных средств. Суды установили, что с доходов (пенсии и (или) иных социальных выплат) административного истца осуществлялись удержания в счет погашения исполнительского сбора на основании постановлений судебного пристава-исполнителя от 31.01.2011. В 2019 г. в связи с отменой старшим судебным приставом постановлений судебного пристава-исполнителя административному истцу осуществлен возврат излишне взысканных средств. Это послужило основанием для прекращения судом первой инстанции производства по делу. Суд апелляционной инстанции с этим выводом согласился.
Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приняла во внимание, что в ходе рассмотрения дела административный истец неоднократно обращал внимание суда на то, что в рамках исполнительного производства, возбужденного в 2010 г., исполнительский сбор им уплачен. Постановления о возбуждении исполнительного производства и о взыскании исполнительского сбора, вынесенные в 2018 г., он не получал, в связи с чем обжаловать их не мог. Незаконные, по мнению административного истца, удержания привели к образованию у него задолженности по оплате коммунальных услуг и нарушению его прав. Суд этим обстоятельствам оценку не дал и, не исследовав всех фактических обстоятельств по делу, ограничился формальным применением ч. 2 ст. 194 и ч. 2 ст. 225 КАС РФ, прекратив производство по делу. При таких обстоятельствах судебные акты нижестоящих судов отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Кассационное определение от 09.12.2020 N 66-КАД20-3-К8).
Разъясняя особенности исполнения возложенной на суд обязанности по проверке правовой заинтересованности административного истца в продолжении оспаривания отмененного решения, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 25 Постановления от 28.06.2022 N 21 указал, что производство по делу не может быть прекращено при наличии оснований полагать, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), которые могут быть защищены посредством предъявления другого требования в рамках данного или иного дела, основанного на незаконности оспоренного решения, действия (бездействия).
Нередко в качестве таких обстоятельств, требующих рассмотрения административного дела по существу, суды рассматривают стремление административных истцов требовать взыскания в их пользу убытков, компенсации морального вреда вследствие совершения в отношении них незаконного административного акта, который впоследствии отменен, а также, например, их желание оспаривать наложенные санкции за неисполнение данного административного акта.
Иногда в качестве таких обстоятельств суды учитывают стремление административных истцов взыскивать с административных ответчиков понесенные судебные расходы по делу.
Так, отменяя апелляционное определение областного суда о прекращении производства по делу об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что отмена этого постановления сама по себе основанием для прекращения производства по делу не является. По делу установлено, что издание судебным приставом оспариваемого постановления вынудило административного истца для защиты нарушенных прав обратиться за квалифицированной юридической помощью с целью представления своих интересов в суде, что подтверждается ордером, выданным адвокату, и квитанцией об оплате услуг представителя. При таких обстоятельствах Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации посчитала, что применение оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя привело к нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем основания для прекращения производства по административному делу отсутствовали (Определение от 25.04.2018 N 59-КГ18-1).
Статья 226. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 226
Комментируемая статья закрепляет процессуальные особенности рассмотрения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в том числе устанавливает сроки рассмотрения таких дел, определяет предмет доказывания по этим делам, оговаривает особенности распределения бремени доказывания между сторонами.
1. Учитывая присущие делам об оспаривании административных актов особенности, а также стремление законодателя к скорейшему восстановлению нарушенных публичных прав, в КАС РФ предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения таких дел.
В отличие от общего двухмесячного срока, предусмотренного ч. 1 ст. 141 КАС РФ, комментируемая статья отводит судам месячный срок для рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, а Верховному Суду Российской Федерации - двухмесячный срок (ч. 1 комментируемой статьи).
При этом для отдельных категорий дел об оспаривании административных актов предусмотрены еще более короткие сроки их рассмотрения.
Так, административные дела об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования рассматриваются судом в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд (ч. 2 комментируемой статьи).
Такой же десятидневный срок предусмотрен для рассмотрения административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения. При этом законодатель отдельно оговаривает, что если такое дело возбуждено до дня проведения публичного мероприятия, то оно подлежит рассмотрению не позднее дня, предшествующего дню его проведения. Если дело возбуждено в день проведения публичного мероприятия, то оно подлежит рассмотрению в этот же день. Если последний день срока рассмотрения такого дела приходится на выходной или нерабочий праздничный день и до этого дня дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено, то суд рассматривает дело в этот выходной или нерабочий праздничный день (ч. 4 комментируемой статьи).
Следует, однако, учитывать, что при определенных обстоятельствах приведенный выше месячный (двухмесячный - для Верховного Суда Российской Федерации) срок в ходе рассмотрения дела может обнулиться и начать свое исчисление заново. Это происходит в случае перехода к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства, замены судьи или нескольких судей, вступления в административное дело административных соистцов, привлечения к участию в административном деле административных соответчиков, замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим, привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика, вступления в дело или привлечения к участию в деле заинтересованного лица, объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство, изменения основания или предмета административного иска (ч. 4 ст. 141 КАС РФ).
Кроме этого, закон позволяет председателю суда, заместителю председателя суда или председателю судебного состава продлить указанный срок рассмотрения дела, но не более чем на один месяц. Это возможно при рассмотрении сложных дел, в которых задействовано большое количество участников процесса, заявлено большое количество требований, имеется значительный объем исследуемых доказательств и т.п. (ч. 2 ст. 141 КАС РФ, п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
Приведенные правила продления процессуальных сроков и исчисления их сначала не распространяются на те административные дела, для рассмотрения которых предусмотрен сокращенный срок (ч. 2 и 4 комментируемой статьи).
Также следует учитывать, что, несмотря на возможность продления процессуального срока рассмотрения дела и исчисления его в определенных случаях сначала, общий срок рассмотрения дела должен отвечать требованиям разумности (ч. 1 ст. 10 КАС РФ). Это требование закона призвано исключить волокиту по делу и предотвратить совершение судом недостаточных и неэффективных мер по разрешению спора. Суд при рассмотрении дела должен руководствоваться своевременным восстановлением нарушенных прав участников административного судопроизводства, не допуская формального растягивания срока рассмотрения дела. В случае нарушения судом принципа разумного срока административного судопроизводства стороны могут требовать присуждения им от государства компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.
2. Одним из обязательных условий правильного разрешения административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, является предоставление сторонам возможности непосредственно высказать суду свою позицию по делу. Для этого суд обязан известить лиц, участвующих в деле, о судебном заседании. Рассмотрение дела по существу может быть начато только после того, как суд убедится в том, что все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены.
В то же время участие сторон в рассмотрении дела по общему правилу является их правом. В связи с этим неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела. Исключение предусмотрено лишь для случаев, когда суд признает обязательной явку в судебное заседание лица, участвующего в деле.
В силу ч. 7 комментируемой статьи суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие). В случае признания судом обязательной явки таких лиц об этом указывается в определении о подготовке дела к судебному разбирательству. Если лицо, явка которого в судебное заседание признана обязательной, не явилось без уважительных причин в суд, к нему может быть применен судебный штраф, а также меры процессуального принуждения (ч. 1 ст. 120, ч. 3, 4 ст. 150 КАС РФ, п. 47 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
В ряде случаев административное дело об оспаривании административных актов может быть рассмотрено в упрощенном (письменном) производстве. Это возможно при наличии одного из следующих условий:
- всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным (п. 1 ч. 1 ст. 291 КАС РФ);
- ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела (п. 2 ч. 1 ст. 291 КАС РФ);
- в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, или представители этих лиц (ч. 7 ст. 150 КАС РФ).
О рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства судом выносится определение. Особенности рассмотрения такого дела установлены в ст. 292 - 294.1 КАС РФ.
3. Помимо прочего, комментируемая статья устанавливает важные процессуальные правила о пределах рассмотрения судом заявленных административных исковых требований.
Во-первых, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) лишь в той части, которая оспаривается.
Во-вторых, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) лишь в отношении лица, которое является административным истцом, или лица, в защиту прав, свобод и законных интересов которого подано соответствующее административное исковое заявление.
Поэтому если, например, оспариваемое решение предусматривает несколько правовых последствий для гражданина и он в административном исковом заявлении выражает несогласие с одним из них, то суд должен проверить законность этого решения лишь в оспариваемой административным истцом части.
Если такое решение вынесено в отношении нескольких лиц, одни из которых с ним согласны, а другие нет, в связи с чем обратились с административным исковым заявлением, суд должен проверить законность этого решения лишь в той части, которая вынесена в отношении административных истцов. Если такое решение может повлиять на права и обязанности остальных лиц, в отношении которых вынесено оспариваемое решение, то такие лица подлежат привлечению к участию в деле в качестве заинтересованных лиц.
Близко к этому находится еще одно важное требование, предъявляемое к рассмотрению дела, - суд принимает решение лишь по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) только в случаях, прямо предусмотренных КАС РФ (ч. 1 ст. 178 КАС РФ).
Глава 22 КАС РФ не предусматривает таких специальных норм о праве суда выйти за пределы заявленных административных исковых требований, что дало Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации возможность при рассмотрении конкретных дел неоднократно сделать вывод о том, что предусмотренное ст. 178 КАС РФ право суда в определенных случаях выйти за пределы предмета заявленных требований не распространяется на дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями (Кассационные определения от 20.07.2022 N 13-КАД22-1-К2, от 18.05.2022 N 45-КАД22-6-К7).
Это означает, что право определения предмета иска и способа защиты прав принадлежит только административному истцу, в связи с чем исходя из заявленных требований все иные формулировки и толкование данного требования судом, а не истцом означают фактически выход за пределы заявленного административным истцом к административному ответчику требования.
В связи с этим, если суд полагает, что административный истец неверно заявил требования, то в этом случае необходимо поставить данный вопрос на обсуждение сторон и разъяснить административному истцу его право на уточнение заявленных требований (ч. 2 ст. 14 КАС РФ).
Судебной практике известны примеры, когда суды пренебрегают указанным правилом, самостоятельно определяя за административного истца, какое решение, действие (бездействие) подлежит признанию незаконным, таким образом произвольно излагая в судебном решении заявленные требования и изменяя предмет судебного разбирательства. Однако вышестоящие суды такие судебные решения отменяют.
Так, гражданин, являющийся взыскателем по исполнительному производству, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия пристава-исполнителя по своевременному отправлению ему постановления о возбуждении исполнительного производства и возложении обязанности направить такое постановление. Свои требования административный истец мотивировал тем, что заказным письмо направил начальнику отдела судебных приставов заявление о возбуждении исполнительного производства о взыскании задолженности с территориального органа Федеральной службы судебных приставов, приложив исполнительный лист и сведения о своем расчетном счете. Однако какого-либо решения по этому заявлению не принято.
Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением суда автономного округа и кассационным определением кассационного суда общей юрисдикции, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суды установили, что по заявлению административного истца судебным приставом-исполнителем вынесено постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, поскольку исполнение исполнительного документа подлежало органом Федерального казначейства.
Отменяя принятые по этому делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание на то, что административный истец каких-либо действий судебного пристава-исполнителя не обжаловал, более того, на момент предъявления административного искового заявления никаких решений по его заявлению о возбуждении исполнительного производства принято не было. Заявляя свои требования, административный истец исходил из того, что истек предусмотренный ч. 8 ст. 30 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" трехдневный срок вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства либо об отказе в возбуждении исполнительного производства со дня поступления судебному приставу-исполнителю исполнительного документа. Вместе с тем данное обстоятельство, указанное административным истцом в обоснование требования о признании бездействия судебного пристава-исполнителя незаконным, судами не проверялось. Судебная коллегия констатировала, что районный суд фактически принял решение по требованиям, которые административным истцом не заявлялись, без проверки обстоятельств, указанных в административном исковом заявлении. С учетом этого дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Кассационное определение от 07.04.2021 N 69-КАД20-7-К7).
Или другой пример.
Гражданину Республики Армения представительством МВД России в Республике Армения оформлено свидетельство участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Через две недели после принятия такого решения из органа ФСБ России в территориальный орган МВД России поступило сообщение с пометкой "для служебного пользования" о рассмотрении вопроса об аннулировании выданного на имя этого лица свидетельства по вновь открывшимся обстоятельствам.
Ссылаясь на указанную информацию, решением территориального органа МВД России ранее выданное свидетельство аннулировано по основанию, предусмотренному подп. "а" п. 25 указанной Государственной программы, то есть в связи с выступлением гражданина за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, совершением им иных действий, которые создают угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации. Получив уведомление о принятии указанного решения, гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании его незаконным.
Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением областного суда, в удовлетворении требований административного истца отказано. Суды исходили из того, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах предоставленной МВД России компетенции, на основании поступившей из органа ФСБ России информации о выявлении вновь открывшихся обстоятельств, свидетельствующих о том, что административный истец своими действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации, что соответствует предписаниям указанной Государственной программы.
Кассационным определением кассационного суда общей юрисдикции названные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в районный суд для разрешения вопроса о его подсудности областному суду в качестве суда первой инстанции. Суд кассационной инстанции посчитал, что нижестоящие суды не исследовали обстоятельства, подтверждающие обоснованность оспариваемого решения, не дали оценку сведениям, указывающим, что действия административного истца угрожают национальной безопасности Российской Федерации, в связи с чем предложил суду первой инстанции рассмотреть вопрос о подсудности данного административного дела областному суду ввиду того, что информация в отношении административного истца поступила из конфиденциальных источников.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами кассационного суда общей юрисдикции не согласилась, обратив внимание на то, что административный истец хотя и указал в качестве одного из административных ответчиков орган ФСБ России, но оспаривал исключительно принятое территориальным органом МВД России решение об аннулировании свидетельства участника Государственной программы, выданного на его имя; сведения, поступившие из органа ФСБ России, не являлись предметом заявленных требований в рамках данного административного дела, следовательно, предметом судебной проверки могло быть только это решение территориального органа МВД России. К тому же, проанализировав положения Федеральных законов "О федеральной службе безопасности", "Об оперативно-розыскной деятельности", Административный регламент по предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче и замене свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что, принимая решение об аннулировании свидетельства участника Государственной программы на основании поступившей из органа ФСБ России информации, территориальный орган МВД России не вправе подвергать ее оценке, поскольку она может являться самостоятельным предметом обжалования в судебном порядке. Следовательно, суд кассационной инстанции безосновательно сослался на необходимость исследования и оценки обоснованности представленной органом ФСБ России информации (Кассационное определение от 09.11.2022 N 6-КАД22-7-К2).
В то же время, несмотря на приведенные пределы полномочий судов по рассмотрению административных дел об оспаривании административных актов, в ч. 8 комментируемой статьи содержится важное правило о том, что решение, действие (бездействие) в рамках оспариваемой административным истцом части подлежат проверке судом в полном объеме, независимо от заявленных административным истцом оснований и доводов.
В этом правиле проявляется одна из особенностей административного судопроизводства, отличающая его, например, от правил рассмотрения судами гражданских дел, в которых суды более жестко связаны не только предметом, но и основаниями заявленных исковых требований.
Такая специфика обусловлена тем, что в административном судопроизводстве суды разрешают споры между неравными субъектами, в связи с чем с целью обеспечения гарантии эффективной судебной защиты нарушенных публичных прав суды наделены более активной ролью по выяснению юридически значимых сведений. В частности, суд обязан в полном объеме выяснить: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа по принятию оспариваемого решения; порядок принятия оспариваемого решения в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, если они предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Для исполнения этой обязанности суд наделен целым комплексом полномочий, в том числе по самостоятельному истребованию доказательств.
4. Круг юридически значимых обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об оспаривании административного акта (т.е. предмет доказывания), предусмотрен ч. 9 комментируемой статьи.
Эти обстоятельства можно подразделить на три группы:
1) обстоятельства, связанные с наличием оснований для предоставления административному истцу или лицам, в интересах которых подано административное исковое заявление, судебной защиты: а) нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; б) соблюдение срока обращения в суд;
2) обстоятельства, связанные с соблюдением организационных условий для совершения оспариваемого административного акта: а) наличие полномочий у публичного органа, организации или лица на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) соблюдение публичным органом, организацией или лицом установленного порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);
3) обстоятельства, связанные с проверкой законности содержания оспариваемого административного акта: а) наличие оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия); б) соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Бремя доказывания приведенных выше обстоятельств, свидетельствующих о наличии оснований для предоставления судебной защиты административному истцу или лицам, в интересах которых подано административное исковое заявление, возложено на самого административного истца или лица, обратившегося в суд с административным исковым заявлением (ч. 11 комментируемой статьи).
Если какое-либо из этих обстоятельств не установлено судом, принимается решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. Причем если судом установлено, что административным истцом или иным лицом, обратившимся в суд с административным иском, пропущен срок на обращение в суд, то решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления может быть принято и в предварительном судебном заседании без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу (ч. 5 ст. 138 КАС РФ).
Далее суд проверяет наличие у административного ответчика полномочий на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия), а также соблюдение установленного порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия). Бремя доказывания данных обстоятельств возлагается на административного ответчика - орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
При проверке данных обстоятельств следует учитывать разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 19 Постановления от 28.06.2022 N 21, о том, что несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности лишь при условии, что допущенные нарушения являются существенными для административного истца и влияют на исход дела. Нарушения порядка, носящие формальный характер, по общему правилу не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными.
В качестве примера применения этих разъяснений можно привести следующее дело.
Гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения Генеральной прокуратуры Российской Федерации о перенаправлении его обращения в другой орган.
Разрешая заявленные требования, районный суд пришел к выводу, что обращение административного истца правомерно перенаправлено в прокуратуру Липецкой области для проверки изложенных в ней доводов. Однако при этом районный суд установил, что обращение гражданина от 01.11.2021 было зарегистрировано в Генеральной прокуратуре Российской Федерации лишь 11.11.2021, т.е. с пропуском установленного законом и инструкцией о порядке рассмотрения обращений граждан срока. В связи с этим районный суд, с которым согласились областной суд и кассационный суд общей юрисдикции, удовлетворил административное исковое заявление частично, признав решение Генеральной прокуратуры Российской Федерации о перенаправлении обращения административного истца в прокуратуру Липецкой области не соответствующим порядку рассмотрения обращений граждан в части срока рассмотрения обращения заявителя и направления ему ответа.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с удовлетворением административных исковых требований не согласилась, обратив внимание на то, что после регистрации обращение в установленный срок было перенаправлено в уполномоченный для его рассмотрения орган, где заявителю также в установленный срок дан ответ. Следовательно, ссылаясь на п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21, Судебная коллегия пришла к выводу, что регистрация обращения по истечении трех дней со дня его поступления не повлекла нарушение права административного истца на рассмотрение его обращения уполномоченным органом. В связи с этим принятые по делу судебные акты в части удовлетворения административного искового заявления отменены, в данной части принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований (Кассационное определение от 18.10.2023 N 14-КАД23-9-К1).
Вместе с тем, если закон прямо называет существенным (грубым) конкретное нарушение, связанное с несоблюдением порядка принятия решения, невыполнением требований к его форме и содержанию, то независимо от мнения суда сам факт наличия этого нарушения сам по себе уже является достаточным для вывода о незаконности решения, принятого с таким нарушением. Например, ч. 2 ст. 91 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" к числу грубых нарушений требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля относит: отсутствие оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий; отсутствие согласования с органами прокуратуры проведения контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое согласование является обязательным; нарушение требования об уведомлении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое уведомление является обязательным; нарушение периодичности проведения планового контрольного (надзорного) мероприятия; проведение планового контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в соответствующий план проведения контрольных (надзорных) мероприятий; нарушение сроков проведения контрольного (надзорного) мероприятия и др.
Также в ряде случаев важно при проверке оспариваемых решений, действий выяснять, была ли в установленных законом случаях обеспечена возможность реализации прав и законных интересов гражданина или организации при принятии оспариваемого решения, совершении действий, в том числе проверять, было ли обеспечено право лица на ознакомление с доказательствами, право давать пояснения (возражения) по существу выявленных нарушений; исполнена ли наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанность изложить в принятом решении основания для применения соответствующих мер в отношении гражданина, организации. Например, п. 14 ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации относит к самостоятельному основанию для отмены решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения необеспечение лицу, в отношении которого проводилась проверка и вынесено такое решение, возможности участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя.
И, наконец, самым сложным для суда этапом рассмотрения дел рассматриваемой категории является проверка законности содержания оспариваемых административных актов. Как было указано выше, суд на данной стадии проверяет наличие оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), а также устанавливает соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
В рамках этого суд прежде всего должен выяснить, насколько оспариваемый административный акт соответствует закону, регулирующему спорные правоотношения. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абз. 2 п. 17 Постановления от 28.06.2022 N 21 разъяснил, что решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий.
При этом, учитывая присущую суду активную роль по делам рассматриваемой категории, он не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой даже на те нормы права, которые не указаны в данном решении (абз. 2 п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21).
Следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) не может быть сведена лишь к их формальному соответствию требованиям правовых норм. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 17 Постановления от 28.06.2022 N 21 на этот счет приводит важные разъяснения о том, что органам и лицам, наделенным публичными полномочиями, запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие могут быть приняты, совершены без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Ранее об этом неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации, отмечая, что суды не должны ограничиваться только установлением формальных условий применения правовых норм, без исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела фактических обстоятельств (Постановление от 28.10.1999 N 14-П, Определения от 18.04.2006 N 87-О, от 17.06.2008 N 498-О-О).
Показательным может быть следующее дело.
Гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным уведомления местной администрации о несоответствии указанных им в уведомлении параметров планируемой реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства в части несоблюдения минимального трехметрового отступа от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома с юго-западной стороны, о возложении на местную администрацию обязанности согласовать реконструкцию жилого дома.
Как установлено судами, административный истец является собственником земельного участка с расположенным на нем жилым домом. Желая произвести реконструкцию жилого дома, административный истец обратился в местную администрацию с уведомлением о планируемой реконструкции в существующих габаритах указанного индивидуального жилого дома, приложив согласие смежного землепользователя на реконструкцию. Уведомлением местной администрации со ссылкой на правила землепользования и застройки муниципального образования истцу сообщено о несоответствии параметров, указанных в уведомлении, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в части несоблюдения минимального трехметрового отступа от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома с юго-западной стороны в связи с тем, что отступ от границы земельного участка до реконструируемого индивидуального жилого дома с юго-западной стороны составляет 0 метров.
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, районный суд, с которым согласились областной суд и кассационный суд общей юрисдикции, исходил из того, что возведенный в 1969 г. жилой дом, принадлежащий административному истцу, расположен без отступа от границы земельного участка, то есть по его границе, в нарушение требований градостроительного законодательства, в связи с чем правовых оснований для признания оспариваемого уведомления местной администрации незаконным не имеется. При этом суды руководствовались положениями п. 1 ч. 10 ст. 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.
Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание на то, что границы земельного участка административного истца установлены вступившим в законную силу определением районного суда об утверждении мирового соглашения, заключенного в рамках гражданского дела о согласовании местоположения границ земельного участка, с учетом местонахождения и размещения на участке объекта недвижимости - жилого дома относительно границ смежного участка. Согласие на реконструкцию жилого дома, принадлежащего административному истцу, с собственником смежного земельного участка достигнуто, административный истец взял на себя обязательство выполнить работы по устройству снегозадержателей и дождевых водостоков с крыши к жилому дому на всем протяжении вдоль границы смежного земельного участка, с установлением стока в сторону улицы. При этом отсутствует возможность реконструкции индивидуального жилого дома административного истца с иными параметрами минимального отступа от границ земельного участка до жилого дома. В приведенном выше определении районного суда по гражданскому делу также указано на установление бессрочного бесплатного частного сервитута в отношении смежного земельного участка по смежной границе с земельным участком административного истца для прохода и обслуживания домовладения истца. С учетом этого Судебная коллегия отметила, что местная администрация при рассмотрении уведомления административного истца не провела полную и всестороннюю оценку фактических обстоятельств, что привело к принятию ею произвольного решения (Кассационное определение от 07.12.2022 N 86-КАД22-4-К2).
Помимо этого, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 17 Постановления от 28.06.2022 N 21 указывает, что судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействия) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности), т.е. надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.
Суть принципа соразмерности (пропорциональности) заключается в том, что любое примененное к гражданину или организации публичное ограничение (запрет, административная санкция и т.п.) должно быть соразмерным (пропорциональным), с одной стороны, защищаемым им публичным интересам, а с другой стороны, затрагиваемым частным интересам гражданина или организации. Иначе говоря, применение данного принципа предполагает поиск оптимального баланса конфликтующих интересов на основе их ценностного сопоставления. Публичное ограничение будет правомерно тогда, когда осуществляемое посредством него вмешательство в частные интересы граждан и организаций оправдывается подлинными общественными интересами, ценность которых выше ограничиваемых интересов частных лиц.
Необходимость в соблюдении принципа соразмерности (пропорциональности) возникает в том случае, когда примененная на основе закона ограничительная мера вторгается в частную сферу конкретного лица настолько существенно, не будучи при этом оправданной в необходимой степени значимыми публичными интересами, что такое положение выглядит явно несправедливым и не может не быть исправлено судом.
При таких обстоятельствах суду следует проверить, соизмеряли ли органы или лица, наделенные публичными полномочиями, буквальное содержание применяемой нормы с ее целью, и при допущенном нарушении самостоятельно применить телеологическое (целевое) толкование нормы, основанное в том числе на соблюдении принципа соразмерности (пропорциональности).
Самый распространенный пример такого толкования касается применения норм миграционного законодательства. Так, из подп. 7 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" следует, что разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется, в частности, в случае, если данный иностранный гражданин неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность.
Практика полна примерами, когда миграционные службы аннулируют по этому основанию выданные иностранным гражданам разрешения на временное проживание, не учитывая ни тяжесть совершенных такими лицами административных правонарушений, ни сложившиеся у них в нашей стране социальные связи.
Между тем Конституционный Суд Российской Федерации еще в Определении от 02.03.2006 N 55-О разъяснил, что, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. В Постановлении от 17.02.2016 N 5-П Конституционный Суд Российской Федерации дополнительно указал, что суды, рассматривая такие дела, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство.
Суды обращаются к принципу соразмерности (пропорциональности) и при разрешении споров об аннулировании лицензий. Так, в Определении от 26.10.2020 N 305-ЭС20-13862 Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации дала оценку обоснованности заявления Рособрнадзора об аннулировании лицензии образовательной организации в связи с привлечением ее ректора к административной ответственности за неисполнение предписания надзорного органа, а также в связи с неисполнением образовательной организацией повторно выданного предписания. Несмотря на то что такие обстоятельства в силу ч. 8 ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" дают основание лицензирующему органу ставить перед судом вопрос об аннулировании лицензии образовательной организации, Судебная коллегия пришла к выводу, что суд при разрешении такого спора не вправе ограничиваться только проверкой формальной законности требования лицензирующего органа. Помимо этого, надлежит установить, действительно ли выявленных обстоятельств достаточно для применения столь строгой меры, влекущей невозможность дальнейшего осуществления лицензируемой деятельности, дать оценку существенности выявленных нарушений и соразмерности прекращения действия лицензии характеру нарушений (тяжести возможных или наступивших последствий), тем самым обеспечивая достижение баланса между частными интересами, связанными с продолжением ведения лицензируемой деятельности, и публичным интересом, связанным с реализацией целей лицензирования.
Еще одно важное разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащееся в п. 17 Постановления от 28.06.2022 N 21, касается оспаривания административного акта по основаниям, о которых орган или лицо, наделенное публичными полномочиями, не знал и не должен был знать. Пленум Верховного Суда Российской Федерации указывает, что отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца не является основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления.
Речь в данном случае идет о тех случаях, когда оспариваемый административный акт совершен органом или лицом, наделенными публичными полномочиями, в рамках установленной правовой процедуры при наличии внешне безупречных правовых оснований. Иными словами, в сложившихся условиях такой орган или лицо не могли бы совершить иной акт, кроме того, который им был совершен. Однако он все равно является незаконным, если совершен на основании внутренне порочного основания.
Чаще всего о таких незаконных административных актах можно говорить, когда они совершаются на основании ничтожных сделок либо иных порочных юридически значимых актов, а также в случаях, когда такие административные акты приняты без учета юридически значимых обстоятельств при отсутствии у публичного органа или лица полномочий по их установлению.
При оспаривании таких административных актов основное возражение органов или лиц, их совершивших, заключается в том, что они не располагали теми или иными сведениями, имеющими юридическое значение, в связи с чем, по их мнению, признать незаконным совершенный ими административный акт нельзя. Однако такие возражения безупречны лишь с точки зрения законности реализации публичным органом или лицом своих полномочий. Но их нельзя признать обоснованными с позиций защиты прав лица, в отношении которого совершен оспариваемый административный акт. Учитывая отсутствие со стороны такого лица недобросовестности, применение к нему такого административного акта нельзя считать справедливым. Именно поэтому правопорядок допускает признание этого административного акта незаконным даже независимо от того, могли ли орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, предотвратить его совершение.
И, наконец, последнее, что важно учитывать при проверке законности содержания оспариваемого административного акта, - правильность применения публичным органом или лицом предоставленного ему усмотрения.
В данном случае имеются в виду те административные акты, которые совершены не во исполнение конкретных предписаний закона об этом, а на основании предоставленного органам или лицам, наделенным публичными полномочиями, усмотрения, то есть определенной свободы в принятии конкретного управленческого решения.
Сложность оценки законности таких административных актов заключается в том, что законодателем не установлены конкретные параметры их совершения. Например, если говорить о так называемых связанных публичных полномочиях, то для них законом предусмотрены основания, порядок реализации, а также установлена необходимость принятия конкретного решения при наличии определенного состава юридических фактов. Эти предписания закона служат явным ориентиром для суда при проверке законности совершенного административного акта. При проверке же дискреционных административных актов, то есть совершенных на основе усмотрения, предоставленного органам или лицам, наделенным публичными полномочиями, суд таких конкретных ориентиров лишается.
Более того, в среде представителей административных органов нередко высказывается мнение о том, что поскольку закон предоставил им усмотрение при реализации своих публичных полномочий, то оно осуществляется ими самостоятельно и не может подвергаться какой-либо проверке, в том числе со стороны суда. Однако высшие суды с этим в полной мере не соглашаются. Учитывая принцип разделения властей, они исходят из того, что органы исполнительной власти и их должностные лица вправе самостоятельно реализовывать свою компетенцию и суды в это вмешиваться не могут. Вместе с тем при этом утверждается, что полной свободы реализации усмотрения у органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, все же не имеется. Они в любом случае связаны законной целью предоставленного им полномочия. Поэтому если усмотрение осуществляется произвольно и при этом нарушает права граждан и организаций, то суд может признать такой административный акт незаконным.
Основное суждение об этом содержится в п. 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", где разъясняется, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом. Однако следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными.
В Постановлении от 28.06.2022 N 21 Пленум Верховного Суда Российской Федерации дополнил эту позицию указанием на то, что осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (п. 18).
В качестве примера Пленум Верховного Суда Российской Федерации приводит ситуацию, когда решения и действия органа местного самоуправления, принятые, совершенные при решении вопросов местного значения, связанных с организацией дорожной деятельности (перенос наземного пешеходного перехода и т.п.), могут быть признаны незаконными, если при их принятии, совершении не были приняты во внимание все обстоятельства, влияющие на обеспечение безопасности дорожного движения, либо приняты во внимание обстоятельства, не оказывающие влияния на обеспечение безопасности.
О необходимости проверки соразмерности реализации публичными органами и лицами своих публичных дискреционных полномочий Пленум Верховного Суда Российской Федерации высказался и в иных своих постановлениях. Например, в п. 41 Постановления от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" разъяснены особенности применения судебными приставами-исполнителями такого предоставленного им дискреционного полномочия, как наложение ареста на имущество должника в целях обеспечения исполнения исполнительного документа, содержащего требования об имущественных взысканиях. Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что по смыслу закона арест имущества должника по общему правилу должен быть соразмерен объему требований взыскателя. В частности, арест может быть несоразмерен в случае, когда стоимость арестованного имущества значительно превышает размер задолженности по исполнительному документу при наличии другого имущества, на которое впоследствии может быть обращено взыскание.
Еще один пример - п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 47 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания", в котором судам даны разъяснения по оценке законности применения должностными лицами физической силы, специальных средств и мер психического, физического воздействия в отношении лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Пленум указал, что такие меры должны быть в том числе соразмерными (пропорциональными), т.е. принятыми с учетом сложившихся условий, наличия угрозы причинения вреда охраняемым законом правам и правопорядку, соблюдения права на личную неприкосновенность.
Применительно к реализации полномочий по административному задержанию граждан, совершивших административные правонарушения, схожие разъяснения содержатся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.2016 N 25-П. Суд указал, что административное задержание может быть признано правомерным лишь при условии, что оно осуществлялось не просто в связи с совершением административного правонарушения, влекущего в качестве одной из мер административного наказания административный арест, а действительно было необходимо и соразмерно, в том числе по времени ограничения свободы задержанного лица, конституционно значимым целям охраны правопорядка и общественной безопасности, неотвратимости административной ответственности и справедливого разбирательства дел об административных правонарушениях.
Следует учитывать, что бремя доказывания законности содержания оспариваемого административного акта возлагается на публичный орган или лицо, его совершившее. В связи с этим перекладывать бремя доказывания незаконности такого административного акта на лицо, обратившееся в суд с административным иском, недопустимо.
Учитывая присущую суду активную роль в административном судопроизводстве, ч. 12 комментируемой статьи особо оговаривает правило о том, что в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), суд с целью правильного и полного рассмотрения дела может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе.
Если указанные орган, организация, лицо не представят истребуемые судом доказательства и не сообщат суду о невозможности их представления, на указанные орган, организацию, лицо может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, предусмотренных ст. 122 и 123 КАС РФ.
5. Часть 13 комментируемой статьи предоставляет суду возможность признать необходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями.
Такая необходимость может возникнуть в случае разрешения судом административного спора, получившего широкую общественную огласку, или в случае, когда вынесенное судебное решение может служить важным прецедентом для последующей реализации публичными органами или лицами своих публичных полномочий.
Между тем на практике данная норма закона применяется крайне редко.
Статья 227. Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 227
Завершающей стадией рассмотрения судом по существу административного дела об оспаривании административного акта органа или лица, наделенных публичными полномочиями, является вынесение решения.
Судом может быть постановлено два вида решений: об удовлетворении заявленных административных исковых требований (полностью или в части) и об отказе в этом.
1. Решение об удовлетворении административного искового заявления об оспаривании административного акта (полностью или в части) принимается при установлении в ходе судебного разбирательства совокупности двух условий: а) оспариваемый административный акт не соответствует нормативным правовым актам и б) нарушает права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление.
Подчеркнем еще раз: оба указанных условия являются обязательными для удовлетворения административных исковых требований. Если, например, суд устанавливает, что оспариваемый административный акт хотя и противоречит нормативным правовым актам, но не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, административные исковые требования удовлетворению не подлежат. В этом проявляется проходящая сквозь всю гл. 22 КАС РФ идея о том, что судебной защите подлежат лишь нарушенные права, свободы и законные интересы. Суд наделен полномочиями принять решение о незаконности административного акта лишь в целях восстановления чьих-либо прав, но не ради формальной констатации незаконности административного акта.
В качестве примера можно привести следующее дело, рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Группа граждан обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным выданного местной администрацией юридическому лицу разрешения на строительство многоквартирного дома. В обоснование заявленных требований указывалось, что оспариваемое разрешение на строительство выдано с нарушением градостроительного регламента, установленного правилами землепользования и застройки муниципального образования, в соответствии с которыми на территории, в границах которой планируется строительство многоквартирного дома, не допускается размещение высотных многоквартирных домов. Кроме того, нарушаются их права и законные интересы на благоприятные условия проживания и благоприятную окружающую среду.
Решением районного суда, оставленным без изменения Апелляционным определением областного суда и Кассационным определением кассационного суда общей юрисдикции, административное исковое заявление удовлетворено - признано незаконным выданное застройщику разрешение на строительство. При этом суды исходили из того, что земельный участок, в отношении которого выдано разрешение на строительство, согласно правилам землепользования и застройки муниципального образования был расположен в границах территориальной зоны, градостроительным регламентом которой не предусмотрен вид разрешенного использования для строительства многоквартирных домов высотой выше четырех надземных этажей, в то время как оспариваемое разрешение выдано на строительство 12-этажного многоквартирного дома.
Отменяя принятые по делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации подчеркнула, что пересмотр решений органов публичной власти должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их отмены, что означает обязанность суда обосновать необходимость изменения или отмены действия решения, не только указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам, но и выяснив наличие материально-правового интереса административного истца, выраженного в том, что отмена решения органа публичной власти приведет к восстановлению нарушенного права.
По мнению Судебной коллегии, суды уклонились от установления обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов административных истцов. В частности, судами не исследовался вопрос о том, как именно реализация выданного застройщику разрешения на строительство многоквартирного дома нарушает права и законные интересы данных граждан на благоприятные условия проживания, благоприятную окружающую среду, с учетом того, что правилами землепользования и застройки муниципального образования в целом допускается строительство в границах спорной территориальной зоны многоквартирных домов высотой не выше четырех надземных этажей; в чем выражается это нарушение и как удовлетворение требований административных истцов о признании незаконным разрешения на строительство восстановит их права. С учетом этого постановленные по делу судебные акты были отменены и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Кассационное определение от 14.02.2024 N 7-КАД23-2-К2).
2. Учитывая приведенные выше обстоятельства, в решении об удовлетворении административного искового заявления суд не только указывает на признание оспариваемого решения, действия (бездействия) не соответствующим нормативным правовым актам, но и, как правило, возлагает на административного ответчика обязанность принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие либо иным способом устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, а также указывает срок устранения таких нарушений.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом п. 26 Постановления от 28.06.2022 N 21 разъяснил, что указанная обязанность устранить нарушения прав административного истца возлагается судом на административного ответчика независимо от того, содержались ли такие требования в административном исковом заявлении.
С учетом этого возложение судом на административного ответчика указанной обязанности не приводит к выходу суда за пределы заявленных требований. Это также подтверждается разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в Постановлении от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции", где указано, что, если при удовлетворении требований об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом первой инстанции не разрешен связанный с их удовлетворением вопрос о необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, данный вопрос может быть разрешен судом апелляционной инстанции в апелляционном определении об изменении обжалованного решения (п. 29).
Следует также учитывать, что возложение судом на административного ответчика обязанности устранить нарушение прав административного истца является производным от вывода суда о незаконности совершенных административным ответчиком решения или действий (бездействия). В связи с этим недопустимы в силу своего противоречия выводы суда о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) законными и в то же время о возложении на административного ответчика соответствующей обязанности.
В качестве примера можно привести следующее дело.
Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия местной администрации, выразившегося в необеспечении земельными участками многодетных семей, состоящих на учете муниципального образования, возложении обязанности обеспечить земельными участками все обратившиеся с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие правом на бесплатное получение земельных участков. В обоснование административного искового заявления было указано, что из 561 многодетной семьи, поставленной на учет лиц, имеющих право на бесплатное получение земельного участка в соответствии с подп. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, за шесть лет обеспечено земельными участками только 24 многодетные семьи, в государственный реестр недвижимости внесены сведения о 94 земельных участках, планируемых к предоставлению льготным категориям граждан. По мнению прокурора, в нарушение положений действующего законодательства работы по формированию земельных участков не проводятся, территория в границах предоставляемых многодетным семьям земельных участков электро-, тепло-, газо- и водоснабжением не обеспечена, земельные участки, отвечающие необходимым требованиям, на территории муниципального образования отсутствуют.
Решением городского суда, оставленным без изменения Апелляционным определением краевого суда, административное исковое заявление удовлетворено частично. На местную администрацию возложена обязанность обеспечить земельными участками обратившиеся с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие установленным законом правом на бесплатное получение земельного участка. В удовлетворении требований прокурора о признании незаконным бездействия местной администрации отказано. При разрешении заявленных требований суд первой инстанции пришел к заключению о нарушении прав и законных интересов названной категории граждан, признав это основанием для удовлетворения требования в части возложения на административного ответчика обязанности обеспечить земельными участками все многодетные семьи, обратившиеся в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении земельных участков. При этом, считая несостоятельным утверждение прокурора о незаконном бездействии местной администрации, суд мотивировал этот вывод тем, что административным ответчиком принимались надлежащие меры по розыску земельных участков, их формированию в соответствии с требованиями законодательства.
Отменяя принятые по данному делу судебные акты, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в том числе исходила из того, что по смыслу положений ст. 227 КАС РФ возложение решением суда на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, возможно при условии удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) незаконными, то есть не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. Между тем по данному делу судами постановлено решение о признании оспариваемого бездействия местной администрации законным (Кассационное определение от 26.08.2020 N 19-КА20-4).
При возложении на административного ответчика обязанности принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие в целях восстановления нарушенных прав административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, судами должно соблюдаться несколько правил.
Во-первых, возлагаемая судом на административного ответчика обязанность должна иметь прямую связь с признанными незаконными решением, действиями (бездействием). Это означает, к примеру, что суд не может при рассмотрении дела об оспаривании бездействия судебного пристава-исполнителя, выразившегося в неналожении ареста на квартиру должника, вынести решение о признании данного бездействия незаконным и обязать судебного пристава-исполнителя наложить арест не только на эту квартиру, но и на все имущество должника.
Во-вторых, данная обязанность должна быть направлена на восстановление прав, свобод и законных интересов административного истца или иных лиц, в связи с нарушением которых подано административное исковое заявление. Причем при реализации данного правила суду следует учитывать пределы своих полномочий и остерегаться необоснованного вмешательства в компетенцию и профессиональное усмотрение органа или лица, наделенных публичными полномочиями.
Например, если административный истец оспаривает бездействие органа или лица, наделенного публичными полномочиями, по ненадлежащему рассмотрению обращения, то суд, удовлетворяя административные исковые требования, не вправе обязать административного ответчика дать административному истцу ответ с конкретным указанием того, что в нем должно содержаться. Суду в этом случае следует ограничиться лишь возложением на административного ответчика обязанности надлежащим образом рассмотреть в установленный срок обращение административного истца и дать ему полный и аргументированный ответ на поставленный вопрос.
Это же следует учитывать и при вынесении судебных решений о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, в рамках осуществления ими иных административных процедур. Так, если административным ответчиком принято решение об отказе в удовлетворении какого-либо заявления административного истца со ссылкой на не предусмотренное законом основание, суд, признавая такое решение незаконным, как правило, не предрешая исхода этой административной процедуры, лишь возлагает на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца, поскольку не исключено, что имеются иные предусмотренные законом препятствия для удовлетворения такого заявления.
В связи с этим Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом п. 26 Постановления от 28.06.2022 N 21 обратил внимание на то, что, если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца, суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела.
Но в ряде случаев суд все же может возложить на административного ответчика обязанность принять конкретное решение по заявлению административного истца или вовсе самостоятельно принять такое решение, заменив волеизъявление органа или лица, наделенных публичными полномочиями.
На эту возможность обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.12.2022 N 55-П. Из этого судебного акта следует, что обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации граждане неоднократно направляли заявления в созданную при местной администрации межведомственную комиссию, уполномоченную на оценку и обследование помещения в целях признания его пригодным (непригодным) для проживания, о признании принадлежащей им квартиры непригодной для проживания ввиду произошедшего подтопления.
В первоначально подготовленном заключении от 30.08.2019 межведомственная комиссия пришла к выводу об отсутствии оснований для признания дома, где расположена квартира, аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. В связи с этим распоряжением местной администрации от 30.08.2019 квартира заявителей признана подлежащей капитальному ремонту. Решением суда, принятым по административному исковому заявлению этих граждан, распоряжение от 30.08.2019 в части признания необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ в квартире признано незаконным, суд обязал межведомственную комиссию повторно оценить жилое помещение на соответствие установленным требованиям.
Основываясь на результатах обследования дома, комиссия подготовила новое заключение от 16.01.2020, а администрацией издано распоряжение от 21.01.2020, которыми квартира вновь признана отвечающей требованиям, предъявляемым к жилому помещению, пригодной для проживания и подлежащей капитальному ремонту. Не согласившись с этим распоряжением, граждане вновь обратились в суд, который удовлетворил их требования и признал квартиру заявителей непригодной для проживания и утраченной в результате паводка, обязал ответчика издать распоряжение о признании ее непригодной для проживания в течение 5 рабочих дней со дня обращения решения суда к исполнению. Однако Апелляционным определением областного суда данное решение суда отменено в части признания квартиры заявителей непригодной для проживания и на комиссию возложена обязанность в течение 45 дней со дня вынесения Определения еще раз рассмотреть вопрос о пригодности (непригодности) помещения для постоянного проживания и принять соответствующее решение. Вышестоящие суды подтвердили правомерность выводов суда второй инстанции, указав, что вопрос о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания отнесен к исключительной компетенции межведомственной комиссии.
Межведомственной комиссией во исполнение Апелляционного определения подготовлено заключение от 22.01.2021, а администрацией издано распоряжение от 22.01.2021 - квартира заявителей вновь признана подлежащей капитальному ремонту. В ходе рассмотрения очередного дела, возбужденного по административному исковому заявлению граждан, судом назначена судебная строительно-техническая экспертиза, по результатам которой эксперт указал: причина повреждения строительных конструкций в квартире - замачивание грунта вследствие паводка 2019 г.; реконструкция жилого дома в целом возможна, однако реконструкция помещения, принадлежащего заявителям, экономически и технически нецелесообразна; поскольку жилой дом является домом блокированной застройки, эффективнее применить демонтаж (снос) этого помещения с сохранением оставшегося. В связи с этим решением районного суда от 28.07.2021 оспоренные заявителями заключение и распоряжение от 22.01.2021 признаны незаконными, суд обязал межведомственную комиссию провести оценку помещения в соответствии с действующим законодательством в течение месяца.
Во исполнение очередного судебного решения межведомственная комиссия подготовила заключение от 22.09.2021, а администрация - распоряжение от 04.10.2021, которыми квартира снова признана пригодной для проживания. Данные акты опять признаны незаконными решением районного суда от 16.02.2022, который в том числе отметил, что этот вывод о пригодности помещения для проживания не мотивирован. Аналогичное решение принято тем же судом 29.08.2022 по поводу заключения комиссии от 21.04.2022 и распоряжения администрации от 25.04.2022 о признании квартиры подлежащей капитальному ремонту.
Обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации, собственники квартиры указывали, что нормы Жилищного кодекса Российской Федерации и Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, противоречат ст. 17, 18, 21, 40 и 46 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они исключают признание жилого помещения непригодным для проживания непосредственно на основании судебного решения в ситуации, когда в ходе проверки судом законности решения по вопросу о пригодности помещения для проживания его непригодность для проживания подтверждается достаточными доказательствами, а также в той мере, в какой они позволяют уполномоченным административным органам рассматривать указанный вопрос - при неизменности условий, в связи с которыми он ставится, - неограниченное количество раз.
Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд Российской Федерации со ссылкой на положения комментируемой ст. 227 КАС РФ указал, что из предписаний Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует общее правило о недопустимости рассмотрения судами вопросов, непосредственно отнесенных законодателем к компетенции органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Это же относится к комиссиям или организациям, которым исполнительная или местная власть делегирует часть своих публичных функций. Но сказанное не означает, что суд неправомочен разрешать дела, касающиеся реализации полномочий этих комиссий и организаций, которые состоят в принятии решения на основе исследования фактических обстоятельств и их сопоставления с теми или иными нормативно закрепленными критериями, предопределяющими наступление конкретных правовых последствий. В противном случае будет нарушен баланс между ветвями власти, обеспечивающий полноценное развитие России как демократического правового государства. Нельзя, однако, не учитывать, что проверка всех обстоятельств, необходимых для возложения на государственные или муниципальные органы обязанности принять решение о признании жилого помещения непригодным для проживания, может повлечь превышение разумного уровня загруженности судебной системы, не оправданное состоянием разрешаемой правовой проблемы и остротой породившей ее жизненной ситуации, прямым следствием чего станет кардинальное снижение доступности для других граждан правосудия, осуществляемого в целях защиты их прав.
С учетом этого Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что в судебной практике не исключено такое понимание оспариваемых заявителями по данному делу положений в их системной связи с нормами процессуального законодательства, когда суд, признав решение межведомственной комиссии незаконным, вправе - не предрешая существа решения, которое будет ею принято по итогам рассмотрения вопроса о признании помещения непригодным для проживания, - лишь возложить на нее обязанность в определенный срок оценить соответствие помещения предусмотренным требованиям. Между тем, как свидетельствуют материалы, представленные Конституционному Суду Российской Федерации, подобный механизм восстановления прав не всегда эффективен. Межведомственная комиссия и орган местного самоуправления могут, формально исполняя судебные акты о необходимости пересмотра своих решений, практически игнорировать предписания этих актов, обессмысливая достигнутые истцами процессуальные результаты, односторонне и произвольно используя свои полномочия в данной сфере. Отсутствие в судебном акте прямого указания, вытекающего из сопоставления установленных судом фактов и применимых норм, о возложении на межведомственную комиссию и орган местного самоуправления обязанности признать помещение непригодным для проживания либо иного указания, ориентирующего органы публичной власти на содержательную сторону правового конфликта, позволяет им считать судебный акт исполненным даже в случае принятия ими нового решения, открыто противоречащего существу того решения, которое принял суд.
С учетом этого, признав выводы комиссии не соответствующими действующему законодательству, обстоятельствам дела и предыдущему судебному решению, суд при достаточности имеющихся материалов не может быть лишен возможности применительно к обозначенным ситуациям сам заключить, налицо ли искомые основания для разрешения по существу вопроса о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания и позволяют ли они принять такое решение. Нормы, оспоренные заявителями по настоящему делу, в их системной связи с процессуальным законодательством не только не исключают отмену судом незаконных или необоснованных актов межведомственной комиссии и последующих актов органа местного самоуправления по вопросу о признании жилого помещения пригодным для проживания, но и не препятствуют суду восстановить права граждан путем прямого признания жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо путем возложения на комиссию обязанности принять соответствующее решение, если комиссией либо судом установлены все необходимые и достаточные для этого обстоятельства. Самоустранение суда от принятия в таких случаях соответствующего решения расходилось бы с предписаниями ст. 46, 118 и 120 Конституции Российской Федерации.
Исход из этого, оспариваемые нормы Жилищного кодекса Российской Федерации и Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - они позволяют суду при рассмотрении обращения заинтересованного лица об оспаривании заключения межведомственной комиссии и последующего акта органа местного самоуправления о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания решить по существу вопрос о признании этого жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо возложить на межведомственную комиссию обязанность принять соответствующее решение, если межведомственной комиссией либо судом установлены все обстоятельства, необходимые и достаточные для принятия такого решения. При неоднократном рассмотрении названного обращения, если предшествующие акты межведомственной комиссии и органа местного самоуправления по вопросу о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания отменены судом как незаконные или необоснованные, суд обязан решить по существу этот вопрос в тех случаях, когда межведомственной комиссией и органом местного самоуправления вновь допущены нарушения, на необходимость исправления которых было указано в ранее вынесенном судебном акте, и при этом межведомственной комиссией либо судом установлены все фактические обстоятельства, необходимые и достаточные для принятия такого решения.
Следовательно, с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, признавая незаконным решение органа или лица, наделенных публичными полномочиями, суд может возложить на них обязанность повторно рассмотреть возникший вопрос, может указать на необходимость принятия ими конкретного решения либо совершения определенного действия, а может самостоятельно восстановить нарушенное право, устранить допущенное нарушение. В последнем случае суд должен располагать всеми юридически значимыми сведениями для разрешения административного вопроса, в том числе заключением судебной экспертизы, если его разрешение требует наличия специальных познаний в какой-либо области знания.
Стоит отметить, что ранее эта позиция уже высказывалась и Верховным Судом Российской Федерации применительно к разрешению отдельных категорий дел. Например, в Постановлении от 26.06.2018 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что при удовлетворении административного искового заявления об оспаривании решения органа публичной власти об отказе в проведении публичного мероприятия, если дата проведения публичного мероприятия еще не наступила, суд может обязать орган публичной власти не препятствовать проведению публичного мероприятия в заявленные дату и время. Между тем в случае, если в судебном заседании административный ответчик представит доказательства, что после вынесения оспариваемого решения органа публичной власти возникли иные обстоятельства, объективно препятствующие проведению публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время, суд может возложить на административного ответчика обязанность в установленный судом срок повторно рассмотреть вопрос о месте, времени и условиях проведения публичного мероприятия (п. 20).
Допускаются такие судебные решения и при оспаривании актов судебных приставов-исполнителей. Например, при рассмотрении дела об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя об оценке имущества или имущественных прав должника суд вправе назначить судебную оценочную экспертизу, по результатам проведения которой в резолютивной части судебного акта указывается надлежащая оценка имущества должника, которая впоследствии должна использоваться в исполнительном производстве (п. 50 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства").
В отдельных случаях допускается вынесение судом решения об удовлетворении административного искового заявления без возложения на административного ответчика обязанности принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие либо иным способом устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца. Как указано в абзацах втором и пятом п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21, это возможно, если установлены обстоятельства, исключающие возможность возложения такой обязанности.
Чаще всего такие обстоятельства возникают, когда административный ответчик к моменту вынесения решения уже совершил необходимые действия по восстановлению прав административного истца либо если к моменту вынесения решения суда восстановить нарушенные права административного истца невозможно (например, прошла дата проведения публичного мероприятия, в принятии участия в котором административному истцу было отказано).
Суд также вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей и в иных случаях, когда путем такого признания уже достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца).
Возлагая на административного ответчика обязанность принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие либо иным способом устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, суду следует указать в решении срок устранения таких нарушений.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 26 Постановления от 28.06.2022 N 21 разъяснил, что в целях обеспечения исполнимости такого судебного решения устанавливаемый судом срок должен быть разумным.
Это означает, что суд при определении этого срока должен учитывать все юридически значимые обстоятельства: установленный нормативными правовыми актами срок осуществления соответствующей административной процедуры, характер и объем действий, подлежащих совершению административным ответчиком, особенности нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, справедливый баланс интересов сторон и т.п.
Иными словами, срок исполнения указанной обязанности устанавливается судом с учетом конкретных обстоятельств дела и подлежит обязательному обоснованию в решении.
Если в ходе исполнения решения суда выяснится, что возложенная судом обязанность в силу объективных причин не может быть выполнена в установленный срок, то орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, на которых возложена такая обязанность, не лишены возможности обратиться в суд с заявлением об отсрочке исполнения решения суда в порядке, предусмотренном ст. 358 КАС РФ.
Помимо приведенных выше сведений в решении суда об удовлетворении административного искового заявления, рассматриваемого по правилам гл. 22 КАС РФ, необходимо указать на обязанность административного ответчика сообщить об исполнении решения в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом (п. 1 ч. 3, ч. 9 комментируемой статьи).
Необходимость указания в решении суда на указанную обязанность обусловлена тем, что по смыслу положений гл. 22 КАС РФ постановленные по данной категории административных дел судебные решения преимущественно подлежат исполнению административными ответчиками самостоятельно, т.е. без выдачи исполнительных листов и возбуждения исполнительных производств. Предполагается, что исполнительная дисциплина органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, находится на высоком уровне, позволяя исполнить возложенную судом обязанность без участия службы судебных приставов. Особенно это актуально для судебных решений, вынесенных в отношении судебных приставов-исполнителей, - выглядит совершенно абсурдно возможность возбуждения исполнительного производства, по которому судебный пристав-исполнитель будет контролировать исполнение соответствующей обязанности другим судебным приставом-исполнителем.
В связи с этим законодатель предусмотрел специальный механизм осуществления судом самостоятельного контроля за исполнением вынесенного им решения о понуждении органа или лица, наделенного публичными полномочиями, к принятию определенных решений или совершению тех или иных действий.
В рамках этого механизма на административного ответчика возложена обязанность сообщить суду и административному истцу об исполнении решения суда. При непоступлении сведений об исполнении решения суда (либо поступлении сведений о неисполнении решения суда) суд вправе вынести частное определение, а также наложить на виновных должностных лиц судебный штраф в порядке, предусмотренном ст. 122 и 123, ч. 3 ст. 200 КАС РФ. Причем наложение судебного штрафа не освобождает соответствующих должностных лиц от обязанности сообщить о принятии указанных в судебном решении мер (п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21).
Исходя из общих требований КАС РФ, предъявляемых к судебному решению, в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, также должны содержаться сведения о распределении судебных расходов и должны быть приведены разъяснения о порядке и сроках обжалования данного решения (п. 4 и 5 ч. 6 ст. 180, п. 2 ч. 3 ст. 227 КАС РФ).
Если по делу были приняты меры предварительной защиты, то при вынесении решения разрешается вопрос об их сохранении или отмене.
По усмотрению суда в решении также может быть указано на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный судом срок. При отсутствии указания на такое издание решение подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица. Если невозможно опубликовать решение суда в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, это решение должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.
Как и по общему правилу, при вынесении решения об оспаривании решения, действия (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, судом в судебном заседании может быть оглашена лишь его резолютивная часть, а составление мотивированного решения может быть отложено на срок не более чем десять дней со дня окончания судебного разбирательства по административному делу (ст. 177 КАС РФ). Особенности предусмотрены лишь по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, связанному с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования): если в судебном заседании по такому делу объявлена только резолютивная часть решения суда, то мотивированное решение суда об отказе в удовлетворении соответствующего административного иска должно быть составлено судом в день принятия данного решения в возможно короткие сроки после окончания судебного заседания (ч. 4 комментируемой статьи).
Решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, вступает в законную силу по общим правилам, предусмотренным ст. 186 КАС РФ, т.е. по истечении срока, установленного для апелляционного обжалования, если оно не было обжаловано. В случае подачи апелляционной жалобы решение суда вступает в законную силу после рассмотрения судом этой жалобы, если обжалуемое решение суда не отменено.
По общему правилу решения суда подлежат обязательному исполнению после вступления их в силу. Однако решения, которыми признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, подлежат немедленному исполнению.
В целях исполнения постановленного решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, в день вступления его в законную силу или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий, руководителям органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, председателям квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. Суд также может направить копии данного решения в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию или вышестоящим в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим лицам.
Статья 227.1. Особенности подачи и рассмотрения требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении
Комментарий к статье 227.1
Федеральным законом от 27.12.2019 N 494-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в отечественное законодательство введен новый правовой институт присуждения компенсации за нарушение условий содержания лиц под стражей и условий содержания их в исправительном учреждении.
Необходимость в этих нормах была обусловлена массовыми нарушениями прав лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при их содержании под стражей, а также лиц, осужденных к отбыванию уголовного наказания, при их содержании в исправительных учреждениях. С целью уменьшения количества таких нарушений, а также повышения эффективности восстановления прав указанных лиц, в том числе путем возмещения причиненного им вреда, в Федеральном законе от 15.07.1995 N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации закрепили специальные нормы, предусматривающие возможность присуждения лицам, содержащимся под стражей и отбывающим наказание в исправительных учреждениях, за счет казны Российской Федерации компенсации за предусмотренные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации нарушения условий их содержания под стражей и условий содержания в исправительных учреждениях.
Для создания процессуального механизма присуждения названной компенсации дополнения внесены и в КАС РФ, а именно: его гл. 22 дополнена новой ст. 227.1, устанавливающей особенности рассмотрения судами административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями в указанной сфере, вместе с заявленными требованиями о присуждении в пользу административных истцов компенсации за нарушение условий их содержания под стражей, содержания в исправительных учреждениях.
1. По своей правовой природе компенсация за нарушение условий содержания лиц под стражей, содержания их в исправительных учреждениях является разновидностью компенсации морального вреда, т.е. представляет собой плату государства за претерпевание названными лицами нравственных и физических страданий вследствие допущенных в отношении их нарушений условий содержания под стражей и условий содержания в исправительных учреждениях.
Исходя из этого, а также принимая во внимание активную роль суда в административном судопроизводстве, при заявлении указанными лицами в суд требований о взыскании в их пользу компенсации морального вреда вследствие ненадлежащих условий содержания под стражей или содержания в исправительном учреждении данные требования должны быть квалифицированы судом как требования о присуждении предусмотренной названными выше законами компенсации и подлежат рассмотрению по правилам комментируемой статьи.
Исключение из этого правила предусмотрено в отношении требований о присуждении компенсации, основанных на причинении истцу вреда здоровью. Несмотря на то что этот вред также носит неимущественный характер, в силу специальных предписаний части 6 комментируемой статьи требования о его компенсации подлежат рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, поскольку в этом случае необходимо выяснение характера и степени причиненных здоровью истца повреждений.
Ну и, соответственно, если истец заявляет о том, что вследствие ненадлежащих условий содержания под стражей или содержания в исправительном учреждении ему был причинен имущественный вред, то такие требования также подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.
2. Необходимым условием рассмотрения судами рассматриваемой категории дел по правилам административного судопроизводства является заявление административным истцом требований о присуждении ему компенсации одновременно с требованиями об оспаривании связанных с условиями содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями.
Между тем согласно складывающейся практике суды принимают к рассмотрению административные исковые заявления о присуждении компенсации даже при отсутствии выделенных в них отдельно самостоятельных требований об оспаривании связанных с условиями содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении решений, действий (бездействия). При этом суды исходят из того, что несогласие административного истца с такими решениями, действиями (бездействием) фактически выражено административным истцом в мотивировочной части административного искового заявления (см., например, Кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2022 N 16-КАД22-3-К4, от 25.08.2021 N 45-КАД21-11-К7).
3. Основной предмет доказывания по делу о присуждении компенсации составляет выяснение того, допущены ли в отношении административного истца заявленные им нарушения условий содержания под стражей или содержания в исправительном учреждении.
В силу части 5 комментируемой статьи суд устанавливает, имело ли место нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении, а также характер и продолжительность нарушения, обстоятельства, при которых нарушение допущено, его последствия.
При этом следует принимать во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 2 Постановления от 25.12.2018 N 47 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 47), согласно которым под условиями содержания лишенных свободы лиц понимаются условия, в которых с учетом установленной законом совокупности требований и ограничений реализуются закрепленные Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации права и обязанности указанных лиц, в том числе: право на личную безопасность и охрану здоровья; право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, в общественные наблюдательные комиссии; право на доступ к правосудию; право на получение информации, непосредственно затрагивающей права и свободы, в том числе необходимой для их реализации; право на свободу совести и вероисповедания; право на материально-бытовое обеспечение, обеспечение жилищно-бытовых, санитарных условий и обеспечение питанием, прогулки; право на самообразование и досуг, создание условий для осуществления трудовой деятельности, сохранения социально полезных связей и последующей адаптации к жизни в обществе.
О наличии нарушений условий содержания лишенных свободы лиц могут свидетельствовать, например, переполненность камер (помещений), невозможность свободного перемещения между предметами мебели, отсутствие индивидуального спального места, естественного освещения либо искусственного освещения, достаточного для чтения, отсутствие либо недостаточность вентиляции, отопления, отсутствие либо непредоставление возможности пребывания на открытом воздухе, затрудненный доступ к местам общего пользования, соответствующим режиму мест принудительного содержания, в том числе к санитарным помещениям, отсутствие достаточной приватности таких мест, не обусловленное целями безопасности, невозможность поддержания удовлетворительной степени личной гигиены, нарушение требований к микроклимату помещений, качеству воздуха, еды, питьевой воды, требований защиты лишенных свободы лиц от шума и вибрации.
В п. 14 Постановления от 25.12.2018 N 47 Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что условия содержания лишенных свободы лиц должны соответствовать требованиям, установленным законом. Между тем при разрешении административных дел суды могут принимать во внимание обстоятельства, соразмерно восполняющие допущенные нарушения и улучшающие положение лишенных свобод лиц (например, незначительное отклонение от установленной законом площади помещения в расчете на одного человека может быть восполнено созданием условий для полезной деятельности вне помещений, в частности для образования, спорта и досуга, труда, профессиональной деятельности).
Бремя доказывания отсутствия допущенных в отношении административного истца нарушений условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении по данной категории дел, как и по общим правилам административного судопроизводства, возлагается на административного ответчика.
Административный истец лишь должен доказать нарушение оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) своих прав, свобод и законных интересов, наличие у него производных от этого физических и нравственных страданий, а также соблюдение срока обращения в суд.
Причем суды чаще всего исходят из того, что установленный факт несоответствия условий содержания административного истца под стражей или в исправительном учреждении требованиям законодательства в силу морально-психологических особенностей пребывания в учреждениях уголовно-исполнительной системы уже сам по себе свидетельствует о причинении административному истцу неимущественного вреда, достаточного для присуждения в его пользу компенсации.
При проверке соблюдения административным истцом установленного законом трехмесячного срока на обращение в суд следует учитывать содержащиеся в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 47 разъяснения о том, что нарушение условий содержания лишенных свободы лиц может носить длящийся характер, следовательно, административное исковое заявление о признании незаконным бездействия органа или учреждения, должностного лица, связанного с нарушением условий содержания лишенных свободы лиц, может быть подано в течение всего срока, в рамках которого у органа или учреждения, должностного лица сохраняется обязанность совершить определенное действие, а также в течение трех месяцев после прекращения такой обязанности.
К тому же следует учитывать, что компенсация за нарушение условий содержания под стражей или в исправительном учреждении является разновидностью морального вреда, к требованию о взыскании которого в силу ст. 208 Гражданского кодекса Российской Федерации срок исковой давности не применяется. В судебной практике Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации встречаются примеры, когда решения об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений о присуждении компенсации в связи с пропуском срока обращения в суд отменялись со ссылкой на названное положение Гражданского кодекса Российской Федерации (см., например, Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.10.2022 N 53-КАД22-14-К8).
Следует учитывать, что неправильное распределение судом бремени доказывания по рассматриваемой категории дел может служить основанием для отмены принятого судебного решения как принятого с нарушением норм процессуального права.
В качестве примера можно привести следующее дело, рассмотренное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Гражданин, отбывавший наказание в исправительном учреждении, обратился в суд с иском о признании незаконными действий (бездействия) исправительного учреждения, об обязании устранить допущенные нарушения, о компенсации морального вреда. В обоснование заявленных требований указал, что во время пребывания в данном исправительном учреждении в отрядах на каждого осужденного приходилось лишь по 0,3 кв. м жилой площади, температурный режим не поддерживался, вентиляция, пожарные датчики отсутствовали, освещение было недостаточным. Камеры не были оборудованы радиоточками, возможность переключения телепрограмм осужденным не предоставляли, газеты, журналы не выдавали, что лишало заявителя права на получение информации. Камеры, как и душевые помещения, находились в антисанитарном состоянии. Жилые помещения отрядов располагались в непосредственной близости от промышленной зоны, в связи с чем он был лишен полноценного восьмичасового сна. Количество санитарного оборудования не соответствовало нормативным требованиям. Как указал заявитель, в отрядах с ним содержались больные туберкулезом, ВИЧ-инфекцией, сифилисом, гепатитом, кожными заболеваниями, при этом (с учетом контакта с такими лицами) лекарства, витамины ему не выдавали. Качество питания было низким, халяльную пищу в соответствии с религиозными убеждениями не выдавали; блюда всегда были холодными. Во время нахождения в отряде со строгими условиями отбывания наказания, в камерах штрафного изолятора, в помещении камерного типа в дни, когда осужденных выводили в баню, прогулка не предоставлялась. По утверждению истца, он был лишен возможности соблюдать личную гигиену, поскольку гигиенические наборы ему не выдавали. В полном объеме вещевым довольствием его не обеспечивали. Истец также ссылался на незаконное применение к нему мер взыскания в виде водворения в штрафной изолятор, на неоднократные избиения сотрудниками исправительной колонии, изъятие у него во время обыска религиозной литературы.
Разрешая заявленные требования в порядке гражданского судопроизводства, суд первой инстанции, с которым согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных истцом требований исходя из того, что истцом не представлены доказательства, свидетельствующие о нарушении его прав при отбывании наказания в исправительном учреждении, материалы дела не содержат сведений, подтверждающих незаконность действий должностных лиц исправительной колонии в отношении истца; с жалобами на действия администрации исправительной колонии заявитель не обращался. При этом суд первой инстанции, ссылаясь на положения ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, констатировал, что бремя доказывания причинения вреда, наличия причинно-следственной связи между незаконными действиями и наступившим вредом лежит на истце.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами не согласилась, обратив внимание на то, что бремя доказывания, возлагаемое на заявителя в судебном разбирательстве по поводу компенсации, не должно быть чрезмерным. От него может потребоваться доказуемое изложение нарушенного права и представление таких доказательств, какие являются легкодоступными, например описание условий содержания, показания свидетелей или ответы со стороны надзирающих органов. Исправительное учреждение как сильная сторона в споре обязано опровергнуть утверждения о нарушении условий содержания. Между тем данное правило распределения бремени доказывания при рассмотрении этого дела судами не было выполнено, что повлекло принятие неправильных судебных актов. Вопреки указанным положениям процессуального закона утверждения истца о предполагаемом нарушении его прав, выразившемся в переполненности отрядов исправительного учреждения, неподдержании температурного режима в помещениях колонии, отсутствии вентиляции и пожарных датчиков в камерах, недостаточности освещения, необорудовании камер радиоточками, непредоставлении журналов и газет, антисанитарном состоянии камер и душевых помещений, расположении отрядов в непосредственной близости от промышленной зоны, недостаточности количества санитарного оборудования, содержании заявителя совместно с больными осужденными, отсутствии лекарств, непредоставлении качественного питания и прогулок, ограничении права на принятие гигиенических процедур, отсутствии индивидуального спального места, судами не проверялись, меры по истребованию доказательств, необходимых для проверки доводов заявителя, не принимались. С учетом этого постановленные по делу судебные акты отменены и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке административного судопроизводства (Кассационное определение от 20.07.2022 N 53-КАД22-8-К8).
Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел ориентирует нижестоящие суды на тщательную проверку доводов административных истцов о допущенных в отношении их нарушений условий содержания под стражей, содержания в исправительных учреждениях. В частности, проверке подлежит не только факт наличия таких нарушений, но и период их действия.
Например, решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением краевого суда, частично удовлетворены требования лица, содержавшегося под стражей в следственном изоляторе, - признано незаконным бездействие следственного изолятора, ФСИН России, выразившееся в необеспечении административного истца надлежащими условиями содержания под стражей в период с 16 июня 2017 г. по 28 сентября 2019 г. В пользу административного истца присуждена компенсация за нарушение условий содержания под стражей в указанный выше период в размере 550 000 рублей. Кассационным судом общей юрисдикции указанные судебные акты оставлены в силе.
Проверяя данные судебные акты по кассационным жалобам следственного изолятора, ФСИН России и его регионального управления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что, присуждая в пользу административного истца компенсацию, суды исходили из того, что при содержании под стражей административный истец находился в стесненных условиях ввиду переполненности в следственном изоляторе, был лишен права на проведение гигиенических процедур не реже одного раза в неделю, права на прогулки на свежем воздухе. Между тем из имеющихся в материалах дела журналов учета санитарной обработки и прогулок лиц, содержащихся в следственном изоляторе, а также книги количественной проверки лиц, содержащихся под стражей, следует, что действительно права административного истца нарушены, однако такие нарушения носили периодический, а не постоянный характер. С учетом этого суды в нарушение требований процессуального закона не указали, в течение какого периода допускались нарушения прав административного истца, не дали оценку тому, имели ли такие нарушения постоянный или периодический характер, какие последствия они повлекли конкретно для административного истца. Кроме того, суды, признавая права административного истца нарушенными, сослались на то, что его содержали в камерах, в которых не проводили дезинфекционные работы. Однако в материалах дела имеются акты о приемке выполненных работ по дератизации и дезинсекции за 2018, 2019 гг., которым оценка в обжалуемых судебных актах не дана. С учетом этого постановленные по делу судебные акты отменены и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Кассационное определение от 01.03.2023 N 18-КАД22-80-К4).
Учитывая, что лицом, участвующим в деле, связанном с нарушением условий содержания под стражей и содержания в исправительном учреждении, выступает, как правило, лишенное свободы лицо, суду следует принимать все зависящие от него меры, способствующие осуществлению таким лицом предусмотренных ст. 45 КАС РФ процессуальных прав. В частности, такому лицу следует обеспечивать своевременное вручение всех предусмотренных КАС РФ копий документов, включая копии судебных актов, предоставлять время, достаточное для заключения соглашения с представителем, подготовки и направления в суд своих объяснений, возражений, представление доказательств в подтверждение своих требований при их наличии, а также осуществление других процессуальных прав. Кроме этого, ему должно быть обеспечено право быть услышанным, что может быть реализовано в том числе путем использования систем видео-конференц-связи (п. 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 47).
Если административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением о присуждении компенсации уже после освобождения из мест содержания под стражей или лишения свободы (такая возможность предусмотрена, в частности, Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2022 N 16-КАД22-3-К4), то в этом случае суд рассматривает дело по обычным правилам, извещая административного истца по месту его жительства или указанному им иному адресу с предоставлением ему возможности непосредственного участия в судебном заседании.
4. Установив факт нарушения условий содержания административного истца под стражей или в исправительном учреждении, суду следует установить подлежащий присуждению в пользу административного истца размер компенсации за допущенное нарушение его прав.
Из складывающейся судебной практики следует, что обычно при определении размера компенсации суды учитывают совокупность обстоятельств: характер выявленных нарушений условий содержания, их длительность, какие последствия они повлекли для административного истца с учетом его индивидуальных особенностей (например, возраст, состояние здоровья), были ли они восполнены каким-либо иным способом и т.п.
При этом во избежание произвольного завышения или занижения судом суммы компенсации соответствующие мотивы определения ее размера в обязательном порядке должны быть приведены в судебном акте.
Определение конкретного размера компенсации производится на основании установленных юридически значимых обстоятельств по усмотрению суда. Вместе с тем такой размер должен отвечать требованиям разумности и справедливости. На это особое внимание обращает в своей практике Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, подчеркивая, что присуждение в пользу административных истцов ничтожно маленьких сумм компенсации дезавуирует данный правовой институт и не свидетельствует о восстановлении нарушенных прав административных истцов.
Например, по одному из дел Судебная коллегия установила, что районным судом в пользу административного истца, отбывающего наказание в исправительном учреждении, взыскана компенсация в размере 5 000 рублей за нарушение условий его содержания в исправительном учреждении, в том числе связанных с правом осужденного на жилую площадь не менее 2 кв. м. Судом установлено, что административный истец в период с января 2017 г. по декабрь 2020 г., то есть в течение 46 месяцев, содержался в исправительном учреждении с нарушением данного норматива. Апелляционным определением краевого суда, оставленным без изменения кассационным судом общей юрисдикции, решение районного суда изменено с увеличением размера компенсации до 35 000 рублей. Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отметила, что, определив размер компенсации в сумме 35 000 рублей (т.е. 25 рублей за каждый день допущенного в отношении административного истца нарушения условий содержания), краевой суд в мотивировочной части своего апелляционного определения не обосновал, почему он пришел к необходимости взыскания компенсации именно в таком размере. Усомнившись в соразмерности присужденной суммы компенсации допущенному в отношении административного истца нарушению, Судебная коллегия отменила принятые судами апелляционной и кассационной инстанций судебные акты, направив дело на новое рассмотрение в краевой суд (Кассационное определение от 18.05.2022 N 72-КАД22-2-К8).
Подобные суждения относительно размера компенсации высказаны Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также в Кассационных определениях от 27.07.2022 N 29-КАД22-1-К1, от 27.07.2022 N 58-КАД22-13-К9.
5. По результатам рассмотрения дела о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей и в исправительном учреждении, суд выносит решение, которым либо удовлетворяет заявленные административные исковые требования, либо отказывает в их удовлетворении.
Помимо общих требований к решениям, предусмотренным ст. 227 КАС РФ, решение суда по данной категории дел дополнительно должно содержать в мотивировочной части: а) сведения об условиях содержания административного истца под стражей, содержания в исправительном учреждении, о характере и продолжительности допущенного в отношении его нарушения, об обстоятельствах, при которых допущено нарушение, и о его последствиях; б) обоснование размера компенсации и наименование органа (учреждения), допустившего нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении; в) мотивы, по которым присуждается компенсация или по которым отказано в ее присуждении (ч. 7 комментируемой статьи).
При удовлетворении заявленных требований в резолютивной части решения указывается о присуждении в пользу административного истца компенсации, ее размер, а также наименование органа, который производит выплату компенсации.
Правила определения такого органа со ссылками на положения гражданского и бюджетного законодательства разъяснены в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Из этого разъяснения следует, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц (ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации), в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, возложено на Минфин России и осуществляется за счет казны Российской Федерации (п. 1 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Субъектом, обязанным возместить вред по правилам ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, и, соответственно, ответчиком по указанным искам является Российская Федерация, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности тех государственных органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 6, подп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
При этом Пленум Верховного Суда Российской Федерации в названном пункте особо подчеркивает, что неправильное определение в исковом заявлении государственного органа, выступающего от имени Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии искового заявления, его возвращения, оставления без движения, - в этом случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству самостоятельно привлекает к участию в деле в качестве ответчика Российскую Федерацию в лице надлежащего федерального органа государственной власти, наделенного полномочиями выступать от имени Российской Федерации в суде.
С учетом этого в ч. 4 комментируемой статьи законодатель специально указал, что независимо от круга заявленных административным истцом административных ответчиков суд при рассмотрении требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении привлекает к участию в деле действующего от имени Российской Федерации главного распорядителя средств федерального бюджета в соответствии с ведомственной принадлежностью органа (учреждения), обеспечивающего условия содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении.
Таким образом, например, в случае присуждения административному истцу компенсации в связи с допущенными в отношении его нарушениями условий содержания под стражей или в исправительных учреждениях, подведомственных Федеральной службе исполнения наказаний, в решении суда указывается о взыскании такой компенсации с Российской Федерации в лице Федеральной службы исполнения наказаний за счет средств казны Российской Федерации.
В силу ч. 8 комментируемой статьи копии решения суда в трехдневный срок со дня принятия его в окончательной форме направляются административному истцу, административному ответчику, в орган, на который в соответствии с федеральным законом возложены обязанности по исполнению судебных актов о присуждении компенсации, а также иным заинтересованным лицам.
Согласно ч. 9 комментируемой статьи решение суда в части удовлетворения требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении подлежит немедленному исполнению в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.
Статья 228. Обжалование судебного акта по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
Комментарий к статье 228
Судебные решения об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, подлежат обжалованию по общим правилам, предусмотренным гл. 34 - 36 КАС РФ.
В частности, пока такое решение не вступило в силу, оно может быть обжаловано в апелляционном порядке.
Для этого по общему правилу апелляционная жалоба может быть подана в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме (ч. 1 ст. 298 КАС РФ).
Исключения предусмотрены для следующих решений:
- об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования - такие решения могут быть обжалованы в течение десяти дней со дня их принятия в окончательной форме (ч. 2 ст. 298 КАС РФ);
- о немедленном отстранении члена участковой избирательной комиссии, комиссии референдума от участия в работе комиссии, немедленном удалении наблюдателя, иного лица из помещений для голосования - такие решения могут быть обжалованы в течение пяти дней со дня их принятия (ч. 3.1 ст. 298 КАС РФ).
Апелляционная жалоба подается через суд первой инстанции в Верховный суд республики, краевой, областной и иные приравненные к ним суды (на решения районных и городских судов), в апелляционный суд общей юрисдикции (на решения Верховных судов республик, краевых, областных и иных приравненных к ним судов), в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации (на решения Верховного Суда Российской Федерации).
Впоследствии не исключено обжалование судебных актов об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в кассационном порядке (в кассационный суд общей юрисдикции и затем в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации) и в надзорном порядке (в Президиум Верховного Суда Российской Федерации).
РАССМАТРИВАЕМЫМ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ КОЛЛЕГИЕЙ ВЕРХОВНОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Комментарий к статье 229
1. Дисциплинарная коллегия Верховного Суда Российской Федерации (далее - Дисциплинарная коллегия) рассматривает дела с участием квалификационных коллегий судей. В нашей стране они представлены Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации (далее также - Высшая квалификационная коллегия) и квалификационными коллегиями судей субъектов Российской Федерации (далее также - региональные квалификационные коллегии).
Квалификационные коллегии судей не имеют статуса юридического лица, их правовая природа - предмет научной дискуссии <1>, при этом они наделены полномочием действовать властнообязывающим образом и принимать решения по таким важнейшим вопросам, как формирование судейского корпуса, квалификационная аттестация судей, привлечение их к дисциплинарной ответственности, прекращение судейских полномочий и др.
--------------------------------
<1> См., напр.: Бурдина Е.В. Правовая природа, организация и деятельность органов судейского сообщества в судебной системе России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: Рос. гос. ун-т правосудия, 2016.
В целях реализации конституционного права на судебную защиту законодатель в ряде нормативных актов определил порядок и срок обжалования решений квалификационных коллегий судей. Это ст. 26 Закона об органах судейского сообщества <1>, отдельные нормы Закона о статусе судей <2> и взаимосвязанные положения КАС РФ, часть из которых нуждается в актуализации, о чем будет сказано ниже.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.
<2> Закон Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.
Дисциплинарная коллегия является преемником упраздненного Дисциплинарного судебного присутствия, которое действовало в 2010 - 2014 гг. и рассматривало жалобы на решения квалификационных коллегий судей страны о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и обращения Председателя Верховного Суда РФ или Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков в тех случаях, когда квалификационными коллегиями судей было отказано в удовлетворении представлений председателей федеральных судов о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 09.11.2009 N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии" // СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5261. Утратил силу с 06.02.2014.
Она действует в составе заместителя Председателя Верховного Суда РФ - председателя Дисциплинарной коллегии и шести членов коллегии из числа судей этого Суда, избираемых Пленумом Верховного Суда РФ сроком на три года (ч. 2 ст. 11 Закона о Верховном Суде РФ <1>).
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 550.
Ограничений на избрание в ее состав судей Верховного Суда РФ, которые одновременно являются членами Высшей квалификационной коллегии, не имеется (в отличие от порядка формирования упраздненного Дисциплинарного судебного присутствия), в связи с чем предусмотрено особое основание для отвода (самоотвода) члена Дисциплинарной коллегии (см. комм. к ст. 233 КАС РФ).
На сайте Верховного Суда РФ в электронной справочной вид судопроизводства по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией, обособлен и назван как "дисциплинарный спор". Однако в отличие от узкой специализации Дисциплинарного судебного присутствия компетенция Дисциплинарной коллегии шире, и не все рассматриваемые ею административные дела имеют отношение к дисциплинарной ответственности.
При реализации своих полномочий Дисциплинарная коллегия руководствуется Конституцией РФ <1>, Законом о Верховном Суде РФ <2>, КАС РФ <3>, другими федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, а также Положением о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации <4>, в котором вполне логично воспроизведены нормы, действовавшие в Дисциплинарном судебном присутствии.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ, от 14.03.2020 N 1-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
<2> Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 550.
<3> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
<4> Пункт 1 ст. 7 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, утвержденного Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 07.08.2014 N 5 (ред. от 28.10.2021) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 10.
В ч. 1 ст. 229 КАС РФ закреплено, что производство по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией, осуществляется по правилам гл. 22 КАС РФ с особенностями, установленными гл. 23 этого Кодекса.
Таким образом, решения квалификационных коллегий судей обжалуются в Дисциплинарную коллегию как решения органов, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, при этом применяются особенности производства, унаследованные от Дисциплинарного судебного присутствия (своего рода "суда над судьями") и обусловленные значимостью рассматриваемых вопросов.
Административные дела в Дисциплинарной коллегии рассматриваются по правилам суда первой инстанции коллегиально в составе трех судей (см. комм. к ст. 234 КАС РФ).
2. В ч. 2 ст. 229 КАС РФ указано, что административным истцом для целей гл. 23 является лицо, направившее в Дисциплинарную коллегию жалобу (обращение).
Упоминание в гл. 23 КАС РФ обращения (Председателя Верховного Суда РФ) является неактуальным, поскольку соответствующий правовой институт упразднен в результате внесения изменений в Закон о Верховном Суде РФ, Закон о статусе судей и Закон об органах судейского сообщества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823; Федеральный закон от 29.07.2018 N 243-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Российская газета. 2018. 31 июля. N 165.
Так, с 1 сентября 2019 г. п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона о Верховном Суде РФ изложен в новой редакции, в соответствии с которой исключено полномочие Дисциплинарной коллегии на рассмотрение обращений Председателя Верховного Суда РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков в случаях, если квалификационными коллегиями судей страны отказано в удовлетворении представлений председателей федеральных судов о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков, а также признан утратившим силу п. 18 ч. 3 ст. 12 Закона о Верховном Суде РФ, предусматривающий право Председателя Верховного Суда РФ направлять такие обращения в Дисциплинарную коллегию.
В 2021 г. соответствующим образом актуализировано Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации <1>, в том числе исключены упоминания об обращении Председателя Верховного Суда РФ, а также уточнен состав лиц, участвующих в деле. Однако необходимые изменения юридико-технического характера в гл. 23 КАС РФ к настоящему времени не внесены.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.10.2021 N 33 "О внесении изменений в Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Таким образом, с 1 сентября 2019 г. Дисциплинарная коллегия уполномочена рассматривать только жалобы. Следует отметить, что выражение требования в виде жалобы, будучи несвойственным исковому производству, соответствует терминологии Закона об органах судейского сообщества (ст. 26).
В Положении о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ при определении состава лиц, участвующих в деле, используется иная терминология: заявителем является лицо, направившее в Дисциплинарную коллегию жалобу, к заинтересованному лицу относится квалификационная коллегия судей, принявшая оспариваемое решение <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 7 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, утвержденного Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 07.08.2014 N 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 10.
Для уяснения вопроса о том, кто вправе направить в Дисциплинарную коллегию жалобу и выступать в роли административного истца, необходимо обратиться к положениям ст. 230 КАС РФ и при этом учитывать актуальную редакцию ч. 1 ст. 11 и ч. 3 ст. 12 Закона о Верховном Суде РФ (см. комм. к ст. 230 КАС РФ).
Комментарий к статье 230
1. Положения ст. 230 КАС РФ о праве на обращение в Дисциплинарную коллегию подлежат применению во взаимосвязи с нормами ст. 11 Закона о Верховном Суде РФ (см. комм. к ч. 2 ст. 229 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 550.
Согласно ч. 1 ст. 230 КАС РФ лицо, судейские полномочия которого досрочно прекращены решением квалификационной коллегии судей за совершение им дисциплинарного проступка, вправе обратиться в Дисциплинарную коллегию с жалобой на указанное решение. Уровень квалификационной коллегии, принявшей это решение, значения не имеет.
Данная норма отражает исключительную компетенцию Дисциплинарной коллегии по судебному рассмотрению административных дел, связанных с досрочным прекращением полномочий судьи за совершение дисциплинарного проступка. Это оправдано значимостью обжалуемых решений, поскольку речь идет о лишении судьи его статуса.
В то же время решения квалификационных коллегий о прекращении отставки судьи или о прекращении полномочий судьи по иным основаниям, которые влекут для лица аналогичные негативные правовые последствия в виде утраты судейского статуса, обжалованию в Дисциплинарную коллегию не подлежат.
Рассмотрение таких дел относится к компетенции Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ и осуществляется по правилам гл. 22 КАС РФ, т.е. без учета особенностей гл. 23 КАС РФ, которые имеют как терминологический, так и процессуальный характер <1>.
--------------------------------
<1> Например, ст. 233 КАС РФ предусматривает дополнительное основание отвода (самоотвода) члена Дисциплинарной коллегии судьи, ст. 234 - коллегиальное рассмотрение дел в Дисциплинарной коллегии.
Однако на практике не всегда очевидно отграничение "дисциплинарного" основания прекращения полномочий судьи от иных предусмотренных законом оснований. Например, заявление Г. об отмене решения о прекращении его полномочий судьи на основании п. 7.1 ст. 6 Закона о статусе судей (назначение на должность судьи лица, не соответствовавшего на момент назначения требованиям закона) было принято к производству Дисциплинарной коллегии, а в дальнейшем дело передано для рассмотрения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ, которая изменила основание прекращения полномочий судьи на подп. 13 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей (совершение дисциплинарного проступка) <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 15.01.2015 по делу N АКПИ14-1640. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1237358 (дата обращения: 05.06.2024).
Также схожую с дисциплинарными делами материально-правовую природу имеют решения квалификационных коллегий судей о прекращении отставки судьи по подп. 1 п. 6 ст. 15 Закона о статусе судей, когда после ухода судьи в отставку выявляются нарушения, допущенные им при осуществлении полномочий судьи и являющиеся основанием для наложения дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий судьи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.05.2017 по делу N АПЛ17-137 // Сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1541750 (дата обращения: 30.05.2024).
В этой связи в юридической литературе обоснованно поднимается вопрос о необходимости расширения предметной компетенции Дисциплинарной коллегии в целях единообразия правоприменительной практики и повышения гарантий статуса судьи <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Камбегова З.А. Срок и порядок обжалования решений квалификационных коллегий судей Российской Федерации о привлечении судей к дисциплинарной ответственности: проблемы нормативного регулирования и пути их решения // Вестник ТвГУ. Серия: Право. 2018. N 2. С. 62 - 72. ISSN 1995-0144; Чубакова А.А. Производство по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2020.
2. До обращения в суд решения региональных квалификационных коллегий судей могут быть обжалованы в Высшую квалификационную коллегию в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 26 Закона об органах судейского сообщества <1>. При этом досудебный порядок урегулирования спора не является обязательным.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022; "ИС МЕГАНОРМ".
По результатам проверки решения о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности Высшая квалификационная коллегия вправе оставить его без изменения, отменить или изменить вид наложенного на судью дисциплинарного взыскания (подп. 10.1 п. 2 ст. 17 Закона об органах судейского сообщества).
Далее решение Высшей квалификационной коллегии может быть обжаловано в Дисциплинарную коллегию - как наряду с первоначальным решением (с учетом положений ст. 230 КАС РФ), так и самостоятельно <1>. От существа принятого решения Высшей квалификационной коллегии зависят пределы его проверки - в полном объеме или по мотивам нарушения процедуры его вынесения (см. комм. к ст. 236 КАС РФ).
--------------------------------
<1> См.: п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.04.2016 N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей" // Российская газета. 2016. 27 апреля. N 90 (6958); Определение Конституционного Суда РФ от 27.02.2018 N 552-О // "ИС МЕГАНОРМ".
Например, Дисциплинарная коллегия рассмотрела административное дело по жалобе С. на решение квалификационной коллегии судей субъекта РФ (с учетом внесенных в него изменений) и решение Высшей квалификационной коллегии судей, которым вид наложенного на судью дисциплинарного взыскания в виде предупреждения изменен на замечание <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 10.03.2022 N ДК22-17 // "ИС МЕГАНОРМ".
3. Положение ч. 2 ст. 230 КАС РФ является недействующим с 01.09.2019 ввиду упразднения правового института, предусматривающего право Председателя Верховного Суда РФ обратиться в Дисциплинарную коллегию по вопросу о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка в случаях, если Высшей квалификационной коллегией или квалификационной коллегией судей субъекта РФ отказано в удовлетворении представления о прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка (см. комм. к ч. 2 ст. 229 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823.
За весь период своей деятельности Дисциплинарная коллегия не рассмотрела ни одного обращения Председателя Верховного Суда РФ в порядке ч. 2 ст. 230 КАС РФ. Этот институт оказался не востребован. Между тем в практике работы Дисциплинарного судебного присутствия такие примеры имели место <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: решение Дисциплинарного судебного присутствия от 27.07.2010 N ДСП10-48 по обращению Председателя Верховного Суда РФ об отмене решения квалификационной коллегии судей Мурманской области от 21.05.2010 и о привлечении судьи районного суда Т. к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи за совершение дисциплинарного проступка // "ИС МЕГАНОРМ".
4. Судья, на которого наложено дисциплинарное взыскание, не связанное с досрочным прекращением судейских полномочий, может обратиться с жалобой в Дисциплинарную коллегию, если это решение принято Высшей квалификационной коллегией (ч. 3 ст. 230 КАС РФ). Имеются в виду дисциплинарные взыскания в виде замечания, предупреждения или понижения в квалификационном классе (подп. 1 - 3 п. 1 ст. 12.1 Закона о статусе судей).
Также согласно ч. 3 ст. 230 КАС РФ в Дисциплинарную коллегию могут быть обжалованы решения Высшей квалификационной коллегии о результатах квалификационной аттестации судьи, которые подлежат проверке с учетом положений п. 6 ст. 26 Закона об органах судейского сообщества.
Те же решения, принятые квалификационными коллегиями судей субъектов РФ, могут быть обжалованы в Верховные суды республик, областные и равные им суды. Рассмотрение этих административных дел осуществляется судами по правилам гл. 22 КАС РФ, то есть без учета особенностей, установленных гл. 23 этого Кодекса. В этой связи обоснованность дифференциации правил рассмотрения аналогичных дел в зависимости от уровня квалификационной коллегии, принявшей оспариваемое решение, в юридической литературе ставится под сомнение <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Александров С.В., Бурдина Е.В. Проблемные аспекты рассмотрения и разрешения административных дел о наложении дисциплинарных взысканий на судей // Российское правосудие. 2016. N 8. С. 18 - 25.
5. В Дисциплинарную коллегию могут быть обжалованы иные решения квалификационных коллегий судей, непосредственно не поименованные в ст. 230 КАС РФ. Например, решения об отказе в пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, указанных в ч. 1 и 3 ст. 230 КАС РФ, или об отказе в восстановлении срока на их обжалование <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 27.06.2022 по делу N ДК22-62 по жалобе Ш. // Сайт Верховного Суда РФ. URL: https://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=2135092 (дата обращения: 25.05.2024).
Есть примеры обжалования в Дисциплинарную коллегию решения о приведении ранее присвоенного квалификационного класса судьи в соответствие с новым правовым регулированием, введенным Федеральным законом от 25.12.2012 N 269-ФЗ, то есть принятого не по результатам квалификационной аттестации, а в силу закона <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 15.06.2015 по делу N ДК15-23 // Сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1345042 (дата обращения: 25.05.2024).
В практике квалификационных коллегий судей имеются решения, которыми в действиях судьи признается факт наличия дисциплинарного проступка, но дисциплинарное взыскание не накладывается в связи с истечением срока давности привлечения к дисциплинарной ответственности, установленного п. 6 ст. 12.1 Закона о статусе судей <1>. Принятие таких решений позволяет достичь определенности в оценке допущенных судьей нарушений и при несогласии обжаловать выводы коллегии. Представляется, что, если такие решения приняты Высшей квалификационной коллегией, они могут быть обжалованы в Дисциплинарную коллегию в порядке ч. 3 ст. 230 КАС РФ.
--------------------------------
<1> См.: п. 3.2.8 Методических рекомендаций по реализации квалификационными коллегиями судей норм законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (утв. решением ВККС РФ от 26.01.2017); решение ВККС РФ от 17.09.2015 (ответ на вопрос 9) // Сайт ВККС РФ. URL: http://www.vkks.ru/publication/31530/ (дата обращения: 15.07.2024); решение ВККС РФ от 30.01.2015 в отношении заместителя председателя окружного военного суда А. // Архив ВККС РФ.
6. Административным ответчиком по делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией, является квалификационная коллегия судей, принявшая оспариваемое решение.
В качестве заинтересованных лиц к участию в деле может быть привлечен соответствующий совет судей или председатель суда как орган или должностное лицо, по обращению (представлению) которого принято решение квалификационной коллегии судей по вопросам дисциплинарной ответственности или квалификационной аттестации судьи.
7. Гражданин не наделен правом обжалования решения квалификационной коллегии судей, принятого в отношении судьи по результатам рассмотрения заключения комиссии, проводившей проверку по его жалобе о совершении судьей дисциплинарного проступка. Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации, гражданин не наделен правом привлечения судьи к ответственности, возбуждения дисциплинарного производства либо участия в рассмотрении квалификационной коллегией судей дисциплинарного проступка судьи. Следовательно, самим по себе решением квалификационной коллегии судей о непривлечении судьи к дисциплинарной ответственности конституционные права гражданина, в частности право на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции Российской Федерации, не могут считаться нарушенными <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.12.2006 N 606-О. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision15628.pdf (дата обращения: 26.07.2024).
8. В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона об органах судейского сообщества установлен сокращенный срок обжалования решений квалификационных коллегий судей - десять дней со дня получения копии соответствующего решения. Положения КАС РФ изначально не учитывали эту особенность, однако позднее соответствующая норма была закреплена в ч. 4 ст. 230 КАС РФ <1> и вступила в силу 01.10.2019.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2018. N 49 (ч. I). Ст. 7523; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12.09.2019 N 30 "О дне начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, Центрального окружного военного суда" // "ИС МЕГАНОРМ".
В практике по-разному решается вопрос о порядке исчисления срока на обжалование решения квалификационной коллегии судей - в календарных или рабочих днях. Статья 26 Закона об органах судейского сообщества, устанавливающая порядок обжалования решений квалификационных коллегий судей, указания об этом не содержит. Представляется, что с учетом положений ч. 1 и 2 ст. 92 КАС РФ в этот срок подлежат включению только рабочие дни. В целях единообразного подхода при обжаловании решений региональных квалификационных коллегий в Высшую квалификационную коллегию срок обжалования следует исчислять аналогичным образом (в рабочих днях).
Пропуск срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии жалобы к производству Дисциплинарной коллегии. Вопрос о причинах пропуска срока решается судом в предварительном судебном заседании или в судебном заседании; заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и в случае пропуска срока по уважительным причинам он может быть восстановлен (ч. 5 и 7 ст. 219 КАС РФ).
Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что определение судом момента начала течения срока для обращения в суд предполагает для суда необходимость при рассмотрении поданного заявления принять во внимание все значимые для правильного решения дела фактические обстоятельства, позволяющие доподлинно установить момент, когда заинтересованному лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, оценивая имеющиеся в деле доказательства на предмет относимости, допустимости и достоверности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании.
При этом под уважительными должны пониматься любые причины, которые действительно или с большой долей вероятности могли повлиять на возможность лица совершить соответствующее процессуальное действие <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2006 N 308-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Девяткиной Марины Николаевны на нарушение ее конституционных прав нормами Федерального закона "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Обращение в Высшую квалификационную коллегию с жалобой на решение квалификационной коллегии судей субъекта РФ о наложении на судью дисциплинарного взыскания является уважительной причиной пропуска процессуального срока для обращения с аналогичной жалобой в суд, что следует учитывать суду при решении вопроса о его восстановлении <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14.04.2016 N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей" // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 231. Требования к жалобе (обращению), подаваемой в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 231
1. Жалоба, поданная в Дисциплинарную коллегию, принимается к производству в случае ее соответствия предъявляемым к ней требованиям.
Общие требования к форме и содержанию жалобы, подаваемой в Дисциплинарную коллегию, определены в ст. 231 КАС РФ и корреспондирующих с ней положениях ст. 220 и ч. 1 ст. 229 КАС РФ, а также ст. 9 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ.
Упоминание в ст. 231 КАС РФ обращения Председателя Верховного Суда РФ является неактуальным ввиду упразднения соответствующего правового института с 1 сентября 2019 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 229) <1>. Необходимые изменения в ст. 9 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ внесены в 2021 г. <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823.
<2> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.10.2021 N 33.
Жалоба в Дисциплинарную коллегию подается в письменной форме в разборчивом виде и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на ее подписание и предъявление ее в суд или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа.
В ней должны быть указаны:
- Дисциплинарная коллегия в качестве органа, в который подается жалоба;
- лицо, подающее жалобу (фамилия, имя и отчество, дата и место его рождения), его почтовый адрес (место жительства или место пребывания), адрес электронной почты и номер телефона (при согласии на получение судебных извещений посредством СМС-сообщения либо по электронной почте), иные сведения, которые могут быть использованы для направления корреспонденции;
- квалификационная коллегия судей, принявшая обжалуемое решение (ее наименование и адрес);
- решение, с которым не согласен административный истец;
- требование, обращенное к Дисциплинарной коллегии, обстоятельства, на которых оно основано, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;
- перечень прилагаемых документов, если административный истец считает необходимым их приложить.
В жалобе административный истец может изложить свои ходатайства.
При наличии у административного истца представителя в жалобе должны быть указаны его фамилия, имя, отчество, адрес для направления судебных повесток и иных судебных извещений, сведения о соответствии представителя требованиям ст. 55 КАС РФ (если жалоба подается представителем), его адрес электронной почты и номер телефона (при его согласии на получение судебных извещений посредством СМС-сообщения либо по электронной почте).
К жалобе прилагается копия решения квалификационной коллегии судей, с которым не согласен административный истец, а также при наличии у него представителя - доверенность на представление его интересов в Дисциплинарной коллегии.
2. Жалоба, подаваемая в Дисциплинарное судебное присутствие, не облагалась государственной пошлиной, о чем указывалось в ст. 21 Регламента Дисциплинарного судебного присутствия <1>. Очевидно, что такое регулирование устанавливалось по аналогии с требованиями, вытекающими из трудовых правоотношений. Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ аналогичную норму не содержит, однако это правило применяется и в ее практике.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 3, Пленума ВАС РФ N 2 от 04.02.2010 (ред. от 22.12.2011) "О Регламенте Дисциплинарного судебного присутствия" (утратило силу с 06.08.2014) // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 232. Принятие жалобы (обращения) к производству Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 232
1. Статья 232 КАС РФ и ст. 10 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ <1> регламентируют порядок принятия жалобы к производству Дисциплинарной коллегии и подготовки административного дела к судебному заседанию.
--------------------------------
<1> Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, утвержденное Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 07.08.2014 N 5 (ред. от 28.10.2021) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 10.
Указание в ст. 232 КАС РФ обращений (Председателя Верховного Суда РФ) является неактуальным ввиду упразднения соответствующего правового института с 1 сентября 2019 г., о чем указано выше (см. комм. к ч. 2 ст. 230 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823.
Поступившая в Дисциплинарную коллегию жалоба и прилагаемые к ней документы после регистрации Секретариатом Дисциплинарной коллегии передаются председателем Дисциплинарной коллегии члену Дисциплинарной коллегии в пятидневный срок со дня поступления.
Член Дисциплинарной коллегии в течение десяти рабочих дней со дня поступления жалобы в Дисциплинарную коллегию рассматривает вопрос о принятии ее к производству.
Он не вправе отказаться от рассмотрения поступившей жалобы, за исключением случаев длительной болезни, отпуска, командировки, пребывания на учебе, а также при наличии оснований для отвода или самоотвода, о чем уведомляет Секретариат. В этом случае жалоба подлежит передаче другому члену Дисциплинарной коллегии.
2. Согласно ч. 2 ст. 232 КАС РФ член Дисциплинарной коллегии, которому передана поступившая жалоба, выносит определение о принятии жалобы к производству в случае ее соответствия предъявляемым требованиям или выносит мотивированное определение о возвращении жалобы, если ее рассмотрение не относится к полномочиям Дисциплинарной коллегии, а также в случае несоблюдения административным истцом требований, предъявляемых к жалобе.
Названные положения не предусматривают возможности вынесения членом Дисциплинарной коллегии определения об отказе в принятии поступившей жалобы или об оставления ее без движения.
Тем не менее нет оснований считать, что общие нормы КАС РФ (ст. 128 и 130) неприменимы к жалобам, поступающим в Дисциплинарную коллегию. Такие примеры в практике имеются, что следует из данных статистики. В 2022 г. в Дисциплинарной коллегии зарегистрировано 128 жалоб, из них принято к производству 13 жалоб, отказано в приеме одной жалобы, возвращено заявителям 110 жалоб <1>. В 2023 г. в Дисциплинарной коллегии зарегистрировано 129 заявлений, из них принято к производству 22 заявления, отказано в приеме одного заявления, возвращено заявителям 108 заявлений <2>. Подобная ситуация характерна и для прошлых лет.
--------------------------------
<1> Обзор статистических данных о рассмотрении в Верховном Суде Российской Федерации в 2022 г. административных, гражданских дел, дел по разрешению экономических споров, дел об административных правонарушениях и уголовных дел. URL: https://vsrf.ru/documents/statistics/32115/ (дата обращения: 17.07.2024).
<2> Обзор статистических данных о рассмотрении в Верховном Суде Российской Федерации в 2023 году административных, гражданских дел, дел по разрешению экономических споров, дел об административных правонарушениях и уголовных дел. URL: https://www.vsrf.ru/documents/statistics/33400/ (дата обращения: 17.07.2024).
Приведенные цифры свидетельствует о том, что большинство поступающих в Дисциплинарную коллегию жалоб возвращаются (86 и 84 процента в 2022 и 2023 гг. соответственно). Основная причина заключается в том, что заявители не учитывают предметную компетенцию Дисциплинарной коллегии.
Так, в Дисциплинарную коллегию ошибочно направляют жалобы на решения квалификационных коллегий о прекращении полномочий судьи по основаниям, не связанным с дисциплинарной ответственностью, о прекращении отставки судьи, о прекращении полномочий председателя суда с оставлением в должности судьи, на решения Высшей квалификационной коллегии, которыми оставлены без изменения решения региональных квалификационных коллегий, не связанные с досрочным прекращением полномочий судьи.
Например, Определением члена Дисциплинарной коллегии возвращена жалоба Ж., при этом указано, что рассмотрение жалоб на решения квалификационной коллегии судей субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий председателя районного суда, а также решения о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности в виде предупреждения не относится к полномочиям Дисциплинарной коллегии <1>.
--------------------------------
<1> Определение члена Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 30.05.2019 N ДК19-29 // "ИС МЕГАНОРМ".
Возвращая жалобу С., член Дисциплинарной коллегии в Определении указал, что согласно разъяснению, данному в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14.04.2016 N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей", решение квалификационной коллегии судей субъекта РФ о наложении дисциплинарного взыскания, оставленное без изменения Высшей квалификационной коллегией судей, может быть обжаловано в судебном порядке: о наложении на судью дисциплинарного взыскания в виде замечания или предупреждения - в Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа, в виде досрочного прекращения полномочий - в Дисциплинарную коллегию <1>.
--------------------------------
<1> Определение члена Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 21.11.2016 N ДК16-83 // "ИС МЕГАНОРМ".
Также возвращены как не относящиеся к компетенции Дисциплинарной коллегии жалоба П. об оспаривании действий (бездействия) Председателя Верховного Суда РФ и жалоба К. на действия судьи областного суда и судьи районного суда <1>.
--------------------------------
<1> Определения члена Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 08.11.2016 N ДК16-78, от 06.10.2017 N ДК17-69 // "ИС МЕГАНОРМ".
Основанием для отказа в принятии жалобы М. на решение Высшей квалификационной коллегии о досрочном прекращении его полномочий судьи в связи с совершением дисциплинарного проступка явилось то обстоятельство, что указанное решение было рассмотрено Дисциплинарным судебным присутствием в соответствии с Федеральным конституционным законом от 09.11.2009 N 4-ФКЗ и гл. 23, 25 ГПК РФ. То есть М. реализовал право судебного оспаривания указанного решения в Дисциплинарное судебное присутствие в соответствии с действовавшим на тот момент правовым регулированием <1>. При этом суд сослался на положения ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 222, ч. 1 ст. 229 КАС РФ и разъяснение, данное в п. 54 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> Определение члена Дисциплинарной коллегии от 28.09.2017 N ДК17-68 // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (с изм. и доп. от 09.07.2020, 17.12.2020) // "ИС МЕГАНОРМ".
Данный отказ явился поводом для обращения М. в Конституционный Суд РФ, который в своем Определении от 29.01.2019 N 242-О указал, что оспариваемые ч. 2 ст. 229 и ч. 1 ст. 230 КАС РФ во взаимосвязи с иными его положениями не могут рассматриваться как нарушающие конституционное право на судебную защиту лиц, которые задолго до введения в действие данного Кодекса (15.09.2015) реализовали данное право путем обжалования соответствующих решений квалификационных коллегий судей в Дисциплинарное судебное присутствие в соответствии с действовавшим на тот момент правовым регулированием.
Кроме того, в качестве дополнительной гарантии в целях исправления выявленных ошибок Законом об органах судейского сообщества предусмотрена возможность пересмотра квалификационной коллегией судей своего решения по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 20 Закона об органах судейского сообщества) <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 29.01.2019 N 242-О // "ИС МЕГАНОРМ".
3. Согласно ч. 3 ст. 232 КАС РФ в определении о принятии жалобы к производству указываются время и место проведения судебного заседания, круг лиц, подлежащих вызову в судебное заседание Дисциплинарной коллегии, а также действия, которые следует совершить при подготовке административного дела к рассмотрению.
Член Дисциплинарной коллегии, вынесший определение о принятии жалобы к производству, является докладчиком по делу.
Не позднее следующего дня со дня вынесения определения о принятии жалобы к производству данное определение, а также принятая к производству жалоба и прилагаемые к ней материалы направляются докладчиком по делу в Секретариат Дисциплинарной коллегии для выполнения действий по подготовке дела к рассмотрению в судебном заседании Дисциплинарной коллегии.
В целях подготовки дела к судебному разбирательству Секретариат Дисциплинарной коллегии:
- направляет жалобу с приложенными к ней документами, а также определение о принятии жалобы к производству членам Дисциплинарной коллегии, лицам, участвующим в деле, в том числе по электронной почте;
- извещает членов Дисциплинарной коллегии, лиц, участвующих в деле, о времени и месте заседания Дисциплинарной коллегии, в том числе по электронной почте;
- направляет запрос в квалификационную коллегию судей о предоставлении материалов по поступившей жалобе, а также в суд по месту работы лица, решение в отношении которого подлежит проверке, о предоставлении сведений, характеризующих данное лицо, с указанием срока, в который запрошенные сведения и материалы должны быть представлены;
- по поручению докладчика по делу осуществляет иные действия, направленные на подготовку дела к судебному заседанию.
В качестве таких действий в определении может быть указано о направлении копии жалобы административному ответчику, о направлении административным ответчиком отзыва на жалобу в суд и копии отзыва административному истцу, о представлении списка членов квалификационной коллегии судей и копий документов об их избрании (назначении), материалов дисциплинарного производства, данных, характеризующих судью и его профессиональную деятельность, документов, подтверждающих процедуру голосования и числовые результаты голосования, иных материалов (в том числе материалов судебных дел), на которые имеются ссылки в обжалуемом решении, а также иных доказательств в подтверждение совершения судьей дисциплинарного проступка.
Квалификационная коллегия судей направляет отзыв на жалобу в десятидневный срок с момента получения определения о ее принятии к производству Дисциплинарной коллегии, в том числе по электронной почте (п. 4 ст. 232 КАС РФ).
Материалы и сведения, запрошенные Дисциплинарной коллегией, подлежат представлению в срок, определенный в запросе, в том числе по электронной почте (п. 5 ст. 232 КАС РФ).
Возможность направления в электронном виде не только судебных актов, но и распоряжений, требований, поручений, вызовов, обращений судов призвана ускорить получение документов лицами, которым они адресованы, и, соответственно, повысить эффективность судебной защиты.
Статья 233. Основания для отвода (самоотвода) члена Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 233
1. Статья 233 КАС РФ определяет, что к рассмотрению административных дел в Дисциплинарной коллегии применимы общие основания отвода и самоотвода, указанные в ст. 31, 32 КАС РФ.
Также названная статья устанавливает специальное основание для отвода (самоотвода) члена Дисциплинарной коллегии - он не вправе рассматривать административное дело по поступившей в Дисциплинарную коллегию жалобе в случаях, если он участвовал в рассмотрении данного административного дела в качестве члена квалификационной коллегии судей.
Этот запрет обусловлен тем, что порядок формирования Дисциплинарной коллегии, в отличие от порядка формирования упраздненного Дисциплинарного судебного присутствия, не содержит ограничений на избрание в ее состав судей Верховного Суда РФ, которые одновременно являются членами Высшей квалификационной коллегии (ч. 2 ст. 11 Закона о Верховном Суде РФ <1>, ч. 1 ст. 2 Закона о Дисциплинарном судебном присутствии <2>).
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 550.
<2> Федеральный конституционный закон от 09.11.2009 N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии" // СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5261 (утратил силу с 06.02.2014).
В юридической литературе высказывается обоснованное мнение о том, что предусмотренное ст. 233 КАС РФ основание отвода (самоотвода) судьи должно быть перенесено в ст. 31 КАС РФ, поскольку судебное обжалование решений квалификационных коллегий судей возможно не только в Дисциплинарную коллегию и осуществляется судами по правилам гл. 22 КАС РФ <1>.
--------------------------------
<1> Туманова Л.В. Кодекс административного судопроизводства: хорошее должно быть лучшим // Судья. 2018. N 11; "ИС МЕГАНОРМ".
2. При наличии оснований для отвода член Дисциплинарной коллегии обязан заявить мотивированный самоотвод до начала судебного заседания по делу, который рассматривается в судебном заседании Дисциплинарной коллегии с вынесением мотивированного определения.
Если при наличии оснований член Дисциплинарной коллегии не заявил самоотвода, мотивированный отвод данному члену Дисциплинарной коллегии может быть заявлен лицами, участвующими в деле, их представителями. Об удовлетворении (отказе в удовлетворении) отвода члену Дисциплинарной коллегии принимается мотивированное определение.
Если ходатайство об отводе члена Дисциплинарной коллегии, являющегося докладчиком по делу, удовлетворено, дело подлежит передаче другому члену Дисциплинарной коллегии.
Статья 234. Рассмотрение административного дела Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 234
1. Административные дела в Дисциплинарной коллегии рассматриваются в течение двух месяцев со дня поступления жалобы в Верховный Суд РФ (ч. 1 ст. 226 КАС РФ).
В судебном заседании Дисциплинарной коллегии административные дела рассматриваются по правилам суда первой инстанции коллегиально в составе трех судей (ст. 11 Закона о Верховном Суде РФ, ч. 1, п. 6 ч. 2 ст. 29, ч. 1 ст. 234 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Заседание Дисциплинарного судебного присутствия считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее пяти его членов (ч. 2 ст. 8 Федерального конституционного закона от 09.11.2009 N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии" // СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5261 (утратил силу с 06.02.2014)).
В соответствии с ч. 2 ст. 234 КАС РФ в заседании Дисциплинарной коллегии председательствует председатель Дисциплинарной коллегии или кто-либо из членов Дисциплинарной коллегии. Председательствующий в судебном заседании определяет порядок его проведения и очередность процессуальных действий.
В подготовительной стадии судебного заседания Дисциплинарной коллегии устанавливается возможность проведения судебного заседания по рассмотрению дела по существу.
Судебное заседание начинается с объявления председательствующим, какое дело слушается. Председательствующий проверяет явку в судебное заседание лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, сообщает, кто участвует в судебном заседании в качестве секретаря, представителей сторон, и разъясняет лицам, участвующим в деле, их процессуальные права, в том числе право заявлять отводы.
Далее заслушивается выступление докладчика по делу, который излагает суть поступившей жалобы, обстоятельства дела, содержание имеющихся материалов по делу, а также сообщает о действиях, предпринятых в рамках подготовки дела к судебному заседанию (докладчиком является судья, вынесший определение о принятии жалобы к производству).
Докладчику могут быть заданы вопросы другими членами Дисциплинарной коллегии.
В судебном заседании заслушиваются лица, участвующие в деле, их представители, свидетели и другие лица, приглашенные в судебное заседание, по существу жалобы, исследуются доказательства по делу, разрешаются ходатайства, проводятся прения сторон.
2. В судебном заседании Дисциплинарной коллегии ведется протокол, в котором отражается ход заседания, а также обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения дела. Наряду с протоколом осуществляется аудиозапись судебного заседания. Протокол изготавливается в полном объеме и подписывается председательствующим в заседании и секретарем не позднее чем через три дня после окончания судебного заседания Дисциплинарной коллегии.
Лица, участвующие в деле, и их представители вправе знакомиться с протоколом судебного заседания Дисциплинарной коллегии, а также в течение трех дней со дня его подписания вправе подать замечания в письменной форме на протокол с указанием на допущенные в нем неточности и (или) на его неполноту.
Замечания на протокол судебного заседания Дисциплинарной коллегии рассматриваются председательствующим в судебном заседании в течение трех дней со дня их подачи без извещения лиц, участвующих в деле. О принятии замечаний на протокол либо о полном или частичном их отклонении выносится определение суда. Замечания на протокол и определение суда приобщаются к протоколу судебного заседания.
3. Судебное разбирательство в Дисциплинарной коллегии открытое (ч. 1 ст. 11 КАС РФ). При этом ч. 3 ст. 234 КАС РФ предусматривает, что административное дело может быть рассмотрено в закрытом судебном заседании Дисциплинарной коллегии в случаях и в порядке, которые установлены ст. 11 КАС РФ, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
Проведение закрытого судебного заседания Дисциплинарной коллегии возможно по инициативе суда (если материалы административного дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну) или в случае удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, на содержащиеся в административном деле сведения конфиденциального характера, на неприкосновенность частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых может помешать правильному разбирательству административного дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн и нарушение прав и законных интересов гражданина.
Например, в закрытом судебном заседании Дисциплинарной коллегии рассмотрено административное дело по жалобе Л., при этом заслушивались пояснения специалиста <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 16.04.2015 N ДК14-29 // Архив Высшей квалификационной коллегии судей РФ.
О разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании суд выносит мотивированное определение в отношении всего судебного разбирательства или его части.
В закрытом судебном заседании административное дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Присутствуют лица, участвующие в деле, их представители, а в необходимых случаях также свидетели, эксперты, специалисты, переводчики. Они предупреждаются судом об ответственности за разглашение сведений, послуживших основанием для проведения закрытого судебного заседания. Использование систем видео-конференц-связи, а также системы веб-конференции в закрытом судебном заседании не допускается (ст. 11 КАС РФ).
4. Согласно ч. 4 ст. 234 КАС РФ неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания и не заявивших ходатайства об отложении судебного заседания в связи с невозможностью их присутствия в судебном заседании по уважительным причинам, не является препятствием к рассмотрению административного дела.
При наличии оснований Дисциплинарная коллегия вправе принять решение об отложении рассмотрения дела.
Данное решение принимается в случаях отсутствия в судебном заседании докладчика по делу ввиду болезни, отпуска или командировки; удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, его представителя об отводе докладчика по делу; удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, его представителя об отложении рассмотрения дела в связи с невозможностью их присутствия в судебном заседании по уважительным причинам; необходимости истребования дополнительных доказательств по делу, привлечения к участию в деле иных лиц, помимо определенных докладчиком по делу на стадии подготовки дела к судебному заседанию, вызова в судебное заседание свидетелей; неявки в судебное заседание лиц, присутствие которых признано Дисциплинарной коллегией необходимым для правильного разрешения дела; в иных случаях, препятствующих рассмотрению дела в данном судебном заседании.
Об отложении заседания выносится определение, в котором устанавливается дата нового заседания с учетом времени, необходимого для устранения обстоятельств, послуживших основаниями для его отложения.
При рассмотрении вопроса об отложении судебного заседания ввиду неявки административного истца суд учитывает сведения об уважительности причин неявки и принимает во внимание, что разумное и добросовестное поведение лица, не считающего себя виновным во вмененных деяниях, предполагает его заинтересованность в скором разрешении его дела в юрисдикционном органе и, как следствие, его содействие разбирательству. Обратное поведение ставит под сомнение его добросовестность, а недобросовестное поведение не подлежит судебной защите (п. 6 ст. 45 КАС РФ).
Так, отказывая Д. в удовлетворении его очередного ходатайства об отложении заседания, Дисциплинарная коллегия указала, что в соответствии со ст. 3 КАС РФ суд обязан обеспечить доступность правосудия, предоставить защиту нарушенным или оспариваемым правам граждан. Однако в соответствии с этой же статьей одной из задач административного судопроизводства является своевременное рассмотрение и разрешение административных дел. В силу изложенного суд не может и не должен поощрять недобросовестное поведение лиц, участвующих в деле, направленное на безосновательное затягивание рассмотрения дела <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 06.08.2018 N ДК18-33 // "ИС МЕГАНОРМ".
Разбирательство дела после его отложения начинается сначала. В случае, когда состав членов Дисциплинарной коллегии не изменился, и лица, участвующие в деле, их представители не настаивают на повторении процессуальных действий, совершенных до отложения судебного заседания по делу, Дисциплинарная коллегия вправе предоставить возможность участникам процесса подтвердить ранее данные объяснения без их повторения, дополнить их, задать дополнительные вопросы.
5. Рассмотрение принятых к производству Дисциплинарной коллегией жалоб может быть приостановлено (см. комм. к ст. 237 КАС РФ).
На любой стадии рассмотрения принятой к производству жалобы Дисциплинарная коллегия вправе принять решение о прекращении ее рассмотрения (ст. 17 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ <1>).
--------------------------------
<1> Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, утвержденное Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 07.08.2014 N 5 (ред. от 28.10.2021) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 10.
Основаниями прекращения производства по делу являются: отказ административного истца от жалобы; подача жалобы недееспособным лицом; смерть лица, решение квалификационной коллегии судей в отношении которого подлежит проверке (в случае, если его правопреемники, а также иные лица, чьи права и законные интересы затрагиваются решением квалификационной коллегии судей, не изъявили желания вступить в дело); объявление умершим лица, решение квалификационной коллегии судей в отношении которого подлежит проверке (в случае, если его правопреемники, а также иные лица, чьи права и законные интересы затрагиваются решением квалификационной коллегии судей, не изъявили желания вступить в дело).
О прекращении производства по делу выносится мотивированное определение. В случаях прекращения производства по делу ввиду отказа административного истца от жалобы или отказа правопреемников умершего лица, решение в отношении которого подлежит проверке, вступить в дело повторное обращение в Дисциплинарную коллегию не допускается.
6. Как показывает практика, основная масса административных дел, рассматриваемых Дисциплинарной коллегией, связана с обжалованием решений квалификационных коллегий о наложении на судей дисциплинарных взысканий в виде досрочного прекращения полномочий судьи. Это обусловлено том, что, с одной стороны, такая мера ответственности является наиболее суровой и лишает судью его статуса, с другой стороны, эти решения могут быть обжалованы в Дисциплинарную коллегию судьями всей страны независимо от уровня квалификационной коллегии судей, их принявшей.
В соответствии с положениями ч. 2 ст. 121 Конституции РФ прекращение полномочий судьи допускается не иначе как в порядке и по основаниям, которые установлены федеральным законом. Гарантией соблюдения данных конституционных требований является возможность судебного контроля принятых решений, осуществляемого Дисциплинарной коллегией.
Порядок и основания привлечения судьи к дисциплинарной ответственности определены Законом о статусе судей и Законом об органах судейского сообщества и распространяются в том числе на судью, срок полномочий которого истек в связи с достижением им предельного возраста пребывания в должности, продолжающего осуществлять свои полномочия до окончания рассмотрения по существу дела, начатого с его участием, либо до назначения нового судьи в данный суд.
Задачами квалификационных коллегий судей, помимо прочего, являются как утверждение авторитета судебной власти, обеспечение выполнения судьями этических требований, так и защита прав и законных интересов судей (ст. 4 Закона об органах судейского сообщества).
Вопрос о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности рассматривается квалификационной коллегией судей с соблюдением принципа презумпции невиновности судьи, который закреплен в п. 5 ст. 28 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей <1>.
--------------------------------
<1> Положение о порядке работы квалификационных коллегий судей (утв. Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22.03.2007) (ред. от 21.11.2023) // "ИС МЕГАНОРМ".
Он предусматривает, что судья считается невиновным в совершении дисциплинарного проступка, пока его виновность не будет установлена решением квалификационной коллегии судей. Судья не обязан доказывать свою невиновность в совершении дисциплинарного проступка. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушениях положений Закона о статусе судей и (или) Кодекса судейской этики и виновности судьи, возлагается на орган судейского сообщества, направивший обращение о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности.
В силу публичности обвинения в совершении дисциплинарного проступка лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, состав признаков правонарушения должен быть доказан с такой степенью вероятности, чтобы исключались все разумные сомнения в совершении судьей правонарушения и его виновности.
По аналогии со ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ст. 59 КАС РФ доказательствами могут быть любые фактические данные, на основании которых квалификационная коллегия судей может установить наличие или отсутствие признаков состава дисциплинарного проступка и иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дисциплинарного производства. В качестве доказательств могут быть допущены объяснения граждан и должностных лиц (в том числе объяснения лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности), письменные и вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи, заключения экспертов.
Гарантией законного, обоснованного и справедливого решения о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности является как полное и всестороннее рассмотрение дела, так и выполнение требования закона о мотивировке принятых решений. В нем должны быть мотивированы все существенные моменты дисциплинарного разбирательства, в том числе описаны имеющие значение для дела обстоятельства, установленные в ходе разбирательства, и доказательства этих обстоятельств; дана оценка доказательствам и доводам, приведенным участниками дисциплинарного разбирательства в обоснование своих требований и возражений; указаны правовые или этические нормы, подлежащие применению по данному делу (квалификация содеянного), и т.п.
7. В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при рассмотрении административных дел об обжаловании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей к дисциплинарной ответственности за совершение ими дисциплинарного проступка Пленум Верховного Суда РФ дал судам соответствующие разъяснения в Постановлении от 14.04.2016 N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей". Оно пришло на смену Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 31.05.2007 N 27 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности", которое признано утратившим силу.
Следует учитывать, что на сегодняшний день часть положений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14.04.2016 N 13 нуждается в актуализации в связи с изменениями законодательства. В частности, уточнены понятие дисциплинарного проступка и поводы для возбуждения дисциплинарного производства (в части полномочий председателя суда), расширены виды дисциплинарных взысканий и конкретизированы условия их применения, исключено полномочие Председателя Верховного Суда РФ обращаться в Дисциплинарную коллегию по вопросу о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков в случаях, если квалификационными коллегиями судей отказано в удовлетворении представлений председателей федеральных судов о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.
При оценке законности и обоснованности обжалуемого решения квалификационной коллегии судей Дисциплинарная коллегия в первую очередь уясняет, в чем конкретно обвинен судья, то есть признаки объективной стороны состава дисциплинарного проступка. Данные обстоятельства устанавливаются исключительно из текста решения квалификационной коллегии судей и не могут быть восполнены или дополнены впоследствии какими-либо доводами и доказательствами. Иной подход позволяет произвольно и неограниченно расширять предмет дисциплинарного разбирательства, что существенно нарушает право обвиняемого в совершении дисциплинарного проступка на защиту.
Дисциплинарная коллегия оценивает доказательства в соответствии с требованиями гл. 6 КАС РФ. В частности, доказательства, полученные с нарушением положений п. 1 ст. 16 Закона о статусе судей о неприкосновенности судьи, по смыслу ч. 3 ст. 59 КАС РФ являются недопустимыми, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда.
Распределение бремени доказывания по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией, а также пределы проверки жалоб имеют свои особенности (см. комм. к ст. 235, 236 КАС РФ).
Все неустранимые сомнения в доказанности совершения судьей дисциплинарного проступка толкуются в пользу судьи (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14.04.2016 N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей").
Так, Дисциплинарная коллегия удовлетворила требование об отмене решения квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судьи, так как при установлении факта совершения судьей дисциплинарного проступка квалификационная коллегия судей вышла за пределы вменяемых судье в вину обстоятельств, а по вменяемым ему обстоятельствам состав дисциплинарного проступка не доказан <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 30.03.2021 N ДК21-14 // "ИС МЕГАНОРМ".
Решая вопрос о соразмерности примененной к судье меры дисциплинарной ответственности тяжести совершенного проступка, Дисциплинарная коллегия проверяет, учитывались ли квалификационной коллегией характер дисциплинарного проступка, обстоятельства и последствия его совершения, форма вины судьи, степень нарушения его виновным действием (бездействием) прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также данные, характеризующие личность судьи и его профессиональную деятельность (морально-нравственные качества судьи, обстоятельства, связанные с его семейной жизнью, стаж работы в должности судьи, принятие ранее мер, направленных на предотвращение им нарушений, и т.п.).
В обзорах судебной практики по рассмотрению Дисциплинарной коллегией административных дел о привлечении судей к дисциплинарной ответственности отмечается, что в большинстве случаев квалификационные коллегии судей давали правильную оценку совершенным судьями действиям (бездействию), квалифицируя их как дисциплинарные проступки. При этом исходили из того, что дисциплинарное взыскание в виде досрочного прекращения полномочий судьи может налагаться на судью в исключительных случаях как за неоднократные нарушения, допущенные им в результате недобросовестного исполнения функции по отправлению правосудия, так и за совершенное однократное грубое нарушение при исполнении им служебных обязанностей либо во внеслужебной деятельности, которое дискредитирует судебную власть, причиняет ущерб репутации судьи и несовместимо со статусом судьи.
Например, Дисциплинарная коллегия оставила без изменения решение о досрочном прекращении полномочий судьи С., указав, что допущенные ею нарушения в своей совокупности имели существенный характер, в том числе повлекли искажение принципов судопроизводства, а ее неэтичное поведение и несоблюдение Кодекса судейской этики, на недопущение чего ранее ей уже указывалось президиумом областного суда, свидетельствуют о невозможности дальнейшего осуществления судьей своих полномочий, так как С. не изменила свое поведение и отношение к исполнению служебных полномочий <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 24.10.2022 N ДК22-96 // "ИС МЕГАНОРМ".
В другом случае Дисциплинарная коллегия согласилась с выводом квалификационной коллегии судей о совершении судьей О. дисциплинарного проступка, поскольку по своему характеру его действия являются виновными и существенными, не соответствуют высокому статусу судьи и умаляют авторитет судебной власти. С учетом всех фактических обстоятельств и внепроцессуального общения, носившего длительный и систематический характер, дисциплинарное взыскание в виде досрочного прекращения полномочий судьи соразмерно тяжести совершенного О. дисциплинарного проступка, подрывающего принцип независимости и беспристрастности суда <1>.
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 01.06.2022), решение N ДК21-42 // "ИС МЕГАНОРМ".
При рассмотрении жалобы Г. Дисциплинарная коллегия признала правильным вывод квалификационной коллегии судей о том, что грубые нарушения норм гражданского процессуального права, допущенные при рассмотрении гражданских дел судьей З., имеющим стаж работы в должности судьи 15 лет, не могут быть отнесены к судебной ошибке, а являются результатом недобросовестного исполнения им функции по отправлению правосудия, отсутствия объективности и беспристрастности, повлекшего вынесение незаконных судебных актов и ущемление прав участников процесса; допущенные им нарушения несовместимы с высоким званием судьи, подрывают доверие к нему как к представителю судебной власти, не дают оснований рассчитывать на то, что это доверие будет восстановлено при дальнейшем выполнении им служебных обязанностей <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 27.10.2020 по делу N ДК20-58 // "ИС МЕГАНОРМ".
Вместе с тем в некоторых случаях квалификационные коллегии судей, признавая совершенное судьей действие (бездействие) дисциплинарным проступком, налагали дисциплинарное взыскание, не соответствующее характеру и степени тяжести совершенного проступка; привлекали к дисциплинарной ответственности за допущенную судьей судебную ошибку, которая квалификационной коллегией судей без достаточных оснований была расценена как дисциплинарный проступок; нарушали требования п. 6 ст. 12.1 Закона о статусе судей о сроке давности привлечения к дисциплинарной ответственности.
Например, Дисциплинарная коллегия удовлетворила жалобу И., поскольку в оспариваемом решении квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судьи не указано, почему рассматриваемый случай является исключительным, также в решении отсутствует надлежащее обоснование наличия существенного, виновного, несовместимого с высоким званием судьи нарушения закона, допущенного судьей при осуществлении правосудия <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 22.05.2017 N ДК17-30 // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 235. Распределение обязанностей по доказыванию по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 235
1. Статья 235 КАС РФ определяет особенности распределения бремени доказывания по делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией, предоставляя административному истцу - гражданину как более слабой стороне в публично-правовом споре преимущества защиты.
С учетом положений ст. 230 КАС РФ в данном случае административными истцами - гражданами могут быть:
- лица, судейские полномочия которых досрочно прекращены решениями квалификационных коллегий судей за совершение дисциплинарного проступка;
- судьи, привлеченные к дисциплинарной ответственности решениями Высшей квалификационной коллегии;
- судьи, не согласные с решениями Высшей квалификационной коллегии о результатах квалификационной аттестации.
Обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, с которым не согласен административный истец, а также законности данного решения возлагается на квалификационную коллегию судей, его принявшую (ч. 1 ст. 235 КАС РФ). Аналогичный подход в отношении решений органов, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (в том числе квалификационных коллегий судей), закреплен в ч. 2 ст. 62 КАС РФ.
Таким образом, по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией по жалобе гражданина, квалификационная коллегия судей обязана доказать, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих ее полномочия на принятие оспариваемого решения, порядок и основания его принятия, а также соответствие содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (п. 3, 4 ч. 9 ст. 226, ч. 1 ст. 235 КАС РФ).
В случае, когда основания для оспаривания решения, с которым не согласен административный истец, ограничены законом <1>, квалификационная коллегия судей обязана доказать соблюдение ею требований нормативных правовых актов, устанавливающих ее полномочия на принятие оспариваемого решения, а также порядок его принятия (ч. 10, 11 ст. 226 КАС РФ).
--------------------------------
<1> См.: п. 6 ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.
Например, удовлетворяя жалобу Г. и отменяя решение квалификационной коллегии судей, Дисциплинарная коллегия указала, что доказательств принятия решения предусмотренным законом квалифицированным большинством голосов заинтересованным лицом не представлено, тогда как в силу ч. 1 ст. 235 КАС РФ обязанность доказывания лежит на квалификационной коллегии судей <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 21.02.2022 N ДК22-8 // Сайт Верховного Суда РФ. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/stor_pdf/2094934 (дата обращения: 11.08.2024).
В то же время ч. 1 ст. 235 КАС РФ не означает полного бездействия административного истца - гражданина. Учитывая положения ч. 11 ст. 226, п. 5 ч. 1 ст. 231 КАС РФ, на нем лежит обязанность доказывать сам факт нарушения его прав, свобод и законных интересов решением квалификационной коллегии судей, с которым он не согласен, соблюдение срока обращения в суд с жалобой, указывать правовые нормы, которые, по его мнению, нарушены, и приводить иные доказательства в подтверждение обстоятельств, на которых он основывает свои требования.
Так, Дисциплинарная коллегия отказала Ш. в удовлетворении требования об отмене решения квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении его полномочий судьи за совершение дисциплинарного проступка, при этом она исходила из того, что установленный законом срок для обжалования указанного решения пропущен Ш. без уважительных причин, при этом какие-либо обстоятельства, объективно исключающие возможность своевременной подачи жалобы, административным истцом не приведены и имеющимися в материалах дела доказательствами не подтверждены <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.07.2019 N АПЛ19-7Д // "ИС МЕГАНОРМ".
2. Положение ч. 2 ст. 235 КАС РФ об особенностях доказывания по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией по обращению Председателя Верховного Суда РФ, является недействующим ввиду упразднения соответствующего правового института с 01.09.2019 (см. комм. к ч. 2 ст. 230 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823.
Аналогичный по содержанию п. 2 ст. 12 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ исключен в 2021 г. <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.10.2021 N 33 "О внесении изменений в Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 236. Пределы проверки Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации жалоб (обращений)
Комментарий к статье 236
1. КАС РФ в качестве одного из основных положений предусматривает принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, которая в числе прочего заключается в том, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает содействие сторонам процесса в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные данным Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (п. 7 ст. 6 и ч. 2 ст. 14 КАС РФ).
В развитие данного принципа ч. 1 ст. 178 КАС РФ предоставляет суду право выйти за пределы заявленных административным истцом требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, определенных этим Кодексом.
Так, ч. 1 и 3 ст. 236 КАС РФ определяют, что при рассмотрении административного дела по жалобе административного истца Дисциплинарная коллегия не связана основаниями и доводами, изложенными в жалобе, и в целях правильного разрешения административного дела вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе.
При этом Дисциплинарная коллегия самостоятельно определяет обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений участвующих в деле лиц (ст. 62 КАС РФ).
Об истребовании доказательства судом выносится определение, в котором указываются срок и порядок представления этого доказательства (ч. 2 ст. 63 КАС РФ). В удовлетворении ходатайства административного истца об истребовании доказательств может быть отказано, если, например, Дисциплинарная коллегия сочтет, что указанные обстоятельства не имеют значения для дела <1>.
--------------------------------
<1> При рассмотрении дела N ДК18-33 Дисциплинарная коллегия отказала в удовлетворении ходатайств административного истца об истребовании дополнительных доказательств и вызове свидетелей. Решение от 06.08.2018 // "ИС МЕГАНОРМ".
Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела суд выясняет обстоятельства, указанные в ч. 9 и 10 названной статьи, в полном объеме. В этой связи Дисциплинарной коллегии надлежит в полном объеме выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия квалификационной коллегии судей по принятию оспариваемого решения, порядок и основания его принятия, соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (п. 3 и 4 ч. 9 ст. 226 КАС РФ). Нарушение данных требований является самостоятельным основанием для признания оспариваемого решения незаконным, и потому безусловная проверка судом их соблюдения отвечает интересам административного истца, оспаривающего указанные решения, и согласуется с задачей правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2017 N 1741-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зубарева Виталия Геннадьевича на нарушение его конституционных прав рядом положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также частями 1 и 3 статьи 8 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Полномочия Дисциплинарной коллегии, предусмотренные ч. 1 и 3 комментируемой статьи, не означают произвольное принятие и истребование судом доказательств для подтверждения обоснованности обжалуемого решения, в том числе доказательств, которые не были предметом исследования квалификационной коллегии судей, его принявшей.
Так, Дисциплинарная коллегия не вправе изменять основание, по которому судья был привлечен к дисциплинарной ответственности, и признавать наложенное дисциплинарное взыскание обоснованным с учетом иных допущенных судьей нарушений, не являвшихся предметом рассмотрения квалификационной коллегии судей, принявшей оспариваемое решение (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14.04.2016 N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей").
2. При определении пределов проверки Дисциплинарной коллегией решений квалификационных коллегий судей необходимо учитывать, что основания оспаривания решений органов, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть ограничены законом. В отношении некоторых решений квалификационных коллегий судей такие ограничения установлены п. 6 ст. 26 Закона об органах судейского сообщества, согласно которому иные решения (не указанные в п. 2 - 5.1 названной статьи) могут быть обжалованы лишь по мотивам нарушения процедуры их вынесения.
В этом случае в силу ч. 10 ст. 226 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в п. 1 и 2, подп. "а" и "б" п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ. Если установленные федеральными законами основания для оспаривания действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, не вошли в число этих обстоятельств, суд проверяет эти основания.
В практике достаточно актуальными являются вопросы о подсудности административных дел и пределах проверки решений Высшей квалификационной коллегии судей, принятых по результатам рассмотрения жалоб на решения региональных квалификационных коллегий.
Верховным Судом РФ дано разъяснение, согласно которому решение Высшей квалификационной коллегии судей, оставляющее в силе решение квалификационной коллегии судей субъекта РФ о наложении на судью дисциплинарного взыскания, не может обжаловаться по существу, поскольку в данном случае предметом обжалования является решение квалификационной коллегии судей субъекта РФ, которым на судью наложено дисциплинарное взыскание <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.04.2016 N 13 "О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей" // "ИС МЕГАНОРМ".
Учитывая изложенное, а также положения п. 6 ст. 26 Закона об органах судейского сообщества и ч. 1 ст. 230 КАС РФ, решение Высшей квалификационной коллегии судей, оставляющее без изменения решение о досрочном прекращении полномочий судьи в связи с совершением дисциплинарного проступка, может быть обжаловано в Дисциплинарную коллегию (самостоятельно или наряду с решением квалификационной коллегии судей субъекта РФ) по мотивам нарушения процедуры его вынесения.
В 2019 г. Высшая квалификационная коллегия судей была наделена правом изменить вид дисциплинарного взыскания, наложенного на судью квалификационной коллегией судей субъекта РФ, если по результатам рассмотрения его жалобы придет к выводу о том, что дисциплинарное взыскание несоразмерно тяжести совершенного судьей дисциплинарного проступка (подп. 10.1 п. 2 ст. 17 Закона об органах судейского сообщества).
Такое решение Высшей квалификационной коллегии судей может быть обжаловано в Дисциплинарную коллегию в порядке ч. 3 ст. 230 КАС РФ по существу.
3. Указание в ч. 2 ст. 236 КАС РФ на особенности проверки решений квалификационных коллегий судей по обращению Председателя Верховного Суда РФ является недействующим, поскольку соответствующий правовой институт упразднен в результате внесения изменений в Закон о Верховном Суде РФ, Закон о статусе судей и Закон об органах судейского сообщества (см. комм. к ст. 230 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823; Федеральный закон от 29.07.2018 N 243-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Российская газета. 2018. 31 июля. N 165.
Аналогичный по содержанию п. 2 ст. 11 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ исключен в 2021 г. <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.10.2021 N 33 "О внесении изменений в Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Комментарий к статье 237
В соответствии со ст. 237 КАС РФ рассмотрение принятых к производству Дисциплинарной коллегией жалоб может быть приостановлено на срок до шести месяцев в случае необходимости проведения проверки материалов и сведений по ним, а также наличия иных обстоятельств, которые препятствуют рассмотрению административного дела в течение длительного времени.
Упоминание в комментируемой статье обращения (Председателя Верховного Суда РФ) является неактуальным ввиду упразднения соответствующего правового института с 1 сентября 2019 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 229, ч. 2 ст. 230 КАС РФ) <1>. Необходимые изменения в ст. 16 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ внесены в 2021 г. <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823.
<2> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.10.2021 N 33.
О приостановлении или возобновлении производства по делу Дисциплинарная коллегия выносит определение.
Например, определением по административному делу по жалобе Л. на решение квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении его полномочий судьи в связи с совершением дисциплинарного проступка производство приостанавливалось для проведения экспертизы <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 16.04.2015 N ДК14-29 // Архив Высшей квалификационной коллегии судей РФ.
При рассмотрении административного дела по жалобе А. на основании определения Дисциплинарной коллегии направлялось судебное поручение, в соответствии с которым судебной коллегией по административным делам Верховного Суда субъекта Российской Федерации при участии административного истца А., ее представителя, а также представителей квалификационной коллегии судей были допрошены в качестве свидетелей сотрудники суда - помощники судей и секретарь судебного заседания <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 14.01.2016 N ДК15-66 // "ИС МЕГАНОРМ".
В другом случае производство по административному делу по жалобе Д. на решение о досрочном прекращении его полномочий судьи приостанавливалось в связи с болезнью административного истца. Он не явился в судебное заседание по вторичному вызову, направив ходатайство об отложении дела в связи со своим заболеванием. Суд указал, что неявка Д. препятствует рассмотрению административного дела в течение неопределенно длительного времени и с целью соблюдения прав на судебную защиту производство по делу подлежит приостановлению. После проведенной судебной проверки, выявившей недействительность представленной Д. справки лечебного заведения, производство было возобновлено, дело рассмотрено по существу <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ от 06.08.2018 N ДК18-33 // "ИС МЕГАНОРМ".
Комментарий к статье 238
1. Комментируемая статья наряду со ст. 18 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ определяет, что по результатам рассмотрения жалобы Дисциплинарная коллегия принимает одно из следующих решений:
- об удовлетворении жалобы и отмене решения соответствующей ККС полностью или в части;
- об отказе в удовлетворении жалобы.
Указание в п. 2 ч. 1 ст. 238 на решение, принимаемое по результатам рассмотрения обращения Председателя Верховного Суда РФ, является неактуальным, поскольку соответствующий правовой институт упразднен в результате внесения изменений в Закон о Верховном Суде РФ, Закон о статусе судей и Закон об органах судейского сообщества (см. комментарий к ч. 2 ст. 229 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон от 30.10.2018 N 2-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2018. N 45. Ст. 6823; Федеральный закон от 29.07.2018 N 243-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Российская газета. 2018. 31 июля. N 165.
Аналогичный по содержанию подп. 2 п. 1 ст. 18 Положения о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ исключен в 2021 г. <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.10.2021 N 33 "О внесении изменений в Положение о Дисциплинарной коллегии Верховного Суда Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Действующее правовое регулирование не предусматривает полномочие Дисциплинарной коллегии по результатам рассмотрения жалобы изменить вид наложенного на судью дисциплинарного взыскания (например, с досрочного прекращения полномочий на предупреждение в случае исключения части вменяемых нарушений или несоразмерности взыскания совершенному дисциплинарному проступку) <1>.
--------------------------------
<1> Таким правом законодатель наделил только Высшую квалификационную коллегию судей (подп. 10.1 п. 2 ст. 17 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации").
В частности, при рассмотрении жалобы М. на решение о досрочном прекращении ее полномочий судьи Дисциплинарная коллегия пришла к выводу, что она не может быть привлечена к дисциплинарной ответственности за ряд допущенных нарушений по гражданским и уголовным делам, поскольку истек двухлетний срок давности со времени совершения проступков. Истечение срока привлечения к дисциплинарной ответственности за эти нарушения, по мнению Дисциплинарной коллегии, не может служить основанием для удовлетворения жалобы заявителя об отмене решения квалификационной коллегии судей и освобождения ее от дисциплинарной ответственности за другие нарушения <1>.
--------------------------------
<1> Решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ по жалобе М. от 21.11.2016 N ДК16-73 // Сайт Верховного Суда РФ. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/stor_pdf/1497616 (дата обращения: 23.08.2024).
В этой связи М. обратилась в Конституционный Суд РФ, полагая, что положение ч. 1 ст. 238 КАС РФ как не наделяющее Верховный Суд РФ правомочием по изменению обжалованного решения квалификационной коллегии судей не соответствует ст. 121 (ч. 2) Конституции РФ. Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд РФ указал, что данное законоположение устанавливает виды решений, которые могут приниматься Дисциплинарной коллегией, направлено на обеспечение реализации права на судебную защиту и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в указанном в жалобе аспекте <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 27.02.2018 N 552-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мелиховой Ирины Владимировны на нарушение ее конституционных прав пунктом 3 статьи 21, частью 1 статьи 230 и частью 1 статьи 238 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частями первой, третьей и четвертой статьи 230 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 11 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации", пунктом 1 статьи 12.1 и пунктом 2 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", а также пунктом 4 статьи 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Между тем вопрос о возможности изменения решения квалификационной коллегии судей о наложении дисциплинарного взыскания является актуальным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Камбегова З.А. Проступок без наказания, или Дисциплинарная коллегия должна получить полномочие изменять вид дисциплинарного взыскания, наложенного на судью квалификационной коллегией судей // Теоретические аспекты юриспруденции и вопросы правоприменения: сб. ст. по материалам XIV Международной научно-практической конференции. N 8 (14). М.: Интернаука, 2018. С. 13 - 19; Камбегова З.А. Некоторые проблемы оспаривания в суд решений квалификационных коллегий судей // Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых "Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: проблемы теории и практики", РГУП, г. Москва, 25.04.2018; Административное судопроизводство в вопросах и ответах: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Муравьева. М.: Проспект, 2019. 480 с. (см.: Камбегова З.А. - вопрос 120); Чубакова А.А. Производство по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2020.
Практика Дисциплинарной коллегии свидетельствует о том, что зачастую причиной отмены решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ о досрочном прекращении полномочий судьи является наложение дисциплинарного взыскания, не соответствующего характеру и степени тяжести дисциплинарного проступка. Однако отмена решения квалификационной коллегии судей по этому основанию фактически освобождает судью, совершившего дисциплинарный проступок, от ответственности. Такие ситуации нельзя назвать справедливыми, равно как и случаи, когда решение квалификационной коллеги судей остается без изменения, несмотря на то что часть вмененных судье нарушений исключена.
Полагаем, что наделение Дисциплинарной коллегии (по аналогии с Высшей квалификационной коллегией судей) правом по результатам рассмотрения жалобы изменять вид наложенного на судью дисциплинарного взыскания позволит более адекватно реагировать на те или иные дисциплинарные проступки и принимать справедливые решения в соответствии с принципом соразмерности наказания за допущенные нарушения.
Следует отметить, что, несмотря на отсутствие в ст. 227 и 238 КАС РФ полномочий суда изменить оспариваемое решение, в практике имеются случаи изменения решения квалификационной коллегии судей в части основания прекращения полномочий судьи с дисциплинарного на иное и наоборот. Так, по результатам рассмотрения жалобы Л. на решение квалификационной коллеги судей о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение дисциплинарного проступка Дисциплинарная коллегия изменила основание прекращения полномочий судьи с п. 1 ст. 12.1 Закона о статусе судей на подп. 2 п. 1 ст. 14 этого Закона (дело N ДК14-29).
Самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении жалобы является пропуск срока обращения в суд без уважительной причины (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).
2. Решение Дисциплинарной коллегии по жалобе принимается открытым голосованием большинством голосов членов Дисциплинарной коллегии в условиях закрытого совещания членов Дисциплинарной коллегии, которые не вправе воздержаться от голосования. Оно принимается именем Российской Федерации и подписывается всеми членами Дисциплинарной коллегии, рассматривавшими дело, по которому оно принято.
Резолютивная часть решения Дисциплинарной коллегии оглашается председательствующим в том же судебном заседании, в котором дело было рассмотрено, в присутствии лиц, участвующих в деле, и иных приглашенных в судебное заседание лиц.
Объявленная резолютивная часть решения должна быть подписана всеми членами Дисциплинарной коллегии, участвовавшими в рассмотрении дела и принятии решения, и приобщена к делу.
Член Дисциплинарной коллегии вправе изложить в письменном виде свое особое мнение, которое приобщается к материалам дела.
3. По ходатайству лица, участвующего в деле, ему может быть выдана копия резолютивной части решения в день его принятия, что является актуальным, поскольку в силу п. 3 ст. 14 Закона о статусе судей в случае отмены решения квалификационной коллегии судей о прекращении полномочий судьи он подлежит восстановлению в прежней должности с выплатой причитающегося ему ежемесячного денежного вознаграждения.
Копии решения Дисциплинарной коллегии вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, или их представителям либо направляются им в течение пяти рабочих дней со дня изготовления мотивированного решения.
Распределение судебных издержек, связанных с рассмотрением жалобы в Дисциплинарной коллегии, осуществляется по общим правилам гл. 10 КАС РФ.
4. В отличие от решений Дисциплинарного судебного присутствия, которые являлись окончательными и не подлежали обжалованию, решение Дисциплинарной коллегии может быть обжаловано в апелляционном и надзорном порядке по правилам гл. 34 и 36 КАС РФ соответственно.
Дисциплинарная коллегия также вправе пересмотреть ранее принятое решение по новым и вновь открывшимся обстоятельствам (гл. 37 КАС РФ), если оно не было отменено или изменено судом апелляционной или надзорной инстанции.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ обладают большой спецификой и сложностью, что обусловлено широким субъектным составом отношений, возникающих в рамках избирательного права и процесса, большим массивом нормативно-правовых актов материального и процессуального плана, посвященных выборам, различиями в формах и способах защиты активного и пассивного избирательного права, необходимостью привлечения к участию в деле не только непосредственных участников процесса, но и иных заинтересованных лиц, чьи права могут быть затронуты судебным решением по рассматриваемому делу о защите избирательных прав, сжатостью сроков принятия административных исковых заявлений к производству и их рассмотрения, ограниченных периодом избирательной кампании, а также различным объемом прав и обязанностей, принадлежащих конкретным субъектам избирательного процесса.
Правовую основу регулирования права граждан избирать и быть избранными в органы власти помимо Конституции РФ как Основного Закона страны составляют Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обширное региональное законодательство, представленное в некоторых субъектах РФ кодифицированными актами, например Избирательный кодекс Тверской области, и детализирующие положения обозначенных законов различные подзаконные акты.
Законодательство о выборах и референдуме неоднократно становилось предметом конституционного контроля, вследствие которого Конституционный Суд РФ давал свою оценку конституционности отдельных норм материального, а также процессуального права, предусматривающих особенности рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 20.01.2021 N 2-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 46, частей 1 и 3 статьи 62, части 4 статьи 240 и части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Л.В. Тухты", Постановление Конституционного Суда РФ от 24.03.2020 N 12-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 и части 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.А. Брюхановой и Е.Л. Русаковой", Постановление Конституционного Суда РФ от 15.11.2018 N 42-П "По делу о проверке конституционности части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге". И если в первых двух случаях Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ оспариваемые заявителями положения, то в последнем примере Конституционный Суд РФ признал оспоренное положение не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно не позволяет соответствующему избирательному объединению обращаться в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов в указанном случае.
С учетом особенностей разрешения соответствующей категории дел, а также в связи с вопросами, возникающими у судов, рассматривающих административные исковые заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, Пленум Верховного Суда РФ также неоднократно давал необходимые разъяснения, в частности в рамках Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (в части невозможности продления срока рассмотрения и разрешения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации), Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (в части возможности привлечения ЦИК РФ к участию в деле для дачи заключения и несвязанности суда содержанием консультации специалиста и заключения ЦИК РФ), а также в рамках Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2023 N 24 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятого исключительно по вопросам защиты избирательных прав граждан и права на участие в референдуме и заменившего собой ранее действовавшее Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Безусловно, такое повышенное внимание высших судебных инстанций к проблеме защиты избирательных прав граждан в суде способствует устранению недостатков в деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, общественных объединений, должностных лиц, обеспечивающих реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, создает предпосылки для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дел данной категории, а также является гарантией строгого соблюдения законодательства о выборах.
Комментируемая глава предусматривает специальные требования к субъектам обращения в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, к срокам подачи обозначенных заявлений, к порядку и срокам рассмотрения названных дел, а также порядку вынесения и исполнения решений судов по данной категории дел.
Статья 239. Обращение в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Комментарий к статье 239
Комментируемая статья определяет достаточно обширный перечень субъектов, наделенных правом обращения в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Возможность обращения в суд предоставляется избирателям, участникам референдума, кандидатам и их доверенным лицам, избирательным объединениям и их доверенным лицам, политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям, иным общественным объединениям, инициативным группам по проведению референдума и их уполномоченным представителям, иным группам участников референдума и их уполномоченным представителям, наблюдателям, членам избирательной комиссии, членам комиссии референдума, избирательной комиссии, комиссии референдума, участвовавшим в выборах, референдуме, ЦИК РФ, прокурору, группе депутатов, органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам.
Вместе с тем право на обращение в суд небезусловно и зависит от характера правонарушения, статуса заявителя, защиты активного или пассивного избирательного права, территориальности, уровня избирательной комиссии, уровня проводимых выборов и организуемого референдума, а также избранного способа защиты.
Например, определяя право подачи административного иска избирателем или участником референдума об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, законодатель определяет границы таких решений и действий (бездействия) нарушением избирательных прав этих граждан или их права на участие в референдуме. В то же время, когда речь идет о кандидатах, избирательных объединениях, политических партиях при подаче административных исковых заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия), законодатель уже использует более общую формулировку - "нарушающие их права, свободы и законные интересы".
Наблюдатели, исходя из особенностей их правового статуса, вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие права наблюдателей, связанные с осуществлением ими своих полномочий, в частности с нахождением в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, наблюдением за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума. Аналогичным образом члены избирательной комиссии и комиссии референдума обращаются за защитой своих прав, связанных с осуществлением ими своих полномочий. Вместе с тем при реализации своего активного избирательного права член избирательной комиссии или комиссии референдума рассматривается не как полномочный представитель коллегиального органа, а как избиратель, имеющий право на обращение в суд с административным исковым заявлением по ч. 1 комментируемой статьи.
Признак территориальности, например, учтен в ч. 10 комментируемой статьи, согласно которой с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии о регистрации кандидата в суд может обратиться кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, и в ч. 16 комментируемой статьи, согласно которой избиратель вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) участковой избирательной комиссии, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором он принимал участие в соответствующих выборах.
Уровень организации референдума прямо определяет избирательную комиссию, уполномоченную на обращение с административным исковым заявлением об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, в частности, это: ЦИК РФ - при проведении референдума Российской Федерации, субъектовая комиссия - при проведении референдума субъекта Российской Федерации и избирательная комиссия муниципального образования - при проведении местного референдума. Уровень избирательной комиссии предопределяет лиц, полномочных обращаться с заявлением о ее расформировании. Например, в отношении ЦИК РФ это группа численностью не менее одной трети от общего числа сенаторов РФ или депутатов Государственной Думы ФС РФ, а в отношении избирательной комиссии субъекта или окружной избирательной комиссии аналогичное право предоставлено не только вышеназванной группе, но и группе депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, группе депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов палаты, ЦИК РФ и т.д.
Избирательная комиссия, комиссия референдума обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации и действуют в интересах всех граждан как носителей активного и пассивного избирательного права, права на участие в референдуме. Как следствие, обращение избирательных комиссий в суд может быть обусловлено либо вопросами их ведения, что связано с невозможностью надлежащей организации работы и деятельности комиссии, например с требованием об отстранении члена участковой избирательной комиссии от участия в работе комиссии, об удалении наблюдателя или иного лица из помещения для голосования, если они нарушают законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах, либо необходимостью обеспечения соблюдения законодательства о выборах и защитой прав избирателей и участников референдума в целом, например с требованием об отмене регистрации кандидата.
В статье интересным образом переплетаются как индивидуальные (например, избиратель, участник референдума, кандидат и др.), так и коллективные (группа сенаторов или группа депутатов) заявители.
Отдельно стоит отметить возможность прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением по рассматриваемой категории дел. Причем законодатель как закрепил специальное право прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением об определении срока, не позднее которого уполномоченный орган, должностное лицо или избирательная комиссия должны назначить выборы, а также о назначении местного референдума, об оспаривании решения о проведении местного референдума, решения, принятого на местном референдуме, так и не исключил общее право прокурора на подачу иска в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по ст. 39 КАС РФ.
Комментируемая статья в определенных случаях прямо закрепляет содержание исковых требований, будь то требование о расформировании избирательной комиссии / комиссии референдума, требование об определении срока выборов или требование о назначении местного референдума. В большинстве же случае используется формулировка "оспаривание решений, действий (бездействия)". Положения гл. 22 КАС РФ о рассмотрении административных дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц не подлежат применению при обращении в суд за защитой нарушенных избирательных прав. В то же время нормативные правовые акты по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме могут быть оспорены по правилам гл. 21 КАС РФ.
Рассмотрение административных дел о защите избирательных прав не входит в компетенцию мировых судей, по общему правилу административные дела о защите избирательных прав рассматриваются районным судом, за исключением дел, отнесенных к компетенции судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ. Помимо предметной подсудности, при обращении в суд с административным исковым заявлением необходимо учитывать и территориальную подсудность. Например, гражданин вправе обратиться с административным исковым заявлением о защите избирательных прав по месту нахождения того избирательного участка, где он был включен или должен был быть включен в список избирателей либо где он принимал участие в голосовании, а административное исковое заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов подается в суд по месту нахождения избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, список кандидатов и т.д.
Обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии не требует предварительного обращения в вышестоящую комиссию, но в то же время и не исключает такого обращения, как следствие, обусловлено исключительно желанием заявителя и наличием необходимого времени в силу ограниченности периода избирательной кампании.
Статья 240. Сроки подачи административных исковых заявлений о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Комментарий к статье 240
Процессуальные действия совершаются в процессуальные сроки, установленные законом. Сроки совершения процессуальных действий лицами, участвующими в деле о защите избирательных прав, исчисляются в календарных днях. Комментируемая статья предусматривает общий и специальные сроки для обращения с административным исковым заявлением по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ. Общий срок предусмотрен частью первой настоящей статьи и составляет 3 месяца со дня, когда административному истцу стало известно или должно было стать известно о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме, законодательства о выборах и референдумах. Для общего срока действуют общие правила о возможности его восстановления. В частности, если срок подачи административного искового заявления пропущен по уважительным причинам и по объективным обстоятельствам его восстановление возможно, то суд его восстанавливает. Отсутствие же уважительных причин пропуска срока подачи административного искового заявления или невозможность его восстановления влекут отказ в удовлетворении соответствующего заявления. Примечательно, что вопрос о восстановлении срока, как и причины его пропуска, не является препятствием для принятия заявления к производству и исследуется в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Представляется, что такой подход законодателя обусловлен необходимостью максимальной экономии временных издержек в силу ограниченного периода избирательной кампании и выборных процедур. Такая оптимизация в большей степени отвечает интересам административного истца и исключению потенциальных ситуаций затягивания процесса, что может быть чревато для последующей защиты и восстановления нарушенных избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Части 2 - 5 настоящей статьи предусматривают специальные сроки подачи административных исковых заявлений, которые имеют менее длительную продолжительность, нежели общий срок. В частности, это:
- 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования для заявлений об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования;
- 10 дней со дня принятия оспариваемого решения для заявлений, касающихся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, об отказе в такой регистрации, о заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, об отказе в этом заверении; в случае если заявитель воспользовался административной процедурой и предварительно обжаловал соответствующее решение избирательной комиссии, комиссии референдума в иную комиссию, срок для подачи заявления в суд сокращается вдвое и составляет пять дней, исчисляется с момента принятия соответствующей комиссией решения об оставлении жалобы без удовлетворения;
- не позднее 8 дней до дня голосования / первого дня голосования (при многодневном голосовании) для заявлений об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов.
Часть шестая комментируемой статьи устанавливает специальные сроки для подачи административных исковых заявлений о расформировании избирательных комиссий, продолжительность которых варьируется в зависимости от этапа избирательной кампании и уровня комиссии.
Возможность восстановления специальных сроков, установленных данной статьей, законом не предусмотрена вне зависимости от причин их пропуска.
Статья 241. Сроки рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Комментарий к статье 241
Рассмотрение судами административных дел о защите избирательных прав осуществляется в сокращенные сроки. Такая срочность обусловлена необходимостью скорейшего пресечения правонарушения, максимально быстрого восстановления положения, существовавшего до нарушения права, с тем чтобы гражданин смог реализовать свое активное и пассивное избирательное право на соответствующем этапе избирательной кампании, кампании референдума. Конкретная продолжительность срока рассмотрения обозначенной категории дел судами зависит от момента поступления административного искового заявления в суд и характера правонарушения.
Так, если заявление поступило до дня голосования (первого дня голосования при многодневном голосовании), то оно должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования / первому дню голосования при многодневном голосовании, а если заявление поступило в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования (день, предшествующий первому дню голосования, в дни голосования или в день, следующий за последним днем голосования, при многодневном голосовании), то оно подлежит немедленному рассмотрению. В случае если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, указанное заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи. Истечение данных сроков не влечет за собой прекращения производства по делу и не является препятствием к разрешению судами (включая суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций) указанного дела по существу.
Более короткий срок рассмотрения предусмотрен для заявления о немедленном отстранении члена участковой избирательной комиссии, комиссии референдума от участия в работе комиссии, немедленном удалении наблюдателя или иного лица из помещения для голосования и составляет один день, следующий за днем его поступления в суд.
Административное исковое заявление об ошибках и о неточностях в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования (первому дню голосования при многодневном голосовании), а заявление, поступившее в день голосования (дни голосования при многодневном голосовании), - немедленно.
Поскольку по окончании избирательной кампании или после дня голосования объективной необходимости в спешном рассмотрении заявления уже нет, то такие иски о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации рассматриваются судом уже в течение месяца со дня их поступления в суд.
Комментируемая статья предусматривает специальные сроки для принятия решений об удовлетворении административных исковых заявлений, что крайне важно для достижения целей судебной защиты конкретных субъектов избирательных прав, в частности:
- не позднее чем за пять дней до дня голосования / первого дня голосования при многодневном голосовании принимается решение об удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов;
- не позднее чем за три дня до дня голосования / первого дня голосования при многодневном голосовании принимается решение об удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;
- не позднее чем через четырнадцать дней со дня поступления заявления в суд принимается решение по административному исковому заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, а в период избирательной кампании, кампании референдума - не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд.
В период избирательной кампании, кампании референдума судам надлежит организовать свою работу непрерывно таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение административных исковых заявлений. Как следствие, в судах организуются дежурства и назначаются дежурные судьи, работающие в выходные и нерабочие дни, что позволяет обеспечить соблюдение обозначенных выше сроков. Это необходимо, когда последний день срока рассмотрения административного искового заявления выпадает на выходной или нерабочий день, и если заявление не было или не могло быть рассмотрено ранее, то его рассмотрение осуществляется в соответствующий день.
Статья 242. Прекращение судебного производства по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Комментарий к статье 242
Комментируемая статья закрепляет основания для прекращения производства по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Часть 1 статьи носит отсылочный характер и, по сути, учитывает общие основания прекращения производства по делу. В частности, это может быть и отказ прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, и отказ органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица. Суд принимает отказ прокурора, органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по делу. Производство также подлежит прекращению, если наличествуют основания для отказа в принятии административного искового заявления; если имеется вступившее в законную силу решение суда по тождественному иску; если административный истец отказался от иска и такой отказ принят судом; если стороны заключили соглашение о примирении и оно утверждено судом; если ликвидирована организация, являвшаяся стороной в административном деле, при условии что публичное правоотношение не допускает правопреемства; в случае смерти гражданина, являвшегося стороной в административном деле по делам, связанным с отказом в регистрации кандидата или отменой регистрации кандидата. Суд также вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет специальные основания для прекращения производства по делу о защите избирательных прав, к которым относятся:
- исключение избирательным объединением из выдвинутого им списка кандидата, совершившего перечисленные в статье действия, послужившие поводом для обращения в суд;
- несоответствие административного истца требованиям ч. 16 ст. 239 КАС РФ, а именно если гражданин, оспаривающий решение, действия (бездействие) участковой избирательной комиссии, комиссии референдума, связанные с установлением итогов голосования, не принимал участия в выборах, референдуме на соответствующем избирательном участке, участке референдума и не пытался реализовать свое активное избирательное право, право на участие в референдуме, поскольку в данном случае отсутствует предмет спора по делу о защите избирательных прав.
Статья 243. Порядок рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Комментарий к статье 243
Комментируемая статья исходя из ее буквального толкования определяет порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, закрепляя следующие особенности:
- дела о защите избирательных прав рассматриваются судьей единолично, кроме административных дел о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, а также об оспаривании решений ЦИК РФ о результатах выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы ФС РФ, результатах референдума РФ, которые рассматриваются судом коллегиально в составе трех судей;
- дела о защите избирательных прав не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного (письменного) производства;
- конкретный состав лиц, участвующих в деле, в том числе заинтересованных лиц, может варьироваться и зависит от статуса административного ответчика, от заявленного искового требования и сложности дела. Так, если оспариваются решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, комиссии референдума, то вышестоящая по отношению к административному ответчику комиссия уведомляется об этом путем направления копии административного искового заявления либо копии определения о принятии его к производству суда. Административное дело об оспаривании избирателем, участником референдума решения участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования рассматривается судом с обязательным участием представителя территориальной комиссии, а при проведении муниципальных выборов, референдума - представителя комиссии, организующей соответствующие муниципальные выборы, референдум. По делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме к участию привлекается прокурор, однако его отсутствие не является препятствием для рассмотрения дела по существу. Кроме того, к участию в деле для дачи заключения может привлекаться ЦИК РФ, если только она не является административным ответчиком или заинтересованным лицом по делу. С учетом ч. 3 ст. 56 КАС РФ в доверенности, выданной ЦИК РФ, право представителя на дачу заключения по административному делу должно быть специально оговорено;
- перечень мер предварительной защиты, которые суд может применить по делам о защите избирательных прав, носит усеченный характер. В частности, в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума суд не может применять меры предварительной защиты к административному исковому заявлению в виде:
1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;
2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;
3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.
В то же время, если это не противоречит природе спорного правоотношения, суд вправе применить иные меры предварительной защиты, например наложить запрет на распространение не соответствующих закону агитационных материалов или наложить арест на соответствующие печатные материалы. При применении мер предварительной защиты необходимо руководствоваться в том числе ст. 85 КАС РФ с учетом положения о ее частичном несоответствии Конституции РФ, установленном Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.04.2024 N 17-П "По делу о проверке конституционности статьи 85, части 4 статьи 87 и статьи 211 КАС РФ в связи с жалобой гражданина Д.В. Сергеева";
- о времени и месте рассмотрения административного дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации суд извещает лиц, участвующих в деле, и прокурора. Неявка надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле, не может препятствовать рассмотрению и разрешению административного дела по существу. Суд с учетом конкретных обстоятельств дела может признать явку отдельных лиц обязательной. Представляется, что в данном случае применяются общие правила об извещении, установленные ст. 96 КАС РФ. В частности, лица, участвующие в деле, по общему правилу уведомляются о времени и месте судебного заседания посредством судебного извещения и вызова. Вместе с тем в целях своевременного рассмотрения административных дел по защите избирательных прав и с учетом коротких сроков, предусмотренных КАС РФ, суды вправе извещать участников процесса с их согласия путем отправки СМС-сообщений, направления судебных извещений по электронной почте, посредством единого портала государственных и муниципальных услуг либо посредством системы электронного документооборота с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия. В отношении административных истцов - органов публичной власти и иных органов, наделенных государственными и публичными полномочиями, установлено бремя самостоятельного получения информации о движении административного дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи.
Статья 244. Решение суда по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и его реализация
Комментарий к статье 244
По итогам рассмотрения дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ суд выносит решение, которым либо удовлетворяет заявленные требования в полном объеме или в части, либо отказывает в удовлетворении административного иска. Основанием для отказа в удовлетворении является как процессуальная составляющая в виде пропуска срока обращения в суд и невозможности его восстановления, так и материальная составляющая, когда суд придет к выводу о том, что оспариваемые решения и действия (бездействие) являются законными. Соответственно, решение об удовлетворении административного иска выносится судом, если будет установлено наличие нарушений законодательства о выборах и референдумах при принятии оспариваемого решения, совершении оспариваемого действия (бездействии) органом государственной власти, органом местного самоуправления, общественным объединением, избирательной комиссией, комиссией референдума, должностным лицом.
Помимо общих требований, предъявляемых к решению суда, комментируемая статья дополнительно указывает на необходимость отражения в содержании решения способа и срока восстановления нарушенных прав, свобод и реализации законных интересов и (или) устранения последствий допущенных нарушений, а также сообщения об исполнении решения в суд и лицу, предъявившему административное исковое заявление, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
По делам о защите избирательных прав суд вправе огласить только резолютивную часть решения. В резолютивной части решения суд должен указать:
- лицо, обязанное устранить допущенные нарушения или совершить определенные действия,
- срок устранения соответствующих нарушений,
- порядок и срок обжалования решения суда,
- обращение решения суда к немедленному исполнению в случаях, предусмотренных законом.
Конкретный способ защиты и восстановления нарушенных прав участников избирательного процесса зависит от характера правонарушения, срок устранения выявленных и признанных судом нарушений устанавливается с учетом периода проведения избирательной кампании, кампании референдума.
В случае оглашения в судебном заседании только резолютивной части мотивированное решение суда, принятое до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума, должно быть изготовлено в возможно короткие сроки с учетом сроков рассмотрения данной категории административных дел.
Решения по делам о защите избирательных прав вступают в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование, если они не были обжалованы, а в случае подачи апелляционных жалобы, представления - после рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, если решение суда не отменено. Срок для подачи апелляционных жалобы, представления на решение суда по данной категории дел составляет пять дней со дня принятия такого решения.
По общему правилу решение по делу о защите избирательных прав подлежит исполнению после его вступления в законную силу, за исключением случаев его обращения к немедленному исполнению, а именно: решения суда о включении гражданина в список избирателей, участников референдума, немедленном отстранении члена участковой избирательной комиссии, комиссии референдума от участия в работе комиссии, немедленном удалении наблюдателя или иного лица из помещения для голосования. Помимо случаев, предусмотренных законом, суд сам может обратить решение к немедленному исполнению, если в законе нет прямого запрета на немедленное исполнение, а также об этом ходатайствует административный истец, когда вследствие особых обстоятельств замедление исполнения этого решения может нанести значительный ущерб публичным или частным интересам. В то же время к немедленному исполнению не может быть обращено решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.
Части 4 и 5 комментируемой статьи регламентируют вопросы направления копий решения суда участникам процесса в зависимости от стадии рассмотрения дела и этапа избирательной кампании, кампании референдума, устанавливая сроки направления соответствующего решения и перечень лиц, которым суд направляет копии состоявшегося решения. В частности, КАС РФ предусматривает два варианта вручения копии решения: под расписку непосредственно в судебном заседании или направление в течение трех дней со дня принятия такого решения в окончательной форме, а в период избирательной кампании, кампании референдума (до дня голосования) - незамедлительно после изготовления решения суда с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку указанных копий. В числе последних могут использоваться любые технические средства связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты), позволяющие контролировать получение указанных копий адресатом. В частности, копия решения может быть направлена посредством единого портала государственных и муниципальных услуг, системы электронного документооборота участника судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и др.
Перечень лиц, которым суд обеспечивает направление копии решения, весьма широк и включает лиц, участвующих в деле, в том числе лиц, давших заключение по делу, их представителей, а также представителя избирательной комиссии, организующей выборы, представителя комиссии референдума, организующей референдум. Копия вступившего в законную силу решения суда, которым удовлетворено заявленное требование, или решения, подлежащего немедленному исполнению, незамедлительно направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, ОМСУ, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу. Суд также может направить копию решения суда руководителю вышестоящего в порядке подчиненности органа, председателю вышестоящей в порядке подчиненности комиссии, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу.
ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕЗУЛЬТАТОВ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КАДАСТРОВОЙ
СТОИМОСТИ, ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ)
БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ, СВЯЗАННЫХ С ОПРЕДЕЛЕНИЕМ КАДАСТРОВОЙ
СТОИМОСТИ
Статья 245. Обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, с административным исковым заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения
Комментарий к статье 245
1. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О государственной кадастровой оценке" (далее - ФЗ N 237-ФЗ) <1> кадастровая стоимость объекта недвижимости - полученный на определенную дату результат оценки объекта недвижимости, определяемый на основе ценообразующих факторов в соответствии с настоящим Федеральным законом и методическими указаниями о государственной кадастровой оценке. Кадастровая стоимость определяется в результате государственной кадастровой оценки, под которой понимается совокупность предусмотренных данным Законом процедур, направленных на определение кадастровой стоимости и осуществляемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Статья 6 ФЗ N 237-ФЗ определяет, что государственная кадастровая оценка включает в себя следующие процедуры: 1) принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки; 2) определение кадастровой стоимости и составление отчета об итогах государственной кадастровой оценки; 3) утверждение результатов определения кадастровой стоимости. Решение о проведении государственной кадастровой оценки принимается уполномоченным органом субъекта Российской Федерации. Очередная государственная кадастровая оценка проводится через четыре года с года проведения последней государственной кадастровой оценки соответствующих видов объектов недвижимости, в городах федерального значения в случае принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующего решения - через два года (ст. 11 Закона).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. I). Ст. 4170.
Как указал в своем Постановлении Конституционный Суд РФ от 05.07.2016 N 15-П, "кадастровая стоимость представляет собой не объективно существующую безусловную величину, установленную (исчисленную и проверенную) в качестве действительной цены, обязательной для любых сделок с объектами недвижимости, а, как следует из ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", их предполагаемую (условную) стоимость, установленную в ходе корректного исполнения законных процедур государственной кадастровой оценки, которая считается достоверной, пока не пересмотрена по правилам оценочной деятельности с установлением в итоге столь же законной рыночной стоимости этих объектов" <1>. Так, по мнению В.И. Задорина, "кадастровая оценка представляет собой совокупность административных и технических действий по установлению кадастровой стоимости объектов недвижимости в границах административно-территориального образования по оценочным зонам, выполненных на определенную дату" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление от 05.07.2016 N 15-П "По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 ФЗ "Об оценочной деятельности в российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска" // http://www.garant.ru/hotlaw/federal/782800/.
<2> Задорин В.И. Оценка и реструктуризация финансовых институтов: учебное пособие. Магадан: Магаданский институт экономики Санкт-Петербургской академии управления и экономики, 2006. С. 105 (дата обращения: 17.11.2021).
Как отмечает М.В. Короткова, кадастровая стоимость - одна из важнейших характеристик недвижимого имущества, позволяющих индивидуализировать данный объект в гражданском обороте. Законодатель установил основную цель определения кадастровой стоимости - для налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке. Действительно, самая важная функция кадастровой стоимости - это определение налоговой базы для налогообложения объектов недвижимости. В соответствии с НК РФ кадастровая стоимость выступает в качестве налоговой базы в отношении следующих объектов недвижимого имущества, признаваемого объектом налогообложения:
1) административно-деловые центры и торговые центры (комплексы) и помещения в них;
2) нежилые помещения, назначение которых в соответствии с кадастровыми паспортами объектов недвижимости или документами технического учета (инвентаризации) объектов недвижимости предусматривает размещение офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания либо которые фактически используются для размещения офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания;
3) объекты недвижимого имущества иностранных организаций, не осуществляющих деятельности в Российской Федерации через постоянные представительства, а также объекты недвижимого имущества иностранных организаций, не относящиеся к деятельности данных организаций в Российской Федерации через постоянные представительства;
4) жилые дома и жилые помещения, не учитываемые на балансе организаций в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета;
5) земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя), на территории которых введен земельный налог;
6) принадлежащие гражданам и расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя) жилые дома (включая жилые строения, расположенные на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства); жилые помещения (квартиры, комнаты); гаражи, машино-места; единые недвижимые комплексы; объекты незавершенного строительства; иные здания, строения, сооружения, помещения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Короткова М.В. Кадастровая стоимость недвижимости: проблемы определения и оспаривания // Образование и право. 2016. Октябрь. N 10. С. 116 - 124.
Н.М. Затолкина и В.А. Юшин под кадастровой стоимостью понимают специфическую стоимость, выступающую альтернативой рыночной, когда нет возможности оценить индивидуально каждый земельный участок и учесть все его особенности <1>. Кадастровая стоимость представляет собой примерную стоимость, которую могли бы оплатить при покупке физические или юридические лица в нынешних условиях рынка недвижимости. Согласно действующим нормативно-правовым актам, кадастровая стоимость обязана быть индикатором среднего уровня цен на рынке на данный момент <2>.
--------------------------------
<1> Полухин А.А. Обоснование стоимости земельных ресурсов как инструмент оптимизации затрат в системе управления / А.А. Полухин, А.А. Титков // Вестник аграрной науки. 2018. N 2. С. 114 - 123. Лань: электронно-библиотечная система. С. 6. URL: https://e.lanbook.com/journal/issue/307410 (дата обращения: 15.12.2021).
<2> Марьин Е.В. Понятие и принципы кадастровой оценки земельных участков // Актуальные проблемы экономики, социологии и права. 2020. N 1. С. 54. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=42804004 (дата обращения: 05.01.2022).
Сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости относятся к группе дополнительных сведений государственного кадастра недвижимости (п. 1 ч. 5 ст. 8 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" <1>). Государственный кадастр недвижимости (реестр объектов недвижимости) является составной частью Единого государственного реестра недвижимости и является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4344.
Особую значимость имеет проведение кадастровой оценки и определение кадастровой стоимости в отношении таких объектов недвижимости, как земельные участки. Согласно п. 3 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки <1>. Однако правовое значение государственной кадастровой стоимости этим не ограничивается. Так, кадастровая стоимость необходима для определения цены продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для проведения аукциона: согласно п. 12 ст. 39.11 ЗК РФ начальной ценой предмета аукциона по продаже земельного участка является по выбору уполномоченного органа либо рыночная стоимость такого земельного участка, либо кадастровая стоимость такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона. На основе кадастровой стоимости земельных участков рассчитывается арендная плата в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности: в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" <2> арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется исходя из принципа предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.
--------------------------------
<1> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<2> Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3821.
Кадастровая стоимость необходима и при проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности: на основании п. 12 ст. 39.11 ЗК РФ начальной ценой предмета аукциона по продаже земельного участка является по выбору уполномоченного органа рыночная стоимость такого земельного участка, определенная в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"), или кадастровая стоимость такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона. Подобный подход используется и при определении арендной платы - начальная цена на право заключения договора аренды земельного участка устанавливается по выбору уполномоченного органа в размере ежегодной арендной платы, определенной по результатам рыночной оценки в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", или в размере не менее полутора процентов кадастровой стоимости такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона (п. 14 ст. 39.11 ЗК РФ).
Также необходимо определение кадастровой стоимости земельных участков при определении залоговой стоимости земельного участка. В п. 2 ст. 67 Федерального закона от 16.07.1998 N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" залоговая стоимость земельного участка, передаваемого в залог по договору об ипотеке, устанавливается по соглашению залогодателя с залогодержателем. Залоговая стоимость земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения по соглашению залогодателя с залогодержателем может быть определена исходя из его кадастровой стоимости без проведения оценки рыночной стоимости такого земельного участка.
Кадастровая стоимость земельного участка лежит в основе расчета платы за публичный сервитут: в соответствии с п. 4 ст. 39.46 ЗК РФ плата за публичный сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и не обремененного правами третьих лиц, устанавливается в размере 0,01 процента кадастровой стоимости такого земельного участка за каждый год использования этого земельного участка. При этом плата за публичный сервитут, установленный на три года и более, не может быть менее чем 0,1 процента кадастровой стоимости земельного участка, обремененного сервитутом, за весь срок сервитута. Особое правовое значение кадастровая стоимость имеет при решении вопроса о возможности перевода земель из одной категории в другую, в частности, это касается сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения: в соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона N 178-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <1> перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (муниципальному округу, городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных п. 3, 6, 7 и 8 ч. 1 данной статьи. Важную роль играет кадастровая стоимость при установлении публичного сервитута. Поскольку сервитут напрямую связан с земельными отношениями, то кадастровая стоимость земельного участка играет основополагающую роль при его оплате. Так, согласно п. 4 и 5 ст. 39.46 ЗК РФ известно, что плата за публичный сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и не обремененного правами третьих лиц, устанавливается в размере 0,01% кадастровой стоимости такого земельного участка за каждый год использования этого земельного участка. При этом плата за публичный сервитут, установленный на три года и более, не может быть менее чем 0,1% кадастровой стоимости земельного участка, обремененного сервитутом, за весь срок сервитута. В случае если в отношении земельных участков и (или) земель кадастровая стоимость не определена, размер платы за публичный сервитут рассчитывается исходя из среднего уровня кадастровой стоимости земельных участков по муниципальному району (городскому округу), муниципальному образованию в составе города федерального значения. Данные о кадастровой стоимости используются при определении размеров административных штрафов за земельные правонарушения. Так, привлечение к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ <2> за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим прав на указанный земельный участок, влечет наложение административного штрафа: в случае если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан - в размере от 1 до 1,5% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от 1,5 до 2% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей, на юридические лица - от 2 до 3% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей; в случае если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан - в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридические лица - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 200. N 52 (ч. I). Ст. 5276.
<2> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
Новеллой российского законодательства, направленной на повышение качества выполнения работ по оценке объектов недвижимости, было введение института оценщиков: в соответствии со ст. 6 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" определение кадастровой стоимости осуществляется бюджетным учреждением в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке (в Тверской области - ГБУ "Центр кадастровой оценки") и различается в зависимости от видов объектов недвижимости.
Так, кадастровая оценка земель и земельных участков зависит от очень многих факторов и осуществляется в отношении земель различных категорий. В соответствии с Законом N 237-ФЗ при определении кадастровой стоимости земельных участков обязательному рассмотрению на предмет влияния на указанную стоимость подлежат сведения о местоположении земельного участка, нахождении объекта недвижимости в границах зоны с особыми условиями использования территории, а также иные ценообразующие факторы, предусмотренные методическими указаниями о государственной кадастровой оценке.
При определении кадастровой стоимости зданий, помещений, сооружений, объектов незавершенного строительства, машино-мест обязательному рассмотрению на предмет влияния на указанную стоимость подлежат сведения о местоположении, годе постройки, материале стен объекта недвижимости, серии многоквартирного дома, нахождении объекта недвижимости в ветхом или аварийном состоянии, нахождении объекта недвижимости в границах зоны с особыми условиями использования территории, а также иные ценообразующие факторы, предусмотренные методическими указаниями о государственной кадастровой оценке (ст. 14 Закона).
В настоящее время определение кадастровой стоимости объектов недвижимости осуществляется в соответствии с Методическими указаниями о государственной кадастровой оценке, утвержденными Федеральной службой по государственной регистрации, кадастру и картографии от 04.08.2021 <1>, с использованием методов массовой оценки, при которых осуществляется построение единых для групп объектов недвижимости, имеющих схожие характеристики, моделей определения кадастровой стоимости.
--------------------------------
<1> Приказ Росреестра от 04.08.2021 N П/0336 "Об утверждении Методических указаний о государственной кадастровой оценке" // Официальный интернет-портал правовой информации (http://pravo.gov.ru).
Важное значение имеет положение о том, что определение кадастровой стоимости должно осуществляться на основе единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости.
Земельный участок характеризуется его целевым назначением (принадлежностью земельного участка к определенной категории земель) и (или) разрешенным использованием, а также видом осуществляемой на нем деятельности. При определении кадастровой стоимости земельного участка бюджетным учреждением должны учитываться:
- обеспеченность (наличие либо отсутствие) инженерной и транспортной инфраструктурой (наличие инженерного и транспортного обеспечения до границ земельного участка), социальной инфраструктурой;
- характеристики окружающей территории земельного участка;
- существующий рельеф земельного участка (при наличии информации о влиянии на стоимость).
Действующим законодательством, в частности ФЗ "О государственной кадастровой оценке", предусмотрена система мер, направленных на оперативное внесение изменений и корректировку кадастровой стоимости объектов недвижимости. В частности, в соответствии со ст. 20 данного Закона бюджетное учреждение предоставляет разъяснения, связанные с определением кадастровой стоимости, на основании обращения о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости, с которым вправе обратиться юридические и физические лица в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права или обязанности этих лиц, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления.
На основании ст. 21 данного Закона возможна подача заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости. Ошибками, допущенными при определении кадастровой стоимости, являются: 1) несоответствие определения кадастровой стоимости положениям методических указаний о государственной кадастровой оценке; 2) описка, опечатка, арифметическая ошибка или иная ошибка, повлиявшие на величину кадастровой стоимости одного или нескольких объектов недвижимости.
Ошибки, допущенные при определении кадастровой стоимости, повлиявшие на величину кадастровой стоимости одного объекта недвижимости, считаются единичными. Ошибки, допущенные при определении кадастровой стоимости, повлиявшие на величину кадастровой стоимости нескольких объектов недвижимости, считаются системными.
Заявление об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, вправе подать любые юридические и физические лица, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее также - заявители). Данное заявление может быть подано в течение пяти лет со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о соответствующей кадастровой стоимости. Заявление об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, подается в бюджетное учреждение или многофункциональный центр лично, регистрируемым почтовым отправлением с уведомлением о вручении или с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая портал государственных и муниципальных услуг.
В случае выявления в ходе рассмотрения обращения о предоставлении разъяснений ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, указанных в ст. 21 данного Закона, такие ошибки подлежат исправлению по решению бюджетного учреждения (ч. 7 ст. 20 ФЗ "О государственной кадастровой оценке").
В случае если ошибка допущена в рамках проведения государственной кадастровой оценки, уполномоченный орган субъекта Российской Федерации в течение двадцати рабочих дней со дня получения от бюджетного учреждения сведений о кадастровой стоимости, определенной в результате исправления такой ошибки, обеспечивает внесение соответствующих изменений в акт об утверждении результатов определения кадастровой стоимости (ч. 21 ст. 21 ФЗ N 237-ФЗ).
Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости в результате кадастровой оценки является предметом судебного контроля. Прежде всего в порядке административного судопроизводства допускается оспаривание результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости.
Порядок осуществления государственной кадастровой оценки объектов недвижимости подробно регламентирован ФЗ "О государственной кадастровой оценке" и включает совокупность определенных последовательных процедур. В результате уполномоченный орган субъекта Российской Федерации утверждает результаты определения кадастровой стоимости актом, который вступает в силу по истечении одного месяца после его обнародования (официального опубликования), а соответствующие данные о кадастровой стоимости вносятся в государственный кадастр недвижимости в отношении каждого объекта недвижимости.
Также в порядке, предусмотренном гл. 25 КАС РФ, возможно оспаривание решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения. Речь идет о бюджетных учреждениях в сфере государственной кадастровой оценки, деятельность и полномочия которых регламентируются ФЗ "О государственной кадастровой оценке".
На основании ч. 3 ст. 22 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в специально созданной в субъекте уполномоченным органом субъекта Российской Федерации комиссии или в суде по заявлению об оспаривании.
В соответствии со ст. 22 данного Закона результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими лицами и физическими лицами, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права или обязанности этих лиц, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за исключением случаев, установленных настоящей статьей), в комиссии в случае ее создания в субъекте Российской Федерации или в суде.
Комиссия, в состав которой входят представители уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, органа регистрации прав, уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, совета муниципальных образований субъекта РФ, предпринимательского сообщества, саморегулируемых организаций оценщиков, при поступлении заявления об оспаривании кадастровой стоимости объекта недвижимости вправе принять решение об определении кадастровой стоимости в размере его рыночной стоимости либо решение об отклонении заявления об оспаривании.
Принципиально важное значение имеет закрепленное в ч. 1 ст. 22 данного Закона положение о том, что для обращения в суд предварительное обращение в комиссию не является обязательным.
Заявление об оспаривании может быть подано в комиссию или в суд со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о кадастровой стоимости объекта недвижимости до дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о кадастровой стоимости такого объекта недвижимости, определенной в результате проведения новой государственной кадастровой оценки или по итогам оспаривания кадастровой стоимости в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, или в соответствии со ст. 16 данного Закона. Часть 22 ст. 22 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" закрепляет положение о том, что решение комиссии также может быть обжаловано в суд.
В соответствии с п. 23, 24 ст. 21 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" решение бюджетного учреждения, принятое по итогам рассмотрения заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, может быть оспорено в суде в порядке административного судопроизводства. В случае принятия судом решения о признании решения об отказе в исправлении ошибок незаконным бюджетное учреждение обеспечивает исправление таких ошибок в установленном законом порядке.
В связи с тем что кадастровая оценка земельного участка имеет ярко выраженную фискальную функцию, особую актуальность и востребованность в правоприменительной и судебной практике приобрело оспаривание в судебном порядке кадастровой стоимости земельных участков. Оспаривание результатов кадастровой стоимости имеет определенные правовые последствия, так как в результате такого оспаривания суд может признать кадастровую стоимость земельного участка завышенной, снизить ее, и, как следствие, уменьшится размер земельного налога, арендной платы, а для лиц, имеющих право на выкуп земельных участков, - размер выкупной цены и других платежей. Так как оспаривание кадастровой стоимости объектов недвижимости затрагивает интересы достаточно большого круга лиц, особую значимость приобретает появление отдельной главы в КАС РФ, нормы которой определяют круг лиц, которые вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением, правила подсудности, требования к содержанию административного искового заявления и перечень прилагаемых к нему в обязательном порядке документов.
Заявление об оспаривании может быть подано в комиссию или в суд со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о кадастровой стоимости объекта недвижимости до дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о кадастровой стоимости такого объекта недвижимости, определенной в результате проведения новой государственной кадастровой оценки или по итогам оспаривания кадастровой стоимости в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, или в соответствии со ст. 16 Федерального закона "О государственной кадастровой оценке" (ч. 4 ст. 22 ФЗ "О государственной кадастровой оценке").
Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в комиссии или в суде на основании установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости, определенной на дату, по состоянию на которую определена его кадастровая стоимость (ч. 7 ст. 22 ФЗ N 237-ФЗ).
Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 30.06.2015 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости" <1> отметил, что "под оспариванием результатов определения кадастровой стоимости понимается предъявление любого требования, возможным результатом удовлетворения которого является изменение кадастровой стоимости объектов недвижимости, включая оспаривание решений и действий (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости".
--------------------------------
<1> http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_181899/#dst100010.
Таким образом, КАС РФ допускает обращение в суд с административным исковым заявлением:
1) об оспаривании решений и действий (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости;
2) об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения:
- оспаривание решений бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости (одновременно может быть заявлено требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости);
- оспаривание решений бюджетного учреждения по итогам рассмотрения заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости;
- оспаривание действий (бездействия) бюджетного учреждения в отношении указанных заявлений;
3) об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости.
2. В числе заявителей, которые вправе обратиться в суд с административным заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, с административным исковым заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения, находятся граждане и юридические лица.
Обязательным условием для обращения юридических лиц и граждан в суд с вышеуказанными административными исковыми заявлениями является то обстоятельство (подлежащее обоснованию и доказыванию в ходе судебного разбирательства), что результатами определения кадастровой стоимости затронуты их права и обязанности. Например, гражданину рассчитали земельный налог на основании кадастровой стоимости земельного участка, а он, считая, что кадастровая ставка определена неверно, оспаривает в суде результаты определения кадастровой стоимости, защищая тем самым свои имущественные права.
Кроме собственников объектов недвижимости, в качестве административных истцов по данной категории дел "арендаторы земельных участков и иного недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости недвижимости в случаях, когда арендная плата исчисляется исходя из кадастровой стоимости объекта недвижимости" <1>. Право арендатора объекта недвижимости на обращение в суд в целях оспаривания результатов определения кадастровой стоимости не ставится в зависимость от порядка заключения договора аренды этого объекта, поскольку основанием для возникновения права на обращение в суд является необходимость уплачивать арендную плату исходя из кадастровой стоимости. Вывод суда, что размер арендной платы, определенной по результатам торгов, не связан с оспариваемой кадастровой стоимостью данного земельного участка, был признан ВС РФ ошибочным. В обоснование своей позиции ВС РФ указал следующее. Пункт 2 ст. 39.7 ЗК РФ предусматривает, что в случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на аукционе на право заключения договора аренды земельного участка размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за земельный участок определяется по результатам этого аукциона. Согласно п. 14 ст. 39.11 ЗК РФ начальная цена предмета аукциона на право заключения договора аренды земельного участка устанавливается по выбору уполномоченного органа в размере ежегодной арендной платы, определенной по результатам рыночной оценки в соответствии с Законом об оценочной деятельности, или в размере не менее полутора процентов кадастровой стоимости такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона. В данном случае с административным исковым заявлением был представлен договор аренды указанного земельного участка, по условиям которого арендная плата за пользование земельным участком определяется в размере 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка. При указанных обстоятельствах выводы суда об отсутствии данных о расчете размера арендной платы исходя из кадастровой стоимости земельного участка и о том, что оспариваемыми результатами определения кадастровой стоимости права административного истца не затрагиваются, являются необоснованными и не соответствуют имеющимся доказательствам (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2019 N 53-КГ18-31 <2>).
--------------------------------
<1> Воробьев Н.И., Воробьева Л.В., Майборода В.А., Томтосов А.А. Комментарий к главе V.1 "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СПС "Гарант". 2018.
<2> "ИС МЕГАНОРМ". Раздел "Судебная практика" (дата обращения: 21.06.2024).
3. Наделены правом обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, включая оспаривание решений комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также с заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения органы государственной власти и местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Органы местного самоуправления, органы государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в случаях, предусмотренных законом, вправе оспорить решения или действия (бездействие) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, находящихся в собственности других лиц, а также решение бюджетного учреждения в отношении объектов недвижимости, находящихся в собственности других лиц (ч. 2.1 ст. 245 КАС РФ).
В своем Постановлении Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ от 11.02.2014 N 13839/13 подчеркнул, что орган местного самоуправления, на территории которого находится объект недвижимости, имеет правовой интерес в участии в судебном процессе, связанном с оспариванием решений комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной, в том числе наделен правом на самостоятельное оспаривание таких решений. Помимо собственников соответствующих земельных участков и органов местного самоуправления к лицам, чьи права затрагиваются или могут быть затронуты решениями таких комиссий и судебными актами, можно также отнести арендаторов земельных участков, правообладателей, владеющих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения, лиц, которые хотя и не имеют оформленных прав на земельный участок, но в собственности которых находятся объекты недвижимости, расположенные на таком участке <1>.
--------------------------------
<1> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2014. N 8.
По вопросу наделения органов государственной власти и местного самоуправления правом обращаться в суд по вопросам оспаривания результатов определения кадастровой стоимости следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ. В своем Постановлении от 05.07.2016 N 15-П Конституционный Суд РФ отметил, что, "устанавливая в конституционных пределах допустимого законодательного усмотрения правомочия лиц, которые вправе принимать участие в спорах об определении кадастровой стоимости объектов недвижимости, государство должно обеспечивать разумное соотношение фискально-бюджетных интересов и экономических интересов налогоплательщиков, учитывающее не только их объективные различия, но и общность, обусловленную тем, что справедливая обоснованность налоговых обязательств, установленных в умеренном и предсказуемом объеме, образует необходимую предпосылку их добросовестного исполнения". Кроме того, "хотя решения комиссии и судебные акты, подтверждая кадастровую стоимость объекта недвижимости или приводя ее к величине рыночной стоимости, создают определенность в отношении размера налоговых обязательств и налоговых доходов бюджета, предоставление органам местного самоуправления неограниченной возможности требовать пересмотра результатов оценки позволяло бы существенно отсрочить, если не исключить, окончательное определение налоговой базы, не гарантируя ни бесспорную точность заново исчисленных стоимостных величин, ни безусловное согласие с ними участников оценочных, земельных, кадастровых и налоговых правоотношений.
Участие же налогоплательщиков, прежде всего граждан, в чрезмерно длительных процедурах пересмотра кадастровой стоимости с неясными последствиями, сопровождающееся к тому же издержками, причем неоднократными, на оплату оценочных и экспертных работ, для многих из них весьма проблематично, что само по себе может побуждать их к отказу от защиты своих прав законными средствами, равно как и то обстоятельство, что органы публичной власти имеют перед ними и такие неоспоримые преимущества, как собственный опыт организации кадастровой оценки, участия в анализе ее результатов, разрешении споров, а также располагают для этого необходимыми средствами, особенно если при бюджетном проектировании они будут заранее предназначены для оплаты оценочно-экспертных работ и представительских юридических услуг.
Широкое, не ограниченное рамками закона использование органами местного самоуправления права оспаривать в судебном порядке результаты определения кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе в случае ее установления в размере рыночной стоимости, влияло бы на соотношение интересов участников оценочных и налоговых правоотношений и в любом случае не способствовало бы ни определенности в объеме налоговых обязательств, ни стабильности в земельных, кадастровых и бюджетных правоотношениях, нарушая условное равновесие между интересами налогоплательщиков - граждан и организаций, вынужденных в силу указанных причин отказываться от обращения к доступным им средствам защиты, и фискально-бюджетными интересами местного самоуправления <1>. Как указал Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 30.06.2015 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости", административными ответчиками по делам об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной являются государственный орган или орган местного самоуправления, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости, и государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке (п. 7 Постановления).
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 05.06.2016 N 15-П "По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 08.07.2016; Российская газета. 2016. 21 июля. N 159; СЗ РФ. 2016. N 29. Ст. 4900.
КАС РФ определяет сроки, в течение которых допускается обращение в суд с вышеуказанными административными исковыми заявлениями. Так, заявление об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости может быть подано в суд не позднее пяти лет с даты внесения в государственный кадастр недвижимости оспариваемых результатов определения кадастровой стоимости, если на момент обращения в суд в государственный кадастр недвижимости не внесены результаты определения кадастровой стоимости, полученные при проведении очередной государственной кадастровой оценки, либо сведения, связанные с изменением качественных или количественных характеристик объекта недвижимости, повлекшие изменение его кадастровой стоимости.
Установление такого срока связано прежде всего с определенной периодичностью проведения кадастровой оценки объектов недвижимости: на основании ст. 11 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" очередная государственная кадастровая оценка проводится через четыре года с года проведения последней государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, в городах федерального значения в случае принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующего решения - через два года.
Иной срок установлен при обращении с административным исковым заявлением об оспаривании решения комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, административным исковым заявлением об оспаривании действий (бездействия) такой комиссии, а также административным исковым заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения - данные заявления подаются в суд в течение трех месяцев со дня, когда административному истцу стало известно о принятии такими комиссией, бюджетным учреждением соответствующего решения, совершении оспариваемых действий (бездействия). Срок подачи указанных заявлений, пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен судом.
4. Что касается норм о подсудности, то административное исковое заявление об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, включая оспаривание решений комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, а также административное исковое заявление об оспаривании действий (бездействия) такой комиссии подаются в суд в соответствии с правилами подсудности, установленными ст. 20 КАС РФ (в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 20 КАС РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, включая оспаривание решений комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, а также об оспаривании действий (бездействия) такой комиссии).
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости" в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, органы государственной власти, органы местного самоуправления, действующие от имени соответствующего публично-правового образования, вправе обратиться в суд по месту нахождения такого объекта недвижимости с заявлением о пересмотре его кадастровой стоимости. В п. 5 данного Постановления указано, что в целях соблюдения правил подсудности и подведомственности дел требования об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости не подлежат совместному рассмотрению с иными требованиями.
Следует обратить внимание, что в случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка обращения в комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка (ч. 4 ст. 245 КАС РФ). Однако, как отмечалось ранее, в соответствии с ч. 1 ст. 22 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" для обращения в суд предварительное обращение в комиссию не является обязательным. Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в комиссии или в суде по заявлению об оспаривании. Отсутствие специально созданной комиссии в субъекте РФ исключает возможность обращения в нее, а значит, единственным способом защиты нарушенного права в данном случае будет исключительно судебный порядок.
Статья 246. Содержание административного искового заявления об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, административного искового заявления об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения
Комментарий к статье 246
1. Статья 246 КАС РФ закрепляет требования к содержанию административного искового заявления об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, определяет перечень документов, прилагаемых к нему, а также правовые последствия несоблюдения установленных требований.
2. Прежде всего необходимо руководствоваться ст. 126 КАС РФ, в соответствии с которой к административному исковому заявлению прилагаются:
1) уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, в том числе в случае подачи в суд искового заявления и приложенных к нему документов в электронном виде. В случае если другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, подаваемых на бумажном носителе, не были направлены, в суд представляются копии заявления и документов в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц, а при необходимости также копии для прокурора;
2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере либо право на получение льготы по уплате государственной пошлины, или ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого;
3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;
4) документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому настоящим Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя;
5) доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности, если административное исковое заявление подано представителем;
6) документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась;
6.1) документы, подтверждающие совершение стороной (сторонами) действий, направленных на примирение, если такие действия предпринимались и соответствующие документы имеются;
7) иные документы в случаях, если их приложение предусмотрено положениями настоящего Кодекса, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.
3. Перечень иных документов, определяющих особенности производства по оспариванию результатов определения кадастровой стоимости либо заявления об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения, определены ст. 246 КАС РФ, в числе которых выписка из Единого государственного реестра недвижимости о кадастровой стоимости объекта недвижимости, содержащая сведения об оспариваемых результатах определения кадастровой стоимости; копия правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа на объект недвижимости в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается лицом, обладающим правом на объект недвижимости; документы, подтверждающие недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается на основании недостоверности указанных сведений; отчет, составленный на бумажном носителе и в форме электронного документа, в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается на основании установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости; в случаях, установленных федеральным законом, документы и материалы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка урегулирования спора.
Одним из таких обязательных документов является выписка из ЕГРН о кадастровой стоимости земельного участка, содержащая сведения об оспариваемых результатах определения кадастровой стоимости <1>. Следует отметить, что установленный комментируемым Законом перечень документов, прилагаемых к административному исковому заявлению, не является исчерпывающим. В случае необходимости к административному исковому заявлению могут быть приобщены иные документы и материалы, в том числе содержащие сведения о характеристиках объекта недвижимости, подтверждающие требования административного истца.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Росреестра от 04.09.2020 N П/0329 (ред. от 23.10.2023) "Об утверждении форм выписок из Единого государственного реестра недвижимости, состава содержащихся в них сведений и порядка их заполнения, требований к формату документов, содержащих сведения Единого государственного реестра недвижимости и предоставляемых в электронном виде, а также об установлении иных видов предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости" (зарегистрирован в Минюсте России 15.09.2020 N 59858). Опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru) 12.03.2024 // "ИС МЕГАНОРМ" (дата обращения: 21.06.2024).
4. Отсутствие указанных в ч. 2 ст. 246 КАС РФ документов является основанием для оставления административного заявления без движения, а в случае неустранения указанных в определении судьи недостатков - основанием для его возвращения.
Необходимо обратить внимание на правовую позицию Верховного Суда РФ: "В силу взаимосвязанных положений статей 2, 18, 46 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации требования, установленные законом для обращения в суд, не подлежат расширительному толкованию, влекущему возложение на заинтересованное лицо дополнительных, помимо установленных законом, а тем более - вопреки ему, ограничительных условий реализации прав на судебную защиту, включая представление документов в составе и случаях, прямо в законе не оговоренных" (Определение Верховного Суда РФ от 02.11.2017 N 11-КГ17-27) <1>.
--------------------------------
<1> "ИС МЕГАНОРМ". Раздел "Судебная практика" (дата обращения: 21.06.2024).
В соответствии с ранее действовавшей редакцией КАС необходимым документом при обращении в суд с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости было положительное экспертное заключение, подготовленное экспертом саморегулируемой организации оценщиков, однако Федеральным законом от 29.07.2017 N 274-ФЗ п. 5 ст. 246 КАС РФ признан утратившим силу. По данному вопросу свою позицию сформулировал Конституционный Суд Российской Федерации, который определил, что требование о представлении положительного заключения СРОО в суд не действует с момента утраты юридической силы нормы Закона об оценочной деятельности о представлении положительного экспертного заключения вне зависимости от положений КАС РФ <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. N 592-О "По жалобе гражданина Данилюка Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 5 части 2 статьи 246 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и частью шестнадцатой статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 14.04.2017; Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2017. N 4.
Как верно отмечает З.М. Слепцова, при рассмотрении этой категории дела суды назначают оценочную экспертизу, несмотря на отсутствие в существующем законодательстве требования о назначении судебной оценочной экспертизы по делам об установлении кадастровой стоимости, равной рыночной. В этом случае цель проведения судебной оценочной экспертизы - установление факта наличия либо отсутствия нарушений в отчете об оценке рыночной стоимости объекта недвижимого имущества и определение действительной рыночной стоимости при их обнаружении. На первый взгляд подобная практика предназначена для установления реального, экономически обоснованного размера рыночной стоимости объекта недвижимого имущества, что, по сути, должно способствовать соблюдению интересов как государства (муниципального образования), так и заинтересованного лица (собственника или арендатора). Однако такая практика создает некое противоречие между двумя величинами рыночной стоимости - рыночной стоимостью, установленной отчетом заинтересованного лица, и рыночной стоимостью, установленной судебным экспертным заключением. В этой ситуации отчет заинтересованного лица, представляемый в суд, теряет свою значимость, поскольку в любом случае судом будет назначена судебная оценочная экспертиза, по результатам которой будет вынесено решение <1>. Таким образом, Федеральным законом от 29.07.2017 N 274-ФЗ в настоящее время данное противоречие устранено.
--------------------------------
<1> См.: Слепцова З.М. Актуальные проблемы, возникающие при рассмотрении споров об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости, равной их рыночной стоимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 10. С. 104.
Пленум ВС РФ в своем Постановлении от 30.06.2015 N 28 отметил, что при рассмотрении дел о пересмотре кадастровой стоимости в связи с недостоверными сведениями об объекте оценки необходимо учитывать, что к недостоверным сведениям относится допущенное при проведении кадастровой оценки искажение данных об объекте оценки, на основании которых определялась его кадастровая стоимость. Например, неправильное указание сведений в перечне объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, либо неправильное определение оценщиком условий, влияющих на стоимость объекта недвижимости (местоположение объекта оценки, его целевое назначение, разрешенное использование земельного участка, аварийное состояние объекта, нахождение объекта в границах санитарно-защитных зон и других зон с особыми условиями использования территории и иные условия), неправильное применение данных при расчете кадастровой стоимости, неиспользование сведений об аварийном состоянии объекта оценки <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. N 9.
В соответствии с ч. 2 ст. 126 КАС документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме.
Важно в административном исковом заявлении об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости либо об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения указать сведения о правах и обязанностях административного истца, затрагиваемых кадастровой стоимостью. Как отмечалось ранее, от кадастровой стоимости зависят размер земельного налога, арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, плата за публичный сервитут и другие платежи. Соответственно, изменение кадастровой стоимости в судебном порядке повлечет перерасчет соответственно земельного налога, арендной платы и других платежей, рассчитываемых на основании кадастровой стоимости объектов недвижимости, подлежащих кадастровой оценке.
5. Если суд установит несоответствие формы или содержания заявления либо факт отсутствия необходимых документов, он выносит определение об оставлении административного искового заявления без движения в соответствии со ст. 130 КАС РФ, извещает об этом административного истца и предоставляет разумный срок для устранения недостатков.
В соответствии с ч. 1 ст. 92 КАС РФ процессуальные действия совершаются в процессуальные сроки, установленные названным Кодексом. В случае если процессуальные сроки не установлены Кодексом, они назначаются судом. Суд должен устанавливать процессуальные сроки с учетом принципа разумности. ВС РФ признал установленный судом процессуальный срок для исправления недостатков в административном исковом заявлении не отвечающим признакам разумности (Определение Верховного Суда РФ от 02.11.2017 N 11-КГ17-27) <1>.
--------------------------------
<1> "ИС МЕГАНОРМ". Раздел "Судебная практика" (дата обращения: 21.06.2024).
Статья 247. Рассмотрение административного дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, административного дела об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения
Комментарий к статье 247
Особенности рассмотрения административного дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости закреплены в ст. 247 КАС РФ. Так, к участию в деле в обязательном порядке привлекается государственный орган или орган местного самоуправления, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости, а также государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, бюджетное учреждение, осуществляющее функции по государственной кадастровой оценке.
На основании Постановления Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 функции по государственной кадастровой оценке возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.
"В предмет доказывания по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости входят следующие обстоятельства:
- достоверность или недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости;
- достоверность или недостоверность рыночной стоимости, устанавливаемой в качестве кадастровой" <1>.
--------------------------------
<1> Решетникова И.В., Куликова М.А., Царегородцева Е.А. Справочник по доказыванию в административном судопроизводстве. М.: Норма: Инфра-М, 2017.
В соответствии с ч. 5 ст. 247 КАС РФ обязанности по доказыванию распределены следующим образом: по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости лица, участвующие в деле, обязаны доказать обстоятельства, на которые они ссылаются в обоснование своих требований и возражений. Соответственно, "обязанность доказать недостоверность сведений об объекте недвижимости, примененных при определении его кадастровой стоимости, а также величину рыночной стоимости, устанавливаемой в качестве кадастровой, лежит на административном истце. Если заинтересованное лицо (административный ответчик) возражает против удовлетворения заявления, оно обязано доказать достоверность сведений об объекте, использованных при определении его кадастровой стоимости, недостоверность сведений о величине рыночной стоимости, представленных заявителем, а также иные обстоятельства, подтверждающие его доводы" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Кроме того, на основании ч. 6 ст. 247 КАС РФ суд по ходатайству сторон в случае, если они по объективным причинам лишены возможности представить доказательства, либо по своей инициативе в целях правильного разрешения административного дела вправе вынести определение об истребовании доказательств.
В случае невозможности устранения возникших сомнений в обоснованности отчета об оценке и достоверности определения рыночной стоимости, в том числе путем назначения специалиста для дачи консультации или вызова непосредственно оценщика для дачи пояснений по отчету об оценке, суд должен решить вопрос о необходимости проведения экспертизы, в том числе по своей инициативе. Отказ административного истца от проведения судебной экспертизы не должен препятствовать реализации права на установление кадастровой стоимости земельного участка, равной его рыночной стоимости. При рассмотрении спора суд не назначил судебную оценочную экспертизу и отказал в удовлетворении административного искового заявления в связи с недостоверной величиной рыночной стоимости, установленной в отчете об оценке. Вместе с тем достоверная величина рыночной стоимости земельного участка не определена, поэтому основания для отказа в удовлетворении ходатайства о назначении судебной экспертизы у суда отсутствовали; принятые по делу судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение (Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.04.2017 N 56-КГ17-9) <1>.
--------------------------------
<1> "ИС МЕГАНОРМ". Раздел "Судебная практика" (дата обращения: 21.06.2024).
Комментарий к статье 248
1. Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 05.07.2016 N 15-П, "кадастровая стоимость представляет собой не объективно существующую безусловную величину, установленную (исчисленную и проверенную) в качестве действительной цены, обязательной для любых сделок с объектами недвижимости, а, как следует из части третьей статьи 3 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", их предполагаемую (условную) стоимость, установленную в ходе корректного исполнения законных процедур государственной кадастровой оценки, которая считается достоверной, пока не пересмотрена по правилам оценочной деятельности с установлением в итоге столь же законной рыночной стоимости этих объектов" <1>. В комментируемой статье указаны три основания для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости. Во-первых, к числу таких оснований относится недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости. Недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, обусловлена различными факторами. Так, критерии определения кадастровой оценки не имеют четкого законодательного закрепления. Для исчисления кадастровой стоимости используется метод массовой оценки. Для такой оценки в качестве ценообразующих факторов берутся наиболее типичные и постоянные признаки (например, категория земель, вид разрешенного использования), характерные для большого количества объектов, и в меньшей степени учитываются индивидуальные характеристики и признаки, приобретающие особое значение при рыночной оценке объекта недвижимости (например, экологические характеристики места расположения объекта, соотношение спроса и предложения на объект недвижимости в связи с изменяющимися градостроительными условиями и т.п.). Соответственно, "...неопределенность в указанном вопросе вызвала многочисленные споры в ряде субъектов РФ, правительства которых, остро нуждаясь в денежных средствах на фоне снижения уровня доходов, утвердили такие показатели кадастровой стоимости, которые в разы превышают рыночную стоимость земельного участка" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление от 05.07.2016 N 15-П "По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска" // http://www.garant.ru/hotlaw/federal/782800/.
<2> Васянина Е.Л. Фискальное право России: монография / под ред. С.В. Запольского. М.: Контракт, 2013. С. 63.
Следует отметить, что в последнее время как на законодательном уровне, так и в сфере правоприменения принимаются меры по совершенствованию системы определения государственной кадастровой стоимости объектов недвижимости. Как отмечалось, в субъектах РФ были созданы бюджетные учреждения, занимающиеся государственной кадастровой оценкой; были разработаны новые методические указания о государственной кадастровой оценке; предусмотрена возможность обращения с заявлением о предоставлении разъяснения и (или) об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, в данное бюджетное учреждение. Бюджетные учреждения наделены правом направлять запросы о недостающей информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в соответствующие органы и организации, которые обязаны, в свою очередь, предоставить ее бесплатно. Важной мерой предупредительного характера является установленное законом положение о возможности направлять замечания к проекту отчета, а также об объектах недвижимости, в отношении которых осуществляется государственная кадастровая оценка. Также законом предусмотрен учет индексов рынка недвижимости, которые используются в целях изменения кадастровой стоимости, сведения о которой содержатся в ЕГРН. На основании ст. 19.1 ФЗ N 237-ФЗ в случае изменения величины индекса рынка недвижимости в сторону уменьшения более чем на тридцать процентов по сравнению с величиной индекса рынка недвижимости года, следующего за годом проведения последней государственной кадастровой оценки, включающей объекты недвижимости соответствующих видов, категорий земель, назначений зданий и помещений, публично-правовой компанией изменяется актуальная кадастровая стоимость объектов недвижимости, характеризующихся соответствующим индексом рынка недвижимости, за исключением случаев, если такая стоимость установлена в размере рыночной, путем ее умножения на индекс рынка недвижимости.
Кроме того, на постоянной основе осуществляются сбор и обработка информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в частности, ведется мониторинг рыночной информации об объектах недвижимости, анализируются данные крупнейших сайтов, актуализируются сведения о ценообразующих факторах в регионах.
Также возможно обращение юридических и физических лиц, если кадастровая стоимость затрагивает права или обязанности этих лиц, а также органов государственной власти и местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в бюджетные учреждения с заявлениями об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере рыночной (форма заявления и требования к ее заполнению установлены Приказом Росреестра от 06.08.2020 N П/0286) <1>.
--------------------------------
<1> "ИС МЕГАНОРМ" (дата обращения: 20.06.2024).
Все это способствует снижению количества обращений в суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании кадастровой стоимости объектов недвижимости.
Пленум ВС РФ в своем Постановлении от 30.06.2015 N 28 отметил, что при рассмотрении дел о пересмотре кадастровой стоимости в связи с недостоверными сведениями об объекте оценки необходимо учитывать, что к недостоверным сведениям относится допущенное при проведении кадастровой оценки искажение данных об объекте оценки, на основании которых определялась его кадастровая стоимость. Например, неправильное указание сведений в перечне объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, либо неправильное определение оценщиком условий, влияющих на стоимость объекта недвижимости (местоположения объекта оценки, его целевого назначения, разрешенного использования земельного участка, аварийного состояния объекта, нахождения объекта в границах санитарно-защитных зон и других зон с особыми условиями использования территории и иных условий), неправильное применение данных при расчете кадастровой стоимости, неиспользование сведений об аварийном состоянии объекта оценки.
Во-вторых, основанием для пересмотра результатов кадастровой стоимости является установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость.
В-третьих, установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости и которая указана в отчете об оценке рыночной стоимости объекта недвижимости, приложенном к заявлению об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, подававшемуся в бюджетное учреждение (в течение шести месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости).
2. На основании ст. 22.1 Закона N 237-ФЗ по общему правилу кадастровая стоимость здания, помещения, сооружения, объекта незавершенного строительства, машино-места, земельного участка может быть установлена бюджетным учреждением в размере рыночной стоимости соответствующего объекта недвижимости по заявлению юридических и физических лиц, если кадастровая стоимость затрагивает права или обязанности этих лиц, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Для этого необходимо обратиться с соответствующим заявлением в бюджетное учреждение или МФЦ, приложив отчет об оценке рыночной стоимости объекта недвижимости, стоимость которого устанавливается в размере рыночной стоимости. Бюджетное учреждение вправе принять решение об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости (далее - решение об установлении рыночной стоимости), указанной в отчете об оценке рыночной стоимости такого объекта недвижимости либо об отказе в установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости в связи с использованием неполных и (или) недостоверных сведений, расчетными или иными ошибками, повлиявшими на итоговый результат определения рыночной стоимости такого объекта недвижимости, нарушением требований законодательства об оценочной деятельности при составлении отчета об оценке рыночной стоимости такого объекта недвижимости.
Решение бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении рыночной стоимости может быть оспорено в суде в порядке административного судопроизводства. Одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения в суд может быть также заявлено требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. В течение трех рабочих дней со дня вступления в силу решения суда о признании решения об отказе в установлении рыночной стоимости объекта недвижимости незаконным бюджетное учреждение принимает решение об установлении рыночной стоимости по соответствующему заявлению (ст. 22.1 Закона N 237-ФЗ).
Если анализировать судебную практику рассмотрения дел об оспаривании кадастровой стоимости, то можно сделать однозначный вывод, что в большинстве своем суды принимают решения в пользу административных истцов и устанавливают кадастровую стоимость равной рыночной; с другой стороны, наблюдается тенденция общего снижения количества обращений в суд по причине введения законодательством альтернативных способов изменения кадастровой стоимости.
Статья 249. Решение суда по административному делу об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, по административному делу об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения
Комментарий к статье 249
Комментируемая статья содержит требования к судебному решению по административному делу об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, а также по делу об оспаривании решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения. Решение суда по административному делу об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения принимается по общим правилам, установленным гл. 15 КАС.
Резолютивная часть судебного решения различается в зависимости от заявленного требования. Так, если оспаривалась кадастровая стоимость объекта недвижимости, то в обязательном порядке в резолютивной части должно содержаться указание на вновь установленную величину кадастровой стоимости объекта недвижимости.
Если оспаривалось решение бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, то в резолютивной части необходимо указать, что установлена величина кадастровой стоимости в размере его рыночной стоимости.
В случае оспаривания решения бюджетного учреждения по итогам рассмотрения заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, и в случае признания такого решения незаконным в резолютивной части решения суда также указывается на обязанность бюджетного учреждения обеспечить исправление таких ошибок в порядке, предусмотренном федеральным законом.
В соответствии с ч. 24 ст. 21 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" в случае принятия судом решения о признании решения об отказе в исправлении ошибок незаконным бюджетное учреждение обеспечивает исправление таких ошибок в установленном законом порядке.
На основании ч. 1 ст. 18 ФЗ "О государственной кадастровой оценке" для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, применяются сведения о кадастровой стоимости, которые внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Кадастровая стоимость отнесена к дополнительным сведениям об объектах недвижимости в государственном кадастре недвижимости. К дополнительным сведениям об объекте недвижимости относятся сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления, сведения, которые содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах (за исключением сведений, указанных в ч. 2 ст. 8), сведения, которые в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 38 настоящего Федерального закона вносятся в уведомительном порядке, а также иные сведения, предусмотренные настоящим Федеральным законом.
Важное значение имеет внесение новых сведений об объекте недвижимости, в том числе его кадастровой стоимости, в Единый государственный реестр недвижимости. В обеспечение исполнения данного требования была введена ч. 4.1 ст. 249 КАС РФ, согласно которой, если судом принято решение об изменении сведений о кадастровой стоимости, копия вступившего в законную силу решения суда направляется в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости, для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о кадастровой стоимости объекта недвижимости в порядке, установленном ст. 182 КАС РФ.
На практике возникает вопрос, с какого момента применяется новая величина кадастровой стоимости. Свою позицию по данному вопросу высказал ВС РФ; в соответствии с п. 23 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 12.07.2017, при расчете арендной платы за пользование земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, и неустойки, начисленной на сумму долга, необходимо учитывать кадастровую стоимость спорного земельного участка, установленную вступившим в законную силу судебным актом, с даты, указанной в этом судебном акте, а не с даты внесения сведений об этой стоимости в государственный кадастр недвижимости <1>.
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 12.07.2017) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. N 9.
Как указал Верховный Суд РФ, результатом рассмотрения судебного дела об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости является определение достоверной величины рыночной стоимости земельного участка. При этом отказ в удовлетворении административного искового заявления в связи с тем, что представленный отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка составлен с нарушениями федеральных стандартов оценки, а указанная в нем рыночная стоимость не может быть признана достоверной, препятствует реализации права истца на установление кадастровой стоимости земельного участка, равной его рыночной стоимости (Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 26.07.2018 N 20-КГ18-23 <1>).
--------------------------------
<1> "ИС МЕГАНОРМ". Раздел "Судебная практика" (дата обращения: 21.06.2024).
Анализ судебной практики показывает, что в подавляющем большинстве случаев кадастровая стоимость земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости, определенной именно в заключении судебной экспертизы. Случаи установления кадастровой стоимости земельного участка, равной его рыночной стоимости, на основании представленного административным истцом отчета об оценке довольно редки <1>.
--------------------------------
<1> Спор об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости земельного участка (на основании судебной практики Московского городского суда) // Электронный журнал "Помощник адвоката". 2025; "ИС МЕГАНОРМ" (дата обращения: 21.06.2024).
ДЕЛАМ О ПРИСУЖДЕНИИ КОМПЕНСАЦИИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВА
НА СУДОПРОИЗВОДСТВО В РАЗУМНЫЙ СРОК ИЛИ ПРАВА
НА ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНОГО АКТА В РАЗУМНЫЙ СРОК
Статья 250. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 250
1. Институт компенсации - межотраслевой, а право на судопроизводство и исполнение судебного акта в разумный срок не зависит от вида судопроизводства. Обращение за компенсацией распространяется на случаи нарушения разумных сроков в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве <1>; в свою очередь, под уголовным судопроизводством понимается не только судебная, но и досудебная стадия производства по уголовному делу.
--------------------------------
<1> С учетом последней редакции текста ст. 118 Конституции следует упомянуть и арбитражное судопроизводство, однако этот термин является собирательным, обозначающим гражданское и административное судопроизводство в арбитражных судах.
Случаи, на которые распространяется Закон о компенсации, а также пределы правового регулирования данного Закона подробно разъяснены в Постановлении Пленума Верховного Суда <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 2 - 4).
2. Субъекты права на обращение в суд с заявлением о компенсации - это граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, полагающие, что их право нарушено, являющиеся согласно процессуальному законодательству:
- в гражданском и административном судопроизводстве - сторонами, заявителями, заинтересованными лицами, третьими лицами, заявляющими самостоятельные требования относительно предмета спора, взыскателями и должниками;
- лицом, в отношении которого велось (ведется) производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшим;
- в уголовном судопроизводстве - подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми, осужденными, оправданными (далее - подозреваемый и обвиняемый), потерпевшими или иными заинтересованными лицами, которым деянием, запрещенным уголовным законом, причинен вред, гражданскими истцами, гражданскими ответчиками, а также лицами, на имущество которых наложен арест;
- процессуальным истцом - прокурором, который вправе обратиться в суд с заявлением о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок в защиту интересов гражданина, который относится к числу лиц, имеющих право требовать присуждения компенсации, и по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд с таким заявлением.
Перечень субъектов права на обращение в суд - неисчерпывающий, комментируемая норма - бланкетная: в предусмотренных федеральным законом случаях с заявлением о компенсации могут обратиться в суд и иные лица при нарушении их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
3. Не имеют права на подачу заявления о компенсации:
- лица, требующие присуждения компенсации за нарушение права на исполнение судебных актов, не предусматривающих обращения взыскания на средства бюджета соответствующего уровня либо не возлагающих на субъектов публичной власти обязанность исполнить иные требования имущественного характера и (или) требования неимущественного характера;
- потерпевшие или иные заинтересованные лица, которым деянием, запрещенным уголовным законом, причинен вред, обратившиеся с заявлением о компенсации до окончания производства по уголовному делу, если постановление о приостановлении предварительного расследования в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, было принято до 25 июня 2013 г. (ч. 7.1 ст. 3 Закона о компенсации, ч. 2 ст. 5 Закона N 273-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" и отдельные законодательные акты Российской Федерации");
- лица, не подпадающие под действие ч. 1 ст. 1 Закона о компенсации.
4. Поскольку право на судопроизводство и исполнение судебного акта в разумный срок является неотчуждаемым, право на компенсацию имеет только лицо, участвовавшее в судебном разбирательстве, или лицо, в пользу которого выдан исполнительный документ. Это право не может быть передано другому лицу по сделке (уступка требования), равно как и по какому-либо иному основанию, в т.ч. в порядке процессуального правопреемства.
5. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что федеральный законодатель, определив конкретный круг субъектов, имеющих право на компенсацию за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, порядок реализации такого права, действовал в рамках своих дискреционных полномочий <1>.
--------------------------------
<1> Определения от 03.04.2014 N 687-О, от 23.10.2014 N 2476-О, от 25.02.2016 N 394-О, от 27.02.2018 N 543-О, от 30.03.2023 N 732-О и др.
В то же время в академической юриспруденции высказаны критические замечания относительно субъектного состава лиц, обладающих правом на обращение в суд с заявлением о компенсации, обращается внимание на то, что ввиду пределов предмета правового регулирования Закона о компенсации правом на обращение в суд с заявлением о компенсации не обладают взыскатели по исполнительным производствам частного характера, то есть по производствам, не предполагающим обращение взыскания на средства бюджетов соответствующего уровня или понуждение субъектов публичной власти к совершению действий (как имущественного, так и неимущественного характера) <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см. в комментарии к ст. 10.
6. Конституционным Судом дана оценка положениям ч. 5 комментируемой статьи, согласно выявленному конституционно-правовому смыслу:
1) норма части пятой комментируемой статьи была признана неконституционной в той мере, в какой она по смыслу, придаваемому судебным толкованием, препятствуют подаче обвиняемым (подозреваемым) повторного административного искового заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок после принятия судебного решения по предшествующему заявлению о такой компенсации до истечения четырехлетнего срока, исчисляемого с момента завершения периода, которому уже дана судебная оценка в предыдущем решении о присуждении или об отказе в присуждении компенсации; обвиняемые (подозреваемые) вправе подавать повторное заявление о присуждении компенсации, если оно подано по истечении одного года после вступления в силу судебного решения об удовлетворении или об отказе в удовлетворении предшествующего заявления, а в случае отмены постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, возвращения прокурором уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта или возвращения судьей уголовного дела прокурору для устранения препятствий его рассмотрения судом новое (повторное) заявление о присуждении названной компенсации может быть подано и до истечения указанного годичного срока <1>;
2) вышеуказанная позиция распространена Конституционным Судом также и на лиц, имеющих статус потерпевшего по уголовному делу <2>.
--------------------------------
<1> Постановление от 13.01.2022 N 2-П.
<2> Определение от 09.03.2023 N 482-О.
7. Верховный Суд разъясняет правила исчисления сроков обращения в суд с заявлением о присуждении компенсации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 14 - 18).
7.1. Для целей исчисления шестимесячного срока обращения с заявлением о компенсации, а также для цели исчисления общей продолжительности судопроизводства последним судебным актом могут являться:
- судебное решение, определение о прекращении производства по делу, определение об оставлении заявления без рассмотрения, принятые судом первой инстанции, или постановление (определение) суда апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, которыми дело рассмотрено или разрешено по существу;
- последним судебным актом также может быть определение судьи об отказе в передаче кассационной, надзорной жалоб, представления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной, надзорной инстанций;
- по рассматриваемым судами делам об административных правонарушениях последним судебным актом могут являться судебное постановление, решение о назначении административного наказания, о прекращении производства по делу об административном правонарушении, а для арбитражных судов также решение по результатам рассмотрения жалобы на постановление административного органа по делу об административном правонарушении и последующие судебные акты вышестоящих судебных инстанций, принятые по делу об административном правонарушении;
- по уголовному делу последним актом могут быть вступившие в законную силу приговор суда первой инстанции (как обвинительный, так и оправдательный), апелляционный приговор, постановление (определение) о применении принудительных мер медицинского характера, постановление (определение) о прекращении уголовного дела.
7.2. Если производство по делу не окончено, лицо вправе обратиться с заявлением о компенсации по истечении трех лет со дня поступления в суд первой инстанции заявления, искового заявления, административного искового заявления, протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении).
7.3. Если по уголовному делу не принято решение по результатам досудебного производства или итоговое судебное решение либо если итоговое судебное решение принято, но не вступило в законную силу, заявление о компенсации подозреваемым, обвиняемым может быть подано по истечении четырех лет с момента начала осуществления уголовного преследования, при этом под началом уголовного преследования понимается принятие в отношении лица одного из процессуальных решений, указанных в ч. 1 ст. 46 или ч. 1 ст. 47 УПК РФ, в соответствии с которыми оно признается подозреваемым либо обвиняемым, или момент, с которого в отношении лица начато производство одного из процессуальных действий в порядке, предусмотренном ч. 1.1 ст. 144 УПК РФ, либо следственных действий, направленных на его изобличение в совершении преступления, предшествующих признанию его подозреваемым или обвиняемым.
7.4. При исчислении сроков обращения в суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок следует исходить из сроков исполнения, закрепленных в специальном законодательстве (напр., Бюджетном кодексе РФ); если же речь идет о неденежном исполнении по требованиям имущественного или неимущественного характера, осуществляемом вне формы принудительного исполнения, т.е. без выдачи судом исполнительного листа и возбуждения исполнительного производства, а законодателем при этом не установлен срок исполнения соответствующих требований, то заявление о присуждении компенсации может быть подано не ранее чем через шесть месяцев со дня вступления судебного акта в законную силу или истечения установленного судом срока его исполнения либо не позднее чем через шесть месяцев со дня завершения (окончания, прекращения) исполнения судебного акта.
8. Обращает на себя внимание неодинаковый подход законодателя к регулированию правовых последствий пропуска шестимесячного срока на обращение в суд.
В арбитражном процессе такой срок носит процессуально-правовой характер, поскольку его истечение (при невозможности восстановления) влечет за собой возвращение заявления о присуждении компенсации; пропуск срока в данном случае препятствует возбуждению самого судебного процесса, а не удовлетворению требования по существу (как, например, в случае со сроком исковой давности в гражданском судопроизводстве).
По правилам же КАС последствия пропуска срока могут быть как процессуальными, так и материально-правовыми, причем в зависимости от заявления ходатайства о восстановлении такого срока:
1) если срок пропущен и административным истцом не заявлено ходатайство о его восстановлении, то административное исковое заявление подлежит возвращению (процессуально-правовые последствия, процесс в данном случае не может быть начат, дело не подлежит рассмотрению и разрешению по существу);
2) если же административным истцом заявлено ходатайство о восстановлении срока, но по результатам его рассмотрения в восстановлении срока отказано, то суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования фактических обстоятельств по делу <1> (т.е. последствие в данном случае - материально-правовое, пропуск срока исключает возможность принудительной реализации материально-правового притязания, утрачивается право на иск в материально-правовом смысле, однако сам процесс остается легитимным, дело должно быть рассмотрено, публично-правовой спор разрешен по существу).
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 28, 29).
Насколько обоснованны такие различия и насколько правильно обусловливать оценку судом общей юрисдикции причин пропуска срока процессуальным волеизъявлением (ходатайством) административного истца? Представляется, что, исходя из принципа активной роли суда в состязательном административном судопроизводстве <1>, более правильным было бы исследовать причины пропуска срока и возможность его восстановления ex officio, без привязки к заявлению соответствующего ходатайства (как этот вопрос решается, например, применительно к гл. 22 КАС).
--------------------------------
<1> Подробнее об активной роли суда в административном судопроизводстве см. в комментарии к ст. 14.
В свою очередь, с учетом того, что пропуск срока обращения в суд и невозможность его восстановления являются неустранимыми препятствиями к реализации права на присуждение компенсации, более правильным видится подход КАС, предполагающий вынесение решения об отказе в удовлетворении административного иска. Возвращение искового заявления на стадии возбуждения производства по делу согласуется с принципом процессуальной экономии, однако не согласуется с процессуально-правовой природой института возвращения искового заявления. Согласно представлениям процессуальной доктрины, возвращение заявления практикуется в тех случаях, когда лицом, обладающим правом на суд, не соблюдены условия его реализации и такие нарушения носят устранимый характер, именно поэтому возвращение заявления не препятствует его повторной подаче. В то время как пропуск срока на обращение в суд по неуважительным причинам и невозможность восстановления такого срока - это неустранимые препятствия.
Возможно, поэтому Верховный Суд разъясняет, что возвращение заявления о компенсации не является препятствием для повторного обращения в суд с таким заявлением после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его возвращения, кроме случаев, когда они являются неустранимыми (например, у лица отсутствует право на подачу заявления о компенсации) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 32).
9. Одним из процессуальных условий реализации права на обращение в суд с заявлением о компенсации по неоконченному судебному производству является предварительное обращение с заявлением об ускорении. Такое заявление подается председателю соответствующего суда. Если дело рассматривается мировым судьей, то заявление об ускорении подается председателю районного суда.
По результатам рассмотрения заявления об ускорении председатель выносит определение.
В определении председателя может быть указан конкретный срок, в пределах которого должны быть проведены судебное заседание, а также иные действия, необходимые для ускорения рассмотрения дела, однако при этом не должны нарушаться принципы независимости и беспристрастности судей, ввиду чего не допускается совершение председателем каких-либо действий, направленных на вмешательство в деятельность судьи по осуществлению правосудия по конкретному делу (например, председатель не вправе предрешать вопросы оценки доказательств или то, какое решение должно быть принято судом в результате рассмотрения дела).
Определение председателя суда об отказе в удовлетворении заявления об ускорении обжалованию не подлежит.
При повторном обращении с заявлением о присуждении, обусловленном новыми фактами нарушения права на судопроизводство или на исполнение судебного акта в разумный срок, после того, как судом был разрешен вопрос о компенсации по предшествующему заявлению, повторного предварительного обращения с заявлением об ускорении не требуется <1>.
--------------------------------
<1> Там же (п. 39).
Статья 251. Порядок подачи административного искового заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 251
1. Условия реализации права на обращение в суд с заявлением о компенсации следующие (в совокупности):
1) заявление должно быть подано надлежащим лицом (дееспособным, обладающим правом на обращение в суд в соответствии со ст. 250 КАС; если заявление подается представителем, то полномочия представителя должны быть надлежащим образом оформлены и подтверждены при обращении в суд);
2) соблюдение правил подсудности;
3) соблюдение порядка обращения в суд;
4) соблюдение установленных законом сроков обращения в суд либо, в случае обращения за пределами такого срока, заявление ходатайства о восстановлении пропущенного срока (см. комм. к ст. 250);
5) соблюдение требований закона к форме и содержанию административного искового заявления, а также к прилагаемым документам (см. комм. к ст. 252);
6) уплата государственной пошлины в установленном законом размере, за исключением случаев, когда в соответствии с законодательством административный истец имеет право на получение льготы по уплате государственной пошлины либо заявление ходатайства о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований к этому.
2.1. Правила межсистемной подсудности:
- дела о присуждении компенсации подсудны судам общей юрисдикции, если требование о присуждении компенсации вызвано длительным сроком судопроизводства по делу в суде общей юрисдикции или длительным неисполнением судебного акта суда общей юрисдикции, а также длительным досудебным производством по уголовному делу;
- дела о компенсации подсудны арбитражным судам в случае, если требование о присуждении компенсации вызвано длительным сроком судопроизводства по делу в арбитражном суде или длительным неисполнением судебного акта арбитражного суда;
- если спор, в связи с которым возникли основания для подачи заявления о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, рассматривался судом общей юрисдикции и арбитражным судом, подсудность дела о компенсации определяется в зависимости от того, в каком из названных судов вынесен последний судебный акт либо находится дело, производство по которому не окончено.
2.2. Правила разграничения родовой подсудности по делам о присуждении компенсации, подсудным судам общей юрисдикции:
- дело рассматривается областным и соответствующим ему по уровню судом, если заявлено требование о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным мировым судьям, районным судам;
- дело рассматривается окружным (флотским) военным судом, если заявлено требование о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным гарнизонным военным судам;
- дело рассматривается Верховным Судом Российской Федерации, если заявлено требование о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным федеральным судам общей юрисдикции, за исключением районных судов и гарнизонных военных судов.
3. Порядок подачи заявления. Заявление о компенсации подается через суд, принявший в первой инстанции решение (определение, постановление), вынесший приговор, либо через суд, рассматривающий дело в первой инстанции.
Заявление о компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок подается через суд, рассмотревший дело в первой инстанции, независимо от места исполнения судебного акта.
В случае нарушения права на судопроизводство в разумный срок в ходе досудебного производства по уголовным делам заявление о компенсации подается непосредственно в Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд по месту проведения предварительного расследования, где и подлежит рассмотрению.
4. Последствия несоблюдения условий реализации права на обращение в суд - возвращение административного искового заявления или оставление заявления без движения (в зависимости от того, какое условие не соблюдено) (см. комм. к ст. 253 - 255).
Статья 252. Требования к административному исковому заявлению о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 252
1. При обращении в суд с заявлением о присуждении компенсации должны быть соблюдены как общие (см. комм. к ст. 125 и 126), так и специальные требования к форме, содержанию заявления, а также прилагаемым документам.
2. Форма обращения - письменная или электронная; заявление в письменной форме должно быть выполнено в разборчивом виде, подписывается с указанием даты внесения подписей; обращение в электронной форме осуществляется посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет, на сегодняшний день заявления в электронной форме в суды общей юрисдикции подаются через ГАС РФ "Правосудие"; в указанных законом случаях (см. комм. к ст. 125) заявление в электронной форме должно быть подписано усиленной квалифицированной электронной подписью.
Процессуальное законодательство не предусматривает обязательного ведения дел данной категории через представителя либо обязательного наличия у заявителя высшего юридического образования, поэтому ценз наличия юридического образования к лицу, подписавшему административное исковое заявление о присуждении компенсации, не предъявляется.
3. Прилагаемые документы подаются в суд в оригиналах или надлежащим образом заверенных копиях. При реализации права на обращение в суд в электронной форме документы представляются в форме их электронных образов либо в форме электронных документов <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов".
К документам, прилагаемым к заявлению о компенсации, подаваемому в суд, не применяются требования, указанные в п. 1, 3, 4, 6 - 7 ч. 1 ст. 126 КАС РФ.
Комментарий к статье 253
1. Стадия возбуждения производства по делу является обязательной; возбуждение производства - это первая стадия любой процедурно организованной правоприменительной деятельности, в т.ч. судебного процесса, причем данная стадия обязательна для любого правоприменительного цикла судебного процесса <1>.
--------------------------------
<1> О правоприменительных циклах и стадиях судебного процесса см. классическую статью Ю.К. Осипова "Элементы и стадии применения норм советского гражданского процессуального права" (Краткая антология уральской процессуальной мысли: 55 лет кафедре гражданского процесса Уральской государственной юридической академии / под ред. В.В. Яркова. Екатеринбург, 2004. С. 308 - 327).
2. На стадии возбуждения производства по делу может быть вынесено одно из четырех определений: о принятии административного искового заявления к производству, о возвращении административного искового заявления, об оставлении заявления без движения, об отказе в принятии административного искового заявления.
Заявление принимается к производству, если лицо, его подавшее, обладает правом на обращение в суд и им соблюдены все закрепленные в законе условия реализации права на обращение в суд (см. комм. к ст. 251).
Административное исковое заявление подлежит возвращению в случае, если не соблюдены условия реализации права на обращение в суд, а оставлению без движения - если из условий не соблюдены только требования закона к форме, содержанию заявления, а также прилагаемым документам.
Несмотря на то что гл. 26 КАС не содержит отдельной нормы, посвященной отказу в принятии административного искового заявления о присуждении компенсации, исходя из положений общей части КАС, на стадии возбуждения производства по делу подлежат проверке также общие основания для отказа в принятии административного искового заявления (см. комм. к ст. 128).
3. Обращает на себя внимание коллизия правового регулирования между ч. 3 комментируемой статьи, исключающей возможность отказа в принятии, возвращения или оставления административного искового заявления без движения по мотиву пропуска срока на обращение в суд, и п. 2 ч. 1 ст. 254 КАС, предусматривающего, что пропуск срока на обращение в суд с заявлением о присуждении компенсации является одним из оснований для возвращения административного искового заявления <1>.
--------------------------------
<1> О разрешении коллизии см. в комментарии к ст. 254.
4. В определении о принятии административного искового заявления о присуждении компенсации к производству в числе прочего может содержаться указание суда на действия, которые стороны и иные заинтересованные лица должны совершить в порядке подготовки дела к судебному заседанию, о времени и месте проведения предварительного судебного заседания по делу.
5. Применительно к ч. 5 ст. 253 КАС Верховный Суд разъясняет <1>, что под органом, организацией или должностным лицом, на которых возложена обязанность по исполнению судебного акта, по которому допущено превышение разумного срока исполнения, понимаются:
а) по искам к публично-правовому образованию о взыскании денежных средств за счет средств казны соответствующего публично-правового образования (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации), о присуждении компенсации за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок - Минфин России, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований;
б) по искам, предусматривающим обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений, федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов), - федеральное казенное учреждение, федеральный орган государственной власти (федеральный государственный орган) (должник) и орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевого счета для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета как орган, осуществляющий организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 242.3 БК РФ), а в случае, если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации, - должник и соответствующее учреждение Центрального банка Российской Федерации или кредитная организация;
в) по искам, предусматривающим взыскание средств в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам федерального казенного учреждения при их недостаточности, - главный распорядитель средств федерального бюджета и орган Федерального казначейства по месту открытия главному распорядителю средств федерального бюджета лицевого счета как получателю средств федерального бюджета как орган, осуществляющий организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 10 ст. 242.3 БК РФ);
г) по искам, предусматривающим обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам казенных учреждений субъекта Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации (государственного органа субъекта Российской Федерации), - казенное учреждение субъекта Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации (государственный орган субъекта Российской Федерации) (должник) и орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета казенного учреждения субъекта Российской Федерации, по месту открытия должнику как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета субъекта Российской Федерации как орган, осуществляющий организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 242.4 БК РФ), а в случае, если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации, - должник и соответствующее учреждение Центрального банка Российской Федерации или кредитная организация;
д) по искам, предусматривающим взыскание средств в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам казенного учреждения субъекта Российской Федерации, при их недостаточности - главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации и орган по месту открытия главному распорядителю средств бюджета субъекта Российской Федерации лицевого счета как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации как орган, осуществляющий организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 9 ст. 242.4 БК РФ);
е) по искам, предусматривающим обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных казенных учреждений, органов местного самоуправления, - муниципальное казенное учреждение, орган местного самоуправления (должник) и орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета муниципального казенного учреждения, по месту открытия должнику как получателю средств местного бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов местного бюджета как орган, осуществляющий организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 242.5 БК РФ), а в случае, если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации, - должник и соответствующее учреждение Центрального банка Российской Федерации или кредитная организация;
ж) по искам, предусматривающим взыскание средств в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам муниципального казенного учреждения при их недостаточности, - главный распорядитель средств местного бюджета и орган по месту открытия главному распорядителю средств местного бюджета лицевого счета как получателю средств местного бюджета как орган, осуществляющий организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 9 ст. 242.5 БК РФ);
з) по искам к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным органам и организациям, наделенным отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицам, государственным и муниципальным служащим об исполнении требования имущественного характера и (или) требования неимущественного характера - орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган или организация, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, на которого в соответствии с решением суда возложена указанная обязанность; орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств соответствующего бюджета лицевого счета для учета операций по исполнению расходов соответствующего бюджета или орган по месту открытия должнику счета как получателю средств соответствующего бюджета как органы, осуществляющие организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, либо Федеральная служба судебных приставов как орган, осуществляющий принудительное исполнение судебных актов на территории Российской Федерации (в зависимости от порядка, в котором подлежат исполнению требования исполнительного документа, а также действий (бездействия), непосредственно повлекших нарушение срока их исполнения).
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 36).
6. Определение о принятии заявления к производству и возбуждении производства по делу не является самостоятельным объектом инстанционного контроля и не может быть обжаловано отдельно от итогового судебного акта по делу, однако доводы относительно незаконности возбуждения судебного процесса могут быть изложены в жалобе на итоговый судебный акт, подаваемой в порядке соответствующей процедуры инстанционного контроля (например, можно требовать отмены итогового судебного акта и прекращения производства по делу, оставления заявления без рассмотрения при наличии соответствующих оснований, не учтенных судом первой инстанции на стадии возбуждения производства).
Комментарий к статье 254
1. В процессуальной доктрине считается, что институт возвращения заявления рассчитан на случаи, когда лицом, обладающим правом на обращение в суд, не соблюдены условия реализации такого права, а препятствия к возбуждению производства по делу носят устранимый характер. Именно поэтому возвращение искового заявления не препятствует повторному обращению в суд с тождественным иском после устранения обстоятельств, послуживших основанием для возвращения.
2. С учетом процессуальной природы института возвращения искового заявления и его правовых последствий решение законодателя отнести к основаниям для возвращения административного искового заявления о присуждении компенсации отсутствие у лица, обратившегося в суд, права на подачу такого заявления вызывает по меньшей мере удивление.
По смыслу, придаваемому п. 4 ч. 1 комментируемой статьи в правоприменительной практике <1>, под данным основанием объединяются как факты отсутствия самого права на суд, носящие неустранимый характер и в большей степени тяготеющие к институту отказа в принятии искового заявления (например, обращение за компенсацией взыскателя по исполнительному документу, не предусматривающему обращения взыскания на бюджетные средства или не возлагающего на субъектов публичной власти обязанностей по исполнению иных требований имущественного или неимущественного характера; обращение в суд лица, не подпадающее под действие ч. 1 ст. 1 Закона о компенсации), так и вполне устранимые обстоятельства, связанные не с отсутствием права на суд, но с несоблюдением условий его реализации, что вполне традиционно для института возвращения искового заявления (например, неподтверждение полномочий представителя на подписание и подачу заявления в суд).
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 26).
Возможно, стремлением сгладить не самое удачное в плане юридической техники и процессуальной догмы решение законодателя, согласовать текст закона с процессуальной доктриной объясняется и разъяснение Верховного Суда, согласно которому возвращение заявления о компенсации не является препятствием для повторного обращения в суд с таким заявлением после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его возвращения, кроме случаев, когда они являются неустранимыми (например, у лица отсутствует право на подачу заявления о компенсации).
3. Верховный Суд разъясняет, что считать нарушением порядка и сроков обращения в суд для целей применения п. 2 ч. 1 комментируемой статьи:
1) подачу заявления не через суд, принявший решение;
2) подачу заявления без предварительного обращения заинтересованного лица с заявлением об ускорении либо с жалобой в порядке ч. 2 ст. 123 УПК РФ в ходе досудебного производства по уголовному делу;
3) нарушение сроков обращения в суд, выразившееся в подаче заявления:
- по истечении шести месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта;
- до истечения трех лет со дня поступления в суд первой инстанции искового заявления, административного искового заявления, заявления или протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) по делу, производство по которому не окончено;
- по истечении шести месяцев со дня вступления в законную силу итогового судебного решения либо со дня вынесения решения по результатам досудебного производства;
- до истечения четырех лет с момента начала осуществления уголовного преследования либо с момента признания лица потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком по уголовному делу, производство по которому не окончено, в случае установления подозреваемого или обвиняемого;
- до истечения четырех лет с момента обращения потерпевшим или иным заинтересованным лицом с заявлением о преступлении по делу, по которому не установлены подозреваемый или обвиняемый;
- до истечения четырех лет с момента наложения ареста на имущество лица, если производство по делу не окончено;
- по истечении шести месяцев со дня окончания производства по исполнению судебного акта;
- ранее чем через шесть месяцев со дня истечения срока, установленного федеральным законом для исполнения судебного акта;
- ранее чем через шесть месяцев со дня вступления в законную силу судебного акта, исполнение которого осуществляется без выдачи судом исполнительного документа, возбуждения исполнительного производства и срок исполнения которого законодательством не установлен, или ранее чем через шесть месяцев со дня истечения установленного судом срока исполнения такого судебного акта либо позднее чем через шесть месяцев со дня завершения (окончания, прекращения) исполнения такого судебного акта.
4. Обращает на себя внимание и коллизия правового регулирования, связанная с оценкой правовых последствий пропуска срока на обращение в суд.
Исходя из буквального смысла ч. 3 ст. 253 КАС, пропуск срока на обращение в суд не является основанием не только для отказа в принятии или для оставления без движения административного искового заявления, но и для его возвращения. В то же время согласно п. 2 ч. 1 комментируемой статьи обращение в суд с заявлением о присуждении компенсации за пределами установленных законом сроков является основанием для возвращения заявления.
Данная коллизия в судебной практике разрешена следующим образом <1>: заявление возвращается, если оно подано с нарушением сроков обращения в суд и административный истец при этом не заявляет ходатайство о восстановлении пропущенного срока; если же ходатайство о восстановлении пропущенного срока заявлено, заявление должно быть принято к производству, а причины пропуска срока исследуются в предварительном судебном заседании, в случае отказа в восстановлении срока выносится решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по делу.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 28 и 29).
5. Заявление о компенсации может быть возвращено судом ввиду того, что срок судопроизводства по делу или срок исполнения судебного акта с очевидностью свидетельствует об отсутствии нарушения права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, если, в частности, общая продолжительность рассмотрения дела не превышает совокупность сроков его рассмотрения, установленных законом для каждой инстанции, соблюдены установленные законом сроки исполнения судебного акта, осуществления досудебного производства по уголовному делу.
В процессуальной литературе данное основание для возвращения подвергнуто критике. В частности, А.В. Белякова отмечает, что при таком подходе судебное усмотрение при оперировании оценочной категорией разумности срока начинает реализовываться уже на стадии возбуждения производства по делу, что не способствует доступности судебной защиты, поскольку установление фактов нарушения права на судопроизводство и исполнение судебного акта в разумный срок, оценка разумности срока в каждой отдельной ситуации возможны только в результате рассмотрения дела по существу, но никак не при решении вопроса о принятии искового заявления к производству <1>.
--------------------------------
<1> Белякова А.В. "Судебное усмотрение" при реализации защиты права на судопроизводство в разумный срок в системе арбитражных судов Российской Федерации // Вестник арбитражной практики. 2019. N 6. С. 45 - 53.
В этой связи крайне важным видится разъяснение Верховного Суда о том, что возвращение заявления по указанному основанию не допускается, если наличие или отсутствие нарушения права на судопроизводство в разумный срок или исполнение судебного акта в разумный срок может быть установлено только в ходе судебного разбирательства по делу <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 31).
6. Помимо специальных оснований при решении вопроса о возбуждении производства по делу суд проверяет также наличие общих оснований для возвращения административного искового заявления (см. комм. к ст. 129).
Комментарий к статье 255
1. Оставление без движения - традиционная для судебного процесса льготная форма реагирования на несоблюдение требований закона к форме обращения в суд, содержанию искового заявления, прилагаемым документам. Как правило, недостатки оформления быстро и легко устранимы.
Комментируемая статья прямо предусматривает возможность обжалования определения об оставлении искового заявления о присуждении компенсации, однако думается, что с практической точки зрения обжалование таких определений имеет смысл только в случае невозможности или затруднительности устранения указанных в определении обстоятельств (например, у истца отсутствуют документы, на необходимость представления которых указано в определении) либо явной незаконности определения (например, если в определении указано на необходимость представления каких-либо иных, помимо закрепленных ст. 252 и 126, документов, допущена судебная ошибка в части вывода об отсутствии льготы на уплату государственной пошлины и т.д.).
2. Действия истца, направленные на устранение недостатков формы или содержания искового заявления, на выполнение требований определения об оставлении без движения, должны быть совершены в установленный в определении срок. При этом устанавливаемый судом срок устранения обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения, сам по себе должен быть разумным. При определении продолжительности такого срока судьей должно учитываться время, необходимое для устранения недостатков поданного заявления, а также время на доставку почтовой корреспонденции <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда от 27.09.2016 N 36 (п. 31).
Срок устранения недостатков может быть продлен по мотивированному ходатайству истца, поданному в суд до истечения такого срока (ст. 94.2 КАС).
3. При проверке соблюдения требований процессуального законодательства к форме обращения в суд необходимо иметь в виду, что, поскольку процессуальный закон не предусматривает обязательного ведения дела о компенсации через представителя либо наличия у заявителя высшего юридического образования, отсутствие у лица, подающего заявление о компенсации, высшего юридического образования не является основанием для оставления такого заявления без движения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 12).
4. К документам, прилагаемым к заявлению о компенсации, не применяются требования п. 1, 3, 4, 6, 7 ч. 1 ст. 126 КАС <1>.
--------------------------------
<1> Там же (п. 13).
Комментарий к статье 256
В комментируемой статье речь идет о сроке рассмотрения дела о присуждении компенсации по первой инстанции.
Как подчеркивает Конституционный Суд, институциональные и процедурные условия осуществления права на доступ к механизмам правосудия должны не только предотвращать неоправданные задержки при рассмотрении дел, но и отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения <1>. Соответственно, при рассмотрении дела о присуждении компенсации значение имеет не только оценка разумности сроков судопроизводства и исполнения судебных актов по фактам нарушений, на которые ссылается административный истец, но и соблюдение сроков рассмотрения и разрешения самого заявления о присуждении компенсации.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2014 N 28-П.
Данный срок, как и другие сроки рассмотрения административных дел, не является пресекательным, его истечение не препятствует продолжению судебного процесса. В то же время нарушение закрепленного в комментируемой статье срока, повлекшее нарушение общего срока рассмотрения дела по заявлению о компенсации, может стать самостоятельным основанием для подачи нового иска о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.
В законодательстве и судебной практике нет однозначного ответа на вопрос о возможности продления срока рассмотрения дела о компенсации с учетом его сложности в порядке ч. 2 ст. 141 КАС. С одной стороны, буквальное толкование ч. 2 ст. 141 позволяет сделать вывод, что продлению подлежат только указанные в ч. 1 этой статьи общие сроки рассмотрения и разрешения административных дел по первой инстанции, а специальные сроки, к которым относится и срок, закрепленный в ст. 256 КАС, не могут быть продлены. С другой стороны, Верховный Суд в своем пленарном Постановлении <1> привел закрытый перечень дел, сроки рассмотрения и разрешения которых не подлежат продлению, и в этом перечне отсутствует указание на дела компенсаторного производства. В то же время практика Верховного Суда вряд ли позволяет утверждать, что данный перечень является исчерпывающим, несмотря на то что юридико-технически он сформулирован как закрытый. Например, в одном из более поздних Обзоров судебной практики (2023 г.) <2> Верховный Суд указывает, что по смыслу ч. 2 ст. 141 КАС и ранее данных Верховным Судом разъяснений <3> установленные КАС сокращенные сроки рассмотрения и разрешения административных дел, в т.ч. административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, продлению не подлежат. Аналогичный подход изложен и в Постановлении Пленума Верховного Суда от 25.06.2024 N 20 (п. 17). Наконец, на недопустимость продления сокращенных сроков рассмотрения дела указывается в Постановлении Пленума "О применении судами норм КАС РФ, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" <4>. Таким образом, исходя из разъяснений Верховного Суда, при определении возможности продления срока рассмотрения дела по первой инстанции ввиду его сложности следует исходить не только из прямого запрета на продление таких сроков по определенным категориям дел, но и из того, является ли срок сокращенным по сравнению с общим сроком разрешения дела. С учетом того что дела компенсаторного производства подсудны не только областным и соответствующим им по уровню судам, но и Верховному Суду, предусмотренный ст. 256 двухмесячный срок является сокращенным по сравнению с общим трехмесячным сроком рассмотрения и разрешения Верховным Судом дела по первой инстанции, следовательно, данный срок не может быть продлен в связи со сложностью дела. Что касается судов общей юрисдикции, то, несмотря на то что предусмотренный ст. 256 специальный срок не отличается по длительности от общего срока, указанного в общей норме ч. 1 ст. 141, с учетом принципа равенства всех перед законом и судом полагаем, что и этот специальный срок не подлежит продлению. Иное толкование приведет к тому, что административные истцы по делам о присуждении компенсации, подсудным Верховному Суду, оказывались бы в преимущественном положении перед истцами по делам аналогичной категории, подсудным судам общей юрисдикции, что противоречит не только принципу равенства всех перед законом и судом, но и принципу справедливости (ст. 6 КАС).
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 (п. 34).
<2> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2023) (вопрос 6 раздела "Вопросы, возникающие в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа").
<4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 N 5 (п. 35).
Статья 257. Подготовка к рассмотрению административного дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок
Комментарий к статье 257
1. Подготовка является обязательной стадией любого судебного процесса. Это положение общепризнано в процессуальной доктрине, оно реализовано на уровне законодательства (ст. 132 КАС) и судебной практики <1>.
--------------------------------
<1> Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.06.2008 N 11; от 27.09.2016 N 36 (п. 57 - 60); от 04.06.2024 N 12.
Вместе с тем лицо, участвующее в деле, рассматриваемом судом общей юрисдикции по правилам КАС, а также представитель вправе подать ходатайство о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела (ч. 4 ст. 135 КАС); такое ходатайство может быть заявлено и на стадии возбуждения производства по делу (например, сформулировано и обосновано в исковом заявлении либо как отдельное приложение к нему), и при подготовке административного дела к судебному разбирательству по первой инстанции <1>, и при рассмотрении дела в проверочных инстанциях <2>. Правда, с практической точки зрения сложно представить, какого рода обстоятельства могут обусловливать необходимость неотложного рассмотрения дела о присуждении компенсации. Хотя ни закон, ни судебная практика напрямую не исключают такой возможности.
--------------------------------
<1> См. комм. к ч. 4 ст. 135, а также п. 57 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36.
<2> В пользу такого вывода свидетельствует Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2023) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2023) (вопрос 9 раздела "Вопросы, возникающие в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа").
2. Применительно к задаче определения состава лиц, участвующих в деле, Верховный Суд разъясняет <1>, что под органом, организацией или должностным лицом, на которых возложена обязанность по исполнению судебного акта, понимаются лица, на которых возложена обязанность по исполнению судебного акта, по которому допущено превышение разумного срока исполнения, а также соответствующий финансовый орган, орган Федерального казначейства или орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета казенного учреждения субъекта Российской Федерации или лицевого счета муниципального казенного учреждения, как органы, осуществляющие организацию исполнения судебного акта в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, либо ФССП России как орган, осуществляющий принудительное исполнение судебных актов на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".
По делам о присуждении компенсации необходимо привлекать к участию в деле финансовые органы, представляющие интересы публично-правовых образований, а в случаях, предусмотренных п. 2, 4 и 5 ч. 9 ст. 3 Закона о компенсации, к участию в деле должны быть привлечены главные распорядители бюджетных средств, которые определяются по ведомственной принадлежности органа, организации, должностного лица, чьи действия (бездействие) повлекли нарушение права заявителя на судопроизводство в разумный срок или на исполнение судебного акта в разумный срок.
К участию в деле о компенсации в качестве заинтересованного лица не могут быть привлечены суд или судья, рассмотревшие (рассматривающие) дело, в связи с которым возникли основания для подачи заявления о компенсации, а также лица, которые участвовали (участвуют) в этом деле. В то же время указанные суд или судья вправе представить соответствующую справку по делу.
В качестве заинтересованных лиц к участию в деле привлекаются лица, чьи действия (бездействие) повлекли увеличение срока судопроизводства или исполнения судебного акта (например, органы дознания, следствия, территориальные органы ФССП, их должностные лица).
В случае если лицо, являющееся должником (административным ответчиком, иным участником судебного процесса), реорганизовано, упразднено и (или) его полномочия в период исполнения судебного акта переданы другому лицу, суд, рассматривающий дело о присуждении компенсации за нарушение срока исполнения данного акта, привлекает к участию в деле лицо, участвующее в правоотношениях, установленных соответствующим судебным актом, независимо от осуществления правопреемства в рамках процесса исполнения данного судебного акта (ст. 44 КАС).
3. На стадии подготовки суд в порядке реализации принципа состязательности административного судопроизводства при активной роли суда полномочен по собственной инициативе истребовать доказательства от субъекта публичной власти, в т.ч. обладающего статусом лица, участвующего в деле <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13.06.2017 N 21 (п. 20).
Суд вправе по своей инициативе или по ходатайству сторон обратиться с запросом к органу, осуществляющему предварительное расследование, о предоставлении информации, необходимой для рассмотрения заявления о компенсации за нарушение разумных сроков в ходе досудебного производства.
4. Проведение предварительного судебного заседания в ходе подготовки дела к судебному разбирательству не является обязательным (см. комм. к ст. 138). Однако в целях процессуальной экономии оценка факту пропуска срока на обращение в суд может быть дана в предварительном судебном заседании, назначенном для исследования этого вопроса, здесь специальная норма воспроизводит общую (п. 3 ч. 1 ст. 138 КАС).
Комментарий к статье 258
1. В соответствии с действующим процессуальным законодательством и практикой его толкования Верховным Судом заявление о компенсации рассматривается судом общей юрисдикции по общим правилам КАС РФ с особенностями, установленными гл. 26 КАС РФ, а арбитражным судом - по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными гл. 27.1 АПК РФ <1>. Причем гл. 27.1 не включена в раздел III АПК, посвященный регламентации процессуального порядка рассмотрения арбитражными судами дел из административных и иных публичных правоотношений. С учетом межотраслевого характера института компенсации такое решение законодателя выглядит странным. Если истолковывать процессуальный закон буквально, то получается, что одна и та же категория дел рассматривается судами общей юрисдикции по правилам различных видов судопроизводств, правосудие реализуется в разных процессуальных формах - в форме административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и в форме гражданского судопроизводства в арбитражных судах.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 38).
2. В процессуальной доктрине вопрос о природе производства по делам о присуждении компенсации и надлежащем процессуальном порядке рассмотрения дел данной категории (de lege ferenda) является дискуссионным.
Согласно исследованию М.А. Рожковой, М.Е. Глазковой и М.А. Савиной в юридической литературе можно выделить четыре подхода к определению сущности и места производства по делам о присуждении компенсации <1>:
1) в соответствии с первым подходом производство по делам о присуждении компенсации относится к исковому производству <2>, поскольку такая компенсация основана на частноправовом способе защиты, законодательство предусматривает возможность предъявления регрессных требований к органу или должностному лицу, по вине которого допущено нарушение права на судопроизводство или исполнение судебных актов в разумный срок (п. 6 ст. 1 Закона о компенсации), а "процессуальный компонент" споров о компенсации при этом полностью выхолащивается из деятельности суда, решающего вопрос о присуждении компенсации <3>;
2) согласно второму подходу, наиболее распространенному среди отечественных процессуалистов, споры о присуждении компенсации имеют публично-правовой характер, поэтому соответствующей процессуальной формой их рассмотрения и разрешения является административное судопроизводство, в т.ч. административное судопроизводство в арбитражных судах (в рамках такого подхода выделение гл. 27.1 АПК из структуры раздела III можно объяснить как юридико-технический недостаток нормативного акта);
3) сторонники третьего подхода утверждают, что производство по делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок носит компенсаторный характер и относится к административному порядку ответственности публичной власти за вред, причиненный лицу; на сегодняшний день эта точка зрения не нашла широкой поддержки среди процессуалистов;
4) согласно четвертому подходу, производство по делам об присуждении компенсации является самостоятельным видом гражданского судопроизводства.
--------------------------------
ИС МЕГАНОРМ: примечание. Монография М.А. Рожковой, М.Е. Глазковой, М.А. Савиной "Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства" (под общ. ред. М.А. Рожковой) включена в информационный банк согласно публикации - ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. |
<1> Подробный обзор см.: Рожкова М.А., Глазкова М.Е., Савина М.А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства: монография / под общ. ред. М.А. Рожковой. М., 2023. С. 204 - 210.
<2> Зарубина М.Н. О некоторых вопросах отнесения производства о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного постановления в разумный срок к исковому виду гражданского судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 2. С. 25 - 29.
<3> Симонов И.Д. Проблемы позиционирования дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок в качестве дел искового производства // Вестник гражданского процесса. 2012. N 1. С. 245 - 256.
Нельзя не заметить, что данная дискуссия во многом основана на различном содержании понятий, скрывающихся за используемыми терминами. Например, первый и четвертый подходы могут быть объединены, поскольку под исковым производством сторонники первого подхода подразумевают судопроизводство гражданское. С позиций такого же отождествления терминов "гражданское судопроизводство" и "исковое судопроизводство" дано и приведенное в п. 1 комментария к настоящей статье разъяснение Верховного Суда.
Полагаем, что в данном случае важно различать содержание понятий, обозначаемых используемыми терминами.
Гражданское и административное судопроизводство, исходя из ст. 118 Конституции, - это самостоятельные, качественно отличные друг от друга процессуальные формы отправления правосудия в Российской Федерации, процессуальная специфика которых детерминирована своеобразием материально-правовой характеристики спорных правоотношений, выступающих объектом судебного правоприменения <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее о соотношении процессуальной формы гражданского и административного судопроизводства: Актуальные проблемы гражданского и административного судопроизводства / под ред. В.В. Яркова. М., 2021. С. 135 - 150.
Помимо различия основных форм судопроизводства по ст. 118 Конституции в процессуальной доктрине принято различать понятия "судебный процесс", "судопроизводство" и "виды судебных производств" <1>.
--------------------------------
<1> Подробно об этом: Загайнова С.К. Судебные акты в механизме реализации судебной власти в гражданском и арбитражном процессе. М., 2007. С. 58 - 78.
Дифференциация процессуальной формы каждого из выделяемых в ст. 118 Конституции видов судопроизводства возможна по различным критериям, такая дифференциация может быть описана через классификации по разным основаниям. Так, по критерию полноты разворачивания процессуальной формы выделяются ординарный процесс (исковое производство), экстраординарный процесс (усложненные процессуальные формы (например, производство по делам о банкротстве)) и сокращенные процессуальные формы (приказное, упрощенное производство, некоторые авторы относят сюда же и заочное производство). Иным критерием классификации, по которому различаются исковые и неисковые формы защиты права, является критерий спорности: все споры о праве разрешаются в порядке искового производства, а дела бесспорного характера разрешаются в неисковых видах производств (приказное, особое производство). Возможны и иные классификации.
Таким образом, исковая форма защиты права - универсальна. Исковое производство как форма разрешения споров о праве не зависит от отраслевой принадлежности материально-правового отношения. Исковое производство существует как в гражданском судопроизводстве, так и в административном. В первом случае в порядке искового производства разрешаются частноправовые споры, а во втором - публично-правовые. Поэтому противопоставлять административное судопроизводство исковому вряд ли неправильно. Суть исковой формы защиты права одинакова, хоть в гражданском, хоть в административном судопроизводстве. Как сказал в одной из своих публикаций проф. А.Т. Боннер, "иск - он и в Африке иск" <1>.
--------------------------------
<1> Боннер А.Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или Спор процессуалиста с административистом // Закон. 2016. N 7. С. 24 - 51.
Что касается дискуссии относительно частноправового или публично-правового характера спорного материального правоотношения по делам о присуждении компенсации, то, кажется, правы авторы, высказывающиеся в защиту реализованной в законе концепции отнесения данной категории дел к делам административного судопроизводства, поскольку с правом на судебную защиту корреспондирует обязанность государства обеспечить реализацию этого права, право на суд может быть реализовано только в процессуальном правоотношении, которое традиционно рассматривается как публично-правовое <1>. Соответственно, и компенсация за нарушение права на суд, выразившееся в рассмотрении дела или исполнении судебного акта за пределами разумных сроков, предполагает необходимость оценки легитимности поведения субъекта публичной власти в субординационном правоотношении, в правоотношении власти и подчинения.
--------------------------------
<1> Традиция истолкования судебного процесса как публично-властного правоотношения, обязательным участником которого является суд, берет свое начало в классической работе О. Бюлова "Учение о процессуальных возражениях и процессуальные предпосылки"; такой взгляд на судебный процесс является общепринятым в отечественной процессуальной доктрине. Альтернативный взгляд на сущность судебного процесса обнаруживается в немногочисленных, но не менее интересных и заслуживающих внимания работах отдельных представителей процессуальной доктрины, предпринявших попытку описания процесса не как правоотношения, а как деятельности (напр.: Нефедьев Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства. М., 1900 (переиздание: МГУ им. М.В. Ломоносова; Кубанский государственный университет. Краснодар, 2005. С. 10 - 15); Малешин Д.Я. Процессуальная природа исполнительного производства: деятельностный анализ // Государство и право. 2010. N 1. С. 62 - 69; Он же. Методология гражданского процессуального права. М., 2010. С. 37 - 66).
Изложенная аргументация, в общем-то, согласуется с актуальной практикой высших судов Российской Федерации. Так, Конституционный Суд обращает внимание, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, это право носит публично-правовой характер, поскольку может быть реализовано только с помощью государства, создающего для этого необходимые институциональные и процессуальные условия; соответственно, и нарушение данного права, исходя из его природы, возможно лишь со стороны государства как субъекта, призванного гарантировать и обеспечивать его реализацию посредством установления конкретных процедур, включая установление системы мер, позволяющих в своей совокупности организовать и обеспечить эффективное и своевременное исполнение судебных решений <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2008 N 734-О-П.
3. Согласно ч. 3 и 4 комментируемой статьи, при рассмотрении заявления о присуждении компенсации суд устанавливает факт нарушения права на судопроизводство или на исполнение судебного акта в разумный срок, исходя из доводов, изложенных в административном исковом заявлении, а также из содержания принятых по делу судебных актов и из материалов дела. В этом проявляется специфика данной категории дел, отличие от других категорий дел административного судопроизводства, например от дел об оспаривании правовых актов (как нормативного, так и ненормативного характера), где суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 62 КАС). Указанная специфика, однако, не препятствует суду в реализации его активной роли, в частности посредством истребования доказательств, необходимых для правильного разрешения дела, по собственной инициативе.
4. Правовое регулирование предусматривает право на компенсацию за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по конкретному делу в целом и не предполагает возможности отдельной оценки сроков совершения тех или иных процессуальных действий по критерию разумности (Определение Конституционного Суда РФ от 25.06.2024 N 1750-О). Таким образом, предмет судебной оценки - это обстоятельства производства по делу как единому событийному комплексу за все время его осуществления <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 13.01.2022 N 2-П.
5. Производство по делу о присуждении компенсации может быть окончено вынесением судебного решения, разрешающего публично-правовой спор о нарушении права на судопроизводство или исполнение судебного акта в разумный срок по существу, либо вынесением судебных актов, завершающих процесс без разрешения материально-правового спора по существу, - определения о прекращении производства по делу или об оставлении административного искового заявления без рассмотрения.
В частности, производство по делу о компенсации подлежит прекращению, если:
- судом принято заявление о компенсации от лица, не имеющего права на его подачу <1>;
- в отношении лица, подавшего заявление о компенсации, имеется вступившее в законную силу решение суда о присуждении такой компенсации;
- судебный акт, в связи с нарушением срока исполнения которого подано заявление о компенсации, отменен.
--------------------------------
<1> Процессуальным аналогом такого действия, но на стадии возбуждения производства по делу должен быть отказ в принятии административного искового заявления, однако законодатель решил иначе, предписав в таких случаях возвращать исковое заявление административному истцу (см. комментарий к ст. 254).
Оставление заявления без рассмотрения возможно по общим основаниям (ст. 196 КАС).
6. При определении предмета доказывания, помимо положений ч. 3 и 4 комментируемой статьи, необходимо принимать во внимание разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, довольно подробно описывающие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела о компенсации, и критерии оценки сроков судопроизводства или исполнения судебных актов на предмет разумности <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (п. 40 - 58).
Комментарий к статье 259
1. Комментируемая статья закрепляет специальные требования к содержанию судебного решения по делам о присуждении компенсации <1>.
--------------------------------
<1> Общие требования к судебному решению по делу см. в комментарии к ст. 180.
Размер компенсации определяется судом в каждом конкретном случае индивидуально, при этом такой размер должен быть разумным и справедливым; при определении размера должны учитываться обстоятельства дела, по которому было допущено нарушение, продолжительность нарушения и значимость его последствий для заявителя (ч. 2 ст. 2 Закона о компенсации).
Поскольку разумность и справедливость размера присужденной компенсации - категории оценочные (см. комм. к ст. 10), в мотивировочной части судебного решения должны быть раскрыты мотивы, повлиявшие на определение конкретного размера присужденной компенсации.
2. Иск о присуждении компенсации не может быть удовлетворен, если длительность судопроизводства по делу или исполнения судебного акта вызвана исключительно действиями административного истца, заявителя либо чрезвычайными и непредотвратимыми при данных условиях обстоятельствами (непреодолимой силой).
3. Принятие решения по иску о присуждении компенсации не препятствует обращению вновь в суд с заявлением о компенсации, если основанием для его подачи будут являться другие фактические обстоятельства, связанные с иным периодом длительного рассмотрения дела, исполнения судебного акта, осуществления уголовного преследования. При этом обстоятельства, ранее исследованные судом по первоначальному требованию о присуждении компенсации, не доказываются и не могут оспариваться в другом аналогичном деле, в котором участвует тот же заявитель, административный истец (правило о преюдициальной связи судебных актов).
4. В контексте ч. 3 комментируемой статьи следует отличать немедленное исполнение судебного решения от немедленного вступления его в законную силу. Немедленное исполнение предполагает наделение свойством исполнимости судебного решения, не вступившего в законную силу (см. комм. к ст. 187 и 188 КАС). Поскольку решение не вступает в законную силу немедленно, а лишь подлежит немедленному исполнению, такие решения являются объектами апелляционного пересмотра.
5. Законодательством предусмотрен специальный порядок исполнения судебных решений по делам о присуждении компенсации.
На основании решения о присуждении компенсации оформляется исполнительный лист, который направляется на исполнение судом независимо от наличия ходатайства о том взыскателя.
Исполнение решения о присуждении компенсации осуществляется в форме бюджетного, а не принудительного исполнения <1> по правилам бюджетного законодательства (гл. 24.1 БК РФ), а не законодательства об исполнительном производстве. Компетенцией органов принудительного исполнения в Российской Федерации не охватывается совершение исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения по исполнительным документам, предполагающим обращение взыскания на средства бюджета соответствующего уровня; в случае если по каким-либо причинам исполнительный лист, выданный на основании судебного решения о присуждении компенсации, поступит в органы принудительного исполнения, в возбуждении исполнительного производства должно быть отказано (ч. 2 ст. 1, п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве).
--------------------------------
<1> О формах исполнения судебных актов (принудительное исполнение, бюджетное исполнение, регистрационно-уведомительная и частно-денежная формы исполнения) см.: Как исполнить решение суда? Пособие для взыскателя / рук. авт. кол. И.В. Решетникова. М., 2013. С. 3 - 10.
Присужденные в качестве компенсации суммы подлежат перечислению непосредственно на банковский счет лица, в пользу которого взыскана компенсация; принятие исполнения представителем по доверенности не допускается. В то же время, если существуют обстоятельства, объективно исключающие возможность исполнения судебного решения о присуждении компенсации путем перечисления денежных средств по реквизитам банковского счета лица, которому присуждена компенсация, суд по личному ходатайству взыскателя может определить иной порядок исполнения решения.
Комментарий к статье 260
1. Комментируемая статья закрепляет формы пересмотра судебных актов по делам о присуждении компенсации и правила разграничения функциональной подсудности.
Поскольку судебные решения о присуждении компенсации не вступают в законную силу немедленно, а лишь подлежат немедленному исполнению, такие решения являются объектами апелляционного пересмотра, в пределах которого может быть проверена не только правовая (законность судебного решения), но и фактическая (обоснованность решения) сторона дела.
2. Судами кассационной инстанции для обжалования решений по делам о присуждении компенсации являются:
кассационные суды общей юрисдикции - для обжалования вступивших в законную силу решений областных и им соответствующих по уровню судов, а также апелляционных определений, принятых по результатам рассмотрения апелляционных жалоб на такие решения;
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ - для обжалования итоговых определений кассационных судов общей юрисдикции по жалобам на судебные акты судов нижестоящих инстанций.
3. Определения Апелляционной коллегии Верховного Суда, а также вступившие в законную силу решения Верховного Суда по делам о присуждении компенсации, вынесенные по первой инстанции, если они были предметом апелляционного пересмотра, и кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда могут быть обжалованы в порядке надзора в Президиум Верховного Суда.
4. Порядок рассмотрения жалоб общий, регламентирован нормами разделов VI и VII КАС.
Комментарий к статье 261
Судебные определения, выносимые по делам о присуждении компенсации, являются самостоятельным объектом апелляционного инстанционного контроля и могут быть обжалованы в суд апелляционной инстанции отдельно от итогового судебного акта по делу в силу прямого указания федерального закона (см. комм. к ст. 202).
О ПРИОСТАНОВЛЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЛИ ЛИКВИДАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ
ПАРТИИ, ЕЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ОТДЕЛЕНИЯ ИЛИ ИНОГО СТРУКТУРНОГО
ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ, ДРУГОГО ОБЩЕСТВЕННОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ,
РЕЛИГИОЗНОЙ И ИНОЙ НЕКОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ, ЛИБО
О ЗАПРЕТЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ ИЛИ
РЕЛИГИОЗНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ,
ЛИБО О ПРЕКРАЩЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ,
ЛИБО ОБ ОГРАНИЧЕНИИ ДОСТУПА К АУДИОВИЗУАЛЬНОМУ СЕРВИСУ, ЛИБО
ОБ ОГРАНИЧЕНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИОННЫМ СИСТЕМАМ И (ИЛИ)
ПРОГРАММАМ ДЛЯ ЭЛЕКТРОННЫХ ВЫЧИСЛИТЕЛЬНЫХ МАШИН, КОТОРЫЕ
ПРЕДНАЗНАЧЕНЫ И (ИЛИ) ИСПОЛЬЗУЮТСЯ ДЛЯ ПРИЕМА, ПЕРЕДАЧИ,
ДОСТАВКИ И (ИЛИ) ОБРАБОТКИ ЭЛЕКТРОННЫХ СООБЩЕНИЙ
ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ СЕТИ "ИНТЕРНЕТ" И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ КОТОРЫХ
ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ ОРГАНИЗАТОРОМ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ
В СЕТИ "ИНТЕРНЕТ"
Статья 262. Предъявление требований о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации, либо об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, либо об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети "Интернет" и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети "Интернет"
Комментарий к статье 262
1. Взаимодействие государства и субъектов гражданского общества, имеющих возможность влиять на общественную жизнь и общественное мнение, предполагает многогранное встречное взаимовлияние, следствием которого являются различные административные иски, рассматриваемые в рамках административной процессуальной формы.
Особенности правоотношений в сфере ограничения деятельности общественных объединений выступают основой для объединения процессуальных правил рассмотрения указанных административных дел, имеющих общую правовую направленность, в отдельную главу.
Поименованные административные дела разрешаются в рамках осуществления обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.
Рассмотрение дел об обязательном судебном контроле справедливо рассматривается специалистами в качестве правоприменительной деятельности суда по принятию в судебном порядке решений, содержащих санкцию суда на реализацию отдельных административных властных требований, сопряженных с ограничением основных прав, свобод и интересов <1>.
--------------------------------
<1> Зеленцов А.Б. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права // Административное право и процесс. 2017. N 3. С. 57 - 64.
Важность осуществления предварительного судебного контроля в исковом производстве связана с повышенными гарантиями, реализуемыми в рамках административной процессуальной формы, по защите конституционного права на собрания. Такая значимость иллюстрируется суждением о направленности судебного контроля, обеспечивающего необходимый баланс при пресечении противоправных деяний со стороны общественных объединений, не допуская при этом неоправданного вмешательства государственных органов в их деятельность <1>.
--------------------------------
<1> Брежнев О.В. Институт судебного контроля за законностью в деятельности общественных объединений в России: проблемы и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 8 - 13.
Административные дела данной группы относятся к исковому производству <1>, несмотря на предложения отдельных авторов о лишении рассматриваемых споров исковой природы и отнесении административных дел о принудительной ликвидации общественных объединений к делам особого производства <2>.
--------------------------------
<1> Опалев Р.О. К вопросу об особом административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2022. N 2. С. 36 - 39; Опалев Р.О. К вопросу о единстве и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. N 9. С. 56 - 60; Опалев Р.О. Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве // "ИС МЕГАНОРМ". 2023.
<2> Бурмистрова С.А. Система основных производств по защите публично-правовых интересов: какой ей быть // Вестник гражданского процесса. 2020. N 6. С. 66 - 83.
Особая социальная значимость рассматриваемых административных дел обусловлена обеспечением защиты одного из основополагающих коллективных конституционных прав и предполагает рефлексию и повышенные процессуальные гарантии, что выражается в подробной их правовой регламентации и детализации в гл. 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
2. К категории административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (дел предварительного судебного контроля), в соответствии с ч. 3 ст. 1 КАС РФ отнесены, в частности, дела:
- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра (далее также - дела о ликвидации);
- о прекращении деятельности средств массовой информации;
- об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;
- об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети Интернет и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети Интернет.
Мониторинг судебных решений позволил следующим образом сгруппировать виды наиболее часто встречающихся административных исков по рассматриваемой проблематике:
- о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - также ЕГРЮЛ) <1>;
- о ликвидации общественного объединения и об исключении из ЕГРЮЛ <2>;
- о приостановлении деятельности общественного объединения <3>;
- о запрете деятельности общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом <4>;
- об оспаривании предупреждений <5>;
- об оспаривании решений о приостановлении деятельности <6>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19.12.2022 N 88а-34468/2022; Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13.06.2023 N 88а-19364/2023; Апелляционное определение Самарского областного суда от 27.05.2016 N 33а-6624/2016. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2019 N 32-АПА19-1; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.09.2019 N 64-АПА19-7; Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.03.2022 N 88а-6556/2022; Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 02.06.2020 N 88а-7076/2020 по делу N 2а-2841/2019; Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12.07.2021 N 88а-16104/2021; Апелляционное определение Московского городского суда от 10.09.2020 N 33а-3615/2020; Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26.04.2023 N 88а-11034/2023. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<3> Решение Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N АКПИ19-378; решение Верховного Суда РФ от 16.05.2022 N АКПИ22-241; Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 18.01.2023 N 88а-182/2023 по делу N 3а-102/2022; решение Верховного Суда РФ от 14.01.2020 N АКПИ19-931; решение Липецкого областного суда от 14.09.2018 по делу N 3а-32/2018. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<4> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28.02.2018 N 53-АПГ17-52; Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 28.01.2021 N 88а-2252/2021; Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 04.08.2021 N 88А-12808/2021; Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08.07.2021 N 88А-11391/2021; Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14.10.2021 N 88А-13765/2021. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<5> Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01.09.2022 N 88А-15811/2022 по делу N 2а-5145/2021; Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02.11.2022 N 88А-20282/2022 (Апелляционное определение Омского областного суда от 03.02.2022 N 33а-389/2022); Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 01.09.2021 N 88а-17815/2021; Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08.09.2021 N 88А-18161/2021; Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 19.05.2021 N 33а-8514/2021; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 03.04.2019 по делу N 33а-4264/2019. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<6> Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25.06.2020 по делу N 88а-14768/2020; решение Дорогомиловского районного суда города Москвы от 10.07.2019 по делу N 2а-179/2019; решение Замоскворецкого районного суда города Москвы от 24.04.2017 по делу N 2а-297/2017. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
При этом административные дела о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица рассматриваются по общим правилам административного судопроизводства.
Административные дела о ликвидации общественного объединения (о запрете деятельности общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом), о приостановлении деятельности общественного объединения, о прекращении деятельности средств массовой информации подчинены процессуальным правилам гл. 27 КАС РФ.
Административные дела об оспаривании предупреждений, об оспаривании решений о приостановлении деятельности разрешаются в соответствии с процессуальными нормами ст. 22 КАС РФ.
Необходимо обратить внимание, что административные дела о принудительной ликвидации общественных объединений и административные дела о признании их прекратившими деятельность являются различными процедурами, отличающимися основаниями применения, процессуальными правилами рассмотрения, правовыми последствиями.
Значимым в этом вопросе выступает разъяснение о том, что принудительная ликвидация рассматривается в качестве меры публично-правовой ответственности <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
Напротив, прекращение деятельности некоторые исследователи прямо называют пресекательной мерой, а не мерой ответственности в отличие от принудительной ликвидации по решению суда <1>.
--------------------------------
<1> Соколов А.Ю., Соболева Ю.В. К вопросу об унификации нормативного регулирования принудительной ликвидации юридических лиц // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. N 6. С. 135 - 141.
Судебными органами был сформулирован подход, согласно которому процедура исключения недействующего юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц рассматривалась как прекращение юридического лица, не тождественная ликвидации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума ВАС РФ от 20.12.2006 N 67 "О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц" // Вестник ВАС РФ. 2007. N 2.
Как меру принуждения, реализуемую и в судебном, и во внесудебном порядке, применяемую с целью гарантирования достоверности сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, рассматривал признание общественной организации прекратившей деятельность в качестве юридического лица Конституционный Суд РФ <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 28.06.2012 N 1246-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы региональной общественной организации "Молодежный центр поэзии, музыки и кулинарного искусства" и гражданки Насоновой Натальи Андреевны на нарушение конституционных прав и свобод положениями частей третьей, четвертой и пятой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях". Документ опубликован не был // "ИС МЕГАНОРМ".
Административные иски о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица не относятся к категории дел, рассматриваемых в соответствии с процессуальными особенностями, установленными гл. 27 КАС РФ.
Разрешаются вышеозначенные административные дела по общим правилам административного судопроизводства.
Для административных дел о ликвидации и запрете деятельности общественного объединения установлены специальные правила родовой подсудности, включающие случаи разрешения таких споров областными и приравненными к ним судами и Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции. В отличие от них, административные исковые заявления о прекращении деятельности общественной организации и исключении из Единого государственного реестра юридических лиц подаются в районные суды.
Существенно разнятся и основания для признания общественной организации прекратившей деятельность и для применения принудительной ликвидации.
Общие основания для применения такой установленной государством меры публично-правовой ответственности, как ликвидация общественной организации, установлены в ГК РФ с введением специальных случаев применительно к соответствующим организационно-правовым формам общественных объединений:
- в случае осуществления деятельности, запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с другими неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов;
- в случае систематического осуществления общественной организацией, общественным движением, религиозной организацией деятельности, противоречащей уставным целям таких организаций <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 61 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; ст. 14 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; ст. 9 Федерального закона от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; ст. 24 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; ст. 26 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; ст. 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
В качестве оснований для признания объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из Единого государственного реестра юридических лиц федеральными законами установлены содержательно иные основания, в большинстве случаев связанные с непредоставлением информации о деятельности, свидетельствующей о фактическом, объективном существовании данного образования:
- неоднократное непредставление общественным объединением в установленный срок обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц,
- неоднократное непредставление общественным объединением в установленный срок отчетов о своей деятельности, ежегодно направляемых сведений о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его наименования и данных о руководителях общественного объединения, об объеме денежных средств и иного имущества, полученных от иностранных источников <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 29 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; п. 9 ст. 8 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
Весьма важное значение для выявления различий имеют и правовые последствия, наступающие при принудительной ликвидации общественного объединения граждан и при признании его прекратившим деятельность, которые подчеркнул Конституционный Суд РФ и которые восприняты судебной практикой <1>:
- признание общественной организации прекратившей свою деятельность в качестве юридического лица с исключением ее из Единого государственного реестра юридических лиц не препятствует этой общественной организации продолжить (возобновить) свою деятельность на правах общественного объединения, не являющегося юридическим лицом;
- не лишает возможности регистрации ее в качестве юридического лица в будущем, поскольку Федеральный закон "Об общественных объединениях" не связывает с таким признанием запрет на ее деятельность (в отличие от ликвидации общественного объединения по решению суда) и не лишает ее возможности приобрести статус юридического лица заново <2>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 22.11.2023 N 88а-10351/2023; Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24.04.2023 N 88а-14094/2023; Апелляционное определение Оренбургского городского суда от 08.07.2021 N 33а-4572/2021. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Определение Конституционного Суда РФ от 28.06.2012 N 1246-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы региональной общественной организации "Молодежный центр поэзии, музыки и кулинарного искусства" и гражданки Насоновой Натальи Андреевны на нарушение конституционных прав и свобод положениями частей третьей, четвертой и пятой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях". Документ опубликован не был // "ИС МЕГАНОРМ".
Таким образом, с учетом выводов, содержащихся в судебных решениях, можно прийти к следующему суждению:
- ликвидация подлежит квалификации как мера публично-правовой ответственности, установленная федеральным законом и применяемая в случае допущения грубых, неоднократных и систематических нарушений со стороны некоммерческой организации по решению суда, отнесенная к родовой подсудности областных судов и Верховного Суда РФ, в результате разрешения административного спора по правилам гл. 27 КАС РФ;
- признание прекратившим деятельность не рассматривается как мера публично-правовой ответственности, реализуется в большинстве случаев при непредоставлении сведений, подтверждающих осуществление деятельности, по решению районных судов по общим правилам административного судопроизводства. При этом данный институт не является специфичным для некоммерческих объединений, концептуально признание прекратившим деятельность субъекта предпринимательской деятельности является близкой процедурой, связанной с гарантированием достоверности общедоступных сведений в ЕГРЮЛ, а не свободой собраний.
3. В отличие от административных дел о прекращении деятельности общественных объединений, которые подсудны районным судам, правила родовой подсудности предполагают, что административные дела о ликвидации или приостановлении либо о запрете деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, либо о прекращении деятельности средств массовой информации в качестве суда первой инстанции могут быть рассмотрены в зависимости от территориальной сферы деятельности общественного объединения, которое может создаваться и действовать как общероссийское, межрегиональное, региональное и местное общественное объединение <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 14 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
К подсудности районных судов отнесены споры с участием местных общественных объединений, деятельность которых осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
К подсудности областных и равных им судов отнесены административные дела о приостановлении деятельности и ликвидации (запрете деятельности) региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений, местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации, о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта Российской Федерации.
Верховный Суд Российской Федерации в качестве суда первой инстанции разрешает административные дела касательно приостановления деятельности и ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.
Административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети Интернет и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети Интернет, отнесены к компетенции Московского городского суда в качестве суда первой инстанции.
К рассматриваемым административным делам применимы общие правила территориальной подсудности: административные дела о ликвидации общественного объединения, о приостановлении деятельности общественного объединения, о запрете деятельности общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, могут быть рассмотрены по адресу организации.
Интерес представляют ситуации запрета деятельности объединений граждан, которые не являются юридическими лицами и не зарегистрированы: каким образом в таких случаях определяется территориальная подсудность? Ориентирующим в этом вопросе является разъяснение, согласно которому подсудность определяется по месту выявления осуществления экстремистской или террористической деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
4. Настоящей статьей установлены специальные требования, ограничивающие круг лиц, выступающих административными истцами по рассматриваемой категории споров, что выступает определенного рода процессуальной гарантией, характерной именно для административных исков о принудительной ликвидации.
Правом на предъявление административного иска наделяются органы или должностные лица исключительно на основании прямого указания федерального закона.
Обобщая категории лиц, наделенных законодателем таким правомочием, можно сделать вывод, что административным истцом по таким делам могут выступать регистрирующий орган или должностное лицо, осуществляющие публичные полномочия для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций в сфере регулирования деятельности общественных объединений, средств массовой информации соответственно.
В большинстве случаев таким лицом выступают Министерство юстиции РФ или его территориальные органы либо прокурор, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, - касательно прекращения деятельности СМИ.
Орган местного самоуправления может быть инициатором административного процесса о ликвидации или запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы в силу непосредственного указания в федеральном законе <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 17.1, ч. 3 ст. 34, ч. 2 ст. 43, ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Правовым последствием отсутствия предпосылок права на предъявление административного иска является отказ в принятии административного искового заявления.
5. Помимо особой регламентации права на предъявление административного искового заявления в качестве отличий необходимо указать требования, установленные процессуальным законом и предъявляемые к условиям осуществления такого права.
Можно выделить следующие условия предъявления административного иска, отличные от других административных исков, при наличии которых суд примет административное исковое заявление к производству:
- по иску о приостановлении деятельности политической партии должно быть вынесено одно предупреждение в случае нарушения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, два предупреждения - в случае осуществления деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии, о получении и неисполнении которых представлены доказательства;
- истечение срока устранения нарушений, установленного в таких предупреждениях.
В случае несоблюдения условий осуществления права на предъявление административного иска, к примеру, если не истек срок, установленный для устранения указанных в предупреждении нарушений, либо в период оспаривания предупреждения в судебном порядке, административное исковое заявление будет возвращено административному истцу либо оставлено без рассмотрения с соответствующими процессуальными последствиями <1>.
--------------------------------
<1> Определение Октябрьского районного суда г. Липецка от 06.12.2022 N 2а-4083/2022; Определение Орджоникидзевского районного суда г. Екатеринбурга от 24.04.2023 N 2а-1930/2023. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
6. Комментируемая статья содержит требования, предъявляемые к административному исковому заявлению: помимо общих требований, установленных в ст. 125 КАС РФ, в таком административном исковом заявлении должны быть указаны основания, установленные федеральным законом, для приостановления деятельности или ликвидации (запрета деятельности) общественного объединения или религиозной организации, для прекращения деятельности средств массовой информации, либо для ограничения доступа к аудиовизуальному сервису, либо для ограничения доступа к информационным системам и (или) соответствующим программам и фактические данные, основываясь на которых, орган или лицо, обратившиеся в суд, пришли к выводу о наличии таких оснований.
Данное требование, предъявляемое к содержанию административного искового заявления по рассматриваемым делам, имеет существенное практическое значение: как следует из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при осуществлении контроля за реализацией властных требований уполномоченного органа суд не вправе самостоятельно изменять правовые основания административного искового заявления, например определять нарушения как грубые и (или) неоднократные, если уполномоченный орган их таковыми не расценивал <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
Специальным требованием к содержанию административного искового заявления по гл. 27 КАС РФ, позволяющим верно определить на стадии принятия административного иска к производству подсудность дела суду, является требование об указании сведений о территории деятельности местных религиозных организаций, имеющихся у централизованной религиозной организации, или о территории преимущественного распространения средства массовой информации.
В комментируемой процессуальной норме подчеркнута обязанность носителя публичных полномочий, выступающего административным истцом, приложить документы, подтверждающие обстоятельства, на которые он ссылается в административном исковом заявлении, а также документы, перечень которых установлен ст. 126 КАС РФ.
Правовым последствием несоблюдения процессуальных требований, предъявляемых к форме и содержанию административного искового заявления, а также приложенных к нему документов, является оставление административного искового заявления без движения в порядке и с процессуальными последствиями, которые предусмотрены ст. 130 КАС РФ.
Статья 263. Рассмотрение административных дел о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации, либо об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, либо об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети "Интернет" и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети "Интернет"
Комментарий к статье 263
1. Комментируемая статья определяет порядок рассмотрения административного дела о принудительной ликвидации, о прекращении деятельности средств массовой информации, об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису либо об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети Интернет и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети Интернет, и особенности совершения процессуальных действий на стадии подготовки и судебного разбирательства.
2. Административные дела рассматриваются в пределах общего срока рассмотрения административных дел, составляющего два месяца, исчисляемого со дня принятия административного иска к производству.
Процессуальные нормы гл. 27 КАС РФ не содержат права суда по собственной инициативе перейти к неотложному рассмотрению и разрешению, что, думается, способствовало бы соблюдению баланса прав объединения, к которому заявлен административный иск, и неопределенного круга лиц, в интересах которого он заявлен.
3. Процессуальной особенностью рассматриваемых споров является специфика, характерная для мер предварительной защиты.
В отличие от ситуаций применения мер предварительной защиты в отношении органа, осуществляющего публичные полномочия, административные иски о ликвидации предполагают возможность применения таких мер в отношении невластного субъекта.
В сравнении с арбитражным судопроизводством в рамках административной процессуальной формы процессуальная возможность применения мер предварительной защиты появляется только после возбуждения производства по делу.
При рассмотрении общего юридического потенциала предварительной судебной защиты в качестве специфических функций мер предварительной защиты, характерных именно для административных дел о ликвидации, учеными подчеркивается запретительная функция - запрещение судом совершения определенных действий, связанных с деятельностью организации, о ликвидации которой ставится вопрос <1>.
--------------------------------
<1> См.: ч. 2 ст. 263 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391; Старилов М.Ю. Меры предварительной защиты по административному иску в российском административном процессуальном праве: отдельные вопросы теории и правоприменения // Административное право и процесс. 2017. N 7. С. 44 - 53.
Согласно правилам гл. 27 КАС РФ меры предварительной защиты применяются только по ходатайству административного истца, в то время как по делам предварительного судебного контроля, предусмотренным гл. 27.1, 27.2 КАС РФ, могут быть приняты по собственной инициативе судом.
Виды мер предварительной защиты для дел о принудительной ликвидации установлены в виде специального правила, которое опирается на базовые установки о соотносимости и соразмерности мер предварительной защиты заявленному административному иску и эффективности судопроизводства.
В качестве таких мер с целью фактической реализации защиты и предотвращения опасности нарушения прав, свобод и законных интересов широкого круга лиц судами могут применяться:
- приостановление деятельности соответствующих организации и объединения, предполагающее запрет на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных массовых акций, - по искам о ликвидации общественного объединения;
- наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения в целях обеспечения сохранности имущества, подлежащего обращению в собственность Российской Федерации, - по делам, связанным с признанием объединения граждан экстремистским;
- запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организаций, за исключением запрета на расчеты объединения граждан по трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных их действиями, уплате налогов, сборов и штрафов <1>;
- приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов - по административным искам о прекращении деятельности средств массовой информации.
--------------------------------
<1> Пункт 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
4. На стадии подготовки дела к судебному разбирательству существенным, влияющим на ход разрешения спора выступает вопрос определения круга участников процесса.
Рассмотрим типичные случаи привлечения заинтересованных лиц.
Политическая партия в качестве заинтересованного лица привлекается судами при приостановлении деятельности регионального отделения политической партии либо его ликвидации, поскольку с наличием региональных отделений в определенном количестве регионов законодатель связывает вопросы создания и функционирования партии, соответственно, судебным актом о ликвидации отделения могут быть затронуты ее права и обязанности <1>.
--------------------------------
<1> Решение Верховного суда Республики Крым от 02.03.2018 по делу N 2а-17/2018 // Архив суда. 2018.
По собственной инициативе суд привлекает соответствующую избирательную комиссию, если будет установлено, что решение суда может повлиять на ход избирательной кампании. Так, ликвидация участвующей в избирательной кампании политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов и до дня официального опубликования результатов указанных выборов возможна только в случае осуществления ими экстремистской деятельности <1>. Поэтому целесообразным при подготовке дела к судебному разбирательству может быть истребование в соответствующей избирательной комиссии информации об участии политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, в отношении которых заявлен административный иск, в избирательной кампании.
--------------------------------
<1> См.: п. 6 ст. 41, п. 5 ст. 42 Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
Достаточно частым при разрешении исследуемого ряда дел является включение по инициативе суда в круг лиц, участвующих в деле, в качестве заинтересованных лиц органов Федеральной налоговой службы <1>. Однако позиция налоговых органов, надо заметить, справедливая, сводится к тому, что на данный орган власти не возложены функции по контролю за осуществлением деятельности некоммерческими организациями, поскольку общественные объединения подлежат государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации или его территориальными органами, к компетенции которых отнесено осуществление соответствующего контроля. Налоговыми органами вносятся соответствующие сведения в ЕГРЮЛ в рамках утвержденного Порядка взаимодействия на основании распоряжений управлений органов Минюста России <2>.
--------------------------------
<1> Решение Рязанского областного суда от 28.02.2022 N 3а-75/2022. Документ опубликован не был // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Приказ Минюста России от 30.12.2022 N 440 "Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации с Федеральной налоговой службой по вопросам государственной регистрации некоммерческих организаций" // "ИС МЕГАНОРМ"; Определение Верховного суда Республики Крым от 17.01.2019 по делу N 2а-19/2019; решение Верховного суда Республики Крым от 15.01.2019 по делу N 2а-15/2019 // Архив суда. 2019.
Исходя из объема прав и обязанностей, степени участия в деятельности общественного объединения, отметим положительный опыт привлечения в качестве заинтересованных лиц учредителей некоммерческой организации <1>. Такое привлечение имело положительный "побочный эффект": привлечение учредителей и извещение их по месту проживания обеспечило их информирование о судебном разбирательстве, явку в судебное заседание, подтверждение сведений о продолжении деятельности общественного объединения, в то время как руководитель по объективным причинам корреспонденцию не получал, находясь в больнице.
--------------------------------
<1> Определение Верховного суда Республики Крым от 18.02.2019 N 2а-23/2019; Определение Верховного суда Республики Крым от 17.01.2019 N 2а-19/2019 // Архив суда. 2019.
В качестве лиц, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела о прекращении деятельности средства массовой информации, поименованы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 N 16 его учредитель (соучредители) и редакция, поскольку прекращение деятельности средства массовой информации влечет недействительность свидетельства о его регистрации, с момента которой редакция вправе осуществлять производство и выпуск средства массовой информации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 N 16 "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. N 8. 2010.
5. Правила извещения по рассматриваемым делам разработаны с учетом особенностей деятельности общественных объединений с целью повышения уровня их информированности о судебном разбирательстве.
Помимо традиционного извещения лиц, участвующих в деле, законодательно установлены требования об информировании о рассмотрении дела, к примеру, руководящего органа политической партии, руководителя некоммерческой организации, представителя общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, в отношении которых решается вопрос о запрете деятельности, учредителя и главного редактора средства массовой информации, владельца аудиовизуального сервиса, организатора распространения информации, а в случае, если их место неизвестно, извещение дополнительно осуществляется путем размещения на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, к компетенции которого отнесены функции по регистрации общественных объединений, а также публикации в периодических изданиях.
Выскажем предположение о необходимости закрепления в норме права требования об извещении не только руководителя некоммерческой организации, но и учредителей общественного объединения.
С учетом развивающихся технологий, возможно, эффективным может быть извещение таких лиц посредством федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)". В частности, Правительством РФ предлагается законопроект, устанавливающий для регистрирующих органов обязанность применять дополнительные способы информирования некоммерческих организаций о принятии регистрирующим органом решения о предстоящем исключении указанных юридических лиц из ЕГРЮЛ <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 1 проекта федерального закона N 135869-8 "О внесении изменений в статью 21.1 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // https://sozd.duma.gov.ru/bill/135869-8 (дата обращения: 15.04.2024).
Вместе с тем неявка лиц, участвующих в деле, при соблюдении всех требований об их извещении не препятствует суду разрешить спор по существу.
6. По общему правилу разбирательство по гл. 27 КАС РФ осуществляется в открытых судебных заседаниях. По основаниям, установленным ст. 11 КАС РФ, суд может рассмотреть такое дело в закрытом судебном заседании.
Так, по инициативе суда оно осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого административного дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.
В случае удовлетворения ходатайства лица разбирательство допускается к закрытому судебному заседанию, если материалы содержат коммерческую или иную охраняемую законом тайну, сведения конфиденциального характера, связанные с неприкосновенностью частной жизни граждан, или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых может помешать правильному разбирательству административного дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн и нарушение прав и законных интересов гражданина.
Статья 264. Решение суда по административному делу о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации, либо об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, либо об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети "Интернет" и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети "Интернет"
Комментарий к статье 264
1. Судебное разбирательство оканчивается принятием решения, порядок принятия, форма, содержание, вопросы, разрешаемые при принятии которого, подчиняются общим правилам, предъявляемым к решениям в административном судопроизводстве.
2. Значимыми для принятия законного обоснованного решения по данной категории административных дел выступают вопросы о наличии оснований для приостановления деятельности или ликвидации (запрета деятельности) общественного объединения или религиозной организации либо прекращения деятельности средств массовой информации.
В качестве указанных оснований материальное право оперирует понятиями "грубое нарушение, если оно носит неустранимый характер", "неоднократные нарушения закона", в полной мере не раскрывая их содержания. Поэтому формирующими судебные подходы в этом вопросе являются разъяснения, изложенные в Постановлении Пленума ВС РФ N 64 <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
Изучение судебных актов дает возможность сделать вывод, что преимущественно последствия в виде ликвидации суды применяют в случае допущения общественными объединениями грубых и неоднократных нарушений требований закона.
В то же время с теоретической точки зрения к грубым, влекущим ликвидацию либо запрет деятельности объединения относятся нарушения, связанные с отрицанием фундаментальных демократических принципов, прав или свобод, признанных Конституцией Российской Федерации, создающие реальную угрозу или причинение вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку и безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, общества и государства. Общей их чертой выступает невозможность устранения законным способом <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
Суды в качестве грубых называли, в частности:
- несоблюдение законодательных предписаний к числу членов организации (участников религиозной организации), не позволяющих сформировать органы управления организации и осуществлять деятельность в установленном законом и уставом порядке, что трактовалось как нарушение принципа образования и деятельности основанного на добровольном членстве объединения граждан, созданного для совместной деятельности, для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан <1>;
- нарушение порядка формирования органов управления организации в связи с отсутствием информации о времени проведения собрания при избрании органов управления и о лицах, принявших участие в данном собрании, а также сведений об общем числе членов организации при отсутствии документов, подтверждающих членство в организации и выход из нее <2>;
- нарушение законодательных требований касательно наличия зарегистрированных региональных отделений партии в менее чем половине субъектов Российской Федерации, поскольку исключительно при соблюдении указанного законодательно установленного требования общественное объединение признается политической партией <3>;
- осуществление административным ответчиком деятельности, не соответствующей заявленной территориальной сфере как при создании, так и при разрешении спора, а также целям деятельности, заявленным в Уставе, чем причинен существенный вред охраняемым законом интересам общества и государства, выразившийся в нарушении законного порядка деятельности организации по защите прав и законных интересов неопределенного круга потребителей в области их здоровья, в подрыве авторитета, доверия и уважения, а также в дискредитации общественных организаций по защите прав потребителей <4>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 01.04.2021 по делу N 88а-9440/2021; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 04.07.2018 N 50-АПГ18-9; решение Курского областного суда от 02.02.2024 по делу N 3а-25/2024; решение Мурманского областного суда от 16.11.2022 по делу N 3а-72/2022. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Решение Забайкальского краевого суда от 17.11.2017 по делу N 2а-97/2017; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 04.04.2018 N 72-АПГ18-2; решение Нижегородского областного суда от 12.07.2023 по делу N 3а-633/2023; решение Ивановского областного суда от 08.09.2022 по делу N 3а-171/2022; решение Ярославского областного суда от 09.03.2022 по делу N 3а-69/2022. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<3> Решение Верховного Суда РФ от 10.05.2018 N АКПИ18-435; решение Верховного Суда РФ от 25.05.2023 N АКПИ23-290; решение Верховного Суда РФ от 10.05.2018 N АКПИ18-435. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
<4> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10.10.2018 N 51-АПГ18-17; Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 06.09.2022 N АПЛ22-346 (решение Верховного Суда РФ от 08.06.2022 N АКПИ22-400); Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26.12.2023 N 88а-33577/2023; Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22.11.2023 N 88а-28983/2023; Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 03.03.2020 N 66а-669/2020; Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15.02.2024 по делу N 66а-286/2024; решение Московского городского суда от 27.04.2023 по делу N 3А-4977/2023 // Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
При этом судами высказывались выводы об отсутствии оснований для ликвидации, если выявлены нарушения, которые возможно устранить <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 09.07.2020 N 88а-15069/2020 по делу N 3а-852/2019. Документ опубликован не был // "ИС МЕГАНОРМ".
В качестве неоднократных суды рассматривали нарушения, совершенные объединением граждан после вынесения предупреждения (представления) об устранении нарушений закона <1>. К примеру, повторное непредставление документов для осуществления проверки соблюдения организацией Устава и законодательства РФ после направления предупреждений при отсутствии объективных препятствий для соблюдения требования закона может быть рассмотрено как неоднократное нарушение, влекущее принудительную ликвидацию <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
<2> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.07.2017 N 45-АПГ17-4. Документ опубликован не был // "ИС МЕГАНОРМ".
Исходя из общеправовых принципов юридической ответственности и установленных ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации оснований ограничения прав и свобод, соблюдение которых обязательно, в круг значимых обстоятельств, подлежащих установлению по данным делам, суды относят существенность допущенных объединением граждан нарушений и их последствий, а также возможность их устранения без ликвидации либо запрета деятельности объединения <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.04.2022 N АПЛ22-89; решение Верховного Суда РФ от 18.01.2022 N АКПИ21-1012; решение Верховного Суда РФ от 28.12.2021 по делу N АКПИ21-969; решение Верховного Суда РФ от 15.05.2017 N АКПИ17-209; Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31.07.2023 N 88а-21260/2023 по делу N 2а-1-606/2022; Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22.11.2023 N 88а-28983/2023; Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 01.08.2023 N 88а-16003/2023; решение Орловского областного суда от 01.04.2022 по делу N 3а-7/2022; решение Московского городского суда от 30.08.2022 по делу N 3а-3861/2022; решение Ленинградского областного суда от 08.12.2017 по делу N 3а-128/2017; Кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17.02.2021 N 88А-1239/2021, 3а-3/2020; Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.03.2021 N 88А-6378/2021; Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.03.2021 N 88А-6378/2021. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
Выяснение соразмерности представляет собой "последнюю", но существенную для данной категории дел стадию проверки, на которой происходит "измерение" интенсивности ограничения конституционного права, а также блага, которое подлежит защите с помощью этого ограничения, после чего производится сравнение результатов "замеров" <1>.
--------------------------------
<1> Румянцев А.Г. Verhaltnismassigkeit - proportionality - соразмерность // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 5. С. 156 - 158.
3. Особенностью судебных актов, касающихся приостановления деятельности политической партии, регионального отделения политической партии или иного структурного подразделения, является требование об указании в резолютивной части решения срока, в течение которого выявленные нарушения должны быть устранены административным ответчиком, помимо срока, на который подлежит приостановлению деятельность названных организаций, поскольку неустранение в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии, может являться самостоятельным основанием для ликвидации такой политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения.
4. При рассмотрении административных дел о ликвидации (запрете деятельности) общественных объединений дополнительные процессуальные аспекты следует констатировать по делам, связанным с противодействием экстремизму и терроризму, которые заслуживают отдельного обсуждения.
Круг уполномоченных обращаться с административным иском в суд лиц, порядок, сроки вынесения предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, основания ликвидации (запрета не являющегося юридическим лицом) общественного объединения, прекращения деятельности средства массовой информации в связи с осуществлением экстремистской деятельности регламентированы ФЗ N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности".
Указанные основания могут рассматриваться в качестве самостоятельных оснований, достаточных для принудительной ликвидации общественного объединения, участвующего в деструктивных социальных процессах.
Понятие экстремизма включает публичное оправдание терроризма и иной террористической деятельности <1>, при этом рассмотрение административного дела о ликвидации или запрете деятельности объединения граждан в связи с осуществлением террористической деятельности следует осуществлять с учетом положений Федерального закона "О противодействии терроризму", имеющих соответствующую специфику в части процедуры и оснований ликвидации общественного объединения <2>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 1 Федерального закона от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.
<2> См.: ст. 24 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
Именно при рассмотрении данной группы административных дел применимой мерой предварительной защиты является арест на имущество в целях обеспечения сохранности имущества, поскольку в силу прямого указания закона оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество общественного или религиозного объединения либо иной организации, ликвидируемых по основаниям, предусмотренным законом о противодействии экстремизму, подлежит обращению в собственность Российской Федерации. Решение об обращении указанного имущества в собственность Российской Федерации выносится судом одновременно с решением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 9 Федерального закона от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 2.
Опираясь на общие процессуальные правила, запрещающие заключение соглашения о примирении, если такое соглашение противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц, сделаем вывод, что при рассмотрении административных дел о ликвидации (запрете деятельности) общественных объединений, связанных с противодействием экстремизму и терроризму, такой процессуальный механизм неприменим.
Решение суда в части прекращения деятельности общественного объединения, религиозной и иной организации или в части прекращения поиска, получения, производства и распространения массовой информации средством массовой информации по основаниям, предусмотренным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере противодействия экстремистской деятельности, в силу прямого указания комментируемой нормы закона допускается судом к немедленному исполнению.
Одним из правовых последствий признания общественного объединения террористическим по основаниям, предусмотренным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере противодействия экстремистской и террористической деятельности, выступает включение таких организаций в перечень, который ведется федеральным органом государственной регистрации либо федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности соответственно. Процедура уведомления федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности путем направления судом первой инстанции копии вступившего в законную силу судебного решения по делу о признании организации террористической и о ее ликвидации (запрете ее деятельности) в пятидневный срок со дня вступления в законную силу соответствующего судебного решения или возвращения дела из суда апелляционной инстанции предусмотрена Федеральным законом "О противодействии терроризму" <1>.
--------------------------------
<1> См.: ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
5. Практическое преломление имеет вопрос о возможности поворота исполнения судебного акта по рассматриваемым административным делам. Невозможность реализации данного процессуального механизма по делам о принудительной ликвидации не следует ни из общих, ни из специальных процессуальных норм. Изучение практики применения процессуальных норм о повороте исполнения судебного акта по таким административным делам показывает, что при установлении обстоятельств отмены решения суда о ликвидации общественной организации и исполнении данного решения имеют место правовые основания для поворота исполнения решения в части восстановления деятельности и регистрации общественной организации в ЕГРЮЛ <1>.
--------------------------------
<1> Решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 29.10.2021 по делу N 2а-5735/2021; решение Никулинского районного суда города Москвы от 28.07.2021 по делу N 2а-38/2021; решение Нагатинского районного суда города Москвы от 19.05.2022 по делу N 2а-323/2022; Определение Московского городского суда от 19.10.2016 по делу N 3а-1230/2016. Документы опубликованы не были // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 265. Право на обжалование решения суда по административному делу о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации, либо об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, либо об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети "Интернет" и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети "Интернет"
Комментарий к статье 265
1. По рассматриваемой категории административных споров в равной степени действуют общие правила, касающиеся порядка и срока апелляционного, кассационного, надзорного производства. В полной мере применимы общие правила производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам.
2. К категории лиц, наделенных правом обжалования принятых судебных актов, отнесены лица, участвующие в деле в силу указаний ст. 45 КАС РФ, а также лица, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.
Комментируемая статья содержит уникальную процессуальную норму, преодолевающую коллизию между отсутствием лица, участвующего в деле, наделенного процессуальными правами, и возможностью реализовать гарантированное законом право обжаловать судебные решения.
Так, лицу, уполномоченному представлять соответствующие организацию, объединение или выступать по вопросам деятельности соответствующих средства массовой информации, аудиовизуального сервиса, а также организатора распространения информации в сети Интернет, гарантировано право обжаловать судебный акт в апелляционном, кассационном и надзорном порядке, несмотря на наличие решения суда, в том числе допущенного к немедленному исполнению, о ликвидации (запрете деятельности) объединения, которое указанное лицо представляет.
ДЕЛАМ О ПРИЗНАНИИ ИНФОРМАЦИИ, РАЗМЕЩЕННОЙ
В ИНФОРМАЦИОННО-ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННЫХ СЕТЯХ,
В ТОМ ЧИСЛЕ В СЕТИ "ИНТЕРНЕТ", ИНФОРМАЦИЕЙ,
РАСПРОСТРАНЕНИЕ КОТОРОЙ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ЗАПРЕЩЕНО
Свобода убеждений, свобода слова, право на свободное выражение мнения являются важным условием функционирования правового государства, приобретая особое значение в условиях становления информационного общества. Указанные блага, будучи предметом правового регулирования как на международном, так и на национальном уровне, по общему правилу не подлежат ограничению, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, обусловленных необходимостью охраны прав и законных интересов других лиц, интересов общества или государства.
Так, Всеобщая декларация прав человека <1> в ст. 19 провозглашает, что каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. При этом ст. 29 указывает, что каждый человек имеет обязанности перед обществом и что ограничение прав и свобод человека допустимо в той мере, в какой это установлено законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
--------------------------------
<1> См.: Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 A (III) от 10.12.1948) // Российская газета. 1998. 10 декабря.
Согласно ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах <1> каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. Свобода выражения мнения включает в себя свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору. Вместе с тем пользование указанными правами налагает особые обязанности и особую ответственность; оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, а также для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
--------------------------------
<1> См.: Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291.
Схожим образом указанные права регулируются национальным законодательством Российской Федерации. Свободу мысли и слова гарантирует ст. 29 Конституции РФ, одновременно предусматривая возможность свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Ограничение конституционных прав, в том числе и права свободно производить и распространять информацию любым законным способом, как подчеркивает Конституционный Суд РФ, должно быть необходимым и соразмерным конституционно признаваемым целям; никакое ограничение права не должно посягать на само его существо и приводить к утрате его реального содержания <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" // "ИС МЕГАНОРМ".
Основным отраслевым нормативным правовым актом, регулирующим вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, а также обеспечения защиты информации, является Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1> (далее - Закон об информации, информационных технологиях и о защите информации).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Под информацией, согласно ст. 2 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации, понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Распространение информации осуществляется свободно при соблюдении требований, установленных законодательством Российской Федерации. Одним из таких требований является соблюдение ряда запретов, установленных ст. 10 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации:
- которая направлена на пропаганду войны;
- которая направлена на разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды;
- за распространение которой предусмотрена уголовная ответственность;
- за распространение которой предусмотрена административная ответственность.
Существуют различные средства распространения информации (личная беседа, публичное выступление, средства массовой информации и др.), наиболее эффективным из которых в настоящее время являются информационно-телекоммуникационные сети, главным образом по причине доступности размещаемой в них информации широкой аудитории.
Согласно ст. 2 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации информационно-телекоммуникационная сеть представляет собой технологическую систему, предназначенную для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники. Наиболее распространенной информационно-телекоммуникационной сетью является Интернет - коммуникационная сеть и всемирная система объединенных компьютерных сетей для хранения и передачи информации.
Как информационно-коммуникативная среда Интернет оказывает существенное влияние на развитие современного общества. Вместе с тем размещение информации в сети Интернет сопряжено с рядом рисков, в числе которых, например, следует назвать анонимность информации. В результате этого в глобальной Сети затрудняется возможность идентифицировать источник (субъекта) информации. Кроме того, неконтролируемое распространение информации может содержать реальную угрозу безопасности общества и государства, нарушать права и законные интересы граждан и организаций. Поэтому законодательство в целях обеспечения баланса интересов всех субъектов правоотношений должно предусматривать особый юрисдикционный механизм пресечения противоправной деятельности, связанной с распространением информации, подпадающей под законодательный запрет. Указанный механизм должен включать, во-первых, основания для признания информации запрещенной и, во-вторых, порядок ограничения доступа к информационным ресурсам, содержащим противоправный контент.
В юридической литературе отмечается, что далеко не во всех государствах мира (и даже Европы) существует специальное законодательное регулирование вопросов, касающихся оснований и процедур блокирования противоправного интернет-контента. Более того, в отдельных государствах Европы можно встретить практику административного блокирования веб-сайтов при отсутствии судебного контроля за ней. В некоторых европейских странах такое блокирование нередко осуществляется со стороны лиц, не являющихся представителями государства, т.е. путем так называемого саморегулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Опалев Р.О. Проблемы ограничения доступа к информации в сети "Интернет" // Арбитражный и гражданский процесс. 2019. N 9. С. 48 - 52.
В рамках отечественного законодательства существует два базовых юрисдикционных порядка признания информации запрещенной: административный и судебный.
Административный (внесудебный) порядок предусмотрен нормами ст. 15.1 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации и представляет собой процедуру включения в Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено (далее - Реестр запрещенных интернет-ресурсов <1>), сведений, указанных в ч. 2 ст. 15.1 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации, на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Порядок принятия федеральными органами исполнительной власти решений об ограничении доступа к вышеперечисленной информации, а также перечень органов, уполномоченных на принятие таких решений, установлены Постановлением Правительства РФ <2>.
--------------------------------
<1> URL: https://eais.rkn.gov.ru/.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 26.10.2012 N 1101 "О единой автоматизированной информационной системе "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено" // "ИС МЕГАНОРМ".
Признаются запрещенными, в частности, материалы с порнографическими изображениями несовершеннолетних и (или) объявлениями о привлечении несовершеннолетних в качестве исполнителей для участия в зрелищных мероприятиях порнографического характера; информация о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений; информация о способах совершения самоубийства, а также призывы к совершению самоубийства и некоторые другие. Указанный перечень носит закрытый характер.
Иная информация, не поименованная в ч. 2 ст. 15.1 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации, может быть признана запрещенной к распространению только в судебном порядке.
Дифференциация оснований применения указанных юрисдикционных порядков обусловлена, как представляется, более четким описанием характера информации (и, соответственно, меньшей вероятностью возникновения споров с лицом, ее распространяющим), которая может быть внесена в Реестр запрещенных интернет-ресурсов по решению уполномоченного органа исполнительной власти.
Судебный контроль за размещением информации в информационно-телекоммуникационных сетях реализуется исключительно в порядке административного судопроизводства, хотя в научной литературе высказывались сомнения по поводу отнесения этих дел к делам, вытекающим из публичных правоотношений <1>. Начиная с момента введения в действие КАС РФ (в первоначальной редакции которого гл. 27.1 отсутствовала) названная категория дел рассматривалась судами по общим правилам административного искового производства, предусмотренным разделами I - III, VI - VIII данного Кодекса <2>. Однако многие аспекты судопроизводства носили дискуссионный характер (особенно вопросы определения состава лиц, участвующих в деле), в связи с чем на тот момент времени назрела объективная необходимость разработки специальной главы.
--------------------------------
<1> См., напр.: Бывальцева С.Г., Макарова Н.Г. Анализ законопроекта о внесении изменений в КАС РФ, касающихся порядка рассмотрения заявлений прокурора о признании запрещенной информации, распространяемой посредством сети Интернет // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 1 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018) // "ИС МЕГАНОРМ".
С 1 октября 2019 г. <1> административные дела о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (далее также - дела о признании информации запрещенной), рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам КАС РФ с особенностями, установленными в гл. 27.1 КАС РФ.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Объектом судебной защиты по делам о признании информации запрещенной являются общественные и (или) государственные интересы. Суды, рассматривая и разрешая дела указанной категории, согласно ч. 3 ст. 1 КАС РФ, осуществляют предварительный судебный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации административных властных требований к физическим лицам и организациям. Суд, давая оценку доводам административного истца, устанавливает наличие или отсутствие основания для ограничения доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, тем самым осуществляет судебное санкционирование.
В основе дел о признании информации запрещенной отсутствует спор о праве как таковой, а потенциальная спорность лишь предполагается, в силу чего дела этой категории надлежит рассматривать как квазиспорные. Орган судебной власти, разрешая дело, ориентирован прежде всего на установление факта (размещение запрещенной информации), влекущего юридические последствия в публично-правовой сфере, а потому деятельность суда нацелена в большей степени на охрану прав и законных интересов, нежели на их восстановление. Указанные целевые установки суда позволяют говорить о целесообразности отнесения дел о признании информации запрещенной не к классическому исковому производству, а к особому (охранительному) производству <1>.
--------------------------------
<1> См.: Афанасьев С.Ф. О допустимости включения в КАС РФ охранительного производства: некоторые вопросы теории и практики // Особое производство в цивилистическом процессе: проблемы доктрины, законодательства и практики: Сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 23 июня 2022 г. / сост. и ред. Л.В. Войтович. Санкт-Петербург: Центр научно-информационных технологий "Астерион", 2022. С. 99 - 107.
Законодательное воплощение модели правового регулирования рассмотрения указанной категории дел объединило характерные черты классического искового производства и классического особого производства (производства по установлению фактов, имеющих юридическое значение) <1>, поскольку административные дела о признании информации запрещенной подлежат рассмотрению судом по правилам гл. 27.1 КАС РФ независимо от установления по делу административного ответчика. Соответственно, отсутствует необходимость в осуществлении судом перехода из одного судебного порядка рассмотрения административного дела в другой <2>, что способствует процессуальной экономии и обеспечивает эффективное достижение задач административного судопроизводства.
--------------------------------
<1> Указанное обстоятельство - соединение в рамках одного судебного производства правил искового и особого производств - является предметом дискуссии в научной литературе. См. подробнее: Царегородцева Е.А. К вопросу о порядке рассмотрения дел о признании информации запрещенной к распространению на территории Российской Федерации // Административное право и процесс. 2020. N 1. С. 62 - 65.
<2> Данный вывод очевиден еще и потому, что в настоящее время КАС РФ не предусматривает какого-либо судебного порядка рассмотрения дел, аналогичного особому производству в гражданском или арбитражном судопроизводстве.
Инициировать судебный процесс по указанной категории дел вправе только публичные субъекты. Частные субъекты (граждане и организации), полагающие, что их права нарушены распространением третьими лицами информации с нарушением требований законодательства, могут использовать иные способы защиты, включая иски о возмещении ущерба, о защите чести, достоинства и деловой репутации, о защите морального вреда и т.д. Требования граждан и организаций о защите нематериальных благ в случае размещения в сети Интернет неустановленным лицом порочащих и не соответствующих действительности сведений подлежат рассмотрению в порядке особого производства (установление фактов, имеющих юридическое значение); требования указанных лиц к Роскомнадзору в части ограничения доступа к такой информации рассмотрению не подлежат <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2020 N 13АП-14007/2020 по делу N А56-136015/2019; Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 N 20АП-2383/2021 по делу N А23-1258/2020 // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 265.1. Предъявление административного искового заявления о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено
Комментарий к статье 265.1
1. Изначально в соответствии с ч. 1 ст. 265.1 правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании информации запрещенной были наделены две категории субъектов: прокурор, а также лица, которым такое право предоставлено законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации.
Право прокурора инициировать судебный процесс по делу о признании информации запрещенной проистекает из специфики его процессуального положения, предопределяемого, согласно ст. 39 КАС РФ, необходимостью защиты интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов. Защита и реальное восстановление законных интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований являются одной из задач участвующего в деле прокурора <1>. По указанной категории дел возможна единственная форма участия прокурора - инициативная, складывающаяся из его деятельности по предъявлению административного иска и поддержанию его в процессе судебного разбирательства. Соответственно, дача прокурором заключения по делу о признании информации запрещенной КАС РФ не предусмотрена.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Генпрокуратуры России от 11.01.2021 N 2 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве" // "ИС МЕГАНОРМ".
В отношении второй категории субъектов необходимо отметить, что в настоящее время нормы Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации не содержат положений в части обращения каких-либо лиц в суд с административным иском о признании информации запрещенной.
Часть 2 ст. 17 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации закрепляет, что лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в том числе с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации. Указанную норму вместе с тем нельзя расценивать как правило, позволяющее этим лицам обратиться в суд с административным иском о признании информации запрещенной, именно по той причине, что в ней определены судебные способы защиты прав от нарушений иного характера: связанных с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием информации. Следовательно, можно заключить, что вторая категория субъектов (лица, которым такое право предоставлено законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации) пока в законодательстве не предусмотрена.
Однако в судебной практике имеются обратные примеры, когда орган судебной власти делает вывод о наличии у иных лиц, помимо прокурора, права на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании информации запрещенной <1>.
--------------------------------
<1> См.: Справка-обобщение судебной практики по результатам анализа ошибок, допущенных районными (городскими) судами Самарской области при разрешении вопросов о возврате административного искового заявления, об отказе в принятии, оставлении без рассмотрения и прекращении производства по административному делу в первом полугодии 2020 г. // "ИС МЕГАНОРМ".
Анализ судебной практики в части определения надлежащего административного истца позволяет сделать вывод также о том, что к "иным лицам", которые могут подавать административные исковые заявления о признании информации запрещенной, не относятся так называемые частные субъекты, защищающие свои права и законные интересы, нарушенные в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации <1>. Поэтому в принятии административного искового заявления о признании информации запрещенной, поданного в порядке ст. 265.1 КАС РФ гражданином или организацией, должно быть отказано по п. 2 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
--------------------------------
<1> См.: Носова Ю.Б. Особенности определения круга лиц, участвующих в административном деле о признании информации, размещенной в сети "Интернет", запрещенной // Журнал административного судопроизводства. 2022. N 1. С. 20 - 24.
В 2021 г. <1> правом обращения в суд с одноименным иском был наделен Центральный банк РФ. Вместе с тем право обращения с административным иском указанного субъекта ограничено отсылочными нормами ст. 6.1 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 01.07.2021 N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Банк России вправе обращаться в суд с административными исковыми заявлениями о признании информации запрещенной в трех случаях:
- в отношении информации, позволяющей в целях неправомерного завладения или создания условий для неправомерного завладения имуществом клиентов осуществлять доступ к информационным системам кредитных организаций, электронным средствам платежа или программному обеспечению, которое применяется клиентами с использованием технического устройства, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и используется клиентами при предоставлении (получении) услуг кредитных организаций, а также к базам данных, содержащим полученную с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, информацию о клиентах кредитных организаций;
- в отношении информации, позволяющей в целях неправомерного завладения или создания условий для неправомерного завладения денежными средствами клиентов операторов по переводу денежных средств, банковских платежных агентов (субагентов), операторов услуг информационного обмена, поставщиков платежных приложений, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры осуществлять доступ к информационным системам операторов по переводу денежных средств, банковских платежных агентов (субагентов), операторов услуг информационного обмена, поставщиков платежных приложений, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, электронным средствам платежа или программному обеспечению, которое применяется указанными клиентами с использованием технического устройства, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и используется при предоставлении (получении) услуг операторов по переводу денежных средств, банковских платежных агентов (субагентов), операторов услуг информационного обмена, поставщиков платежных приложений, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, а также к базам данных, содержащим полученную с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, информацию об указанных клиентах;
- в отношении информации, позволяющей в целях неправомерного завладения или создания условий для неправомерного завладения имуществом, в том числе финансовыми инструментами, клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг и (или) клиентов иных некредитных финансовых организаций осуществлять доступ к информационным системам профессиональных участников рынка ценных бумаг, информационным системам иных некредитных финансовых организаций, программному обеспечению, которое применяется указанными клиентами с использованием технического устройства, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и используется при предоставлении (получении) услуг профессиональных участников рынка ценных бумаг и (или) иных некредитных финансовых организаций, а также к базам данных, содержащим полученную с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, информацию об указанных клиентах.
Таким образом, Банк России, обращаясь в суд, должен указать в административном исковом заявлении одно из приведенных оснований.
2. Дела о признании информации запрещенной отнесены к исключительной подсудности судов общей юрисдикции. Ни характер распространенной информации, ни субъектный состав правоотношений не влияют на изменение судебной компетенции.
Согласно правилам родовой подсудности дела о признании информации запрещенной отнесены к подсудности районных судов.
Законом установлена альтернативная подсудность дел: административное исковое заявление о признании информации запрещенной подается в районный суд по адресу административного истца либо по адресу или месту жительства административного ответчика. Указанное правило, очевидно, обусловлено тем фактом, что определить место нахождения административного ответчика не всегда представляется возможным.
Под адресом административного истца, как следует из анализируемой части статьи, а также с учетом положений ст. 38 КАС РФ, следует понимать адрес лица, подающего административное исковое заявление, то есть прокурора или Банка России (его территориального управления).
Под административным ответчиком следует понимать лицо, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления о признании информации запрещенной. К таким лицам могут быть отнесены владельцы сайтов в сети Интернет, на которых размещена информация, иные лица, разместившие соответствующую информацию или являющиеся ее авторами.
Судебная практика иллюстрирует буквальное толкование судами норм КАС РФ в части требований к сторонам спора, которые не ограничивают круг потенциальных административных ответчиков лишь теми лицами, которые непосредственно разместили информацию в сети Интернет. При этом в целях определения процессуального положения конкретного участника дела как административного ответчика или заинтересованного лица судам следует установить, в результате каких именно и чьих действий запрещенный контент был размещен на конкретном сервисе и зависит ли такое размещение от действий конкретного субъекта <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10.08.2021 по делу N 88а-12950/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
В том случае, когда административный ответчик не был установлен при подаче административного искового заявления, но в дальнейшем был установлен и привлечен к участию в деле, необходимо принимать во внимание, что административный ответчик вправе ходатайствовать о передаче административного дела в суд по месту его жительства или месту его нахождения. Такое ходатайство по смыслу п. 1 ч. 2 ст. 27 КАС РФ подлежит удовлетворению <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вопросы производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (утв. Президиумом Свердловского областного суда 02.03.2020). URL: https://files.sudrf.ru/1551/docum_sud/doc20200305-112629.pdf.
Подача административного искового заявления в нарушение правил подсудности влечет возвращение административного искового заявления в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ.
Статья 265.2. Требования к административному исковому заявлению о признании информации запрещенной и документам, прилагаемым к данному заявлению
Комментарий к статье 265.2
1. Требования к форме административного искового заявления о признании информации запрещенной отражают некоторые общие положения ст. 125 КАС РФ.
Административное исковое заявление может быть подано в суд как в письменном виде, так и в электронном виде, в том числе в форме электронного документа.
Заявление должно быть подписано административным истцом или его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд.
Административное исковое заявление, подаваемое в электронном виде, содержащее ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, должно быть подписано усиленной квалифицированной электронной подписью.
2. Требования к содержанию административного искового заявления о признании информации запрещенной объединяют несколько общих положений ст. 125 КАС РФ, а также ряд специальных положений, установленных именно для этой категории дел.
В административном исковом заявлении в обязательном порядке указываются:
- наименование суда, в который подается административное исковое заявление;
- наименование административного истца, его адрес, номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя (при согласии лица на получение судебных извещений и вызовов посредством СМС-сообщения, факсимильной связи либо по электронной почте);
- перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов.
В числе специальных требований к административному исковому заявлению установлены следующие:
- сведения об административном ответчике (в случае установления лица, действия которого послужили поводом для подачи указанного административного искового заявления), предусмотренные п. 3 ч. 2 ст. 125 КАС РФ;
- доменные имена и (или) указатели страниц сайтов в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено;
- обоснование доводов об отнесении информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, к информации, распространение которой в Российской Федерации запрещено, с указанием соответствующих норм права;
- в случае если доступ к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, ограничен, - сведения, необходимые для получения доступа суда к такой информации;
- сведения о соблюдении досудебного порядка признания информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, в случае если такой порядок установлен законом.
Следует подчеркнуть, что нормы КАС РФ не обязывают административного истца указывать в заявлении административного ответчика, равно как приводить причины невозможности установления лица, чьи действия послужили поводом для обращения в суд. Между тем в судебной практике оценка этого обстоятельства дается не единообразно: некоторые суды выносят определения об оставлении административного искового заявления без движения в связи с отсутствием сведений о принятых прокурором мерах по установлению административного ответчика или же требуют не только указания данных сведений, но и представления доказательств совершения действий по установлению правообладателя или администратора сайта. Также не единообразно решается вопрос о принятии к рассмотрению дел по заявлениям, в которых в качестве административного ответчика указан Роскомнадзор <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Царегородцева Е.А. Возбуждение дела о признании информации запрещенной к распространению на территории Российской Федерации // Судья. 2020. N 10. С. 24 - 28.
3. Перечень документов, прилагаемых к административному исковому заявлению о признании информации запрещенной, также сокращен в сравнении с общими положениями ст. 126 КАС РФ.
К административному исковому заявлению прилагаются:
- уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, в том числе в случае подачи в суд искового заявления и приложенных к нему документов в электронном виде;
- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования;
- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности, если административное исковое заявление подано представителем;
- документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом.
Государственной пошлиной указанное административное исковое заявление, в случае предъявления его прокурором, не оплачивается (п. 9 ч. 1 ст. 333.36 НК РФ).
Заключить о наличии у Центрального банка РФ аналогичной льготы по уплате госпошлины, исходя из анализа норм налогового законодательства, не представляется возможным. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 333.35 НК РФ, Центральный банк РФ освобожден от уплаты госпошлины при обращении за совершением установленных гл. 25.1 НК РФ юридически значимых действий в связи с выполнением им функций, возложенных на него законодательством Российской Федерации. Однако в числе таких функций обращение в суд с исками ст. 4 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не называет. Не предусматривает освобождения Банка России от уплаты госпошлины и ст. 333.36 НК РФ.
Вместе с тем ст. 265.2 КАС РФ не называет в числе документов, прилагаемых к административному исковому заявлению о признании информации запрещенной, документа, подтверждающего уплату госпошлины, из чего следует сделать вывод об отсутствии у Банка России обязанности фактически совершить действия по уплате госпошлины за подачу административного иска.
4. Несоблюдение досудебного порядка урегулирования спора при обращении в суд с административным иском о признании информации запрещенной является основанием для его возвращения.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что Закон об информации, информационных технологиях и о защите информации не содержит каких-либо норм о досудебном порядке урегулирования споров о признании информации запрещенной. Учитывая также отсутствие разъяснений по этому вопросу со стороны Верховного Суда РФ, следует заключить, что на настоящий момент федеральным законом такого досудебного порядка для указанной категории дел не установлено.
5. При применении положений ч. 5 ст. 265.2 КАС РФ следует исходить из того, что на момент подачи административного искового заявления доменное имя, указатель страницы сайта, содержащие запрещенную информацию, могут быть включены в Реестр запрещенных интернет-ресурсов и тем самым необходимость в осуществлении судебного контроля будет отсутствовать. Поэтому в случае, если при решении вопроса о принятии административного искового заявления к производству судья установит факт включения в Реестр запрещенных интернет-ресурсов указанных в процессуальном обращении сведений, он должен отказать в принятии искового заявления ввиду отсутствия предмета судебной защиты.
В судебной практике можно встретить несколько иное толкование данной нормы, согласно которому на стадии принятия административного искового заявления судья лишь проверяет вопросы подведомственности и подсудности заявленных требований суду, а также соответствие административного искового заявления установленным законом требованиям. Совершать процессуальные действия, которые выходят за рамки этих полномочий, судья не вправе. Следовательно, на стадии принятия административного искового заявления к производству судья не вправе проверять, включены или нет указанные в исковом заявлении доменное имя, указатель страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в вышеназванный Реестр. Отказ в принятии административного искового заявления на основании этой нормы возможен только в том случае, если к административному исковому заявлению приложены документы, достоверно подтверждающие наличие указанного основания <1>. Однако такое толкование носит дискуссионный характер, в том числе по причине того, что упомянутое процессуальное действие не выходит за рамки процессуальных действий, совершаемых судьей на стадии возбуждения дела, и преследует цель избежать временных и материальных затрат на напрасное возбуждение, подготовку, а затем неминуемое прекращение производства по административному делу <2>.
--------------------------------
<1> См.: Вопросы производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (утв. Президиумом Свердловского областного суда 02.03.2020). URL: https://files.sudrf.ru/1551/docum_sud/doc20200305-112629.pdf.
<2> См. подробнее: Царегородцева Е.А. Возбуждение дела о признании информации запрещенной к распространению на территории Российской Федерации // Судья. 2020. N 10. С. 24 - 28.
Представляется, что аналогичное процессуальное последствие (отказ в принятии административного искового заявления по п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ) должно быть применено также в случае, если административное исковое заявление содержит сведения в отношении информации, включение в Реестр запрещенных интернет-ресурсов которой должно быть принято в административном (внесудебном) порядке (ч. 5 ст. 15.1 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации). Однако если законодательством не установлен орган, принимающий решение об ограничении доступа к такой информации, то административное исковое заявление о признании такой информации запрещенной подлежит рассмотрению судом по правилам гл. 27.1 КАС РФ <1>.
--------------------------------
<1> Вопросы производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (утв. Президиумом Свердловского областного суда 02.03.2020). URL: https://files.sudrf.ru/1551/docum_sud/doc20200305-112629.pdf.
Статья 265.3. Подготовка к судебному разбирательству административного дела о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено
Комментарий к статье 265.3
1. Одной из задач суда на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству является определение субъектного состава участников процесса. Прежде всего речь идет о необходимости установления административного ответчика - лица, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления о признании информации запрещенной. Суд также может определить необходимым участие в деле заинтересованных лиц.
До момента введения в действие гл. 27.1 КАС РФ в качестве административного ответчика по административным искам судам надлежало привлекать Роскомнадзор <1>. Указанное обстоятельство часто подвергалось критике главным образом по той причине, что Роскомнадзор хотя и привлекался формально в качестве административного ответчика, но все же не соответствовал сущностной характеристике этой стороны - как лица, ответственного за нарушение законных интересов общества или государства, а выступал лишь обязанным лицом, фактически обеспечивая резолюцию суда по ограничению доступа на территории Российской Федерации к интернет-ресурсам, распространяющим противоправный контент. Иные лица, чьи права и законные интересы могло затронуть судебное решение, как правило, привлекались к участию в деле в качестве заинтересованных лиц (в том числе владельцы сайтов в сети Интернет, авторы размещенной на них информации).
--------------------------------
<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 1 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018) // "ИС МЕГАНОРМ".
Представляется, что новые правила определения круга лиц, участвующих в деле, в большей степени отвечают сути правоотношений в сфере распространения информации. При этом следует иметь в виду, что неправильное определение судом процессуального положения лица (например, привлечение лица, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления, в качестве заинтересованного лица, а не административного ответчика), как показывает судебная практика, может являться основанием для отмены судебного акта <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12.05.2022 N 88а-7525/2022 по делу N 2а-9770/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
В случае установления административного ответчика и (или) заинтересованного лица суд извещает их о времени и месте судебного заседания в порядке, предусмотренном гл. 9 КАС РФ.
2. В обязательном порядке к участию в деле в качестве заинтересованного лица судом должен быть привлечен федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи. Указанные функции в настоящее время осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" // "ИС МЕГАНОРМ".
Роскомнадзор как заинтересованное лицо пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности стороны, за исключением права на изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска или заключение соглашения о примирении, подачу встречного административного иска.
О вступлении в административное дело заинтересованного лица либо о привлечении заинтересованного лица к участию в административном деле или об отказе в этом судом выносится определение.
3. Специальные правила об извещении о времени и месте рассмотрения административного дела обусловлены характером защищаемых интересов, а также особенностями формирования субъектного состава и нацелены на информирование о соответствующем процессуальном обращении максимально широкого круга потенциально заинтересованных лиц, в том числе участников различных социальных общностей, чьи права и законные интересы затрагивает информация, которая является предметом судебного дела.
Порядок размещения такой информации регулируется отдельным документом - Регламентом, утвержденным Судебным департаментом при Верховном Суде РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 30.08.2019 N 203 "Об утверждении Регламента размещения на интернет-портале Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" извещений о времени и месте рассмотрения административных дел о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, о признании информационных материалов экстремистскими" // "ИС МЕГАНОРМ".
В частности, извещения о времени и месте рассмотрения административных дел размещаются на интернет-портале ГАС "Правосудие" не позднее десяти дней до дня проведения судебного заседания и включают следующие обязательные сведения (информацию):
- наименование суда, рассматривающего административное дело;
- номер административного дела;
- место проведения судебного заседания;
- дату и время рассмотрения административного дела;
- сферу, к которой относится содержание оспариваемой информации;
- фамилию, имя, отчество судьи, рассматривающего административное дело;
- дату публикации извещения.
4. В целях предотвращения нарушения законных интересов неопределенного круга лиц, в защиту законных интересов которых подано административное исковое заявление, снижения негативного воздействия допущенных нарушений, создания условий для надлежащего исполнения судебного акта закон допускает применение мер предварительной защиты по административному иску в виде ограничения доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, распространение которой в Российской Федерации запрещено.
Применение указанной меры предварительной защиты возможно после возбуждения производства по делу как на этапе подготовки дела к судебному разбирательству, так и в рамках судебного разбирательства.
Инициировать применение меры предварительной защиты может лицо, обратившееся в суд с административным исковым заявлением: прокурор, Банк России. Правом применить меру предварительной защиты наделен также суд.
В случае если указанное полномочие реализует представитель, он должен подтвердить его доверенностью или иным документом, подтверждающим его полномочия. При этом независимо от отсутствия в доверенности представителя по административному делу указаний на полномочия, касающиеся подачи заявлений по вопросам, связанным с принятием мер предварительной защиты по административному иску, представитель вправе просить суд об отмене таких мер <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 01.06.2023 N 15 "О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты" // "ИС МЕГАНОРМ".
О применении мер предварительной защиты суд выносит определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле. Определение суда о применении мер предварительной защиты подлежит немедленному исполнению.
5. Одним из условий реализации права на обращение с административным иском в суд является соблюдение досудебного порядка урегулирования спора, если это предусмотрено федеральным законом (ч. 3 ст. 4 КАС РФ). Несоблюдение указанного требования является основанием для оставления административного искового заявления без рассмотрения (п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ).
Однако, как было отмечено в комментарии к ст. 265.2 КАС РФ, в настоящее время Закон об информации, информационных технологиях и о защите информации не содержит норм о досудебном порядке урегулирования споров, связанных с признанием информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, запрещенной. Таким образом, норма п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ при рассмотрении дел о признании информации запрещенной применяться не может.
6. В качестве специального основания для прекращения производства по делу о признании информации запрещенной закон указывает на установление судом факта включения доменного имени, указателя страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в Реестр запрещенных интернет-ресурсов.
Указанное основание свидетельствует о том, что права и законные интересы неопределенного круга лиц, публичные интересы не нарушаются и, как следствие, можно заключить об отсутствии предмета судебной защиты.
В судебной практике имеется другой подход, согласно которому устранение угрозы нарушения прав и законных интересов связывается не столько с внесением соответствующих сведений в Реестр запрещенных интернет-ресурсов, сколько с фактическим ограничением доступа к информации. Поэтому в случае, если доменное имя, указатель страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет уже включены на основании решения другого суда в Реестр запрещенных интернет-ресурсов, однако доступ к данному информационному ресурсу не ограничен, производство по делу не может быть прекращено <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обобщение судебной практики Челябинского областного суда за четвертый квартал 2020 года (утв. президиумом Челябинского областного суда 17.02.2021) // "ИС МЕГАНОРМ".
В качестве еще одного основания для прекращения производства по делу о признании информации запрещенной (п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ) следует рассматривать установление судом после возбуждения производства по делу факта несоблюдения административным истцом внесудебного (административного) порядка признания информации, указанной в ч. 2 ст. 15.1 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации, запрещенной.
Статья 265.4. Судебные расходы по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено
Комментарий к статье 265.4
Согласно общему правилу ст. 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы (государственная пошлина и судебные издержки).
Возможность распределения судебных расходов по делу о признании информации запрещенной зависит от того, участвовал ли в деле административный ответчик или нет. В случае если административное исковое заявление о признании информации запрещенной будет удовлетворено судом, судебные расходы по делу должен будет оплатить административный ответчик. Это прежде всего государственная пошлина, а также судебные издержки (при их наличии).
В случае если лицо, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления о признании информации запрещенной, не было установлено, бремя судебных расходов лежит на лицах, участвующих в деле, которые их понесли. При отсутствии в деле административного ответчика суд не указывает в решении на распределение судебных расходов.
Следует добавить, что по умолчанию бремя судебных расходов по административным делам о признании информации запрещенной возлагается на федеральный бюджет ввиду особого характера защиты прав и интересов, а также статуса лиц, инициирующих судебный процесс. Судебные издержки по данной категории дел могут отсутствовать вовсе.
Статья 265.5. Решение суда по административному делу о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено
Комментарий к статье 265.5
1. По итогам рассмотрения административного дела о признании информации запрещенной суд принимает судебный акт в виде решения, которое должно соответствовать общим требованиям ст. 180 КАС РФ как с точки зрения его структуры (наличие вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей), так и с точки зрения его содержания (наполнения каждой части решения сведениями, определенными в ч. 2 - 5 ст. 180 КАС РФ соответственно).
Следует подчеркнуть, что нормы КАС РФ не исключают возможность удовлетворения административного искового заявления даже в том случае, если административный ответчик по делу не был установлен.
2. Специальные требования к содержанию судебного решения предъявляются ч. 2 ст. 265.5 КАС РФ только к его резолютивной части.
В случае если требования административного истца будут удовлетворены, в резолютивной части решения суда в обязательном порядке должны быть указаны доменные имена и (или) указатели страниц сайтов в информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть Интернет, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Указанное требование необходимо для идентификации информационного ресурса и исключения путаницы при совершении действий по внесению необходимой информации в Реестр запрещенных интернет-ресурсов.
3. Решение по делу направляется судом лицам, участвующим в деле, в порядке и в сроки, которые определены ст. 182 КАС РФ.
Особое внимание обращено на необходимость направления копии решения в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи (Роскомнадзор). Указанный орган государственной власти уполномочен фактически исполнять решение суда посредством принятия мер по ограничению доступа к информационным ресурсам в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
4. Немедленное исполнение решения суда в случае удовлетворения административного искового заявления о признании информации запрещенной означает, что оно приводится в исполнение до его вступления в законную силу.
Указание на такое исполнение должно содержаться в судебном акте. Комментируемая статья не содержит специальных норм об обжаловании решения суда по делу о признании информации запрещенной, из чего можно сделать вывод о применении общих положений ст. 186 КАС РФ.
О ПРИЗНАНИИ ИНФОРМАЦИОННЫХ МАТЕРИАЛОВ ЭКСТРЕМИСТСКИМИ
Комментируемая глава введена в КАС РФ Федеральным законом от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и вступила в силу со дня начала деятельности кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции, т.е. с 1 октября 2019 г. До этого времени соответствующая категория дел рассматривалась в соответствии с нормами ГПК РФ, в частности, по сути, на основании расширительного толкования положения п. 10 ч. 2 ст. 264 ГПК РФ, учитывая доктринальную логику понятия юридических фактов.
Основная проблематика реализации положений комментируемой главы обусловлена спецификой своего рода "гибридной" нормативной модели, формально выражающей приверженность идее административного иска, но во многом при этом воспроизводящей логику и технику специальных судопроизводств. Купировать сопряженные с этим обстоятельством неизбежные издержки отчасти позволяет строгое формальное следование судей нормативным положениям, в целом остающееся приоритетным для системы российского правосудия. Однако и при таком подходе могут возникнуть трудности в отношении соблюдения принципа единообразия принимаемых решений, в том числе в виду насыщенности законоположений комментируемой главы ссылками к другим статьям акта, прежде всего гл. 27.1 КАС РФ, также "гибридной" и, соответственно, концептуально однородной по своей модели и предмету регулирования.
В этой связи гл. 27.2 КАС РФ оказывается своего рода "специальной" главой по отношению к "общей" гл. 27.1 КАС РФ, которая определяет процедуру признания сетевой информации запрещенной к распространению на территории Российской Федерации. Однако КАС РФ в целом даже не упоминает о делах особого производства, тогда как предъявлением административного искового заявления связаны особенности производств по нескольким отдельным категориям дел (раздел IV). Названные трудности должны преодолеваться с опорой на теорию и технику системного толкования нормативных положений.
Информационный материал экстремистского характера содержит (включает) информацию экстремистского характера, но отличается от нее законченной (объективно-целостной), документальной формой, сохраняющейся во всех случаях копирования, тиражирования, распространения материала.
Общей законодательной предпосылкой конструирования нормативных положений гл. 27.1 и 27.2 КАС РФ являются положения ч. 1 - 3 ст. 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <1> (далее - Закон N 114-ФЗ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.
Применительно к комментируемой главе, согласно этим положениям на территории Российской Федерации запрещается распространение экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения; информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании заявления прокурора; одновременно с решением о признании экстремистскими информационных материалов, судом принимается решение об их конфискации.
Здесь также намечается актуальная связь заявляемого прокурором административного иска с официальными данными, полученными в рамках производств об административном правонарушении, по гражданскому, административному или уголовному делу, и одновременно подчеркивается исключительное полномочие суда устанавливать экстремистский характер информационных материалов и самостоятельное (институциональное) значение комментируемого вида административного судопроизводства.
В очевидном соотношении с приведенными выше законоположениями, в рамках рассмотрения и разрешения административных дел комментируемой категории судами устанавливается правовой статус (правовое состояние) информационного материала как экстремистского по содержанию и подлежащего изъятию ввиду непрерывно порождаемой им угрозы конституционным публичным интересам и ценностям. Фактическим аналогом изъятия материалов в цифровую эпоху является ограничение (блокирование) доступа к сайтам в сети Интернет.
В этих целях в Российской Федерации создана и функционирует единая автоматизированная информационная система "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено", а также узаконен и непрерывно пополняется (формируется) находящийся в ведении Минюста России федеральный банк данных экстремистских материалов <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минюста России от 19.04.2023 N 69 "Об утверждении порядка формирования, ведения и использования банка данных экстремистских материалов". Документ опубликован не был // "ИС МЕГАНОРМ".
Посредством очевидной аналогии закона процедура блокирования доступа к информационным материалам, признанным экстремистскими, должна проходить в соответствии с положениями ст. 15.3 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 12.12.2023) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1> (далее - Закон об информации).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448.
К сожалению, как отмечают специалисты, современные технологии позволяют злоумышленникам обходить такие блокировки, используя зарубежные хостинги и VPN-сервисы. Если блокируемый материал располагается на серверах вне территории Российской Федерации, владелец сайта или хостинг-провайдер могут проигнорировать требования российских публично-властных органов.
Правосудное установление экстремистского характера информационного материала определенным образом соотнесено с привлечением к юридической ответственности лица (лиц) за распространение, производство или хранение этого материала. То обстоятельство, что нередко такие лица неизвестны или не установлены в надлежащем порядке, а значит, и не привлечены к участию в деле в качестве административных ответчиков, не блокирует ресурс и не дезавуирует цель комментируемого судопроизводства.
Соответствующее судебное признание информационных материалов экстремистскими имеет в том числе преюдициальное значение для квалификации действий как лиц, уже подозреваемых и обвиняемых в совершении правонарушений с учетом положений ст. 15 Закона N 114-ФЗ, так и лиц неизвестных (неустановленных); хотя и не предопределяет виновности тех и других. Тем самым находит свое выражение интегративная взаимосвязь контрольно-надзорных органов публичной администрации и судов. Однако в целом положения гл. 27.2 КАС РФ, как особого сконструированного законодателем процессуального ресурса, направлены на решение задач правоохранительного, но не карательного по своей сути характера.
В этой связи, в частности, законодатель справедливо отказался от конкретизации сроков обращения в суд с административным исковым заявлением, пропуск которых в других случаях может являться основанием для отказа в принятии заявления к производству суда. До тех пор пока вопрос об экстремистском характере определенных информационных материалов не получил правосудного разрешения, на уполномоченном органе (административном истце) лежит обязанность соответствующего обращения.
Цель последующего привлечения лиц к ответственности за распространение, производство или хранение экстремистских материалов, а также пресечения публичного доступа к таким материалам определяющей в комментируемом предметном отношении не является и не вполне соотносится с конкретизированными задачами судопроизводства по разрешению административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля.
К названной категории законодателем отнесены и дела о признании информационных материалов экстремистскими (п. 2.3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ). Соответственно чему именно цель пресечения и предупреждения последующего распространения материалов экстремистской направленности приобретает самостоятельное конституционное значение.
Судопроизводство по правилам гл. 27.2 КАС РФ не может восприниматься как производство сугубо правоохранительного характера и выходит за доктринальные рамки категории дел "об административно устранимых деликтах". При этом в ходе инициируемого уполномоченным публично-властным органом (прокуратурой) судопроизводства решаются вопросы, связанные с правоотношениями как гражданско-правового, так и публично-правового характера.
Конституционное целеполагание особого административного судопроизводства не умаляется отсутствием неустановленных административных ответчиков, с одной стороны, и не порождает процессуальных рисков неправомерного ограничения конституционных прав и свобод таких лиц, в том числе как собственников конфискуемых материалов экстремистской направленности, с другой стороны.
Последнее положение получило развернутое обоснование в актах российской конституционной юстиции. Как установил Конституционный Суд РФ, признание тех или иных информационных материалов экстремистскими означает констатацию того факта, что эти материалы как таковые нарушают запреты, установленные антиэкстремистским законодательством, и уже в силу чего представляют реальную угрозу правам и свободам человека и гражданина, основам конституционного строя, обеспечению целостности и безопасности Российской Федерации. Поэтому каждое такое решение суда должно сопровождаться конфискацией признанных экстремистскими материалов - независимо от места их обнаружения, условий хранения, способов использования и иных обстоятельств, - с целью полностью исключить доступ к ним и тем самым предотвратить опасность негативного воздействия соответствующей информации на любых лиц, включая собственников, а равно и на иные конституционно охраняемые ценности.
Соответствующая конфискация не связана с наступлением ответственности и не является санкцией (наказанием) за совершение правонарушения, а представляет собой, по существу, особую меру государственного противодействия экстремизму, направленную на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе посредством выявления и последующего устранения способствующих ей причин и условий. В качестве принудительной меры государственного реагирования конфискация обеспечена необходимыми гарантиями судебной защиты имущественных прав собственника соответствующих материалов и как таковая не выходит за конституционно допустимые пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 02.07.2013 N 1053-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кочемарова Владислава Сергеевича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 1 и 3 статьи 1 и части третьей статьи 13 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" // ВКС РФ. 2014. N 2.
Конституционное назначение комментируемого вида административного судопроизводства сопряжено с проблемами иного, не формально-системного, но сущностного уровня для практики применения нормативных положений гл. 27.2 КАС РФ. Решаемые в судопроизводстве задачи выходят за рамки "узких" публично-властных отношений между государством (в лице его законных представителей") и гражданами и имеют особое, комплексное и конституционное значение, затрагивающее права и свободы человека и гражданина, а равно и иные конституционно значимые ценности.
Последовательное решение этих задач неизбежно оказывается связанным с процессуальным актом правосудной оценки и определения (утверждения либо опровержения) статуса фигурирующих в конкретном деле информационных материалов как экстремистских, руководствуясь в том числе положениями законодательства антиэкстремистской направленности.
Однако основополагающее и определяющее значение во всех случаях будут иметь положения имеющей высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ, устанавливающей в том числе запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ); не допускающей при пользовании свободами совести, вероисповедания, слова и распространения информации пропаганду и агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также запрещающей пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 28, ч. 1, 2, 4 ст. 29 Конституции РФ).
Далее эти вопросы будут рассмотрены подробно.
Статья 265.6. Подсудность административного дела о признании информационных материалов экстремистскими
Комментарий к статье 265.6
1. Институциональной предпосылкой принятия судами к рассмотрению дел комментируемой категории в КАС РФ определено, как отмечалось выше, административное исковое заявление.
Согласно актуальной редакции ст. 265.6 КАС РФ в ее системной связи с положением п. 16 ч. 1 ст. 20 КАС РФ, административное исковое заявление о признании информационных материалов экстремистскими может быть подано в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа по месту обнаружения, распространения данных материалов или по адресу организации, осуществляющей их производство.
2. Данная редакция комментируемой статьи действует с 25.02.2024. Тем самым федеральный законодатель повысил уровень подсудности дел названной категории, для которых ранее судами первой инстанции были определены районные суды, что косвенным образом подтверждает юридическое значение и сложность таких дел.
Статья 265.7. Требования к административному исковому заявлению о признании информационных материалов экстремистскими
Комментарий к статье 265.7
1. В комментируемой статье наглядно проявляется особенность выбранного законодателем ссылочного способа конструирования нормативных положений гл. 27.1 КАС РФ посредством отсылок, в том числе "пошаговых" (и не вполне согласованных), к положениям гл. 27.1 КАС РФ и других структурных элементов этого Кодекса.
Согласно положению ч. 1 ст. 265.7 КАС РФ нормативно-процессуальные требования к форме и содержанию административного искового заявления о признании информационных материалов экстремистскими получают легальную конкретизацию в положениях ст. 265.2 КАС РФ. При этом исчерпывающим образом соответствующие требования увязаны законодателем только с материальной субстанцией информационных материалов, размещенных в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. На форму и содержание иных информационных материалов, имеющих другую форму материальной объективации (привязки), императивно распространяются требования ч. 1 ст. 265.2 КАС РФ, а также отдельные требования этой статьи, определяемые в соответствии с положениями ч. 2 ст. 265.7 КАС РФ.
Статья 265.2 КАС РФ, в свою очередь, содержит ряд последующих императивных отсылок, в том числе: согласно ч. 1 ст. 265.2 КАС РФ и учитывая положение ч. 2 ст. 265.7 КАС РФ, форма административного искового заявления, безотносительно к форме материальной фиксации информационных материалов, должна соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1, 8 и 9 ст. 125 КАС РФ:
- с учетом положений ч. 1 ст. 125 КАС РФ исковое заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд; административным истцом по данной категории дел с учетом положений ч. 1 и 2 ст. 39 КАС РФ является прокурор; правом на подачу заявления с учетом подсудности дел обладают Генеральный прокурор РФ, заместитель Генерального прокурора РФ, прокурор субъекта РФ, заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители;
- согласно положениям ч. 8 ст. 125 КАС РФ административное исковое заявление также может быть подано в суд в электронном виде, в том числе в форме электронного документа;
- с учетом положений ч. 9 ст. 125 КАС РФ административное исковое заявление, подаваемое в электронном виде, содержащее ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, должно быть подписано усиленной квалифицированной электронной подписью.
2. Как отмечено выше, требования к содержанию административного искового заявления о признании информационных материалов экстремистскими дифференцированы в положения ч. 1 и 2 ст. 265.7 КАС РФ по критерию формы таких материалов и в целом раскрываются через отсылки к положениям ч. 2 ст. 265.2 КАС РФ.
Для материалов, размещенных в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, это, во-первых, общие сведения, предусмотренные п. 1, 2, 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, а именно:
- наименование суда, в который подается заявление (п. 1); данное требование актуально и для административных исковых заявлений в отношении иных информационных материалов;
- наименование административного истца; адрес для направления ему судебных повесток и иных судебных извещений; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты (п. 2);
- перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов (п. 9).
3. Специальными (особенными) для содержания административного искового заявления о признании экстремистскими информационных материалов, размещенных в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, необходимо полагать следующие требования, конкретизированные в отдельных пунктах ч. 2 ст. 265.2 КАС РФ:
- согласно п. 1 этого законоположения в случае установления лица, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления, в заявлении, должны быть указаны сведения об административном ответчике, предусмотренные п. 3 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, а именно: наименование ответчика, если таковым является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации и индивидуального предпринимателя, а также сведения об их государственной регистрации (если известны); фамилия, имя, отчество административного ответчика, если административным ответчиком является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения (если известны); номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного ответчика (если известны);
- с учетом положений п. 2 ч. 2 ст. 265.2 КАС РФ в административном заявлении должны быть указаны доменные имена и (или) указатели страниц сайтов в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, содержащих обозначенные в заявлении информационные материалы;
- согласно п. 4 ч. 2 ст. 265.2 КАС РФ в случае, если сетевой доступ к указанным в административном исковом заявлении информационным материалам ограничен, в заявлении должны содержаться сведения, необходимые для получения доступа суда к таким материалам;
- с учетом положений п. 5 ч. 2 ст. 265.2 КАС РФ в административном исковом заявлении должны содержаться сведения о соблюдении досудебного порядка признания указанных в заявлении информационных материалов экстремистскими, если такой порядок установлен законом.
Последнее условие обязательно для всех форм материализации информационных материалов и очевидно соотносится с общей целью обеспечения процессуальной законности при рассмотрении дела. Последствием несоблюдения этого условия, как и прочих императивных требований, должно являться возвращение судом административного искового заявления истцу либо оставление его без рассмотрения. Однако, как подтверждают специалисты, соответствующий порядок законодателем не определен, а также отсутствуют и соответствующие официальные разъяснения Верховного Суда РФ.
На наш взгляд, процессуальный алгоритм комментируемого судопроизводства, задачей которого является конституционно значимая оценка содержания информационных материалов в плане возможности признания их экстремистскими и обязательной последующей конфискации, несовместим с представлением о возможности противодействия соответствующим угрозам посредством досудебного признания обоснованности исковых требований.
Гипотетическое досудебное признание административным ответчиком экстремистского характера принадлежащих ему и распространяемых им материалов и даже их добровольное уничтожение или отчуждение юридически на равнозначны значению и последствиям судебного удовлетворения требований административного иска. В том числе, например, потому что предусмотренные положениями п. 1 ч. 1 ст. 10.4, п. 1 ч. 1 ст. 10.5, п. 1 ч. 1 ст. 10.6, п. 1 ч. 1 ст. 10.7 Закона об информации обязанности владельцев новостного агрегатора, аудиовизуального сервиса, социальной сети и сервиса размещения объявлений не допускать использование агрегатора для распространения экстремистских материалов возникают только после признания судом соответствующего статуса таких материалов.
4. Еще одно общее условие к содержанию административного искового заявления о признании экстремистскими информационных материалов вытекает из положений ч. 1 и 2 ст. 265.7 КАС РФ, отсылающих к п. 3 ч. 2 ст. 265.2 КАС РФ. Это требование юридического обоснования доводов об отнесении информационных материалов к категории экстремистских, с указанием соответствующих норм права, что представляется наиболее значимым и ключевым моментом с точки зрения обеспечения надлежащего материального разрешения дела и удовлетворения административного иска по существу.
Понятие экстремизм производно от латинского термина extremitas ("крайность). В юридической литературе отмечается ошибочность отождествления сущности экстремизма с такими социально деструктивными девиациями и политически и уголовно "окрашенными" понятиями как "терроризм", "фундаментализм", "радикализм", каждое из которых имеет собственное (особенное) содержательное наполнение идейного характера. Тогда как экстремизм может основываться преимущественно на духовно-нравственной отчужденности и отсутствии общей культуры в сочетании с глубоко укорененными агрессивно-эгоистическими и нигилистическими установками индивидуального или группового характера. Экстремизм в широком смысле не детерминирован национальными факторами (хотя может осложняться ими в формах ксенофобии) и повсеместно заявляет о себе в различные исторические эпохи. "Глобализация экстремизма" решающим образом связана с технологическими "прорывами" XXI столетия, пришествием Интернета 2.0 и "эпидемией" сетевой зависимости. Экстремистский активизм, рекрутинг и групповая консолидация преимущественно анонимных пользователей социальных сетей питаются соответствующими информационными ресурсами и материалами, находящимися как в свободном доступе, так и в Даркнете - скрытой платформе веб-сайтов, доступных только через специальные браузеры.
5. Законодательные конкретизации, необходимые для исчерпывающего определения понятия (дефиниции) экстремистских материалов, не очевидны и нуждаются в теоретической и правоприменительной экспликации. При этом отнюдь не вопреки сказанному выше, должна учитываться глубинная связь и взаимопроникновение экстремизма и терроризма.
Так, согласно положениям п. 1 ч. 1 ст. 10.4, п. 1 ч. 1 ст. 10.5, п. 1 ч. 1 ст. 10.6, п. 1 ч. 1 ст. 10.7 Закона об информации экстремистскими являются материалы, содержащие в том числе публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающие терроризм. Видами таких материалов являются, соответственно, новостные текстуальные сообщения; аудиовизуальные ролики; сетевой контент и рекламные объявления.
Согласно примечаниям 1 и 1.1 к ст. 205.2 УК РФ под публичным оправданием терроризма понимается публичное заявление о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждающимися в поддержке и подражании; под пропагандой терроризма понимается деятельность по распространению материалов и (или) информации, направленных на формирование у лица идеологии терроризма, убежденности в ее привлекательности либо представления о допустимости осуществления террористической деятельности.
Как установил Конституционный Суд РФ, информация, доносимая посредством экстремистских материалов, адресована массовому сознанию либо вниманию отдельных слоев общества, сегментированных по религиозным, этническим и другим признакам, и направлена на формирование обстановки приемлемости идеологии терроризма и даже желательности ее претворения в общественную практику. При этом соответствующие материалы подлежат судебной оценке на основе действующего антитеррористического законодательства и с учетом фактических обстоятельств каждого конкретного дела (форма и содержание информации, ее адресаты и целевая направленность, общественно-политический контекст, наличие реальной и серьезной угрозы провоцирования терроризма).
Необходимой законодательной основой в этом отношении - а равно и для обоснования в административном исковом заявлении доводов об отнесении информационных материалов к категории экстремистских, - является прежде всего Закон N 114-ФЗ, который относит к экстремистской деятельности (экстремизму):
- насильственное изменение основ конституционного строя и (или) нарушение территориальной целостности Российской Федерации (в том числе отчуждение части территории Российской Федерации), за исключением делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами;
- публичное оправдание терроризма и иную террористическую деятельность;
- возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни;
- пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;
- возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни;
- пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;
- нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;
- воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения;
- воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения;
- совершение преступлений по мотивам, указанным в п. "е" ч. 1 ст. 63 УК РФ (мотивы политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы);
- использование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, за исключением случаев использования нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, при которых формируется негативное отношение к идеологии нацизма и экстремизма и отсутствуют признаки пропаганды или оправдания нацистской и экстремистской идеологии;
- публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения;
- публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением;
- организацию и подготовку указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению;
- финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг.
Легальная детализация видов экстремистской деятельности во всяком случае не исключает оценочных суждений для идентификации конкретных деяний.
6. Законодательная конкретизация экстремистских материалов включает значительно меньшее, чем это установлено для видов экстремистской деятельности, число критериев идентификации, каждый из которых имеет самодостаточное значение.
Согласно положениям п. 3 ст. 1 Закона N 114-ФЗ к экстремистским материалам относятся предназначенные для распространения либо публичного демонстрирования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, выступления, изображения руководителей групп, организаций или движений, признанных преступными в соответствии с приговором Международного военного трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран оси (далее - Нюрнбергский трибунал), выступления, изображения руководителей организаций, сотрудничавших с указанными группами, организациями или движениями, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.
Один из названных признаков экстремистских материалов отдельно представлен в Федеральном законе от 19.05.1995 N 80-ФЗ (ред. от 13.06.2023) "Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" <1>. Учитывая, что нацизм (и фашизм) является крайней формой экстремистской идеологии, правоустанавливающее значение для комментируемой категории административного судопроизводства имеют положения ч. 2 и 3 ст. 6 данного Федерального закона, определяющие как экстремистские материалы, содержащие:
1) нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные до степени смешения с нацистской атрибутикой или символикой;
2) изображения руководителей организаций, сотрудничавших с группами, организациями, движениями или лицами, признанными преступными либо виновными в совершении преступлений в соответствии с приговором Нюрнбергского трибунала либо приговорами национальных, военных или оккупационных трибуналов, основанными на приговоре Нюрнбергского трибунала, либо вынесенными в период Великой Отечественной войны, Второй мировой войны.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1928.
При этом согласно ч. 5 указанной ст. 6 не будут являться экстремистскими материалы, содержащие (отображающие) выше названные атрибутику, символику либо изображения, но формирующие при этом негативное отношение к идеологии нацизма и не отмеченные признаками пропаганды или оправдания нацизма. Перечень указанных организаций, а также их атрибутики и символики определяется в порядке, установленном профильным Постановлением Правительства РФ от 11.06.2015 N 574 <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 11.06.2015 N 574 "Об утверждении Правил определения перечня организаций, указанных в частях третьей и четвертой статьи 6 Федерального закона "Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов", а также атрибутики и символики этих организаций" // СЗ РФ. 2015. N 25. Ст. 3657.
7. Частью 6 ст. 10 Закона об информации установлен запрет распространения информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. По смыслу данного положения установленный запрет распространяется и на соответствующие информационные материалы.
8. Статьей 20.29 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, иных экстремистских материалов, указанных в п. 3 ст. 1 Закона о противодействии экстремизму, либо их производство или хранение в целях массового распространения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 4.1 и 6 ст. 13.15, ст. 13.37, 20.3 и ст. 20.3.2 КоАП РФ, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния.
Отдельно (как исключения из общей нормы) в указанных выше положениях предусмотрена административная ответственность определенных субъектов права за публичное распространение информации (информационных материалов):
- отрицающей факты, установленные приговором Нюрнбергского трибунала, либо одобряющей преступления, установленные указанным приговором, а равно публичное распространение заведомо ложных сведений о деятельности СССР в годы Второй мировой войны, о ветеранах Великой Отечественной войны, в том числе совершенные с использованием средств массовой информации либо информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть Интернет);
- содержащей призывы (призывающей) к осуществлению террористической деятельности, либо обосновывающей или оправдывающей ее необходимость или призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации;
- воплощающей пропаганду (пропагандирующей) либо демонстрирование (демонстрирующей) нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, атрибутики или символики нацистских, экстремистских организаций.
9. Сходные по диспозициям составы уголовных преступлений определены в положениях ст. 280, 280.1, 282 УК РФ.
Анализ положений Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г., утвержденной Указом Президента РФ от 29.05.2020 N 344 <1>, позволяет относить к категории информационных материалов экстремистского характера, в частности, инструкции по изготовлению взрывчатых веществ и устройств, а также иных предметов, которые могут служить орудием совершения преступлений экстремистской и террористической направленности, а также сообщения о сборе средств, направляемых на осуществление финансирования экстремистской или террористической деятельности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2020. N 22. Ст. 3475.
Как указано в абзаце 2 п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2011 N 11 (ред. от 28.10.2021) "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности" <1>, объективная сторона таких преступлений выражается в размещении лицом в сети Интернет или иной информационно-телекоммуникационной сети, в том числе на своей странице или на страницах других пользователей, видео-, аудио-, графического или текстового материала, созданного им самим или другим лицом, включая информацию, ранее признанную судом экстремистским материалом.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2008. N 11.
10. Поскольку экстремистский материал проявляет себя вовне, в том числе посредством содержащегося в нем идеологически окрашенного информационного послания, квалифицирующее значение приобретает положение п. 1 ст. 3 Закона N 114-ФЗ, согласно которому под идеологией терроризма понимается идеология насилия и оправдания насильственного воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных, насильственных действий.
Лингвистическими формами публично-адресных посланий в экстремистских материалах определены призыв к экстремистской деятельности, а также ее обоснование и оправдание. Призыв является особой (радикально "окрашенной") формой экстремистского послания. Согласно определению, данному в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2011 N 11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности", под таким призывом следует понимать выраженные в любой форме (например, в устной, письменной, с использованием технических средств) обращения к другим лицам с целью побудить их к осуществлению экстремистской деятельности.
Обоснование и оправдание выражают положительное (одобрительное, благосклонное, комплиментарное) отношение автора экстремистского материала к экстремистской деятельности и (или) идеологии. Различие между лингвистическими формами в том, что обоснование всегда подкрепляется аргументацией и доводами конкретизированного характера: от обыденного до "научно-мировоззренческого".
11. Еще одним лингвистическим типом коммуникативного высказывания, имеющего значение для признания материалов экстремистскими, является упоминаемая в Федеральном законе от 19.05.1995 N 80-ФЗ пропаганда нацистской (экстремистской) идеологии. В наиболее общем смысле пропаганда сочетает призыв, одобрение и оправдание и может выражаться посредством широкого спектра лексических средств.
Кроме того, учитывая положения п. 18 - 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.02.2012 N 1 "О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности" <1>, для оценки соблюдения административным истцом условий, предусмотренных в п. 3 ч. 2 ст. 265.2 КАС РФ, необходимо учитывать положения Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ред. от 13.06.2023) <2>.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2012. N 4.
<2> Российская газета. 1992. N 32.
В юридической литературе справедливо отмечается, что для выявления в информационном материале призыва, оправдания, обоснования, пропаганды, и для определения того, в каких именно фрагментах текста содержится соответствующий смысл, соотносимый с экстремистской деятельностью, использованы ли языковые средства с положительно-оценочными компонентами, необходимы специальные лингвистические знания - семантический анализ содержания информационного материала. Но установление вопросов права - юридически значимых признаков экстремистских материалов и собственно ответ на вопрос, является ли информационный материал экстремистским, - относится к исключительной прерогативе правоприменителя. При этом судьи не могут исключать и возможность экспертных ошибок.
12. Обоснованность судебных решений в административных делах о признании информационных материалов экстремистскими во многом зависит от профессионализма лингвистов-экспертов, в том числе повлиявших на выводы публично-властных заключений специально привлеченных судом лиц. Однако все соответствующие экспертные и публично-властные заключения должны получать оценку в решении суда по правилам ст. 84 КАС РФ наряду с другими представленными в деле доказательствами.
С комментируемой проблематикой тесно связано и положение ст. 3.1 Закона N 114-ФЗ, согласно которой Библия, Коран, Танах и Ганджур, их содержание и цитаты из них не могут быть признаны экстремистскими материалами.
Как указал Конституционный Суд РФ, выводы суда по вопросу о том, является ли тот или иной информационный материал, в том числе воспринимаемый гражданами в качестве источника их вероучения, экстремистским, не могут быть произвольными, а должны основываться на полном, всестороннем и объективном выяснении обстоятельств конкретного дела, в частности подтверждаться заключением эксперта, обладающего достаточными знаниями и квалификацией в области филологических, психологических и религиоведческих дисциплин, и на оценке судом соответствующего текста исходя не просто из его формального содержания, а из его потенциальной способности в современном обществе и в соотношении с распространенными в социуме учениями, не расцениваемыми в качестве экстремистских, приобретать характер, недопустимый с точки зрения ценностей, охраняемых Конституцией РФ; выводы суда первой инстанции могут быть проверены вышестоящими судами в рамках установленных процедур. При этом суд, рассматривая требование прокурора о признании информационного материала экстремистским и о запрете его распространения, не лишен права - с учетом фактических обстоятельств дела, с тем чтобы обеспечить соразмерность ограничения прав и свобод граждан, включая свободу вероисповедания и свободу слова, - признать экстремистской только определенную часть информационного материала и запретить его распространение лишь в этой части (если он распространяется вместе с ней) <1>.
--------------------------------
<1> Определения Конституционного Суда РФ от 25.09.2014 N 2055-О; от 28.02.2017 N 463-О; от 21.09.2017 N 1797-О; от 28.11.2019 N 3245-О; от 27.01.2022 N 160-О; от 31.03.2022 N 804-О // "ИС МЕГАНОРМ".
13. Принимая решение о признании конкретного информационного материала экстремистским, суд не может не учитывать также решения Верховного Суда РФ, касающиеся объективно имманентной связи таких материалов с их идеологическими источниками и организационно-координирующими акторами.
Так, 17 августа 2020 г. Верховный Суд РФ по иску Генеральной прокуратуры РФ признал экстремистским и запрещенным на территории Российской Федерации международное общественное движение А. Аналогичное, по сути, решение принято Верховным Судом РФ 30 ноября 2023 г. в отношении транснационального общественного движения ЛГБТ, деятельность которого воплощает и пропагандирует идеологию, не совместимую с традиционными российскими духовно-нравственными ценностями.
14. Важное процессуальное значение для своевременного и правильного разрешения судами дел комментируемой категории, обеспечения решения ими задач, определенных в ст. 132 и 135 КАС РФ, являются требования к документам и доказательствам, прилагаемым к административному исковому заявлению о признании информационных материалов экстремистскими.
При оценке соблюдения таких требований судам надлежит руководствоваться, в частности, нормативным положением ч. 2 ст. 265.7 КАС РФ, устанавливающим, что к исковому заявлению прилагаются письменные доказательства, в том числе документы и материалы, выполненные в форме цифровой и графической записи, полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи, содержащие соответствующую информацию, или их копии.
Законодатель уточнил направленность этого требования на административное исковое заявление, предметом которого являются материалы, не размещенные в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Однако данному специальному нормативному положению предшествует отсылка к ч. 3 ст. 265.2 КАС РФ, согласно которой к административному исковому заявлению по делам данной категории во всяком случае должны прилагаться документы, указанные в п. 1, 3, 5, 6 ч. 1 ст. 126 КАС РФ.
Учитывая предметную специфику комментируемой категории административного судопроизводства, речь тем самым идет о следующих документах:
- уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС РФ копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, в том числе в случае подачи в суд искового заявления и приложенных к нему документов в электронном виде. В случае несоблюдения этого правила, административный истец представляет в суд копии заявления и документов в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц (п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ); при этом согласно ч. 7 ст. 125 КАС РФ административный истец обязан направить указанные копии документов заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить их передачу иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом;
- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования (п. 3 ч. 1 ст. 126 КАС РФ); вместе с тем непредставление на стадии подачи административного иска каких-либо документов со стороны административного истца не может являться безусловным основанием для отказа в принятии иска, поскольку в соответствии со ст. 63 КАС РФ для полного и правильного разрешения административного дела суд истребует необходимые доказательства, в том числе по своей инициативе;
- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности, если административное исковое заявление подано представителем (п. 5 ч. 1 ст. 126 КАС РФ);
- документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом (п. 6 ч. 1 ст. 126 КАС РФ). Как уже отмечалось выше, соответствующие законодательные установления отсутствуют и перспектива их появления крайне проблематична.
В дополнение к положениям о содержании административного искового заявления по делам о признании информационных материалов экстремистскими, отметим, что если в заявлении содержится требование о возмещении административным ответчиком понесенных по делу судебных расходов (государственная пошлина, издержки, связанные с рассмотрением административного дела), то указывается ссылка на ст. 111 КАС РФ.
15. Судья отказывает в принятии административного искового заявления по делам о признании информационных материалов экстремистскими, руководствуясь в том числе положениями п. 1, 2, 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
При этом, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, положение п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, направлено на пресечение рассмотрения судами тождественных административных исковых заявлений (о том же предмете и по тем же основаниям), что, однако, не предполагает возможности произвольного отказа суда в принятии заявления, в частности в случае, если основания, указанные в данном заявлении, отличались от оснований ранее рассмотренного судом заявления о том же предмете. Установление в каждом конкретном случае, имеются ли процессуальное основания для в виде наличия (отсутствия) вступившего в законную силу и принятого по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решения суда, - исключительная прерогатива суда, принимающего решение, которая вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является проявлением его дискреционных полномочий. Гарантией процессуальных прав лиц, участвующих в деле, являются установленные КАС РФ процедуры проверки судебных постановлений вышестоящими судами и основания для их отмены или изменения <1>.
--------------------------------
<1> Определения Конституционного Суда РФ от 28.04.2022 N 1121-О; N 1125-О // "ИС МЕГАНОРМ".
По аналогии с указаниями, содержащимися в п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, нежели те, которыми руководствовался суд, принявший решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, касающееся признания информационных материалов экстремистскими).
Наряду с этим также важно учитывать разъяснение Пленума Верховного Суда РФ в п. 54 Постановления от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <1> о том, что наличие вступившего в законную силу решения суда по спору, возникшему из публичных правоотношений, между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, вынесенного по правилам подраздела III ГПК РФ до вступления в силу КАС РФ, является основанием для отказа в принятии административного искового заявления, прекращения производства по административному по п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2016. N 11.
16. Об отказе в принятии к рассмотрению административного искового заявления к производству суда судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для отказа. Копия этого определения вручается или направляется административному истцу вместе с административным исковым заявлением и приложенными к нему документами не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения (ч. 2 ст. 128 КАС РФ).
Как предусмотрено п. 3.26 Приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29.04.2003 N 36 (ред. от 21.10.2019) "Об утверждении Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде" (в ред. Приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 21.10.2019 N 238) <1>, если административное исковое заявление и приложенные к ним документы поданы в суд в электронном виде и судьей вынесено определение (постановление) об отказе в принятии или о возвращении такого обращения, то поданные в электронном виде документы не прилагаются к копии соответствующего определения. Подлинник определения судьи, копия заявления и сопроводительного письма о возврате документов хранятся в соответствующем наряде.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2014. N 246.
17. Согласно положению ч. 3 ст. 128 КАС РФ отказ административному истцу в принятии административного искового заявления препятствует повторному обращению в суд с таким административным исковым заявлением.
Статья 265.8. Особенности подготовки административного дела о признании информационных материалов экстремистскими к судебному разбирательству
Комментарий к статье 265.8
1. Законодательная конкретизация подготовки дел комментируемой категории к судебному разбирательству в гл. 27.2 КАС РФ характеризуется стремлением обеспечить следование общим принципам правосудия в Российской Федерации, а также правилам решения задач административного судопроизводства, в том числе в ситуации подачи административного искового заявления о признании информационных материалов экстремистскими, при отсутствии административного ответчика. Согласно п. 2 и 4 ст. 3 КАС РФ задачами административного судопроизводства являются в том числе защита нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, а также укрепление законности и предупреждение нарушений в этой сфере.
2. При подготовке к судебному разбирательству административного дела о признании информационных материалов экстремистскими судья последовательно решает ряд логически взаимосвязанных вопросов, касающихся состава и статуса участников:
- определяет круг лиц, участвующих в деле, права и законные интересы которых может затронуть судебное решение, в частности правообладателей, издателей, авторов произведений и (или) перевода соответствующих материалов, если такие лица известны;
- в случае выявления таких лиц суд привлекает их к участию в деле, извещает о времени и месте судебного заседания;
- в случае установления лица, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления о признании информационных материалов экстремистскими, суд привлекает его к участию в деле в качестве административного ответчика; по смыслу этого положения доступ к правосудию лиц в статусе административных ответчиков должен обеспечиваться как соответствующим конкретным гражданам и организациям, известным судье на момент подготовки административного дела к судебному разбирательству, так и лицам установленным (выявленным) позже, вплоть до момента принятия итогового решения.
3. Содержательное обособление в комментируемой статье административного ответчика побуждает считать, что с учетом обстоятельств дела и при соответствующем определении правового положения конкретных лиц, суд привлекает к участию в деле заинтересованных граждан и организации в качестве третьих лиц. Конкретизируя категории таких лиц, законодатель лингвистически подчеркнул, что приведенный их перечень нельзя считать закрытым. На практике на соответствующий статус и признание претендуют в том числе блогеры, пользователи сайтов и видеохостингов.
4. Кроме того, к числу привлекаемых судом к делу участников с процессуальной заинтересованностью могут быть отнесены и иные (помимо административного истца) публично-властные органы и должностные лица. В данном отношении можно говорить и о нормативно-институциональной конкретизации заключения по административному делу в административном судопроизводстве и о межотраслевой аналогии процессуального закона и аналогии права.
В частности, согласно положениям ч. 1 и 2 ст. 47 КАС РФ суд в необходимых случаях по своей инициативе может привлечь к участию в деле о признании административных материалов экстремистскими государственный орган или орган местного самоуправления, - для достижения целей осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или публичных (государственных) интересов.
Подобная цель указана и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2021 N 46 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" <1>. Учитывая положения ч. 1 и 2 ст. 47 ГПК РФ, такое процессуальное участие и его цель могут быть связаны с привлечением публично-властного органа (должностного лица) для дачи процессуального заключения по делу. Достаточной предпосылкой к тому служит положение ч. 4 ст. 2 КАС РФ, согласно которой в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2022. N 3.
5. Отдельного внимания заслуживает указание в ч. 1 ст. 265.8 КАС РФ на обязанность судьи вызывать в судебное заседание специалиста, обладающего специальными знаниями по соответствующей религии, если подан административный иск о признании экстремистским издания религиозного характера. Эта новелла служит специальной процессуальной гарантией для лиц, конституционная свобода вероисповедания и законные интересы которых может затронуть судебное решение по делам комментируемой категории. Причем по смыслу установления вызов специалиста не связан с необходимостью соответствующего ходатайства сторон.
6. Бланкетное указание в ч. 2 ст. 265.8 КАС РФ отсылает к Приказу Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 30.08.2019 N 203 (ред. от 09.06.2020) "Об утверждении Регламента размещения на интернет-портале Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" извещений о времени и месте рассмотрения административных дел о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, о признании информационных материалов экстремистскими" <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень актов по судебной системе. 2020. N 4.
Согласно п. 1.3, 1.6, 2.1 и 3.3 данного Регламента извещения размещаются уполномоченным работником аппарата суда, на основании соответствующего (в том числе протокольного) определения суда, при помощи специального программного изделия, не позднее десяти дней до дня проведения судебного заседания в разделе "Федеральные суды общей юрисдикции", подразделе "Извещения о времени и месте рассмотрения административных дел в порядке гл. 27.1 и 27.2 КАС РФ".
После публикации извещения уполномоченный работник распечатывает на бумажном носителе копию страницы названного подраздела, содержащей дату публикации, которая приобщается к материалам дела.
Извещение включает следующие обязательные сведения: наименование суда, рассматривающего административное дело; номер дела; место проведения судебного заседания; дату и время рассмотрения дела; фамилию, имя, отчество судьи, рассматривающего дело.
В случае выявления неполадок в работе программных изделий, обеспечивающих размещение Извещения, уполномоченный работник незамедлительно информирует об этом председателя суда (исполняющего обязанности председателя суда) и незамедлительно обращается на горячую линию технической поддержки ГАС "Правосудие".
7. Актуальность институциональной формы дачи публично-властного заключения и его гарантирующее значение для целей правосудия по административным делам комментируемой категории подтверждается специальными положениями ч. 3 ст. 265.8 КАС РФ.
Согласно прямому установлению законодателя, если административный ответчик не установлен, то к участию в рассмотрении дела для дачи заключения привлекаются Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ. Из этих конкретизаций не следует безоговорочный вывод о невозможности привлечения для дачи заключения других лиц, хотя на практике превалирует такой (узкий) подход. В адрес названных лиц суд направляет материалы административного дела о признании информационных материалов экстремистскими для дачи публично-властного заключения о наличии или об отсутствии в материалах признаков экстремизма.
О процессуальном значении специальных публично-властных заключений по делам комментируемой категории было сказано выше.
8. В ч. 4 ст. 265.8 КАС РФ законодатель говорит о праве судьи после возбуждения производства по административному делу о признании информационных материалов экстремистскими принять меры предварительной защиты, в частности, в виде ограничения доступа к таким материалам, а также иных мер, предусмотренных федеральным законом.
Такое формально диспозитивное определение полномочий судьи в обозначенном отношении целесообразно воспринимать как его процессуальную обязанность. В том числе с учетом конституционного целеполагания пресечения и предупреждения распространения экстремистской идеологии и последующего законодательного уточнения, что указанные меры могут быть приняты судьей по заявлению лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе.
При реализации соответствующего полномочия, судьи должны учитывать положения ст. 39 и 40 КАС РФ, а также имеющие общее судопроизводственное значение положения гл. 7 КАС РФ ("Меры предварительной защиты по административному иску"), с учетом Постановлений пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 (ред. от 17.12.2020) "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <1> и от 01.06.2023 N 15 "О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты" <2>.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2016. N 11.
<2> БВС РФ. 2023. N 8.
Видами обеспечительных мер по делам комментируемой категории, наряду со специально оговоренным ограничением публичного доступа к информационным материалам, которые административный истец просит признать экстремистскими, могут быть наложение ареста и (или) запрет на распространение таких материалов, а также возложение на административного ответчика и третьих лиц обязанности совершить соответствующие определенные действия или воздержаться от них.
9. Нарушение требований, предъявляемых процессуальным законодательством к заявлению о принятии обеспечительных мер, является основанием для оставления такого заявления без движения по правилам ст. 130 КАС РФ, независимо от того, оформлено оно в виде отдельного документа либо содержится в административном исковом заявлении (ч. 2 ст. 87 КАС РФ).
В случае оставления заявления о принятии обеспечительных мер без движения суд сообщает об этом лицу, подавшему такое заявление, руководствуясь правилами, установленными в ч. 2 ст. 87, ч. 1 ст. 130 КАС РФ.
10. С учетом положений п. 14 - 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.06.2023 N 15 при оценке доводов изложенных в заявлении о принятии мер предварительной защиты, а равно и в случае принятия такого решения по собственной инициативе, судам следует, в частности, иметь в виду: разумность и обоснованность принимаемых обеспечительных мер; объективную связь таких мер с предметом заявленного административного требования; вероятность причинения значительного ущерба конституционно значимым интересам в случае непринятия обеспечительных мер; необходимость обеспечения баланса интересов сторон (независимо от наличия установленного административного ответчика); необходимость предотвращения вследствие принятия обеспечительных мер нарушения публичных интересов, интересов третьих лиц (п. 14).
Обеспечительные меры являются ускоренным и предварительным средством защиты, поэтому для их принятия не требуется представления доказательств в объеме, необходимом для обоснования требований и возражений стороны по существу административного спора (п. 15).
Если в обоснование заявления о принятии обеспечительных мер лицо ссылается на то, что непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда, основанием для принятия обеспечительных мер может служить наличие реальной или потенциальной угрозы неисполнения решения суда, затруднения его исполнения в будущем. В частности, судом могут быть учтены доводы о том, что непринятие обеспечительных мер приведет к нарушению прав, свобод, публичных интересов, в защиту которых подано административное исковое заявление, законных интересов третьих лиц, либо к невозможности или затруднительности защиты названных ценностей (п. 16).
Отказ в принятии обеспечительных мер не препятствует повторному обращению с соответствующим заявлением при появлении новых обстоятельств, обосновывающих необходимость принятия таких мер (п. 19).
Суд не связан видом меры предварительной защиты, указанной в заявлении о ее принятии, и при наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 85 КАС РФ, вправе как удовлетворить заявление о принятии мер предварительной защиты в части, так и принять меру или несколько мер, не указанных в заявлении, которые наиболее эффективно, по мнению суда, послужат предотвращению опасности нарушения прав, свобод, публичных интересов, законных интересов третьих лиц, их дальнейшей судебной защите с учетом общих и специальных процессуальных требований (п. 20).
Статья 265.9. Судебные расходы по административным делам о признании информационных материалов экстремистскими
Комментарий к статье 265.9
1. Закрепленное в комментируемой статье решение вопроса о судебных расходах является специальной конкретизацией (нормой), учитывающей выраженные особенности дел данной категории и одновременно соотнесенной с общим порядком присуждения и распределения судебных расходов и издержек между сторонами, с учетом выявленного конституционно-правового смысла положений статей гл. 10 КАС РФ.
Из положений Конституции РФ в их взаимосвязи со сложившимися в практике Конституционного Суда РФ и доктрине процессуального права подходами не вытекает несовместимость универсального (общего) характера принципа присуждения судебных расходов лицу, в пользу которого состоялось судебное решение, с теми или иными формами проявления дифференциации правил распределения судебных расходов, которые могут иметь свою специфику, в частности в зависимости от объективных особенностей конкретных судебных процедур и лежащих в их основе материальных правоотношений <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2017 N 20-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданки Н.Б. Слободяник и федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр" // ВКС РФ. 2017. N 5.
2. Специальный, формально определенный законодателем порядок, предусмотренный ст. 265.9 КАС РФ, применяется в случае отсутствия и неустановления до момента принятия окончательного решения по делу административного ответчика.
При таких обстоятельствах отнесение на административного истца понесенных им судебных расходов в случае удовлетворения административного иска о признании информационных материалов экстремистскими можно объяснить как объективно-формальными факторами (отсутствие процессуального контрагента), не умаляющими конституционной необходимости разрешения дела, так и стремлением законодателя стимулировать процессуальную активность истца в плане его содействия установлению административного ответчика.
3. Равным образом неизбежность отнесения судебных расходов (издержек) для третьих лиц должна учитываться ими с момента привлечения к участию в деле и отражаться в выбираемых ими формах и методах процессуального участия, исходя из преимущественно всегда известных им, в той или иной мере, фактических обстоятельств дела.
Статья 265.10. Решение суда по административному делу о признании информационных материалов экстремистскими
Комментарий к статье 265.10
1. В соответствии с положениями ст. 180 КАС РФ, к которой отсылает ч. 1 ст. 265.10, решение суда по административному делу о признании информационных материалов экстремистскими должно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей.
Во вводной части решения суда должны быть указаны:
- номер административного дела;
- дата и место принятия решения суда;
- наименование суда, принявшего решение;
- состав суда;
- сведения о сторонах, других лицах, участвующих в деле, об их представителях, о помощнике судьи, секретаре судебного заседания, об иных участниках судебного процесса, о предмете административного иска.
Описательная часть решения суда должна содержать изложение требований административного истца, возражений административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле.
В мотивировочной части решения суда должны быть указаны:
1) обстоятельства административного дела, установленные судом;
2) доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах;
3) доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства;
4) нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, а также обоснования по вопросам, перечисленным в ч. 6 ст. 180 КАС РФ. При этом, поскольку последнее законодательное положение (ч. 6 ст. 180 КАС РФ) сформулировано условно-отсылочным образом, этот подход проецируется и на требования к соответствующим обоснованиям.
В качестве источников права, на которые суды могут ссылаться в мотивировочной части своих решений законодатель счел уместным указать на решения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, постановления Президиума Верховного Суда РФ, а также на обзоры судебной практики Верховного Суда РФ, утвержденные Президиумом Верховного Суда РФ в целях обеспечения единства судебной практики и законности.
Здесь важно учитывать, что, во-первых, Конституционный Суд РФ в ходе осуществления конституционного судопроизводства принимает решения в форме постановлений, заключений, определений (ч. 2 и 6 ст. 71 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 31.07.2023) "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>, а во-вторых, неотъемлемой частью решений Конституционного Суда РФ являются такие особенные нормативно-доктринальные формы права, как правовые позиции этого органа конституционной юстиции (ч. 3 и 4 ст. 29).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
2. По общему правилу ч. 6 ст. 180 КАС РФ резолютивная часть решения суда по административному делу о признании информационных материалов экстремистскими должна содержать: выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в удовлетворении административного иска; указания на немедленное исполнение решения суда, на дальнейшую судьбу вещественных доказательств (если этот вопрос не был разрешен до принятия решения суда), на сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску на распределение судебных расходов; порядок и срок обжалования решения суда.
Положениями ч. 2 ст. 265.10 КАС РФ указанные общие требования к резолютивной части решения суда дополняются специальными требованиями, актуальными для дел, касающихся информационных материалов размещенных в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет. Эти требования отсылают к сведениям, закрепленным в ст. 265.5 КАС РФ (в ч. 1 которой вновь содержится дублирующая ссылка на ст. 180 КАС РФ). Тем не менее согласно ч. 2 ст. 265.5 КАС РФ в резолютивной части судебного решения об удовлетворении административного искового заявления о признании информационных материалов названного вида экстремистскими должны быть указаны места локации этих материалов: доменные имена и (или) указатели страниц сайтов в информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть Интернет.
3. Федеральными органами исполнительной власти, в которые в силу прямого указания закона направляются копии решения суда об удовлетворении административного искового заявления о признании информационных материалов экстремистскими, являются:
- Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России), осуществляющее в том числе государственную регистрацию некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации;
- Роскомнадзор - Федеральная служба, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы <1>.
--------------------------------
<1> Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 N 228 // СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1431.
Одновременно с решением суда в Минюст России направляются информационные материалы, признанные экстремистскими <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 19 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13.01.2023 N 10 // СЗ РФ. 2023. N 3. Ст. 553.
Минюст России формирует банк данных экстремистских материалов, помещая в него копии судебных решений о признании информационных материалов экстремистскими и цифровые копии самих информационных материалов, а также копии заключений экспертов по судебному делу (при их наличии) и правовых актов Минюста России о включении сведений об экстремистских материалах в федеральный список экстремистских материалов.
Сведения, содержащиеся в банке данных экстремистских материалов, представляются Минюстом России в соответствии с требованиями, установленными Постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности" <1>, по запросу в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня поступления запроса, если иной срок не установлен в запросе.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3165.
Если судебное решение принято в отношении материалов социальной сети и/или размещенных в данной сети, оно является основанием для включения Минюстом России социальной сети в Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 15.1 Закона об информации, а также для ограничения доступа к ней.
При этом Минюст России как орган исполнительной власти не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов, осуществлять какие-либо контрольные полномочия по отношению к ним и давать оценку принимаемым ими решениям.
4. По смыслу положения ч. 3 ст. 265.10 КАС РФ, к категории иных лиц участвующих в деле относятся административный истец и ответчик, установленные и/или привлеченные судом к участию в деле третьи лица.
В соответствии с положениями ст. 182 КАС РФ решение суда, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке (утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.09.2017 <1>) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27.09.2017 "Об утверждении Положения о порядке размещения текстов судебных актов на официальных сайтах Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" // "ИС МЕГАНОРМ".
Также такое решение суда может быть направлено указанным выше лицам, наряду с участниками судебного процесса, включая привлеченных судом к процессуальному участию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, посредством единого портала государственных и муниципальных услуг либо системы электронного документооборота конкретного лица с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
5. По ходатайству лиц, участвующих в деле, копии решения суда, выполненного в электронном виде, на бумажном носителе вручаются им под расписку или высылаются не позднее чем через три дня после поступления соответствующего ходатайства.
В случае если решение суда выполнено только на бумажном носителе, копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, их представителям или высылаются им не позднее чем через три дня после принятия решения суда в окончательной форме.
Как указал Верховный Суд РФ, по смыслу приведенных нормативных положений в целях обеспечения права на обжалование в кассационном порядке лицам, участвующим в деле, подлежат направлению не только судебные акты, принятые судом первой инстанции, но и апелляционные определения, определения, принятые по результатам рассмотрения частных жалоб, так как их отсутствие препятствует своевременной подаче мотивированной кассационной жалобы <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Верховного Суда РФ от 17.06.2022 N 34-КАД22-2-К3 // "ИС МЕГАНОРМ".
6. Положение ч. 4 ст. 265.10 КАС РФ о немедленном исполнении решения суда об удовлетворении административного искового заявления о признании информационных материалов экстремистскими имеет особенное значение для принятия мер, направленных на пресечение вредоносного воздействия соответствующих материалов. В этой связи, как уже отмечалось, в резолютивной части судебного решения должно содержаться соответствующее правоприменительное указание.
О ПОМЕЩЕНИИ ИНОСТРАННОГО ГРАЖДАНИНА, ПОДЛЕЖАЩЕГО ДЕПОРТАЦИИ
ИЛИ РЕАДМИССИИ, В СПЕЦИАЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ИЛИ О ПРОДЛЕНИИ
СРОКА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННОГО ГРАЖДАНИНА, ПОДЛЕЖАЩЕГО
ДЕПОРТАЦИИ ИЛИ РЕАДМИССИИ, В СПЕЦИАЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ
Понятие депортации раскрывается в ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан), согласно которой под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Юридическим фактом для депортации иностранного гражданина выступает решение о депортации, принимаемое уполномоченным органом. Основанием для принятия данного решения является нарушение миграционного законодательства, в том числе Закона о правовом положении иностранных граждан, Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Закон о порядке выезда и въезда), Федерального закона от 19.02.1993 N 4528-1 "О беженцах", проявившееся в отсутствии оснований для нахождения иностранного гражданина на территории России. Депортацию следует отличать от административного выдворения, являющегося видом административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ). Как указывается в литературе, содержание оснований для применения административного выдворения и депортации различно. "В основу применения административного выдворения заложены административные правонарушения, регулируемые нормами КоАП РФ, а для реализации депортации необходимо несоблюдение требований федерального законодательства" <1>.
--------------------------------
<1> Карпов О.В., Ледащев С.В., Рузевич О.Р., Дядькин О.Н. Правовой анализ мер принуждения, связанных с перемещением иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации // Современное право. 2021. N 5. С. 59.
Правовые основания для депортации иностранного гражданина обобщены и указаны в Приказе МВД России от 24.04.2020 N 239 "Об утверждении Порядка депортации иностранных граждан и лиц без гражданства Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами" <1> (далее - Приказ N 239), согласно п. 2 которого депортации подлежит иностранный гражданин:
- срок проживания или временного пребывания которого в Российской Федерации сокращен либо у которого аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство;
- в отношении которого принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации;
- переданный иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии и не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации в случае, если между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности либо постоянного или преимущественного проживания данного иностранного гражданина не имеется международного договора о реадмиссии;
- получивший уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца, не использующий право обжалования решения и отказывающийся от добровольного выезда;
- обжаловавший решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и получивший отказ на жалобу, а также не имеющий иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающийся от добровольного выезда;
- лишенный статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации - после отбытия наказания, в случае если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации;
- утративший временное убежище или лишенный временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным п. 5 и подп. 2 п. 6 ст. 12 Федерального закона "О беженцах", не имеющий иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающийся от добровольного выезда.
--------------------------------
<1> URL: http://pravo.gov.ru.
Под реадмиссией понимается передача компетентными органами одного государства и принятие компетентными органами другого государства лиц, въехавших или находящихся на территории государства въезда в нарушение национального законодательства данных государств <1>. Правовой механизм реадмиссии закреплен в международных договорах РФ с иностранными государствами <2> и исполнительных протоколах к ним. В силу п. 10 ст. 31 Закона о правовом положении иностранных граждан иностранные граждане, подлежащие депортации, могут быть переданы Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии. Соглашение о реадмиссии представляет собой двустороннее или многостороннее соглашение между государствами, устанавливающее и облегчающее основания, процедуры и условия для оперативного и упорядоченного возврата лиц, незаконно покинувших государство <3>. Порядок реализации международных договоров РФ о реадмиссии и форма самого решения о реадмиссии утверждены Приказом МВД России от 24.09.2020 N 669 <4>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление N 47-13 Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами - участниками СНГ в пограничной сфере" (принято в г. Санкт-Петербурге 13.04.2018) // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> См., напр.: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии (07.06.2012, г. Астана) и другие.
<3> См.: Иксанов И.С. Понятие и сущность реадмиссии // Российский судья. 2021. N 5. С. 46.
<4> Приказ МВД России от 24.09.2020 N 669 "Об утверждении Порядка реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии Министерством внутренних дел РФ, его территориальными органами и специальными учреждениями, предназначенными для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии, и Порядка прекращения процедуры реадмиссии в связи с добровольным выездом иностранного гражданина или лица без гражданства из Российской Федерации". URL: http://pravo.gov.ru.
Согласно п. 9 ст. 31 Закона о правовом положении иностранных граждан иностранные граждане, подлежащие депортации, содержатся в специальных учреждениях до исполнения решения о депортации. Если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации, иностранный гражданин, подлежащий передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, и иностранный гражданин, принятый Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, могут содержаться в специальном учреждении (п. 2 ст. 32.2 Закона о правовом положении иностранных граждан). При этом помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение на срок, не превышающий 48 часов, осуществляется на основании решения руководителя или заместителя руководителя уполномоченного органа. Но содержание иностранного гражданина в специальном учреждении (центре временного содержания иностранных граждан) свыше 48 часов осуществляется только на основании решения суда (п. 9.3, 9 ст. 31 и п. 4, 5 ст. 32.2 Закона о правовом положении иностранных граждан), которое принимается в порядке главы 28 КАС РФ. Данные правила Закона о правовом положении иностранных граждан имеют, видимо, конституционное основание, так как согласно ч. 2 ст. 22 Конституции РФ арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.
Необходимость судебного контроля в сфере помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении обосновывается прежде всего высокой социальной значимостью и важностью затрагиваемых прав иностранного гражданина. Так, при принудительном помещении иностранного гражданина в специальное учреждение ограничивается его свобода и личная неприкосновенность. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии в специальное учреждение, является мерой лишения (ограничения) его свободы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гурулева Т.Е. Вопросы судебного контроля за лишением права на свободу и личную неприкосновенность при рассмотрении судами дел в сфере миграции // Судья. 2019. N 10. С. 58.
Судебный контроль в данной сфере реализуется в рамках производства по административным делам в порядке гл. 28 КАС РФ, которая пришла на смену гл. 26.1 ГПК РФ. При толковании и реализации норм гл. 28 КАС РФ нужно исходить из того, что Российское государство (как на уровне законодателя, так и на уровне правоприменителя) должно обеспечить эффективный судебный контроль, предполагающий своевременное и правильное рассмотрение данной категории дел. Последнее предполагает, что обозначенные административные дела должны рассматриваться, во-первых, в условиях повышенной оперативности и, во-вторых, высокой активности суда.
Статья 266. Подача административного искового заявления о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении
Комментарий к статье 266
1. В ч. 1 комментируемой статьи определяется заявитель по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (далее - дела о помещении иностранного гражданина с специальное учреждение). Заявителем по данной категории дел выступает территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю (надзору) и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Таким органом является территориальный орган МВД России <1>. В силу ч. 4 ст. 266 КАС РФ административное исковое заявления подлежит подписанию руководителем указанного территориального органа. Административным ответчиком является иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии <2>. Формой обращения в суд выступает административное исковое заявление. Несмотря на используемую общую терминологию (ст. 38, 124 КАС РФ) рассмотрение административных дел о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение имеет существенные особенности, что приводит исследователей к выводу о недопустимости применения ряда правил искового производства или исковой формы защиты в целом <3>.
--------------------------------
<1> См.: подп. 25 п. 11 Указа Президента РФ от 21.12.2016 N 699 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел РФ и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел РФ по субъекту Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Закон прямо не называет иностранное лицо, в отношении которого предъявлено административное исковое заявление, административным ответчиком, поскольку данная категория дел относится к неисковому производству, но данный субъект подпадает под признаки ч. 4 ст. 38 КАС РФ.
<3> См.: Августина И.Д. Правовая природа дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства // Российский судья. 2023. N 9. С. 50 - 55.
2. Часть 2 ст. 266 КАС РФ в целом дублирует норму ч. 1 ст. 23 КАС РФ, устанавливающую исключительную подсудность данных дел, подлежащих рассмотрению в суде по адресу специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии. Данные дела отнесены к компетенции районных судов. При установлении исключительной территориальной подсудности законодатель учитывает, что иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии, в момент обращения административного истца в суд, как правило, содержится в данном специализированном учреждении на основании решения уполномоченного органа о депортации. Соответственно, рассмотрение дела в суде по адресу центра временного содержания иностранных граждан обеспечивает доступность правосудия административному ответчику, а также оперативность рассмотрения дела. Следует обратить внимание на несовпадение терминологии, используемой в ч. 1 ст. 23 КАС РФ (адрес специального учреждения) и ч. 2 ст. 266 КАС РФ (место нахождения специального учреждения). Несмотря на то что гражданское законодательство (ст. 54 ГК РФ) различает понятия "место нахождения" (наименование населенного пункта) и "адрес" (указание также на улицу и дом) юридического лица, в контексте комментируемой статьи данные понятия следует признать синонимичными. В этой связи заявитель вправе обратиться только в соответствующий районный суд по адресу специализированного учреждения, а не в любой районный суд соответствующего муниципального образования по месту нахождения специализированного учреждения.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи в административном исковом заявлении указываются соответствующие сведения, которые можно подразделить на две группы. Первую группу составляют общие сведения, указываемые в административном исковом заявлении на основании ст. 125 КАС РФ, а именно наименование суда, в который подается административное исковое заявление (п. 1 ч. 2 ст. 125 КАС РФ), сведения об административном истце (п. 2 ч. 2 ст. 125 КАС РФ), сведения об административном ответчике (п. 3 ч. 2 ст. 125 КАС РФ), содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых заявитель обосновывает свои требования (п. 5 ч. 2 ст. 125 КАС РФ), перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов (п. 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ). К группе специальных сведений, подлежащих указанию в административном исковом заявления по данной категории дел, относятся сведения о принятом решении о депортации или реадмиссии, в том числе предусмотренное федеральным законом основание для помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении; срок, на который целесообразно поместить иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или продлить его пребывание в этом учреждении. Под основанием помещения иностранного гражданина в специальное учреждение следует понимать основание для принятия соответствующего решения о депортации, то есть конкретные нарушения миграционного законодательства. В качестве основания для продления срока могут выступать обстоятельства, препятствующие исполнению решения о депортации, например, отсутствие у иностранного гражданина документов, необходимых для пересечения границы, и длительность их оформления <1>, неполучение ответов консульства или посольства иностранного государства, гражданином которого является депортируемый <2>, совершение самим гражданином действий, препятствующих исполнению решения о депортации (например, порча документов) и т.д. При указании оснований для продления срока следует учитывать длительность предшествующего нахождения иностранного гражданина в данном специализированном учреждении, достаточность и эффективность принимаемых уполномоченным органом мер для исполнения решения о депортации <3>. В административном исковом заявлении обязательно указывается конкретный срок помещения иностранного гражданина в специализированное учреждение или период продления данного срока. Следует учитывать, что данные требования для суда не являются обязательными. С учетом установленных обстоятельств суд может установить как больший, так и меньший срок пребывания иностранного гражданина в специализированном учреждении.
--------------------------------
<1> См.: Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14.05.2020 N 88а-9477/2020 // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> См.: Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 12.08.2020 N 88а-17271/2020 // "ИС МЕГАНОРМ".
<3> См.: Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами дел о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016) // "ИС МЕГАНОРМ".
4. В ч. 5 ст. 266 КАС РФ установлено, что к административному исковому заявлению прилагаются документы, подтверждающие указанные в нем обстоятельства, а также документы, указанные в п. 1, 5 ч. 1 ст. 126 КАС РФ. При этом правило п. 1 ч. 1 ст. 126 и ч. 7 ст. 125 КАС РФ о приложении документов о направлении копии административного искового заявления участвующим в деле лицам следует толковать ограничительно, поскольку при нахождении иностранного гражданина в специальном учреждении по решению уполномоченного органа и минимальных сроках рассмотрения данной категории дел предполагается необходимость нарочного вручения иностранному гражданину копии административного искового заявления с прилагаемыми документами. К документам, подтверждающим обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении, относятся: решение о депортации, решение о реадмиссии, документы, послужившие основанием для принятия данных решений (например, решение о нежелательности пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации), документы, подтверждающие привлечение гражданина к уголовной или административной ответственности, документы о месте жительства (например, договор коммерческого найма) и месте работы (например, трудовой или гражданско-правовой договор) иностранного гражданина в России и др. При отсутствии у иностранного гражданина удостоверяющего личность документа закон предписывает приложить к административному исковому заявлению заключение об установлении личности. Данная норма изложена как императивная, но в силу закрепленного в ст. 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан порядка установления личности приложение к административному исковому заявлению заключения уполномоченного органа об установлении личности иностранного гражданина не всегда возможно. Так, процедура установления личности предполагает использование различных источников информации о личности иностранного гражданина: подлинники иных документов гражданина, содержащих его персональные данные (свидетельство о рождении, водительское удостоверение, пенсионное удостоверение и т.д.); получение информации из государственных систем (миграционного учет, дактилоскопия); взаимодействие (опрос, опознание) с иными гражданами, располагающими информацией о личности иностранного гражданина; взаимодействие с дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями иностранных государств в РФ, международными организациями. Причем данные источники информации должны использоваться параллельно. Нередко иностранные граждане, подлежащие депортации, скрывают свою личность либо сообщают недостоверные персональные данные. С временной точки зрения опрос свидетелей, предъявление иностранного гражданина для опознания, получение ответов на запросы из представительств и консульских учреждений иностранных государств достаточно продолжительны <1>. Поэтому в п. 13 ст. 10.1 Закона о правовом положении иностранных граждан установлен трехмесячный срок проведения процедуры установления личности, который может быть однократно продлен еще на три месяца. Соответственно, при отсутствии у уполномоченного органа достоверной информации, которая подтверждает личность иностранного гражданина и является основанием для составления заключения, такой орган не может составить заключение об установлении личности иностранного гражданина и приложить его к административному исковому заявлению. В этом случае к административному исковому заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие реализацию уполномоченным органом процедуры установления личности, в том числе конкретные действия, выполненные уполномоченным органом (например, протоколы опроса свидетелей, запросы в представительства и консульские учреждения иностранных государств, справки об отсутствии информации об иностранном гражданине в государственных системах).
--------------------------------
<1> См.: Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами дел о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016) // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 267. Порядок подачи административного искового заявления о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении и принятия этого заявления судом
Комментарий к статье 267
1. Части 1 и 2 ст. 267 КАС РФ устанавливают срок обращения в суд с административным исковым заявлением о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение (центр временного содержания иностранных граждан) или продлении срока содержания в таком учреждении. Административное исковое заявление о помещение иностранного гражданина в специальное учреждение должно быть подано в суд в течение 48 часов с момента помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение по решению уполномоченного органа. Установление указанного срока связано с тем, что нахождение иностранного гражданина в центре временного содержания иностранных граждан по решению уполномоченного органа возможно не более 48 часов, после истечения которых он должен быть освобожден (п. 9, 9.3 ст. 31 и п. 4, 5 ст. 32.2 Закона о правовом положении иностранных граждан). Как указывалось ранее, установление указанного срока имеет конституционную основу (ч. 2 ст. 22 Конституции РФ). Так, Конституционный Суд РФ известным Постановлением от 17.02.1998 N 6-П признал положение ч. 2 ст. 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (утратил силу с даты вступления в силу Закона о правовом положении иностранных граждан), согласно которому иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого принято решение о выдворении из пределов Российской Федерации, в случае уклонения от выезда подлежит с санкции прокурора задержанию на срок, необходимый для выдворения, не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 22 и 46, в той мере, в какой оно допускает продление срока задержания указанных лиц сверх 48 часов без вынесения судебного решения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" // "ИС МЕГАНОРМ".
Административное исковое заявление о продлении срока пребывания иностранного гражданина в центре временного содержания иностранных граждан должно быть подано в суд не позднее чем за 48 часов до истечения установленного по решению суда срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении. В отличие от предшествующего правила срок обращения, установленный в ч. 2 ст. 267 КАС РФ, не имеет обоснования в материальном законодательстве. Представляется, что данный срок не должен быть привязан к периоду возможного содержания иностранного гражданина в специальном учреждении по решению уполномоченного органа, поскольку при решении вопроса о продлении срока пребывания имеется уже ранее принятое судом решение о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение. Оптимально, если такое административное исковое заявление будет подано в период, необходимый суду для рассмотрения данного дела, то есть за пять дней до истечения ранее установленного срока предшествующим решением суда (ч. 1 ст. 268 КАС РФ). В этом случае суду не пришлось бы продлять срок содержания на период рассмотрения административного дела.
Следует прийти к выводу, что установленные в ч. 1 и 2 ст. 267 КАС РФ сроки не являются пресекательными (преклюзивными) и не влекут погашение права на обращение в суд, а также отказ в удовлетворении административного искового заявления в связи с их пропуском. При наличии соответствующих материальных оснований суд должен удовлетворить заявленный иск. Поэтому вряд ли следует поддержать высказанную в литературе идею о необходимости подачи заявителем ходатайства о восстановлении срока при пропуске последнего <1>. Однако пропуск срока обращения в суд может выступать основанием для вынесения судом частного определения (ст. 200 КАС РФ). В этой связи оправдательные доводы заявителя о нарушении срока подачи административного искового заявления могут повлиять не на удовлетворение самого иска, а на вынесение судом частного определения.
--------------------------------
<1> См.: Тарабычина А.П. Процессуальные сроки по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение // Административное право и процесс. 2019. N 8. С. 72.
2. В ч. 3 комментируемой статьи установлены две нормы. Первое правило посвящено сроку рассмотрения судом вопроса о принятии административного искового заявления к производству. В отличие от общего трехдневного срока (ч. 1 ст. 127 КАС РФ) в рассматриваемой категории дел вопрос о принятии административного искового заявления должен быть разрешен судом незамедлительно, то есть сразу же после поступления административного искового заявления в суд. Термин "незамедлительно" предполагает как можно более быстрое рассмотрение данного вопроса судом. Известно, что в процессуальные сроки, исчисляемые днями, включаются только рабочие дни (ч. 2 ст. 92 КАС РФ). Однако незамедлительное совершение процессуального действия требует его осуществления и в нерабочие дни. Поэтому в случае поступления административного искового заявления по данной категории дел в нерабочий день вопрос о его принятии к производству также должен быть разрешен в данный день незамедлительно дежурным судьей.
Необходимость оперативного рассмотрения дела и совершения отдельных процессуальных действий ставит вопрос о применении институтов оставления административного искового заявления без движения (ст. 130 КАС РФ), возвращении административного искового заявления (ст. 129 КАС РФ) и отказа в его принятии (ст. 128 КАС РФ). Формально-юридически оснований для неприменения данных институтов закон не содержит, так как отсутствуют специальные правила по этому поводу и применению подлежат общие правила. Буквальное толкование нормы ч. 3 ст. 267 КАС РФ также не дает повода для подобного вывода, поскольку закон не обязывает в любом случае принимать административное исковое заявление по данной категории дел, но лишь устанавливает правило о незамедлительном решении судом вопроса о принятии, предполагая возможность непринятия. Такой вывод также следует из второго правила, содержащегося в ч. 3 ст. 267 КАС РФ, которое начинается с указания на соответствующий юридический факт ("а в случае принятия заявления"), который может отсутствовать <1>. Однако применение общих правил об оставлении административного искового заявления без движения, его возвращении или отказе в принятии не соответствует материальному регулированию (специфике рассматриваемых административных дел), а также требованиям оперативности <2> и активности суда при рассмотрении данных дел. Поэтому следует прийти с следующему выводу. Если нарушения порядка обращения (в том числе нарушения формы и содержания административного искового заявления) имеют устранимый характер, то суд не вправе препятствовать движению данного дела. В таком случае суд должен принять административное исковое заявление к производству и по своей инициативе истребовать необходимые документы (ч. 4 ст. 267 КАС РФ), в том числе обязать заявителя исправить выявленные недостатки. Интерес представляет вопрос, связанный с нарушением правил подсудности при подаче административного искового заявления, что по общему правилу является основанием для возвращения административного искового заявления (п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ). Представляется, что и в этом случае суд должен принять административное исковое заявление, продлить срок пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении на период рассмотрения данного дела и незамедлительно направить дело в другой суд по подсудности в порядке ст. 27 КАС РФ. При таком алгоритме процессуальных действий нарушение оперативности возможно лишь в контексте применения правил о передаче дела из одного суда в другой (ч. 3 ст. 27 КАС РФ), поскольку передача дела осуществляется лишь после истечения срока на обжалование либо после разрешения по существу такой жалобы. Однако в этом случае иностранный гражданин будет находиться в специальном учреждении на основании резолюции суда. Возможен и другой вариант с незамедлительным возвращением административного искового заявления, поданного с нарушением правил подсудности, с указанием компетентного суда, в который следует обратиться. Представляется, что из двух предложенных вариантов первый является более предпочтительным, поскольку именно в рамках этого механизма обеспечивается необходимый судебный контроль. Второй вариант предполагает, что ответственность несет сам уполномоченный орган - заявитель. В контексте оснований для депортации (которыми, например, могут быть реальная угроза обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения) перекладывать ответственность на уполномоченный орган не следует.
--------------------------------
<1> Нельзя согласиться с мнением о невозможности оставления административного искового заявления о помещении иностранного гражданина в специальной учреждение без движения в силу "буквального толкования норм КАС РФ" (см.: Опалев Р.О. К вопросу об инициативах по совершенствованию законодательства об административном судопроизводстве // Судья. 2018. N 1. С. 45). Напротив, буквальное толкование не препятствует оставлению без движения.
<2> См.: Туманова Л.В. Кодекс административного судопроизводства: хорошее должно быть лучшим // Судья. 2018. N 11. С. 18.
Второе правило ч. 3 ст. 267 КАС РФ обязывает суд, принявший административное исковое заявление к производству, незамедлительно решить вопрос о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении на срок, необходимый для рассмотрения административного дела. Представляется, что решение суда данного вопроса должно оформляться определением (ч. 1 ст. 198 КАС РФ) <1>. По общему правилу определение суда может быть обжаловано, если такое обжалование прямо предусмотрено КАС РФ либо если определение суда препятствует дальнейшему движению административного дела (ч. 1 ст. 202, ч. 1 ст. 313 КАС РФ). Как следует из содержания указанной нормы, закон не предусматривает обжалование данного определения. Также данное определение не препятствует движению административного дела. Из этих соображений можно было бы предположить о невозможности обжалования данного определения. Однако определение о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении существенно ограничивает его свободу. В некотором смысле продление срока в порядке ч. 3 ст. 267 КАС РФ напоминает меры предварительной защиты по административному иску. В этой связи считаем возможным применение по аналогии закона ст. 90 КАС РФ об обжаловании определения суда о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении на период рассмотрения административного дела. В ч. 3 ст. 314 КАС РФ предусмотрен специальный десятидневный срок обжалования такового определения.
--------------------------------
<1> На практике распространены случаи, когда вопрос о продлении срока разрешается в определении о принятии административного искового заявления к производству суда (Апелляционное определение Саратовского областного суда от 30.11.2017 N 33а-9533/2017; Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 14.04.2017 N 33а-9479/2017 по делу N 2а-2816/2017; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 30.08.2019 по делу N 33а-17009/2019; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 08.04.2016 по делу N 33а-7886/2016) // "ИС МЕГАНОРМ".
3. Согласно ч. 4 комментируемой статьи после принятия административного искового заявления суд вправе в порядке, установленном ст. 63 КАС РФ, истребовать у лиц, участвующих в деле, материалы, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административного дела, суд также возлагает на заявителя обязанность обеспечить участие этих лиц в судебном заседании. Возможность истребовать доказательства судом по своей инициативе связана с активной ролью суда в административном судопроизводстве (п. 7 ст. 6, ч. 2 ст. 14 КАС РФ). С учетом специфики рассматриваемых административных дел в целях осуществления эффективного судебного контроля объем полномочий суда при рассмотрении таких дел увеличивается. Суд вправе не только истребовать доказательства от третьих лиц, но и от административного лица и иных лиц, участвующих в деле, что прямо следует из комментируемой нормы. Истребованные доказательства могут быть направлены как на подтверждение или опровержение значимых для дела обстоятельств, так и на исправление недостатков искового заявления. Так, суд может истребовать по своей инициативе сведения о совершении иностранным гражданином преступлений либо административных правонарушений, месте проживания иностранного гражданина, месте его работы, семейном положении и т.д. Достаточно интересным является правило об обеспечении заявителем участия в деле привлеченных лиц (лиц, участвующих в деле). Представляется, что речь в данном случае идет об обеспечении участия представителя самого заявителя, а также административного ответчика (в контексте правила ч. 3 ст. 268 КАС РФ). Вряд ли заявитель сможет обеспечить участие в рассмотрении дела, например, прокурора, который также является участвующим в деле лицом (ст. 37 КАС РФ). Однако к участию в деле могут быть привлечены и иные органы. Так, например, если принятию решения о депортации предшествовало решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в России <1>, то суд вправе привлечь к участию в деле соответствующий уполномоченный орган, принявший данное решение (МВД России; ФСБ России; Минобороны России; СВР России; МИД России; ФСИН России; Росфинмониторинг). В этом случае административный истец обязан своевременно оповестить привлеченный орган о необходимости участия в судебном заседании, представив ему копии административного искового заявления и приложенных к нему материалов. Этим, видимо, будет ограничиваться обеспечение заявителем участия в деле таких органов.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 23.08.2021 N 1390 "О порядке принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и признании утратившими силу актов и отдельных положений актов Правительства РФ" // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 268. Рассмотрение административного дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении
Комментарий к статье 268
1. В ч. 1 комментируемой статьи содержится специальное правило о сроке рассмотрения административного искового заявления о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение. Такое дело должно быть рассмотрено в течение 5 дней со дня возбуждения дела, что соответствует оперативному рассмотрению дела. Следует обратить внимание, что общее правило о невключении в срок, исчисляемый днями, нерабочих дней, применению к исчисления данного срока не подлежит в силу оговорки, содержащейся в ч. 2 ст. 92 КАС РФ. Соответственно, установленный в ч. 1 ст. 268 КАС РФ пятидневный срок рассмотрения административного дела подлежит исчислению в календарных днях, включая нерабочие дни. Несмотря на отсутствие прямого указания в законе, пятидневный срок не может данной категории дел не может быть продлен по правилам ч. 2 ст. 141 КАС РФ, на что обратил внимание Пленум Верховного Суда РФ в п. 34 Постановления от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <1>. Подобное ограничительное толкование также направлено на обеспечение быстрого рассмотрения дела. Как общие сроки рассмотрения административных дел, установленные в ст. 141 КАС РФ, так и специальный срок, определенный в комментируемой статье, не являются пресекательными. Нарушение данного срока не препятствует дальнейшему рассмотрению дела и принятию решения по существу. Однако при обжаловании принятого с нарушением срока решения суда апелляционный суд может обратить внимание на указанное нарушение и вынести частное определение в отношении судьи, рассмотревшего дело по первой инстанции <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ" // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Практика вынесения частных определений в отношении судей нижестоящих судов в настоящее время неоднозначна (от допущения таких определения, до их полного отрицания) и не получила широкого распространения. Вместе с тем считаем, что реагирование судом вышестоящей инстанции на подобные нарушения (особенно, когда такие нарушения не являются основаниями для отмены принятого решения) необходимо. Единственным доступным правовым механизмом такого реагирования является институт частных определений.
2. Часть 2 ст. 268 КАС РФ указывает на рассмотрение дела в судебном заседании, которое проводится в помещении суда. Закон определяет порядок подготовки дела к судебному разбирательству, поэтому применению подлежат общие правила гл. 13 КАС РФ. Срок подготовки определяется судом с учетом конкретных обстоятельств дела и процессуальных действий, которые надлежит совершить (ст. 132 КАС РФ), но не может срока рассмотрения дела. По данной категории дел подготовка, как правило, включает в себя ознакомление суда с административным исковым заявлением и прилагаемыми к нему документами, истребовании дополнительных доказательств, привлечение к участию в деле заинтересованных лиц, извещение данных лиц и т.д. Представляется, что административному ответчику должно быть предоставлено право на представление в суд возражений как в письменной, так и в устной форме. Особую актуальность для данной категории дел имеет вопрос привлечение к участию в судебном разбирательстве переводчика (ст. 12, 147 КАС РФ). Необходимость привлечения переводчика и действия по его привлечению должны быть совершены судом в рамках подготовки дела к судебному разбирательству.
В силу специфики рассматриваемой категории дел (наличие ярко выраженного публичного интереса) реализация примирительный процедур представляется невозможной <1>. Следует также обратить внимание, что данные дела не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного (письменного) производства <2>.
--------------------------------
<1> См.: Горшунов Д.Н. Примирение сторон в административном судопроизводстве // Российская юстиция. 2018. N 4. С. 42; Яковлева И.А. Мировое соглашение в административном споре: проблемы теории и тенденции в правоприменительной практике // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 1. С. 57.
<2> См.: ч. 2 ст. 291 КАС РФ; п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.12.2020 N 42 "О применении норм Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства" // "ИС МЕГАНОРМ".
Судебное заседание проводится по общему правилу открыто, за исключением случаев, указанных в ч. 2 ст. 11 КАС РФ.
3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена определению субъектного состава лиц, участвующих в деле, а также установлению правила об обязательном участии отдельных лиц. Первое правило об определении субъектного состава участвующих в деле лиц (представитель заявителя, иностранный гражданин, прокурор) нельзя рассматривать как устанавливающее исчерпывающий перечень участвующих в деле лиц и не позволяющее привлечь к участию в деле иных лиц, заинтересованных в его исходе. К таким лицам можно, в частности, отнести органы, принявшие решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в России, послужившее основанием для решения о депортации. В качестве заинтересованных лиц могут быть допущены члены семьи депортируемого, особенно, имеющие гражданство РФ и не подлежащие депортации. Представляется, что привлечение указанных лиц будет способствовать правильному рассмотрению административного дела. В качестве обязательных участников закон называет представителя уполномоченного органа, подавшего административное исковое заявление, а также иностранного гражданина, в отношении которого такое заявление подано. При этом в контексте правила ч. 4 ст. 267 КАС РФ обязанность обеспечить участие иностранного гражданина в судебном заседании возлагается на заявителя, так как в большинстве случаев административный ответчик на дату судебного заседания содержится в центре временного содержания иностранных граждан.
Несмотря на то что данные дела рассматриваются с участием прокурора, его явка в судебное заседание не является обязательной. При участии в деле прокурора он должен высказать свое мнение относительно заявленных требований. Не является обязательной (если судом не определено иное) также явка иных участвующих в деле лиц.
Следует обратить внимание, что в силу ч. 1 ст. 307 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных КАС РФ для апелляционного производства. Поскольку никаких особенностей для рассмотрения данной категории дел (за исключением ч. 4 ст. 298, ч. 8 ст. 305, ч. 3 ст. 314 КАС РФ, касающихся сроков обжалования) законом не устанавливается, то подлежат применению правила рассмотрения данных административных дел в суде первой инстанции, в том числе правило об обязательном участии представителя заявителя и административного ответчика (ч. 3 ст. 268 КАС РФ). В Справке ВС РФ по результатам изучения практики рассмотрения судами данной категории дел <1> дается иное толкование вышеуказанным нормам и делается вывод о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие административного ответчика. Данное толкование следует признать ошибочным, поскольку отсутствие отдельных правил апелляционного производства по данной категории дел указывает на необходимость применения правил рассмотрения данных дел судом первой инстанции. Более того, уполномоченный орган обязан обеспечить участие иностранного гражданина в суде апелляционной инстанции как он это делает при рассмотрении дела в суде первой инстанции (ч. 4 ст. 267 КАС РФ). В противном случае и при условии фактического нахождения иностранного гражданина в центре временного содержания иностранных граждан де-факто он оказывается лишенным возможности участия при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, что не соответствует не только специальным нормам апелляционного производства (ч. 5 - 7 ст. 307 КАС РФ), но и общим процессуальным гарантиям (ст. 4, 14 КАС РФ).
--------------------------------
<1> См.: Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами дел о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016) // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 269. Решение суда по административному делу о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении
Комментарий к статье 269
1. В ч. 1 комментируемой статьи закон устанавливает возможный результат рассмотрения административного искового заявления по существу: удовлетворение административного иска или отказ в его удовлетворении. Данный вывод суд делает в резолютивной части судебного решения (ч. 6 ст. 180 КАС РФ). Несмотря на наличие в специальной норме конкретных вариантов принимаемого судом решения, суд вправе удовлетворить административный иск в части, а в остальной части в удовлетворении иска отказать. Данный вывод обосновывается, во-первых, повышенной активностью суда по данной категории дел, предполагающей, помимо прочего, несвязанность суда заявленными требованиями, во-вторых, общим правилом п. 1 ч. 6 ст. 180 КАС РФ, согласно которому резолютивная часть решения суда должна содержать выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в удовлетворении административного иска. Поэтому суд при рассмотрении административного искового заявления о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение может требование о помещении иностранного гражданина в центр временного содержания иностранных граждан удовлетворить, но установить иной срок его содержания, который не будет соответствовать сроку, указанному заявителем. Решение суда по рассматриваемой категории дел принимается по общим правилам (ст. 175, 178 - 180 КАС РФ), за исключением прямо предусмотренных в комментируемой статье особенностей.
2. Согласно ч. 2 ст. 269 КАС РФ решение суда по делу о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение должно соответствовать общим требованиям КАС РФ относительно структуры и содержания (ст. 180 КАС РФ). Решение по данной категории дел также должно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей, в каждой из которых указываются соответствующие сведения. Кроме сведений, указанных в ч. 4 ст. 180 КАС РФ, в мотивировочной части решения суда, которым удовлетворено административное исковое заявление, должен быть обоснован конкретный срок пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении. Соответственно, в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на этот срок. Требование об указании в решении суда конкретного срока содержания административного ответчика в центре временного содержания иностранных граждан имеет обоснование на уровне международной и конституционной практики. Так, Конституционный Суд РФ применительно к п. 9, 11 ст. 31 Закона о правовом положении иностранных граждан во взаимосвязи с ранее действовавшей гл. 26.1 ГПК РФ (регулировавшей производство по данной категории дел до принятия КАС РФ) указал, что действующей системой правового регулирования предусматривается судебный контроль за сроком содержания лица, в отношении которого принято решение о депортации, в специализированном учреждении, и, соответственно, оно не предполагает, что лицо, в отношении которого принято решение о депортации, может быть оставлено в неопределенности относительно сроков его содержания в специализированном учреждении <1>. Изучение практики рассмотрения данной категории дел позволяет выявить случаи изменения срока содержания иностранного гражданина в специальном учреждении или периода, на который данный срок продлевается, вышестоящими судами при рассмотрении апелляционных и кассационных жалоб. Основанием для этого выступает недостаточное мотивирование судами первой инстанции данного срока без надлежащей оценки всей совокупности обстоятельств необходимого периода исполнения решения о депортации. Следует также указать на то, что бездействие уполномоченного органа, выразившееся в непринятии необходимых мер для исполнения решения о депортации (как и нарушение условий содержания иностранного гражданина), может выступать самостоятельным объектом обжалования со стороны иностранного гражданина, подлежащего такой депортации <2>, а также явиться основанием для отказа суда в продлении такого срока.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 25.09.2014 N 1830-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Ш.З. Басиашвили на нарушение его конституционных прав положениями статьи 31 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> См.: п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 47 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания" // "ИС МЕГАНОРМ".
3. В ч. 3 комментируемой статьи содержится специальное правило о необходимости изготовления мотивированного решения в день его принятия. Данное правило исключает применение общего правила ч. 2 ст. 177 КАС РФ, согласно которому составление мотивированного решения суда может быть отложено на срок не более чем 10 дней со дня окончания судебного разбирательства по административному делу. Буквальное толкование нормы ч. 3 ст. 269 КАС РФ не исключает возможности объявления только резолютивной части решения суда. В этом случае мотивированное решение должно быть изготовлено в этот же день. Однако с точки зрения оперативности оптимально, чтобы мотивированное решение было изготовлено в совещательной комнате при его принятии и оглашено в полном объеме. Это будет способствовать, во-первых, своевременному вручению административному ответчику копии такого решения непосредственно после его оглашения (ч. 4 ст. 269 КАС РФ), во-вторых, надлежащей реализации права на обжалование такого решения с учетом сокращенных сроков (ч. 4 ст. 298 КАС РФ).
Несмотря на очевидную необходимость, закон не содержит правило о немедленном исполнении решения суда об удовлетворении административного искового заявления о помещении иностранного гражданина в специальном учреждении либо продлении ранее установленного срока. Отсутствие этого правила с учетом нормы ст. 187 КАС РФ актуализирует вопрос правового основания содержания иностранного гражданина в специальном учреждении в период с даты принятия решения судом первой инстанции до вступления его в законную силу. Данная проблема может быть решена двумя способами. Первый процессуальный механизм связан с распространительным толкованием нормы ч. 3 ст. 267 КАС РФ, при котором суд первой инстанции при принятии иска должен решить вопрос о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении на срок, необходимый не только для рассмотрения соответствующего административного дела, но и вступления решения суда по такому делу в законную силу. Второй способ решения данной проблемы связан с обращением решения суда к немедленному исполнению как по просьбе заявителя, так и по инициативе суда (ч. 1 и 2 ст. 188 КАС РФ).
4. Часть 4 ст. 269 КАС РФ закрепляет правило о вручении копии решения суда по данной категории дел под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям, которые присутствуют в судебном заседании, или незамедлительном направлении им изготовленного мотивированного решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку. Данное правило следует толковать следующим образом. В случае изготовления мотивированного решения в момент его принятия участвующим в деле лицам, которые присутствуют в судебном заседании (присутствовать в судебном заседании должны представитель заявителя и административный ответчик), копия такого решения вручается под расписку. Другим лицам (прокурор, заинтересованные лица), которые не обеспечили своего участия в судебном заседании, копия решения направляется незамедлительно. Если мотивированное решение изготовлено не в момент его принятия, то оно должно быть незамедлительно направлено всем участвующим в деле лицам. Незамедлительное направление во взаимосвязи с правилом ч. 3 ст. 269 КАС РФ предполагает, что мотивированное решение должно быть направлено участвующим в деле лицам в день его принятия. При этом способом, обеспечивающим скорейшую доставку копий данного решения, является использование судом любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты), позволяющих контролировать получение указанных копий адресатом. В частности, копия решения может быть направлена посредством единого портала государственных и муниципальных услуг, системы электронного документооборота участника судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия <1>.
--------------------------------
<1> См.: абз. 4 п. 140 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2023 N 24 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Следует обратить внимание на специальные сроки обжалования решения суда, принятого по результатам рассмотрения данной категории дел. Этим также обеспечивается оперативность судебного контроля. Согласно ч. 4 ст. 298 КАС РФ апелляционные жалоба, представление на решение суда по делу о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении могут быть поданы в течение десяти дней со дня принятия судом решения. Такие жалобы, представления подлежат рассмотрению в течение пяти дней со дня их поступления в суд апелляционной инстанции (ч. 8 ст. 305 КАС РФ). При этом мотивированное апелляционное определение, которым решение суда первой инстанции отменено с принятием нового решения, должно быть изготовлено в день принятия апелляционного определения <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 42 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства РФ, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // "ИС МЕГАНОРМ".
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ
ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Комментарий к статье 270
1. Комментируемая глава КАС РФ посвящена особенностям производства по одной из специфических категорий административных дел - об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. До принятия Кодекса эти особенности не были предусмотрены ни одним процессуальным законом. Между тем борьба с рецидивной преступностью относится к числу важнейших государственных задач. Ее значение обусловлено тем, что судимые лица - это наиболее общественно опасная и запущенная в социальном отношении категория правонарушителей. Для многих из них характерны криминальная психология, паразитический образ жизни, негативное отношение к труду, злоупотребление спиртными напитками и наркотиками, низкий моральный и интеллектуальный уровень.
Поэтому административный надзор - это предупредительная мера, применяемая к тем лицам, освобожденным из мест лишения свободы, чье поведение в период отбывания наказания вызывает обоснованные опасения повторного совершения преступлений с их стороны. Надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений либо умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего. Основная цель надзора - это прежде всего профилактика совершения новых преступлений со стороны освобожденных, а также оказание на них воспитательного воздействия. При этом данная мера не имеет целью какого-либо унижения человеческого достоинства или компрометации поднадзорного по месту его работы учебы или жительства.
Действующее законодательство определяет административный надзор как наблюдение осуществляемое органами внутренних дел за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных законом (ст. 1 Федерального закона от 06.04.2011 N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", далее - ФЗ "Об административном надзоре").
2. В ст. 270 КАС РФ определен порядок подачи административных исковых заявлений, связанных с административным надзором. Необходимость обращения в суд закон предусматривает в следующих случаях:
1) при установлении административного надзора;
2) при продлении административного надзора и дополнении ранее установленных административных ограничений;
3) при досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений.
На подачу административного искового заявления об установлении административного надзора имеет право прежде всего администрация исправительного учреждения, в котором осужденный отбывает наказание в виде лишения свободы. Если лицо, находясь в местах лишения свободы, было признано злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, а в последующем неоднократно наказывалось в дисциплинарном порядке, при чем периодичность наложения на него взыскания составляла менее одного года, и на момент обращения администрации исправительного учреждения в суд данные взыскания не погашены, то в отношении него подлежит установление административного надзора на основании ч. 1 п. 1, ч. 3 ст. 3 ФЗ "Об административном надзоре". В любом исправительном учреждении, чтобы не допустить возможность пропуска лиц, подлежащих административному надзору, отдел специального учета по прибытии в учреждение осужденных, совместно с сотрудником отдела безопасности проверяет их личные дела и в случае выявления лица, подлежащего установлению постпенитенциарного контроля, вносит в программно-технический комплекс автоматизированного картотечного учета спецконтингента (ПКТ АКУС), на личном деле ставится отметка "контроль административный надзор". Это позволяет исключить возможность пропуска данных лиц, особенно в случаях этапирования в другое учреждение, а также при освобождении по истечении срока отбытия наказания.
За шесть месяцев до окончания срока отбывания наказания сотрудники отдела безопасности (режима) направляют запрос в территориальный орган МВД России на районном уровне, на территории которого осужденный проживал до ареста, о представлении характеризующих документов и материалов, а также данных, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела в суде при установлении административного надзора.
После получения и изучения соответствующих материалов из оперативного и воспитательного отделов, а также отдела специального учета сотрудники отдела безопасности готовят в суд административное исковое заявление об установлении административного надзора с учетом требований ст. 125 КАС РФ.
Также правом подачи административного искового заявления об установлении административного надзора обладает территориальный орган внутренних дел, на подразделение которого возложены обязанности по осуществлению административного надзора. В целях реализации ФЗ "Об административном надзоре" и организации порядка действий сотрудников органов внутренних дел при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, был издан Приказ МВД России от 08.07.2011 N 818 "О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", в котором было, кроме прочего, предусмотрено создание в пределах имеющейся штатной численности подразделений по организации и осуществлению административного надзора в территориальных органах МВД РФ на региональном и районном уровнях. Начальник территориального органа внутренних дел при наличии достаточных оснований направляет на рассмотрение в суд по месту жительства или пребывания лица, освобожденного из мест лишения свободы, заявления об установлении, продлении срока административного надзора либо о его досрочном прекращении, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений.
3. Согласно ч. 4 комментируемой статьи КАС РФ в случае, если поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд, это вправе по своей инициативе сделать прокурор, обратившись с административным исковым заявлением в суд о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты интересов поднадзорного лица (ч. 1 ст. 39 УИК РФ). Уважительными причинами могут выступать тяжелое заболевание или травма, стихийное бедствие либо иная чрезвычайная ситуация, препятствующая поднадзорному самостоятельно обратиться в суд.
5. По делу об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, административное исковое заявление подается в суд по месту нахождения исправительного учреждения. В отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, административное исковое заявление подается в суд по месту жительства или пребывания этого лица.
Заявления о продлении административного надзора и дополнении ранее установленных административных ограничений, о досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений, рассматриваются судом по месту жительства либо по месту пребывания поднадзорного лица. В случае отказа суда в досрочном прекращении административного надзора, повторное административное исковое заявление может быть подано в суд не ранее, чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора.
При этом согласно Закону РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" местом пребывания считается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно.
Местом жительства признается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранный гражданин пользуется правами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. По смыслу ст. 4 ФЗ "Об административном надзоре" административные ограничения не могут применяться в отношении лиц, не имеющих места жительства или пребывания на территории Российской Федерации. Подобный вывод согласуется и с нормами, закрепленными в ст. 173.1 УИК РФ, согласно ч. 5 которой при освобождении из мест лишения свободы лицо, в отношении которого установлен административный надзор, обязано направиться по предписанию администрации исправительного учреждения к избранному месту жительства или пребывания. Неприбытие указанного лица к избранному им месту жительства или пребывания, а равно самовольное оставление данным лицом места жительства или пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора, влекут уголовную ответственность по ст. 314.1 УК РФ.
Сотрудники исправительного учреждения готовят за шесть месяцев до предполагаемой даты освобождения осужденного иностранного гражданина или лица без гражданства необходимый пакет документов о нежелательности (пребывания) его на территории Российской Федерации. Учитывая, что в настоящее время еще недостаточно эффективно работает механизм депортации иностранных граждан или лиц без гражданства, находящихся незаконно на территории нашей страны, постпенитенциарный контроль за данными лицами дал бы положительный результат в минимизации рецидивной преступности. На данный момент иностранные граждане и лица и лица без гражданства "выпадают" из правового поля постпенитенциарного контроля, что во многом предопределяет повторное совершение данными гражданами новых преступлений. В этой связи представляется целесообразным дополнить законодательство, регламентирующее порядок осуществления административного надзора, особенности осуществления административного надзора в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства.
Основания для передачи дела на рассмотрение другого суда указаны в ч. 2 ст. 27 КАС РФ. Освобождение лица из исправительного учреждения в период рассмотрения дела не дает суду право на направление дела по подсудности в суд по месту жительства данного лица. В соответствии с ч. 1 ст. 27 КАС РФ дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть разрешено им по существу, несмотря на то что оно станет подсудным другому суду.
6. В законе четко определены сроки подачи в суд заявлений об установлении административного надзора, а также субъекты, на которых возложена эта обязанность Так, не позднее, чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы, администрация исправительного учреждения должна подать в суд административное исковое заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным Законом об административном надзоре (ч. 3 ст. 173.1 УИК РФ). В отношении осужденных, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, административное исковое заявление об установлении административного надзора подается органом внутренних дел не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным данного наказания.
При наличии достаточных оснований начальник территориального органа внутренних дел направляет на рассмотрение в суд административное исковое заявление об установлении или продлении срока административного надзора либо о его досрочном прекращении, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений.
Помимо территориального органа внутренних дел заявление о досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений может быть подано также самим лицом ("поднадзорным"), в отношении которого установлен административный надзор, либо его представителем.
7. В случае нарушения указанных в ч. 7 и 8 ст. 270 КАС РФ сроков это не влечет за собой возвращения или отказа в принятии административного искового заявления об установлении административного надзора. Это также не может рассматриваться как основание для отказа в его удовлетворении. Суд в таких случаях должен обеспечить рассмотрение административного дела до истечения, определенного приговором суда срока отбывания, осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы. Несоблюдение установленных ч. 7 и 8 ст. 270 КАС РФ сроков свидетельствует о нарушении законности. Это является основанием для вынесения частного определения в порядке, установленном ст. 200 КАС РФ.
Если при подаче заявления требования, содержащиеся в ст. 271 КАС РФ, не были соблюдены, на основании ст. 130 КАС РФ заявление подлежит оставлению без движения, а заявителю предоставляется разумный срок на исправление недостатков, продолжительность которого определяется в каждом конкретном случае с учетом характера недостатков заявления и реальной возможности их исправления. Если недостатки не будут устранены заявителем в назначенный судьей срок, заявление считается неподанным и подлежит возвращению заявителю.
Статья 271. Содержание административного искового заявления, связанного с административным надзором, и прилагаемые к нему документы
Комментарий к статье 271
1. В соответствии со ст. 271 КАС РФ в административном исковом заявлении, связанном с административным надзором, должны быть указаны все сведения, предусмотренные п. 1 - 3, 5 и 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, а также четко определены основания для установления административного надзора. Таковыми являются следующие обстоятельства:
1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается независимо от наличия вышеуказанных оснований. Принимая решение об установлении постпенитенциарного контроля, суд указывает срок и одновременно устанавливает административные ограничения. Как показывает практика, в течение срока административных ограничений возможны различные варианты изменения ситуации, связанные с поведением поднадзорного лица. С учетом этого законодательством предусматривается порядок коррекции административных ограничений. Так, согласно ч. 3 ст. 4 ФЗ "Об административном надзоре" суд в течение срока постпенитенциарного контроля на основании заявления ОВД или поднадзорного лица, либо его представителя, с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления ОВД может дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения. При этом суд с учетом конкретных обстоятельств дела по своему усмотрению вправе установить ограничения, на применение которых не указано в заявлении органа внутренних дел, а также принять решение об отмене административных ограничений, о снятии которых не ходатайствует заявитель.
Если лицо, освобождаемое или освобожденное из исправительного учреждения, имеет неотбытое наказание, не связанное с лишением свободы, суд при выборе административных ограничений учитывает ограничения, назначенные данному лицу в связи с исполнением такого наказания в целях профилактики возможных нарушений условий и порядка отбывания наказания, альтернативного лишению свободы.
В отношении поднадзорного лица могут устанавливаться следующие административные ограничения:
1) запрещение пребывания в определенных местах;
2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;
3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;
4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории;
5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.
2. Административное исковое заявление исправительного учреждения должно быть подписано начальником данного учреждения. Административное исковое заявление органа внутренних дел подписывает его руководитель, а административное исковое заявление лица, в отношении которого установлен административный надзор, о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений - поднадзорное лицо либо его представитель при наличии соответствующих полномочий.
3. Часть 3 ст. 271 КАС РФ предусматривает, что к исковому заявлению должны быть приложены материалы, указанные соответственно ч. 4 - 9 данной статьи, а также и иные документы, и материалы, подтверждающие сведения, содержащиеся в заявлении. Кроме того, к административному исковому заявлению прилагаются документы, предусмотренные п. 1, 5 ч. 1 ст. 126 КАС РФ.
4. В административном исковом заявлении исправительного учреждения об установлении административного надзора также указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в данном исправительном учреждении.
В соответствии со ст. 116 УИК РФ злостным нарушением осужденными к лишению свободы установленного порядка отбывания наказания являются:
употребление спиртных напитков, либо наркотических средств или психотропных веществ; мелкое хулиганство; угроза, неповиновение представителям администрации исправительного учреждения или их оскорбление при отсутствии признаков преступления; изготовление, хранение или передача запрещенных предметов; уклонение от исполнения принудительных мер медицинского характера или от обязательного лечения, назначенного судом или решением медицинской комиссии; организация забастовок или иных групповых неповиновений, а равно активное участие в них; мужеложство, лесбиянство; организация группировок осужденных, направленных на совершение указанных в настоящей статье правонарушений, а равно активное участие в них; отказ от работы или прекращение работы без уважительных причин. Злостным может быть признано также совершение в течение одного года повторного нарушения, установленного порядка отбывания наказания, если за каждое из этих нарушений осужденный был подвергнут взысканию в виде водворения в штрафной или дисциплинарный изолятор.
Постановление начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания подлежит обязательному приложению к административному исковому заявлению, поданному в суд, за исключением случаев установления административного надзора в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы, если это лицо отбывало наказание за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений либо за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего. Административный надзор за такими лицами устанавливается вне зависимости от наличия оснований, установленных ч. 3 ст. 3 Закона об административном надзоре.
Копия приговора суда подлежит приложению во всех случаях обращения исправительного учреждения в суд с административным исковым заявлением об установлении административного надзора. Исправительное учреждение также может представить в суд характеристику на осужденного с данными о его поведении, отношении к учебе и труду во время отбывания наказания, об отношении осужденного к совершенному деянию и другими сведениями, имеющими, по мнению исправительного учреждения, значение для рассмотрения административного искового заявления об установлении административного надзора, а также иные документы.
5. В административном исковом заявлении органа внутренних дел об установлении, о продлении административного надзора или дополнении ранее установленных административных ограничений либо о частичной их отмене указываются сведения об образе жизни и о поведении лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении ранее установленных административных ограничений.
К сведениям об образе жизни и поведении лица следует относить сведения, характеризующие личность осужденного, его поведение в общественных местах, в быту, отношение к труду, выполнению обязанностей, правовое сознание в период нахождения под административным надзором, сведения о нарушениях общественного порядка и трудовой дисциплины, допущенных лицом, сведения о принятых к нарушителю взысканий, дату неявки поднадзорного отмечаться в территориальном органе внутренних дел по вызову или на регистрацию без уважительных причин, сведения о положительных действиях лица по месту жительства, учебы, работы.
К административному исковому заявлению прилагаются также документы и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений.
В связи с вопросами, возникающими в судебной практике, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре, Пленум ВС РФ 22.12.2022 принял Постановление "О внесении изменений в Постановление Пленума ВС РФ от 16.05.2017 "О некоторых вопросах возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Так, Пленум предложил сразу назначать надзор за злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания. Возможность назначения административного надзора связана с самим фактом признания такого лица злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания и не зависит от времени принятия соответствующего постановления начальником исправительного учреждения. Обязательный административный надзор необходимо также устанавливать за рецидивистами, и кто был осужден за совершение преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних. При этом выбор вида административных ограничений не должен быть произвольным - считает Верховный Суд. Назначение административных ограничений не должно несоразмерно ограничивать права поднадзорного лица на труд, получение образования и медицинскую помощь.
Постпенитенциарный контроль в отношении беременных женщин, а также лиц, страдающих тяжелым заболеванием, устанавливается на общих основаниях, так как данные обстоятельства не предусмотрены законодательством в качестве исключающих применение данной меры. В то же время они могут быть учтены судом при установлении конкретных административных ограничений.
6. К административному исковому заявлению о досрочном прекращении административного надзора или частичной отмене ранее установленных административных ограничений прилагаются документы и материалы, содержащие сведения, характеризующие лицо, в отношении которого установлен административный надзор. Прилагаемые документы и материалы должны содержать сведения, положительно характеризующие поведение поднадзорного лица в общественных местах, в быту, по месту жительства и работы, его отношение к выполнению обязанностей, правовое сознание в период нахождения под административным надзором. Необходимо также представить сведения о поощрениях и награждениях поднадзорного, в том числе и общественными организациями. Суд по своей инициативе может затребовать любые иные документы и материалы, имеющие значение для полного и всестороннего рассмотрения дела.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 9 ФЗ "Об административном надзоре" истечение срока постпенитенциарного контроля влечет его прекращение. С учетом изложенного истечение указанного срока в период рассмотрения дела о продлении постпенитенциарного контроля является основанием для отказа судом в удовлетворении соответствующего заявления органа внутренних дел. Однако ОВД в соответствии с ч. 6 ст. 9 ФЗ "Об административном надзоре" имеет право обратиться в суд с заявлением о повторном установлении постпенитенциарного контроля согласно п. 2 ч. 3 ст. 3 ФЗ "Об административном надзоре" в течение срока, установленного УК РФ для погашения судимости.
Процессуальный закон не исключает возможности принятия судом отказа администрации исправительного учреждения, органа внутренних дел или поднадзорного лица от принятого к производству заявления. Вместе с тем суд выясняет мотивы, по которым заявитель отказывается от своего заявления. Суд может принять отказ только в том случае, если такой отказ не противоречит закону. При решении вопроса о допустимости принятия такого отказа суду следует выяснить мотивы, по которым заявитель отказывается от своего заявления, не противоречит ли такой отказ закону и не нарушает ли права и свободы поднадзорного лица в том случае, если заявление касается досрочного прекращения административного надзора либо частичной отмены административных ограничений, а также понятны ли заявителю последствия принятия судом отказа от заявления.
Не является обоснованным отказ от иска в связи с заключением поднадзорного под стражу. Заключение поднадзорного лица под стражу отнесено ФЗ "Об административном надзоре" к основаниям для приостановления течения срока административного надзора, а к основаниям прекращения постпенитенциарного контроля, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 9 ФЗ "Об административном надзоре", отнесено осуждение поднадзорного лица к лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания.
7. Исправительные учреждения, органы внутренних дел и прокурор, исходя из положений, закрепленных в п. 4 и 1 ст. 333.35, подп. 9 и 19 п. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса РФ, освобождены от уплаты государственной пошлины по делам об административном надзоре. Вместе с тем законодательство не устанавливает льгот по уплате этого сбора при подаче заявлений о прекращении или частичной отмене административного надзора, а также при обжаловании судебных постановлений по делам об административном надзоре за лицами, в отношении которых применена данная мера. Эти лица, согласно п. 3, 9 и 10 ст. 333.19 Налогового кодекса РФ, при подаче заявления и жалобы уплачивают государственную пошлину в размере, предусмотренном для заявлений и жалоб по делам неимущественного характера. Соответственно, лицо, в отношении которого установлен административный надзор, обращаясь с заявлением о его прекращении или частичной отмене, помимо документов, указанных в ст. 271 КАС РФ, должно представить документ, подтверждающий уплату государственной пошлины.
Комментарий к статье 272
1. Согласно ст. 272 КАС РФ административное исковое заявление, связанное с административным надзором, должно быть принято к производству суда незамедлительно. Исключением являются только случаи неподсудности требований данному суду и возвращения административного искового заявления на основании п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ. Если, по мнению суда, присутствие лица, в отношении которого решается вопрос об административном надзоре является необходимым, исправительное учреждение или орган внутренних дел, подавшие административное исковое заявление, обязаны обеспечить участие в судебном заседании данного лица. Согласно ст. 29 КАС РФ административное дело об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений рассматривается судьей единолично, в случаях признания необходимым - с обязательным участием в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении надзора. Вместе с тем КАС РФ и другие федеральные законы не предоставляют лицам, отбывающим по приговору суда наказания в исправительных учреждениях, право на личное участие в разбирательстве судами их административных дел (по которым они являются административными истцами, административными ответчиками, третьими лицами или другими участниками процесса). Статья 77.1 УИК РФ предусматривает возможность этапирования осужденных из мест лишения свободы в следственные изоляторы лишь для их участия в судебных разбирательствах по уголовным делам.
Конституционный Суд РФ подчеркивает, что ст. 77.1 УИК РФ "Привлечение осужденных к лишению свободы к участию в следственных действиях или судебном разбирательстве" предусматривает, что при необходимости участия в судебном разбирательстве в качестве свидетеля, потерпевшего, обвиняемого осужденные могут быть по определению суда или постановлению судьи оставлены в следственном изоляторе либо переведены в следственный изолятор из исправительной колонии, воспитательной колонии или тюрьмы. Положения данной статьи не регламентируют уголовно-процессуальные и административно-процессуальные отношения, а, соответственно, и вопросы участия осужденных, отбывающих наказание, в судебных заседаниях.
Следовательно, данная статья не исключает принятие судом решения об обязательности участия осужденного в качестве стороны в судопроизводстве в тех случаях, когда, по мнению суда, это необходимо для защиты прав личности и достижения целей правосудия <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 N 576-О-П "По жалобам граждан Великанова В.В., Виноградова А.С. и др. на нарушение их конституционных прав ст. 77.1 УИК РФ и ст. 125 и 376 УПК РФ" // СПС "Гарант".
Неявка лица, в отношении которого подано заявление об установлении административного надзора, освобождение лица из мест лишения свободы на день рассмотрения дела, изменение места жительства не являются основанием к отказу в удовлетворении заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел.
2. Обязанность доказывания обстоятельств, приведенных в административном исковом заявлении, связанном с административным надзором, лежит на лице, обратившемся с таким заявлением. Такими доказательствами могут быть любые сведения, на основе которых суд определяет наличие или отсутствие оснований для установления административного надзора. Доказательства, полученные с нарушением требований УПК РФ, являются недействительными, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда.
3. Безусловно, суд обязан выполнить требования КАС РФ о надлежащем извещении лица, в отношении которого подано заявление по делу об административном надзоре. В ч. 1 ст. 96 КАС РФ законодателем предусмотрено несколько способов извещения лиц, участвующих в деле, а именно:
- заказным письмом с уведомлением о вручении;
- судебной повесткой с уведомлением о вручении;
- телефонограммой или телеграммой;
- посредством факсимильной связи;
- с использованием иных средств связи и доставки, позволяющих суду убедиться в получении адресатом судебного извещения или вызова. При этом суд вправе отложить судебное разбирательство дела, истребовать сведения о регистрации, месте жительства или пребывания лица, в отношении которого подано заявление, возложить на исправительное учреждение или ОВД, которыми подано административное исковое заявление, обязанность обеспечить участие в судебном заседании этого лица.
Анализ судебной практики показывает, что некоторые осужденные ставят вопрос о легитимности решения суда в связи с нарушением их прав на защиту, поскольку ответчик только накануне был извещен о рассмотрении дела и не имел времени для подготовки к судебному заседанию. Кроме того, для осуществления защиты своих прав им не был назначен адвокат. Согласно ч. 1 ст. 48 Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи; в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Административные дела об установлении постпенитенциарного контроля рассматриваются по нормам КАС РФ, не предусматривающим обязанности суда обеспечить административного ответчика адвокатом в целях оказания ему юридической помощи в административном процессе, за исключением случаев, установленных ч. 4 ст. 54 КАС РФ. Однако это не лишает лицо, в отношении которого предлагается дополнить ранее установленные ограничения, права на заключение соглашения с адвокатом или иным лицом для получения квалифицированной юридической помощи.
Извещение о рассмотрении дела об установлении административного надзора должно быть направлено лицу, в отношении которого рассматривается дело, заблаговременно с таким расчетом, чтобы осужденный имел возможность не только ознакомиться с заявлением, но и подготовить возражения, а также решить вопрос, в случае необходимости, о заключении договора с адвокатом.
4. В обязанность суда входит своевременно известить о времени и месте рассмотрения административного дела лицо, в отношении которого решается вопрос, связанный с административным надзором, соответствующее исправительное учреждение или орган внутренних дел, а также прокурора. При этом в случае неявки в судебное заседание извещенных надлежащим образом прокурора, а также представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел данное обстоятельство не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений. Исключением является ситуация, если явка такого представителя будет признана судом обязательной.
Также не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений неявка в судебное заседание извещенного надлежащим образом прокурора, а также извещенных надлежащим образом поднадзорного лица и представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел. В этих случаях исключением является ситуация, когда явка таких лиц и (или) представителя будет признана судом обязательной.
5. Частью 7 комментируемой статьи КАС РФ установлены сроки рассмотрения судом данной категории административных дел. Они подлежат рассмотрению в течение двадцати дней со дня поступления административного искового заявления в суд. В отношении лиц, отбывающих наказание, административные дела об установлении административного надзора должны быть разрешены не позднее дня, предшествующего дню истечения срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.
6. В соответствии с ч. 8 ст. 272 КАС РФ при разрешении административного дела об установлении, о продлении постпенитенциарного контроля или о дополнении административных ограничений, суд не связан с изложенным в административном исковом заявлении мнением о сроке установления административного надзора и (или) видах административных ограничений, предлагаемых к установлению. Учитывая конкретные обстоятельства административного дела, суд вправе установить и иные, предусмотренные ФЗ "Об административном надзоре" виды ограничений, а также иные сроки в пределах, установленных федеральным законом. Вопрос о применение тех или иных ограничений должен решаться с учетом особенностей совершенного лицом деяния, данных о его личности и с учетом конкретных обстоятельств дела. Установление административного надзора, предусматривающего применение конкретных административных ограничений только по решению суда, является важной гарантией соблюдения конституционных прав граждан.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 ФЗ "Об административном надзоре" в отношении поднадзорного лица могут устанавливаться пять административных ограничений, при этом в соответствии с ч. 2 ст. 4 данного Закона установление судом административного ограничения в виде обязательной явки поднадзорного от 1 до 4 раз в месяц в ОВД по месту жительства, пребывания или фактического нахождения для регистрации, является обязательным.
Комментарий к статье 273
1. По административному делу об административном надзоре суд принимает решение, руководствуясь правилом, установленным гл. 15 КАС РФ. При этом содержание решения должно отвечать всем требованиям, предусмотренным ст. 180 КАС РФ.
Согласно ч. 3 ст. 273 КАС РФ резолютивная часть решения суда по административному делу об административном надзоре должна четко и конкретно отражать следующие сведения:
1) по административному делу об установлении или о продлении административного надзора - срок административного надзора, а также конкретные административные ограничения, установленные судом;
2) по административному делу о дополнении административных ограничений - конкретные дополнительные административные ограничения, установленные судом;
3) по административному делу о частичной отмене административных ограничений - конкретные административные ограничения, отмененные судом.
2. По административным делам об административном надзоре аргументированное решение должно быть изготовлено в день его принятия. Копия решения суда незамедлительно вручается (направляется) лицам, участвующим в деле.
Решение суда по делу об административном надзоре может быть обжаловано в течение 10 дней в апелляционном порядке, в случае истечения срока апелляционного обжалования, жалоба возвращается лицу, ее подавшему. В соответствии с ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы. Апелляционная жалоба на решение суда по административному делу о постпенитенциарном контроле рассматривается судом апелляционной инстанции в течение одного месяца с даты поступления в этот суд.
3. Решение суда РФ об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, не имеет юридической силы на территории другого государства и, соответственно, не подлежит исполнению.
4. Предупреждение совершения новых преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы, выработка у них социально-позитивных устремлений, безусловно, процесс длительный и сложный. Только четкое и последовательное осуществление, предусмотренных в законе мер, может способствовать повышению эффективности постпенитенциарного контроля в решении проблемы борьбы с рецидивной преступностью, обеспечению воспитательно-предупредительного воздействия данного института и приобщению лиц, освобожденных от наказания, к законопослушной жизни. Исходя из этого оперативное и грамотное рассмотрение судом дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы является одной из важнейших составляющих в профилактике рецидивной преступности.
О ГОСПИТАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНИНА В МЕДИЦИНСКУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ,
ОКАЗЫВАЮЩУЮ ПСИХИАТРИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ В СТАЦИОНАРНЫХ УСЛОВИЯХ,
В НЕДОБРОВОЛЬНОМ ПОРЯДКЕ, О ПРОДЛЕНИИ СРОКА ГОСПИТАЛИЗАЦИИ
ГРАЖДАНИНА В НЕДОБРОВОЛЬНОМ ПОРЯДКЕ ИЛИ О ПСИХИАТРИЧЕСКОМ
ОСВИДЕТЕЛЬСТВОВАНИИ ГРАЖДАНИНА В НЕДОБРОВОЛЬНОМ ПОРЯДКЕ
Согласно данным Всемирной организации здравоохранения каждый восьмой человек в мире живет с тем или иным психическим расстройством, которые детектируются на основании Международной классификации болезней 11-го пересмотра (МКБ-11). К наиболее распространенным болезням относятся различные тревожные расстройства, депрессия, биполярное расстройство, посттравматические стрессовые расстройства, шизофрения, расстройства пищевого поведения, нарушения развития центральной нервной системы и другие <1>. Вполне понятно, что многие лица, страдающие психическими расстройствами, будучи социально уязвимыми, нуждаются в особой правовой охране и защите принадлежащих им прав, свобод и законных интересов <2>.
--------------------------------
<1> Психические расстройства // URL: https://www.who.int/ru/news-room/fact-sheets/detail/mental-disorders (дата обращения: 03.02.2024).
<2> Если говорить о судебном порядке защиты прав, свобод и законных интересов лиц, страдающих психическими расстройствами, то в России наиболее часто встречаются следующие нарушения: уполномоченными субъектами не соблюдается 48-часовой срок подачи заявления в суд; не обеспечивается право участия пациента и его представителя в судебном заседании по рассмотрению вопроса о правомерности принудительной госпитализации; решение суда выдается только психиатрическому учреждению, которое не знакомит с ним пациента, что не позволяет ему своевременно воспользоваться правом на обжалование. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "Соблюдение и защита в Российской Федерации прав граждан с психическими расстройствами (тематический доклад)". М., 2023. С. 51.
Статья 1 Всеобщей декларации прав человека провозглашает, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Это означает, что каждое государство, которое ориентируется на положения данного международного юридического документа, должно признавать и уважать достоинство отдельной личности и не осуществлять произвольное вторжение в сферу ее индивидуальной автономии.
В 1991 г. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла специальную Резолюцию 46/119 "Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи" (далее - Резолюция 46/119), в которой подробно изложены основные начала и стандарты защиты прав человека, страдающего каким-либо психическим расстройством. Среди них указаны следующие начала:
- принцип госпитализации (если лицо нуждается в лечении в психиатрическом учреждении, целесообразно прилагать все усилия, чтобы избежать его принудительной госпитализации);
- принцип принудительной госпитализации (госпитализация в психиатрическое учреждение или содержание в нем в принудительном порядке первоначально производятся в течение непродолжительного периода, определенного внутригосударственным законодательством, в целях наблюдения и проведения предварительного лечения и до изучения надзорным органом вопроса о необходимости госпитализации или содержания пациента в психиатрическом учреждении);
- принцип представительства (лицу по причине его психического заболевания должен быть назначен представитель);
- принцип надзорного органа (изучение судебным либо другим независимым и беспристрастным органом вопроса о необходимости госпитализации или содержания пациента в психиатрическом учреждении в принудительном порядке должно производиться в максимально короткий срок в рамках упрощенных и ускоренных процедур, предусмотренных внутригосударственным законодательством);
- принцип обжалования (пациент, его представитель, любое заинтересованное лицо имеют право обжаловать в вышестоящем суде решение о госпитализации или содержании пациента в психиатрическом учреждении) <1>.
--------------------------------
<1> В связи с принятием Федерального закона от 28.02.2023 N 43-ФЗ "О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы" (далее - Закон о прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы) ряд международных документов утратил свою актуальность для России, а именно: Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 08.10.1977 N 818(1977) "О положении психически больных"; рекомендация Комитета министров Совета Европы от 22.02.1983 N R(83) 2 "Относительно правовой защиты лиц, страдающих психическим расстройством, которые были госпитализированы в принудительном порядке"; рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 12.04.1994 N 1235(1994) "По психиатрии и правам человека"; Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 23.02.1999 N R(99) 4 "О принципах, касающихся правовой защиты недееспособных взрослых"; рекомендация Комитета министров Совета Европы от 22.09.2004 Rec(2004) 10 "Относительно защиты прав человека и достоинства лиц с психическим расстройством" и др.
Сказанное напрямую связано с национальным законодательством, в том числе российским, которое на уровне норм материального и процессуального права регулирует вопросы защиты прав, свобод и законных интересов лиц, страдающих психическими заболеваниями.
Статья 274. Вопросы применения правил производства по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке
Комментарий к статье 274
1. Статья 22 Конституции РФ закрепляет, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Как следствие, арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются исключительно по судебному решению. До того момента, как состоится такое решение, лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.
Приведенная конституционно-правовая директива имеет ключевое значение не только для уголовных и уголовно-процессуальных правоотношений, поскольку в плоскости цивилистических правоотношений имеется достаточно большое количество случаев, когда по объективным причинам физическое лицо также иногда лишается или ограничивается в праве на свободу и личную неприкосновенность. Один из них связан с реализацией Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (далее - Закон о психиатрической помощи), нормы которого позволяют в недобровольном порядке: госпитализировать гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях; продлевать срок госпитализации; проводить психиатрическое освидетельствование гражданина.
Так, согласно ст. 29 Закона о психиатрической помощи физическое лицо, страдающее психическим расстройством, может быть госпитализировано в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, без его согласия (а равно без согласия одного из родителей, другого законного представителя) до решения суда, если психиатрическое обследование или лечение показаны только в стационарных условиях, а психическое расстройство является тяжелым, вызывающим:
- непосредственную опасность для этого физического лица или окружающих;
- беспомощность (т.е. неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности);
- существенный вред здоровью по причине ухудшения психического состояния, если физическое лицо будет оставлено без надлежащей психиатрической помощи.
Основанием для принудительной госпитализации в медицинскую организацию может служить одно из названных обстоятельств либо их совокупность, связанная с наличием у физического лица именно тяжелого психического расстройства. Между тем не совсем понятно, что отечественный закон понимает под термином "тяжелое", а также каковы критерии, позволяющие установить степень такого расстройства <1>. Это вызывает определенные трудности в сфере правоприменения, поскольку суды обязаны в собственных решениях делать формальный вывод о том, относится ли то или иное заболевание к тяжелым психическим расстройствам, иначе вынесенные решения подлежат последующей отмене <2>.
--------------------------------
<1> Есть лишь Постановление Правительства РФ от 29.12.2014 N 1604 "О перечнях медицинских противопоказаний, медицинских показаний и медицинских ограничений к управлению транспортным средством", в котором приведен перечень затяжных психических расстройств с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями. Однако данный нормативный правовой акт распространяет свое действие только на правоотношения, связанные с управлением транспортным средством, т.е. к судебному санкционированию никакого касательства не имеет.
<2> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. 2021. N 1 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 07.04.2021) // "ИС МЕГАНОРМ".
В связи с этим следует ориентироваться на Международную классификацию болезней 10-го пересмотра (МКБ-10), принятую Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) в 1990 г. (внедрена в практику здравоохранения на всей территории России в 1999 г. Приказом Минздрава России от 27.05.1997 N 170), а не на Международную классификацию болезней 11-го пересмотра (МКБ-11) <1>, принятую Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) в 2018 г. (внедрение на территории России приостановлено распоряжением Правительства РФ от 31.01.2024 N 200-р).
--------------------------------
<1> С медицинской точки зрения разница между МКБ-10 и МКБ-11 заключается среди прочего в том, что в последней версии международной классификации болезней детализируется и уточняется группа "Психические, поведенческие расстройства или нарушения развития нервной системы", что позволяет их официально диагностировать врачам-психиатрам, а значит, получить по этим заболеваниям профессиональную квалифицированную помощь.
В Международной классификации болезней 10-го пересмотра (МКБ-10) специфицируются психические, поведенческие расстройства и расстройства нейропсихического развития, детектируемые клинически значимым нарушением познавательной функции. Причем к подобным расстройствам не относятся разного рода зависимости, например от алкоголя, наркотических или токсических средств, поэтому сами по себе такие заболевания, как алкоголизм, наркомания и токсикомания, не могут служить основанием для принудительной госпитализации. Пациенты, страдающие алкоголизмом, наркоманией или токсикоманией подлежат недобровольной госпитализации только при наличии сопровождающего тяжелого психического расстройства, а не в связи с их нуждаемостью в лечении как таковом.
Таким образом, с позиции действующего правового регулирования принудительная госпитализация физического лица в психиатрический стационар возможна еще до того, как орган правосудия постановит свое решение, т.к. сложившаяся ситуация свидетельствует о надобности немедленного вмешательства в нее. При этом судебное санкционирование осуществляется несколько позже с учетом правила о недопустимости такой госпитализации на срок свыше 48 часов без разрешения на то судьи. Как разъяснил Конституционный Суд РФ в Определении от 05.03.2009 N 544-О-П "По жалобе гражданки Н.Н. Хорошавцевой на нарушение ее конституционных прав рядом положений Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" и Гражданского процессуального кодекса РФ", "принудительная госпитализация без предварительного судебного решения при тяжелых психических состояниях, когда лицо представляет опасность для себя или окружающих, оправданна, поскольку характер опасности, как следует из Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", требует оперативного реагирования. Такая госпитализация не может рассматриваться и как не удовлетворяющая принципам достаточности и соразмерности при ее сопоставлении с институтом принудительного психиатрического освидетельствования, для которого решение суда необходимо (за исключением случаев, когда лицо осуществляет опасные действия в отношении себя или окружающих)".
В ч. 1 ст. 274 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) кроме названных выше административных дел значатся также "иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля", если федеральным законом прямо предусмотрено, что требования о недобровольной госпитализации подлежат разрешению в судебном порядке. Это корреспондирует с ч. 2 ст. 1 КАС РФ, в которой в целом перечисляются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений и рассматриваются органами правосудия.
Иначе говоря, законодатель в комментируемой статье, название которой с технико-юридической точки зрения несколько уже (это вопросы применения правил производства по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях), чем ее внутренняя суть (иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля), предусмотрел открытый перечень административных дел о санкционировании, если таковые есть или появятся в будущем.
Как показывает анализ судебной практики, пока все в большинстве случаев ограничивается административными исковыми заявлениями о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях; о продлении срока госпитализации; о проведении психиатрического освидетельствования. Лишь изредка органы правосудия рассматривают административные дела на основании ч. 2 ст. 57 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" о медицинской стерилизации по заявлению законного представителя совершеннолетнего лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, если такое лицо по своему состоянию не способно выразить свою волю по поводу указанной медицинской процедуры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мохов А.А. Медицинская стерилизация: правовой аспект // Медицинское право. 2017. N 5. С. 14 - 18; Соловьев А.А., Огнева К.О. Медицинская стерилизация в России и зарубежных странах: отдельные процессуально-правовые аспекты. М., 2020. С. 26 - 48; Бурашникова Н.А. Актуальные вопросы недобровольного и обязательного медицинского вмешательства // Очерки по правовым вопросам в сфере медицины / под ред. Л.В. Тумановой. М., 2023. С. 242 - 243.
Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что ст. 41 Закона о психиатрической помощи описывает основания и порядок приема граждан в стационарные организации социального обслуживания, предназначенные для лиц, страдающих психическими расстройствами. Сегодня этот порядок является полностью внесудебным. В свое время в Определении Конституционного Суда РФ от 19.01.2011 N 114-О-П "По жалобе гражданина А.И. Ибрагимова на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 41 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" отмечалось, что в отношении лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, отечественное законодательство предусматривает помещение в психоневрологические учреждения для социального обеспечения без их согласия.
При этом, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, принудительное помещение недееспособных лиц в специализированные (психоневрологические) учреждения для социального обеспечения представляет собой ограничение их конституционных прав, в частности права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ) и права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ). Подобные ограничения допустимы, поскольку они применяются в интересах указанных лиц, которые, как правило, лишены способности либо недостаточно способны самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности, защищать свои права и свободы, утратили социальные связи и поведение которых представляет опасность для них и (или) окружающих. Однако государство обязано предусмотреть такой судебный порядок и процедуру решения вопросов социальной поддержки недееспособных лиц, при соблюдении которых обеспечивалась бы реализация их прав.
В итоге конституционные судьи констатировали следующее: "В целях реализации конституционных прав лиц, страдающих психическими расстройствами и признанных в установленном законом порядке недееспособными, федеральному законодателю надлежит установить процедуру судебной проверки необходимости и обоснованности помещения указанной категории лиц в специализированные (психоневрологические) учреждения для социального обеспечения".
Между тем по причине того, что такой вывод был оформлен посредством позитивного определения органа конституционного контроля, а не постановления, обязательного к исполнению в силу ст. 80 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", российские правотворцы не установили в Законе о психиатрической помощи должную судебную процессуальную процедуру.
Позднее, а именно в 2013 г., были изменены наименование и содержание ст. 41 Закона о психиатрической помощи. В частности, слова "в психоневрологические учреждения" замены словами "в стационарные учреждения социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами" <1>. Это корреспондировало с терминологией Федерального закона от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (далее - Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов), ст. 9 которого позволяла помещать граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей на основании судебного решения и по представлению органов социальной защиты населения.
--------------------------------
<1> Согласно сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в России создана 2251 стационарная организация социального обслуживания. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "Соблюдение и защита в Российской Федерации прав граждан с психическими расстройствами (тематический доклад)". М., 2023. С. 63.
В 2015 г. Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". В ст. 19 последнего нормативного правового акта закреплено, что вопросы приема в стационарные организации социального обслуживания и выписки из них лиц, страдающих психическими расстройствами, включая несовершеннолетних, регулируются законодательством Российской Федерации о психиатрической помощи, т.е. ст. 41 и 42 Закона о психиатрической помощи (в указанных статьях зафиксирован только внесудебный механизм: совершеннолетнее лицо, страдающее психическим расстройством, а также лицо, признанное недееспособным и неспособное по состоянию здоровья подать надлежащее заявление, принимается в стационарную организацию социального обслуживания по решению органа опеки и попечительства; несовершеннолетнее лицо, страдающее психическим расстройством, - по заявлению его родителей или иных законных представителей).
Конечно, для приведенных выше случаев логично было бы использовать положения гл. 30 КАС РФ в рамках процессуальной аналогии (ч. 4 ст. 2 КАС РФ), но это недопустимо, поскольку иные административные дела о принудительном помещении гражданина в организацию непсихиатрического профиля охватываются нормативными границами названной главы только, если федеральным законом предусмотрен судебный порядок, а он последней редакцией ст. 41 Закона о психиатрической помощи по-прежнему не предусмотрен и вряд ли будет предусмотрен в ближайшей перспективе.
Сказанное выше связано с тем, что в 2023 г. отечественный законодатель значительно усилил административно-правовую составляющую Закона о психиатрической помощи, в том числе путем введения в действие с 1 сентября 2024 г. ст. 44.1, на основании которой на территории каждого субъекта Российской Федерации должны быть созданы внесудебные комиссии по рассмотрению вопросов о приеме в стационарную организацию социального обслуживания, предназначенную для лиц, страдающих психическими расстройствами, временном выбытии, переводе и выписке из нее. Кроме того, в 2024 г. Минздрав России разработал и разместил для общественного обсуждения проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Правил принятия решения об ограничении прав пациента, выбора формы и продолжительности устанавливаемых ограничений прав пациента, а также извещения пациента о принятии такого решения", предполагающий применение таких ограничений заведующим отделением или главным врачом медицинской организации на срок не более 15 дней <1>.
--------------------------------
<1> См.: проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Правил принятия решения об ограничении прав пациента, выбора формы и продолжительности устанавливаемых ограничений прав пациента, а также извещения пациента о принятии такого решения" // "ИС МЕГАНОРМ".
В целом же правильно пишет В.В. Аргунов: "То, что гл. 30 задумывалась как общий регламент для всех случаев недобровольной госпитализации, можно вывести из п. 3 ч. 1 ст. 274 КАС РФ, допускающего рассмотрение иных административных дел о недобровольной госпитализации по правилам гл. 30. Однако этот абзац никак не реализован по содержанию главы. Из последующих статей ясно, что речь идет о недобровольной госпитализации именно в психиатрический стационар либо же о недобровольном психиатрическом освидетельствовании. К тому же грамотному правоприменителю ясно, что гл. 31 по аутентичному и теологическому толкованию норм для инфекционных больных по аналогии подходит лучше, нежели гл. 30" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Аргунов В.В. Взаимодействие общих и специальных норм и институтов в гражданском и арбитражном процессуальном праве (на примере дел особого производства) // Журнал российского права. 2020. N 12. С. 132.
2. Часть 2 ст. 274 КАС РФ имеет особое запретительное предписание, согласно которому суды не могут посредством гл. 30 КАС РФ рассматривать правовые требования, сопряженные с применением принудительных мер медицинского характера в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами и совершивших общественно опасные деяния, и с продлением применения данных мер; а также с проведением судебно-психиатрических экспертиз, в том числе с помещением гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, для производства экспертизы, а равно с принудительным направлением гражданина на судебно-психиатрическую экспертизу.
Если говорить о первом требовании, то оно соотносится со ст. 21 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ), в силу которой лицу, совершившему предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние в состоянии невменяемости, судом могут быть назначены принудительные меры медицинского характера, зафиксированные гл. 15 УК РФ. Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 07.04.2011 N 6 "О практике применения судами принудительных мер медицинского характера" дополнительно отметил, что при решении отдельных вопросов, касающихся использования принудительных мер медицинского характера, судьям нужно руководствоваться не только положениями Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее - УПК РФ), но Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 07.05.2009 N 92-ФЗ "Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением".
При этом нужно помнить, что согласно Резолюции 46/119 национальное законодательство может уполномочивать суд или другой компетентный орган выносить решение о помещении лиц, страдающих психическими расстройствами и совершивших общественно опасные деяния в психиатрическое учреждение, только если имеется независимое медицинское заключение и при уведомлении пациента (назначенного представителя) о его правах и законных интересах.
Второе требование корреспондирует с п. 3 ст. 196 УПК РФ, на основании которого по каждому уголовному делу назначение и производство судебно-психиатрической экспертизы обязательно, если нужно установить психическое состояние подозреваемого, обвиняемого, подсудимого, когда возникает сомнение в его вменяемости или способности самостоятельно защищать свои права в уголовном судопроизводстве.
Помещение в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, для производства экспертизы подозреваемого, обвиняемого, содержащегося под стражей, осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 108 и ст. 203 УПК РФ. Если же лицо не содержится под стражей, то применяются ст. 165 и ст. 203 УПК РФ. Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 21.12.2010 N 28 "О судебной экспертизе по уголовным делам" подчеркивает, что в этих случаях в описательной части судебного решения о помещении подозреваемого или обвиняемого в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, для стационарного обследования при производстве судебно-психиатрической экспертизы следует обосновать такое решение, а в резолютивной части указать, в какую именно медицинскую организацию лицо направляется для обследования.
Интересно, что УПК РФ, в отличие от КАС РФ, не употребляет фразеологический оборот "а также с принудительным направлением гражданина на судебно-психиатрическую экспертизу". Статья 203 УПК РФ гласит несколько иное: если при назначении или производстве судебно-психиатрической экспертизы возникает потребность в стационарном обследовании подозреваемого или обвиняемого, то он может быть помещен в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях. Предполагается, что в рамках уголовно-процессуальных правоотношений само по себе имеется присутствие императивного элемента, базирующегося на судебном решении.
Однако указанный выше оборот встречается в ст. 283 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ), согласно которой судья в порядке подготовки к судебному разбирательству дела о признании гражданина недееспособным при наличии достаточных сведений о психическом расстройстве назначает для определения его психического состояния судебно-психиатрическую экспертизу. При уклонении гражданина от прохождения экспертизы суд вправе вынести определение "о принудительном направлении гражданина на судебно-психиатрическую экспертизу". Как следствие, в Приказе Минздрава России от 12.01.2017 N 3н "Об утверждении Порядка проведения судебно-психиатрической экспертизы" сообщается, что основанием производства судебно-психиатрической экспертизы в государственных судебно-психиатрических экспертных учреждениях (специализированных судебно-психиатрических экспертных подразделениях), имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности по соответствующим видам работ, является определение суда.
Статья 275. Подача административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации в недобровольном порядке гражданина, страдающего психическим расстройством
Комментарий к статье 275
1. Согласно ч. 1 ст. 275 КАС РФ правом на подачу административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации обладает ограниченный круг субъектов. С позиции действующего правового регулирования к ним относятся сама медицинская организация (учреждение) и прокурор, которые приобретают процессуальный статус административных истцов, в свою очередь гражданин становится административным ответчиком <1>.
--------------------------------
<1> Следует учитывать, что согласно ч. 2 ст. 291 КАС РФ административные дела, перечисленные в гл. 30 Кодекса, не подлежат рассмотрению судом в порядке упрощенного (письменного) производства.
Исходя из ст. 33 Закона о психиатрической помощи и ее прикладного применения основным инициатором возбуждения административного судопроизводства по надлежащей категории дел является медицинская организация, оказывающая психиатрическую помощь в стационарных условиях, в лице своего полномочного представителя. Сегодня в число таких организаций (учреждений) включены психиатрические стационары, больницы общего профиля с психиатрическим отделением, психоневрологические диспансеры, в составе которых есть психиатрическое отделение. Их полномочными представителями могут быть руководители, чьи права и обязанности определяются локальным актом организации (учреждения), который утверждается в установленном порядке, и подтверждаются служебным удостоверением. Права иного лица, которому поручено подавать административное исковое заявление, должны быть специально оговорены в доверенности, выданной в соответствии с требованиями законодательства (ст. 185 ГК РФ и 57 КАС РФ). Все они выступают от имени административного истца, а потому в рамках судебного производства их не следует именовать "главный врач", "заведующий отделением", "лечащий врач" и т.п., как этого иногда происходит на практике <1>.
--------------------------------
<1> См.: Справка по результатам обобщения практики рассмотрения дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар (о продлении срока принудительной госпитализации) и принудительном психиатрическом освидетельствовании (подготовлена судебной коллегией по гражданским делам Свердловского областного суда 23.09.2004 N 278-код) // "ИС МЕГАНОРМ".
Закон не наделяет правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации психоневрологические диспансеры, в которых нет психиатрического отделения, а также консультации, которые оказывают только амбулаторную психиатрическую помощь. Поэтому им надлежит отказывать в принятии административного искового заявления со ссылкой на ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
В силу положений ст. 39 КАС РФ прокурор может обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случаях, прямо установленных федеральным законом. Статья 33 Закона о психиатрической помощи предусматривает такой случай в отношении прокурора, который корреспондирует с ч. 1 ст. 39 КАС РФ, где сказано, что соответствующее административное исковое заявление может быть подано прокурором, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не способен сам обратиться в орган правосудия. Подается оно именно в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений. Поэтому Приказ Генпрокуратуры России от 11.01.2021 N 2 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве" вменяет прокурорам в обязанность принимать участие в административном судопроизводстве по гл. 30 КАС РФ.
Вместе с тем следует обратить внимание на некоторую коллизию отдельных норм в части определения процессуального статуса лиц, участвующих в деле. Так, по смыслу ст. 3 и 5 Закона о психиатрической помощи предметом судебной защиты выступают права и свободы гражданина, страдающего психическим расстройством. В силу ч. 2 ст. 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом.
Стало быть, если медицинская организация (учреждение) или прокурор обращаются с административным иском в суд о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации, то сам гражданин и будет обладать процессуальным статусом административного истца, коль скоро в защиту его прав и законных интересов состоялось обращение <1>. Иными словами, гражданин не может быть административным ответчиком, который нарушил или создал угрозу нарушения чьих-либо прав. Как отмечает Н.А. Бурашникова, "административный ответчик по делам о судебном контроле не вполне соответствует определению ответчика в гражданском процессе" <2>.
--------------------------------
<1> В особенности, если иметь в виду п. 4 ст. 35 ГК РФ, согласно которому недееспособным гражданам, помещенным под надзор в медицинские организации, опекуны или попечители не назначаются. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на эти организации.
<2> Бурашникова Н.А. Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2020. С. 89.
Однако в ч. 2 ст. 38 КАС РФ уточняется, что прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, адресующие требование в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций, также могут выступать административными истцами, обретая подобающую процессуальную правоспособность. В связи с этим Р.О. Опалев полагает, что если в гражданском судопроизводстве термин "истец" присутствует в узком его понимании, то по административным делам ситуация несколько иная - административные истцы также квалифицируются через так называемую служебную (процессуальную) заинтересованность, которая имеет место быть у органов и должностных лиц, наделенных публичными полномочиями и обращающихся в суд за защитой не своих нарушенных или оспоренных прав <1>.
--------------------------------
<1> См.: Опалев Р.О. К вопросу о единстве и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. N 9. С. 56 - 60.
Как видим, в специализированной юридической литературе нет единства мнений относительно проблемы, сопряженной с установлением релевантного процессуального статуса административного истца и ответчика. Доктринально-прикладная тематическая полемика на этот счет началась почти сразу после введения в действие КАС РФ в 2015 г. и, по всей видимости, будет продолжаться еще достаточно долго с приведением доводов "за" и "против" <1>.
--------------------------------
<1> Подробно см.: Смагина Е.С. Участие государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 12. С. 49 - 53; Алехина С.А. К вопросу о правоспособности публично-правовых образований в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5. С. 3 - 10; Соловьев А.А., Огнева К.О. Процессуальный порядок санкционирования медицинского вмешательства в отношении отдельных категорий лиц: российский и зарубежный опыт. М., 2022. С. 20 - 39; и др.
Поэтому, не углубляясь далеко в текущую дискуссию и ограничиваясь форматом комментария к ст. 275 КАС РФ (в аспекте ее корреляции с ч. 2 ст. 38 КАС РФ), подчеркнем, что для единообразного судебного правоприменения важно четко представлять себе, что же подразумевается под "прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, или должностным лицом, обратившимися в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций". Здесь некоторую ясность вносит Постановление Конституционного Суда РФ от 21.01.2019 N 6-П "По делу о проверке конституционности статьи 112 Кодекса административного судопроизводства РФ в связи с жалобой граждан Н.А. Баланюк, Н.В. Лаврентьева, И.В. Попова и В.А. Чернышева", в котором приведены два базовых тезиса.
Во-первых, применительно к судебному производству по административным делам административными истцами по общему правилу выступают гражданин, организация, иные лица, которые обратились в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов (или в интересах которых подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом); по специальному правилу - прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, иные органы, организации и лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Во-вторых, если прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, или должностным лицом, иными органами, организациями и лицами, обратившимися в суд, реализуются возложенные на них контрольные или прочие публичные функции, то в дело привлекаются заинтересованные лица, т.к. тем самым одновременно могут затрагиваться интересы других субъектов материальных правоотношений.
По сути это означает, что орган конституционного контроля поддержал следующую давно высказанную в науке идею: в административном судопроизводстве по отдельным категориям дел нельзя исключать наличие двух административных истцов (но не соистцов), один из которых административный истец в материально-правовом смысле (гражданин, в отношении которого подается административное исковое заявление о его госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации); другой - административный истец в процессуально-правовом смысле (медицинская организация (учреждение) и прокурор, обращающиеся в орган правосудия с соответствующим заявлением).
Окружающие, для которых такой гражданин представляет непосредственную опасность (ст. 23 Закона о психиатрической помощи), привлекаются в административное дело как заинтересованные лица. Они вправе до принятия судебного акта, которым оканчивается разрешение административного дела, по собственной инициативе или по распоряжению судьи вступить в данное дело, если указанный акт потенциально может повлиять на их материальные права или обязанности.
Таким образом, в данной категории административных дел, как и во многих иных, нет спора о праве, имеется лишь квазиспорные правоотношения, при исследовании которых суд устанавливает присутствие или отсутствие юридически значимых фактов, преследуя превентивно-охранительную цель (быть может по этой причине в гл. 30 КАС РФ нигде не используется термин "административный ответчик", т.к. его объективно нет), что позволяет сфокусировать взгляд на возможности обособления в КАС РФ наряду с административным исковым производством также бесспорного по своей правовой природе охранительного производства <1>.
--------------------------------
<1> Подробно см.: Афанасьев С.Ф. К вопросу о включении в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации охранительного производства // Актуальные вопросы развития административного судопроизводства: сб. матер. науч.-практ. конф. / под общ. ред. А.Ю. Карташова. Тверь, 2016. С. 68 - 70.
2. В ч. 2 ст. 271 КАС РФ закреплено правило об исключительной территориальной подсудности административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации, т.е. требование подлежит предъявлению в суд по месту нахождения медицинской организации, в которую помещен гражданин. Это всецело согласуется с положениями ст. 33 и ст. 36 Закона о психиатрической помощи. Причем, руководствуясь последней статьей, административный истец обязан по истечении шести месяцев с момента недобровольной госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, направить в суд требование вместе с заключением комиссии врачей-психиатров о необходимости продления госпитализации также суд по месту нахождения медицинской организации.
Целесообразно отметить, что в ч. 2 ст. 23 КАС РФ речь идет о том, что надлежащее административное исковое заявление предъявляется в суд по адресу медицинской организации, в которую помещен гражданин, а не по месту ее нахождения, что не одно и то же с учетом наличия различных структурных единиц в составе медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях. С точки зрения ст. 54 ГК РФ более верно говорить о месте нахождения юридического лица, которое определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации путем обозначения наименования населенного пункта (муниципального образования). Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а если его нет - иного органа или лица, уполномоченных по закону выступать от имени юридического лица, а также исходя из иного правового акта или учредительного документа, если обратное не установлено законодательством о государственной регистрации юридических лиц.
3. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации должно отвечать набору формальных критериев. В частности, оно содержать:
- наименование суда, в который подается заявление;
- наименование административного истца, если им является орган, организация или должностное лицо, адрес (для организации также сведения о ее государственной регистрации);
- фамилию, имя, отчество административного ответчика, его место жительства (или место пребывания), дату и место его рождения (если они известны); номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца и ответчика (если известны);
- существо требований к административному ответчику, а равно доводы, посредством которых административный истец обосновывает свои правопритязания;
- основания, закрепленные законом, для госпитализации гражданина в недобровольном порядке;
- отсылку на заключение комиссии врачей;
- прочие данные, обосновывающие юридически значимые обстоятельства.
Кроме того, административное исковое заявление подписывается руководителем медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях, его заместителями либо прокурором.
4. В императивном порядке к административному исковому заявлению о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации должны прилагаться следующие документы:
- надлежащим образом оформленное и мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости недобровольного пребывания гражданина в медицинской организации с указанием диагноза, тяжести психического расстройства и профессиональных стандартов его определения, а также описанием общего состояния гражданина, поведения и иные материалы, с учетом которых принято решение об изоляции лица (такое заключение выносится по результатам психиатрического освидетельствования гражданина комиссией врачей-психиатров, которое проводится в течение 48 часов с момента недобровольного помещения в медицинскую организацию);
- документы, на основании которых вынесено заключение комиссии врачей-психиатров о недобровольном помещении гражданина в медицинскую организацию (например, выписки из истории болезни, если лицо ранее находилось под наблюдением лечебного учреждения или конкретного врача; документы, имеющиеся в распоряжении правоохранительных органов, доказывающие когнитивные и поведенческие отклонения, служебные письма и т.п.), а также материалы, свидетельствующие об отказе гражданина добровольно госпитализироваться;
- заключение комиссии врачей-психиатров о том, позволяет ли гражданину его психическое состояние лично участвовать в судебном заседании, в том числе в помещении суда (в день обращения в суд административного истца гражданин обязательно должен находиться стационарных условиях в медицинской организации, иначе считается, что он не представляет непосредственную опасность для себя или окружающих; не является беспомощным; его здоровью не причиняется существенный вред по причине ухудшения психического состояния, если не будет оперативно оказана психиатрическая помощь);
- уведомления о вручении или иные материалы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов (если копии документов не были направлены, то в суд представляются копии административного искового заявления и документов по числу административных ответчиков и заинтересованных лиц, а при надобности - также копии для прокурора);
- доверенность или прочие документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца и ответчика.
По общему правилу, если будет выявлено, что административное исковое заявление подано с несоблюдением требований, предъявляемых к форме и содержанию, и (или) без приложенных к нему документов и материалов, судом выносится определение об оставлении его без движения, в котором устанавливается разумный срок для устранения допущенных нарушений (но с учетом сокращенного срока рассмотрения судом самого административного дела) <1>. Копия судебного определения направляется административному истцу не позднее следующего рабочего дня после дня его вынесения. При своевременном устранении нарушений презюмируется, что заявление предъявлено в день первоначального обращения в суд, иначе оно возвращается подателю (ч. 2 ст. 130 КАС РФ). Схожее процессуальное действие имеет место, если административное исковое заявление не подписано или подписано лицом, не имеющим полномочий на его подписание (ч. 1 ст. 129 КАС РФ).
--------------------------------
<1> См.: Спицин И.Н. Производство по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке // Административное судопроизводство / отв. ред. В.В. Яркова. М., 2023. С. 530.
Между тем ч. 4 ст. 275 КАС РФ в ее внутренней связи с ч. 3 ст. 276 КАС РФ не позволяет с полной уверенностью утверждать, что при их реализации вообще допустимо оставлять административное исковое заявление без движения, а также его возвращать, поскольку закон обязывает судью действовать незамедлительно, если это касается вопросов госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации. Вследствие этого в этой части действующее законодательство нуждается в уточнении, тем более, что "нередки случаи обращения в суд с административными исковыми заявлениями, которые обладают столь существенными дефектами своего содержания, что не могут быть своевременно рассмотрены судом" <1>.
--------------------------------
<1> Опалев Р.О. К вопросу об инициативах по совершенствованию законодательства об административном судопроизводстве // Судья. 2018. N 1. С. 45.
Наряду с изложенным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ" дополнительно разъясняется, что субъекты, обладающие контрольными или иными публичными функциями, после ликвидации всех допущенных нарушений обеспечивают вручение (получение) полного пакета документов лицам, участвующим в административном деле.
Статья 276. Срок подачи административного искового заявления о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке
Комментарий к статье 276
1. Ввиду конституционного положения о том, что лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов без судебного решения, в ч. 1 ст. 276 КАС РФ указывается: административное исковое заявление о госпитализации гражданина в недобровольном порядке всегда следует подавать в орган правосудия в течение 48 часов с момента помещения гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях.
Ранее, до введения в действие КАС РФ, такой правовой тезис был зафиксирован в ч. 1 ст. 303 ГПК РФ. Причем в ч. 1 ст. 304 ГПК РФ говорилось, что соответствующее заявление судья обязан рассмотреть в течение 5 дней со дня возбуждения производства по делу (контекстуально это расходилось со ст. 133 и ч. 1 ст. 263 ГПК РФ, которые позволяли судье возбудить дело о принудительной госпитализации в рамках 5 дней). В свою очередь, из ст. 32 и ч. 1 ст. 34 Закона о психиатрической помощи усматривалось, что заявление и заключение комиссии врачей должно подаваться в течение 72 часов с начала госпитализации и рассматриваться судом в течение 5 дней с момента поступления.
Подобная рассогласованность в сфере правового регулирования создала известные трудности в судебной практике, а также спровоцировала многочисленные жалобы со стороны граждан в Конституционный Суд РФ. Последний в одном из своих Определений от 29.03.2016 N 608-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Э.И. Амирова на нарушение его конституционных прав Законом Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" отметил, что приведенные выше нормы в их системе по своему конституционно-правовому смыслу в любом случае не предполагают допустимость принудительного удержания лица в психиатрическом стационаре свыше 48 часов без судебного решения. Иное вступало бы в противоречие с закрепленными в Законе о психиатрической помощи целями и задачами.
В настоящее время наблюдается почти аналогичная ситуация, поскольку, с одной стороны, как уже подчеркивалось, в силу ч. 1 ст. 276 КАС РФ административное исковое заявление о госпитализации гражданина в недобровольном порядке подается в суд в течение 48 часов с момента его помещения в медицинскую организацию; а с другой - на основании ч. 1 ст. 277 КАС РФ административное дело по такому заявлению подлежит рассмотрению в течение 5 дней со дня возбуждения производства. Однако ст. 32 Закона о психиатрической помощи по-прежнему гласит, что лицо, госпитализированное в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, обязательно проходит психиатрическое освидетельствование в течение 48 часов комиссией врачей-психиатров, которая принимает решение об обоснованности (необоснованности) госпитализации. Если госпитализация признается обоснованной, то заключение комиссии врачей-психиатров в течение 24 часов адресуется в суд для решения вопроса о дальнейшем пребывании лица в медицинской организации (т.е. в целом срок составляет 72 часа). Верно констатирует П.Д. Блохин: "Очевидно расхождение со ст. 32 Закона "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (устанавливающей суммарный срок только для подачи такого заявления, равный семидесяти двум часам). В этом смысле позиция Конституционного Суда РФ остается примером так называемого платонического (т.е. теоретического) контроля" <1>.
--------------------------------
<1> Блохин П.Д. Пять тезисов о роли практики Конституционного Суда РФ в системе правового регулирования здравоохранения // Медицинское право. 2020. N 1. С. 26.
2. Согласно ст. 36 Закона о психиатрической помощи, если суд санкционировал госпитализацию гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, то его пребывание в такой организации продолжается в рамках всего времени сохранения оснований, по которым была осуществлена госпитализация. При этом в течение первых шести месяцев гражданин ежемесячно освидетельствуется комиссией врачей-психиатров для решения вопроса о продлении госпитализации. Если госпитализация продляется свыше шести месяцев психиатрическое освидетельствование проводится не реже одного раза в шесть месяцев. Соответствующие действия более подробно регламентируются Приказом Минздрава России от 30.06.2022 N 451н "Об утверждении Порядка проведения медицинского психиатрического освидетельствования".
Исходя из сказанного в ч. 2 ст. 276 КАС РФ законодатель описал механизм подачи административного искового заявления о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях. Такое заявление направляется административным истцом в суд не позднее чем через сорок восемь часов после того, как наступили обстоятельства, свидетельствующие о необходимости продления срока госпитализации гражданина.
3. После поступления административного искового заявления требование о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или продлении срока его госпитализации рассматривается органом правосудия немедленно посредством возбуждения производства по делу, если нет законных оснований для отказа в принятии заявления, оставления его без движения или возвращения. Тем не менее выше уже говорилось о том, что нет единого теоретико-практического понимания по поводу принципиальной возможности вынесения таких судебных определений <1>: терминологический оборот, используемый в ч. 3 комментируемой статьи, - "судья незамедлительно решает вопрос" - нивелирует такую возможность, но в той же части есть оговорка - "а в случае принятия заявления" - это позволяет говорить об обратном, т.е. о случаях, когда производство судом не возбуждается.
--------------------------------
<1> См.: Тихомирова Ю.В. Правовое регулирование возбуждения производства по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке // Законы России: опыт, анализ, практика. 2021. N 8. С. 73 - 79.
При принятии административного искового заявления судьей одновременно решается вопрос о продлении пребывания гражданина в медицинской организации на срок, который нужен для рассмотрения по существу административного дела. Следует помнить, что ранее Конституционный Суд РФ применительно к нормам ГПК РФ уже истолковывал смысл приведенных правоположений в Определении от 19.07.2016 N 1733-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Н.В. Прокопьевой на нарушение ее конституционных прав частью третьей статьи 33 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", частью второй статьи 303 и частью первой статьи 331 Гражданского процессуального кодекса РФ, частью 3 статьи 276 и частью 1 статьи 313 Кодекса административного судопроизводства РФ". В частности, орган конституционного контроля отметил, что решение суда о продлении пребывания гражданина в психиатрическом стационаре на срок, необходимый для рассмотрения заявления о принудительной госпитализации, не является судебным решением в том привычном значении, которое ему придает ч. 2 ст. 22 Конституции РФ. Аргументируется это тем, что в данной ситуации судья не проверяет обоснованность помещения гражданина в стационар; имеет место ординарное продление срока пребывания в нем, т.е. такое решение является временным, но всегда императивным, и оно не может быть иным. Осуществляется данное процессуальное действие судом с участием самого гражданина, если, конечно, его состояние здоровья позволяет это сделать.
4. Анализ ст. 14, 63, 135 и некоторых других статей КАС РФ показывает, что для административного судопроизводства характерна состязательно-следственная модель цивилистического процесса, предполагающая наличие широких дискреционных полномочий у органа правосудия по получению доказательств как по своей инициативе, так и по просьбе лиц, участвующих в деле, в целях правильного разрешения административного дела. Это в полной мере отражено в ч. 4 ст. 276 КАС РФ, корреспондирующей с ч. 3 ст. 278 КАС РФ, в силу которой после принятия административного искового заявления о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации суд вправе истребовать любые документы и материалы, которые ему нужны для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения заявленных требований.
Статья 277. Рассмотрение административного дела по административному исковому заявлению о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке
Комментарий к статье 277
1. После возбуждения административного судопроизводства по делу о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации заявленное требование подлежит рассмотрению судьей в течение пяти дней с момента принятия надлежащего административного искового заявления. Иными словами, тем самым на тот же срок осуществляется автоматическое продление пребывания гражданина в этой организации в недобровольном порядке посредством временного судебного решения, о чем говорилось выше.
Таким образом, как замечает Н.А. Бурашникова, "лицо может содержаться в стационаре до принятия решения, подтверждающего наличие оснований для госпитализации, в течение 7 дней (48 часов + 5 дней). Формально данный порядок отвечает нормам ст. 22 Конституции РФ, поскольку по истечении 48 часов срок продлевается определением суда, т.е. лицо содержится в условиях, ограничивающих его свободу, на основании судебного решения, пусть даже и промежуточного, принимаемого в форме определения" <1>.
--------------------------------
<1> Бурашникова Н.А. Принципы рассмотрения дел о принудительной госпитализации в психиатрический стационар в свете решений Европейского Суда // Судья. 2017. N 2. С. 56.
Однако, продолжает автор, на это последовали возражения со стороны Европейского суда по правам человека, которые были институализированы в Постановлении от 22.01.2013 по делу "Лашин (Lashin) против Российской Федерации" <1>. Среди прочего в нем подвергалась критике правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 05.03.2009 N 544-О-П (см. комментарий к ст. 274 КАС РФ). Европейские судьи подчеркнули, что "Определение Конституционного Суда РФ было сформулировано в неопределенных выражениях, и конституционность Закона о психиатрической помощи была в итоге подтверждена. В любом случае нет оснований полагать, что Определение 2009 г. имело ретроактивный эффект и применялось к ситуации заявителя. Соответственно, Европейский суд заключает, что "законность" содержания заявителя в 2002 году должна устанавливаться с учетом положений Закона о психиатрической помощи" <2>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 56 - 57.
<2> Постановление Европейского Суда по правам человека от 22.01.2013 по делу "Лашин (Lashin) против Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Стало быть, при принятии КАС РФ все очерченное не было учтено, а актуальность означенного Постановления Европейского суда по правам человека утратилась по причине принятия Закона о прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы. Поэтому, если исходить из действующего законодательства, лицо может добиваться пересмотра своего юридического статуса в рамках 8 дней (72 часа + 5 дней): согласно ст. 32 Закона о психиатрической помощи заявление и заключение комиссии врачей должно подаваться в суд в течение 72 часов с начала принудительной госпитализации, а затем рассматриваться судом в течение 5 дней со дня принятия административного искового заявления к производству. Вполне очевидно это конфликтует с максимальным сроком содержания под стражей без судебного решения (даже если оно временное или промежуточное), который предусмотрен Конституцией РФ.
2. В соответствии со ст. 9 Закона о психиатрической помощи и ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации) сведения о факте обращения гражданина за психиатрической помощью, состоянии его психического здоровья и диагнозе расстройства, иные данные, полученные при медицинском обследовании и лечении, оказании ему психиатрической помощи, составляют врачебную тайну, охраняемую законом. Поэтому административное дело о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации может быть рассмотрено в закрытом судебном заседании, но с учетом порядка, который установлен в ст. 11 КАС РФ (см. комментарий к ст. 11 КАС РФ).
Это означает, что судья по собственному усмотрению или по ходатайству лиц, участвующих в деле, вправе мотивировано отказаться от открытого судебного разбирательства, но резолютивная часть постановленного решения в любом случае должна оглашаться публично.
3. После возбуждения судопроизводства по делу о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации все заинтересованные участники процесса обязательно извещаются судом о времени и месте рассмотрения заявленного требования, в первую очередь гражданин, медицинская организация или прокурор. Если последний являлся инициатором начала судопроизводства по административному делу, то представитель медицинской организации все равно извещается судом, поскольку на основании ст. 34 Закона о психиатрической помощи его участие непреложно, и наоборот. Не допускается беспочвенное расширение круга субъектов судебного производства, например, за счет представителей работодателя, как это иногда бывает на практике <1>.
--------------------------------
<1> См.: Справка по результатам обобщения практики рассмотрения дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар (о продлении срока принудительной госпитализации) и принудительном психиатрическом освидетельствовании (подготовлена судебной коллегией по гражданским делам Свердловского областного суда 23.09.2004 N 278-код) // "ИС МЕГАНОРМ".
4. Гражданин имеет право лично принимать участие в судебном заседании по административному делу о его госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации. Вместе с тем закон допускает это при определенных условиях, т.е. если гражданин адекватно воспринимает все, что происходит в зале судебного заседания; ведет себя таким образом, что это не создает опасность для жизни (здоровья) его или окружающих.
Небезынтересно, что с учетом корреляции ч. 4 ст. 277 КАС РФ и п. 3 ч. 4 ст. 275 КАС РФ, а также ст. 34 Закона о психиатрической помощи именно доводы административного истца имеют ключевое значение при решении соответствующего вопроса, поскольку он должен к административному исковому заявлению приложить заключение комиссии врачей-психиатров о том, позволяет ли лицу его психическое состояние лично участвовать в судебном заседании, в том числе в помещении суда.
В связи с этим Европейский суд по правам человека в Постановлении от 28.10.2003 по делу "Ракевич (Rakevich) против Российской Федерации" отмечал, что хотя правовой механизм, содержащийся в ст. 33 - 35 Закона о психиатрической помощи, обеспечивающий автоматическое появление лица, которому оказывается психиатрическая помощь, перед судьей, есть важная гарантия от произвола при недобровольной госпитализации в психиатрический стационар, в России данный механизм продолжает быть недостаточным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 28.10.2003 по делу "Ракевич (Rakevich) против Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Конституционный Суд РФ придерживается иного мнения. В Определении от 26.10.2017 N 2483-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина К. на нарушение его конституционных прав рядом положений Кодекса административного судопроизводства РФ" сказано, что действительно гражданин, о принудительной госпитализации которого идет речь, лишен потенциала каким-либо образом оспорить точку зрения представителя психиатрического стационара о том, что он не в состоянии лично присутствовать в судебном заседании. Как следствие, орган правосудия в таких случаях не может лишь формально идти навстречу административному истцу, он обязан удостовериться, что отсутствуют основания сомневаться в достоверности и полноте сведений, представленных врачами-психиатрами. Такие сведения не имеют для суда заранее установленной силы и подлежат оценке в совокупности с прочими доказательствами на основе внутреннего убеждения.
5. С целью обеспечения всех необходимых процессуальных гарантий административное дело о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации рассматривается судом с непременным участием гражданина и его представителя, а также прокурора и медицинской организации, которые надлежащим образом извещаются о времени и месте судебного заседания. Прочие субъекты привлекаются в процесс по усмотрению суда при наличии в этом потребности.
Если возбуждение судебного производства произошло не по инициативе прокурора, то он участвует в деле для дачи письменного заключения, которое носит рекомендательный характер. Поэтому в Приказе Генпрокуратуры России от 11.01.2021 N 2 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве" прокурорам предписывается исключать случаи дачи заключения по делу, в котором орган прокуратуры выступает в качестве истца, ответчика, третьего или заинтересованного лица.
Прокурор, давший письменное заключение и надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, может физически не присутствовать при разбирательстве административного дела. Обратного императива процессуальный закон не содержит.
6. В силу ст. 5 Закона о психиатрической помощи лица, страдающие психическими расстройствами, обладают всеми правами и свободами граждан, предусмотренными Конституцией РФ, в том числе правом на помощь адвоката, законного представителя или иного уполномоченного лица.
Наличие у гражданина психического расстройства механически не делает его юридически недееспособным, ввиду этого он при оказании ему психиатрической помощи вправе пригласить по своему выбору адвоката или представителя без адвокатского статуса для защиты своих прав, свобод и законных интересов. Оформление представительства производится в порядке, установленном нормами ГК РФ, КАС РФ и Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".
Кроме того, лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи имеют право на получение всех видов бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи на основании ст. 20 Федерального закона от 21.11.2011 N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" (далее - Закон о бесплатной юридической помощи). Такую помощь предоставляют адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, а также работники государственных юридических бюро. По этой причине, если гражданин выразил желание прибегнуть к подобной помощи, медицинский стационар должен обеспечить возможность приглашения названных выше субъектов для реализации ими своих профессиональных функций. Однако такая обязанность отсутствует при выявлении факта того, что при психиатрическом освидетельствовании либо принудительной госпитализации гражданин своими действиями создает непосредственную опасность для себя или окружающих. Последнее правило прямо закреплено в ст. 7 Закона о психиатрической помощи.
По смыслу положений ч. 6 ст. 277 КАС РФ и ч. 4 ст. 54 КАС РФ, если у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о продлении срока госпитализации, нет представителя, суд назначает в качестве представителя адвоката <1>. Это конкретизирует конституционные гарантии права на судебную защиту и квалифицированную юридическую помощь, находящиеся в логическом единстве с нормами Закона о психиатрической помощи.
--------------------------------
<1> Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отмечает, что адвокаты, назначенные судом по соответствующим делам, не имеют существенной заинтересованности в исходе дела, не проявляют особых усилий в отстаивании позиции административного ответчика, а также не проявляют инициативы по оспариванию принятых не в пользу своего клиента судебных актов, либо делают это формально. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "Соблюдение и защита в Российской Федерации прав граждан с психическими расстройствами (тематический доклад)". М., 2023. С. 53.
Следует также отметить, что адвокат по назначению необходим в административном судопроизводстве при рассмотрении соответствующей категории дел для решения ряда сугубо процессуальных вопросов. Например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 N 50 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке" есть ссылка на ч. 6 ст. 277 КАС РФ, согласно которой при отказе гражданина от принятия судебного извещения суд вправе рассмотреть административное дело с участием адвоката по назначению.
Наряду с изложенным нужно учитывать, что исходя из ст. 7 Закона о психиатрической помощи защиту прав, свобод и законных интересов лица, признанного недееспособным, осуществляет его опекун; лица, дееспособность которого ограничена вследствие психического расстройства, осуществляют он сам либо его попечитель <1>.
--------------------------------
<1> Согласно п. 2 ст. 30 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства может понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном ГПК РФ. Над ним устанавливается попечительство.
Если лицу, нуждающемуся в установлении над ним опеки или попечительства, своевременно не был назначен опекун либо попечитель, то надлежащие полномочия выполняет медицинская организация, оказывающая психиатрическую помощь в стационарных условиях, а также стационарная организация социального обслуживания, предназначенная для лиц, страдающих психическими расстройствами, на которые законом возложено исполнение обязанностей опекуна или попечителя.
Иначе говоря, здесь вновь возникает умножение процессуальных статусов: при обращении в суд с материально-правовым требованием стационарная медицинская (социальная) организация становится административным истцом, при этом она же по действующему законодательству синхронно является представителем административного ответчика, т.е. недееспособного гражданина, страдающего психическим расстройством, что ставит под сомнение объективность и эффективность механизма юрисдикционной защиты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тетерина Т.В. Некоторые проблемы представительства в административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. N 6. С. 14 - 18.
Верно пишет П.Ю. Кантор: "В результате возникла правовая коллизия. Подразумевается, что у недееспособных и ограниченных в дееспособности граждан в любом случае имеется законный представитель. Однако такой представитель (особенно если его обязанности выполняет организация в порядке п. 4 ст. 35 ГК РФ) может не присутствовать в судебном заседании. Кроме того, нередко именно законный представитель фактически выступает инициатором недобровольной госпитализации" <1>.
--------------------------------
<1> Кантор П.Ю. Вопросы представительства инвалидов с психическими расстройствами в суде // Социальное и пенсионное право. 2021. N 3. С. 56.
7. В силу ст. 34 Закона о психиатрической помощи, если по информации, полученной от представителя медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях, психическое состояние лица не позволяет ему лично участвовать в рассмотрении заявленных требований в помещении суда, то они подлежат анализу судьей в медицинском стационаре. В противном случае судебное заседание проводится в помещении суда.
Комментируемая часть ст. 277 КАС РФ говорит несколько об ином: "судебное заседание проводится в помещении медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях, в случае если суд установит, что психическое состояние гражданина позволяет ему лично участвовать в судебном заседании, но его присутствие в помещении суда является невозможным".
Представляется, что ст. 34 Закона о психиатрической помощи более точно отражает законодательную установку, нежели ст. 277 КАС РФ, поскольку не совсем очевидно, что подразумевается под достаточно аморфной и нуждающейся в дополнительном разъяснении фразой - "но его присутствие в помещении суда является невозможным". Понятно, что таким образом правотворцы хотели разграничить "участие в судебном заседании" как таковом, а также "присутствие в помещении суда". Однако Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27.02.2009 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1 Гражданского процессуального кодекса РФ и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной" указал, что законодательный акт должен предельно четко устанавливать, "в какой процедуре и на основании каких критериев определяется, возможна ли (или невозможна) личная явка гражданина в судебное заседание... Такая неопределенность допускает неоднозначное истолкование..." <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27.02.2009 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1 Гражданского процессуального кодекса РФ и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной" // "ИС МЕГАНОРМ".
Отсюда допустимо сделать сходный вывод: следует ясно представлять себе, в какой процедуре и на основании каких критериев выявляется возможность (или невозможность) присутствия гражданина в помещении суда, коль скоро, как показывает правоприменительная практика, абсолютное большинство административных дел, связанных с санкционированием принудительных действий, рассматривается органами правосудия в самой медицинской организации <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения судебной практики по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и по делам о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (подготовлена Курским областным судом 06.09.2017) // "ИС МЕГАНОРМ".
Комментарий к статье 278
1. В комментируемой статье законодатель описал для правоприменителя юридически значимые факты, которые в обязательном порядке входят в состав предмета доказывания, а потому суды должны их установить, исследовать и всесторонне оценить с целью вынесения законного и обоснованного решения по административному делу о госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о продлении срока госпитализации. Факты, приведенные в ч. 1 ст. 278 КАС РФ, прямо соотносятся с основаниями для госпитализации, которые зафиксированы в ст. 29 Закона о психиатрической помощи, они следующие:
- наличие (отсутствие) у гражданина тяжелого психического расстройства;
- если тяжелое психическое расстройство у гражданина наличествует, то влечет ли оно последствия в виде непосредственной опасности для самого гражданина либо для окружающих, а также беспомощности (т.е. неспособности самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности) и (или) возможности причинения существенного вреда его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если гражданин будет оставлен без психиатрической помощи;
- возможны ли обследование и лечение гражданина исключительно лишь в медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях;
- имеется ли отказ или уклонение гражданина от госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в добровольном порядке либо от продления госпитализации.
В теории и практике описанный технико-юридический прием изложения фактов, входящих в предмет доказывания, подвергается справедливой критике. В частности, И.В. Решетникова пишет: "В специальном законодательстве, коим является Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", также содержится подробное регламентирование оснований для госпитализации, освидетельствования и пр., что, собственно говоря, и входит в предмет доказывания по рассмотрению данной категории дел. Такой прием юридической техники не лишен недостатков. Во-первых, предмет доказывания по любому делу формируется как на основании нормы материального права, так и на основаниях иска и возражений на него. Перенос норм материального права в КАС применительно к ГПК и АПК привел бы к переписыванию норм Гражданского, Трудового, Семейного, Жилищного кодексов РФ. Во-вторых, нарушается порядок работы юриста, который должен применить нормы материального права в своей деятельности. Тем более малейшие изменения положений материального права приведут к необходимости изменений КАС. Сложно представить, до каких размеров вырос бы ГПК, если бы в него перекочевали нормы об обстоятельствах, подлежащих доказыванию по различным категориям гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных споров. Более того, всегда считалось, что нормы о содержании предмета доказывания, правовых презумпциях, влияющих на распределение обязанности доказывания, находятся в отраслях материального права" <1>.
--------------------------------
<1> Решетникова И.В. Современное процессуальное право: унификация или дифференциация? // Вестник гражданского процесса. 2020. N 2. С. 38.
В Определении Конституционного Суда РФ от 29.03.2016 N 608-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Э.И. Амирова на нарушение его конституционных прав Законом Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" отмечается, что все перечисленные факты должны анализироваться судами в их логическом единстве. Иные вопросы, в том числе связанные с оценкой правомерности тех или иных действий гражданина, в рамках административного дела не разрешаются.
При этом, как свидетельствует правоприменительная практика, некоторые из фактов достаточно трудно квалифицировать с юридической точки зрения, т.к. они являются условно таксационными. Так, если для категории "тяжелое психическое расстройство" ориентиром может служить Международная классификация болезней 11-го пересмотра (МКБ-11), то, например, понятие "непосредственная опасность" не поддается раскрытию или измерению посредством какой-либо шкалы объективных критериев. С утилитарных позиций обращение к международным правовым источникам тоже мало что дает, в частности Принцип 16 Резолюции 46/119 оперирует сходной терминологией - "серьезная угроза причинения непосредственного или неизбежного ущерба этому лицу или другим лицам".
В связи с этим органам правосудия не остается ничего другого, как полагаться на собственное усмотрение, тем более что еще в октябре 2003 г. Европейский суд по правам человека в Постановлении по делу "Ракевич (Rakevich) против Российской Федерации" признал, что законодатель не обязан исчерпывающим образом разъяснять понятие "опасность", коль скоро вряд ли возможно охватить в нормативном правовом акте все разнообразие состояний, которые включают в себя психиатрические риски <1>. Несколько позже аналогичное мнение высказал Конституционный Суд РФ в Определении от 03.11.2009 N 1366-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки З.К. Загидулиной на нарушение ее конституционных прав положениями Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" и Гражданского процессуального кодекса РФ".
--------------------------------
<1> См.: п. 32 Постановления Европейского Суда по правам человека от 28.10.2003 по делу "Ракевич (Rakevich) против Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
2. Бремя доказывания фактов, входящих в предмет доказывания по административному делу о госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о продлении срока госпитализации, законом возлагается на инициаторов возбуждения судебного производства, т.е., как правило, на прокурора или соответствующую медицинскую организацию (здесь нельзя не заметить частичного противоречия, возникающего из-за умножения процессуального статуса, о чем говорилось выше, и реализуемой процессуальной функцией). Это же транслирует и Верховный Суд РФ в своих обзорах судебной практики <1>. В случае если указанные факты не были надлежащим образом доказаны, суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявленного административного иска.
--------------------------------
<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. 2021. N 1 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 07.04.2021); Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. 2021. N 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.11.2021) // "ИС МЕГАНОРМ".
3. Ввиду того что для административного судопроизводства свойственна состязательно-следственная модель цивилистического процесса органы правосудия наделяются законом дополнительными дискреционными полномочиями, сопряженными с потенциалом получения доказательственных материалов. Статья 63 КАС РФ прямо гласит, что для правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе, с чем корреспондирует ч. 3 комментируемой статьи.
Верховный Суд РФ, исходя из изложенного, констатирует, что по административным делам о госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о продлении срока госпитализации, "суд обязан удостовериться, что отсутствуют основания сомневаться в достоверности и полноте сведений, при этом такие сведения в соответствии с ч. 2 ст. 84 КАС РФ не могут иметь для суда заранее установленной силы и подлежат оценке в совокупности с другими доказательствами на основе внутреннего убеждения судьи" <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 59 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2021) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.11.2021) // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 279. Решение суда по административному исковому заявлению о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке
Комментарий к статье 279
1. По результатам рассмотрения дела о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации суд выносит итоговый акт в виде решения, которое (как и другие акты - судебные приказы, определения и постановления) носит обязательный характер для органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. При этом следует обратить внимание на формальное технико-юридическое расхождение между ч. 1 ст. 279 КАС РФ и ст. 35 Закона о психиатрической помощи <1>. В последней статье сказано, что по заявлению о госпитализации лица в недобровольном порядке орган правосудия принимает постановление. В этой связи Верховный Суд РФ пояснил, что решение о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке принимается исключительно судом (ст. 33 - 35 Закона о психиатрической помощи). По смыслу приведенных правовых норм недобровольная госпитализация гражданина, страдающего психическим расстройством, в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, возможна только по решению суда <2>.
--------------------------------
<1> См.: Калюжный А.Н. Механизм принудительной госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях: пробелы законодательной конструкции и практики реализации // Медицинское право. 2022. N 2. С. 47 - 52.
<2> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. 2021. N 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.11.2021) // "ИС МЕГАНОРМ".
2. После рассмотрения заявления о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации суд может удовлетворить заявленное требование или отказать в этом. Само по себе данное требование подлежит удовлетворению в случае обнаружения оснований для госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока его госпитализации. Иными словами, устанавливаются следующие юридически значимые обстоятельства: имеется ли у гражданина тяжелое психическое расстройство; влечет ли оно последствия в виде непосредственной опасности для гражданина или для окружающих, беспомощности этого гражданина и (или) возможности причинения существенного вреда его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если он будет оставлен без психиатрической помощи; является ли лечение лица возможным лишь в условиях медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях. Кроме того, суд должен выявить наличие факта отказа или уклонения гражданина от госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в добровольном порядке <1> (см. комментарий к ст. 274 КАС РФ).
--------------------------------
<1> Подробно см.: п. 59 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ. 2021. N 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.11.2021) // "ИС МЕГАНОРМ".
3. С точки зрения формы и содержания судебное решение по делу о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации не отличается от любого другого решения, которое выносится органом правосудия по итогам рассмотрения и разрешения административного дела. Вместе с тем его особенностью является то, что в нем указывается на место проведения судебного заседания, что связано с положением ст. 34 Закона о психиатрической помощи, согласно которому заявленное требование может быть рассмотрено в помещении суда либо в самой медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях (см. комм. к ст. 277 КАС РФ).
4. По общему правилу судебное решение принимается немедленно после рассмотрения административного дела, а составление мотивированного решения может быть отложено судьей на срок не более чем десять дней со дня окончания разбирательства по административному делу, за исключением случаев, предусмотренных КАС РФ. Именно такой случай предусмотрен ч. 4 ст. 279 КАС РФ, в соответствии с которой мотивированное решение непременно должно быть изготовлено в день его принятия судом, что направлено на обеспечение возможности скорейшей подачи апелляционной жалобы <1>. Как следствие, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" дополнительно поясняется следующее: вышестоящим судам необходимо исходить из того, что при отмене решения суда первой инстанции и принятии нового решения по административному делу, по которому мотивированное решение должно быть изготовлено в день его принятия, апелляционное определение в окончательной форме подлежит изготовлению также в день его принятия.
--------------------------------
<1> Согласно данным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по соответствующим делам в апелляционном порядке обжалуется менее 1% постановленных судебных решений, что отчасти объясняется трудностями в реализации пациентами права на бесплатную юридическую помощь. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "Соблюдение и защита в Российской Федерации прав граждан с психическими расстройствами (тематический доклад)". М., 2023. С. 51 - 52.
5. Процессуальный закон предусматривает два варианта вручения лицам, участвующим в деле (их представителям), копий решения суда по делу о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации: такие копии вручаются лично под расписку либо незамедлительно направляются указанным выше субъектам административных процессуальных правоотношений после изготовления решения, но теми способами, которые позволяют обеспечить скорейшую доставку документов.
6. Согласно ч. 1 ст. 188 КАС РФ решения суда подлежат немедленному исполнению в случаях, прямо предусмотренных кодексом. С данным правилом корреспондирует ч. 6 ст. 279 КАС РФ, которая фиксирует, что решение суда по административному делу о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации подлежит императивному немедленному исполнению. При этом в рамках правоприменительной практики неоднократно возникал вопрос о субъектах принудительного исполнения по этой и аналогичным категориям дел о судебном санкционировании с учетом отдельных неперсонифицированных положений Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве). В этой связи Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 26.11.2019 N 50 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке" указал, что исполнительное производство по исполнению решения суда о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке не может быть окончено ввиду фактического исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, до истечения установленного судом срока госпитализации должника в указанную организацию (п. 1 ч. 1 ст. 47 Федерального закона "Об исполнительном производстве") <1>.
--------------------------------
<1> Подробно см.: п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 N 50 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке" // "ИС МЕГАНОРМ".
Стало быть, Верховный Суд РФ полагает, что нормы Закона об исполнительном производстве распространяют свое действие на порядок исполнения решений, вынесенных судами в рамках дачи санкций на те или иные принудительные действия касательно гражданина. Поэтому можно согласиться с позицией о том, что "порядок принудительного исполнения судебных актов о недобровольной госпитализации (медицинском освидетельствовании) должен быть единым в своей основе в отношении и психически больных, и туберкулезных больных, а также иных больных, в отношении которых признана необходимость медицинского вмешательства" <1>.
--------------------------------
<1> Аргунов В.В. Производство по делам о госпитализации, медицинском освидетельствовании граждан в недобровольном порядке, о медицинском вмешательстве, необходимом для спасения жизни // Административное судопроизводство / под ред. А.Ф. Воронова и В.В. Молчанова. М., 2024. С. 576.
Комментарий к статье 280
1. Психиатрическая помощь оказывается гражданам в различных формах, в частности путем психиатрического освидетельствования, которое может являться как добровольным, так и недобровольным. Но в любом случае такое освидетельствование согласно ст. 23 Закона о психиатрической помощи осуществляется для определения того, страдает ли обследуемый психическим расстройством, нуждается ли он в психиатрической помощи, а также для решения вопроса о конкретном виде надлежащей помощи.
Действующий КАС РФ регулирует процессуальный механизм судебного санкционирования психиатрического освидетельствования гражданина в недобровольном порядке в контексте связи с положениями ст. 24 Закона о психиатрической помощи. В данной статье закреплено, что решение о психиатрическом освидетельствовании лица без его согласия (или без согласия законного представителя) принимается врачом-психиатром:
- самостоятельно (если лицо, госпитализировано в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях; оно представляет непосредственную опасность для себя или окружающих; обследуемый находится под диспансерным наблюдением);
- с санкции судьи (если лицо беспомощно, т.е. неспособно самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности; может возникнуть существенный вред здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи).
Приказом Минздрава России от 30.06.2022 N 451н "Об утверждении Порядка проведения медицинского психиатрического освидетельствования" дополнительно разъясняется и детализируется досудебный порядок, связанный с принятием врачом-психиатром решения о психиатрическом освидетельствовании лица без его согласия (или без согласия законного представителя). Среди прочего в нем указывается, что такое решение принимается врачом-психиатром по заявлению родственников лица, подлежащего психиатрическому освидетельствованию; врача любой медицинской специальности; должностных лиц; иных граждан. При этом врач-психиатр вправе запросить добавочную информацию, что, как показывает практика, иногда бывает решающим фактором для принятия окончательного досудебного решения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29.03.2023 N 88а-5284/2023 // "ИС МЕГАНОРМ".
Выявив, что в поданном заявлении отсутствуют данные, которые свидетельствуют о беспомощности лица либо о том, что может возникнуть существенный вред здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи, врач-психиатр в письменном виде с приведением подробной аргументации отказывает в психиатрическом освидетельствовании. Иначе он обращается за судебным санкционированием по правилам, которые регламентированы нормами КАС РФ.
2. Установив обоснованность заявления о недобровольном психиатрическом освидетельствовании лица, т.е. без его согласия (или без согласия законного представителя), врач-психиатр направляет в суд по месту жительства этого лица свое письменное мотивированное заключение о необходимости такого освидетельствования, а также административное исковое заявление о психиатрическом освидетельствовании и другие материалы.
Кроме того, к административному исковому заявлению должны быть приложены уведомления о вручении лицам, участвующим в деле, копий данного заявления, а равно доверенность или прочие документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца.
3. Процессуальный закон устанавливает сокращенные сроки рассмотрения и разрешения судом требования о психиатрическом освидетельствовании лица в недобровольном порядке, а именно в течение трех дней со дня принятия административного искового заявления. Здесь наблюдается смысловое расхождение со ст. 25 Закона о психиатрической помощи, в которой сказано, что "судья решает вопрос о даче санкции в трехдневный срок с момента получения всех материалов". Вполне очевидно, что терминологический оборот, используемый в ч. 3 ст. 280 КАС РФ, - "рассматривается судом в течение трех дней со дня принятия административного искового заявления" - более точно отражает суть процессуальных действий органа правосудия, поскольку у судьи таким образом остается возможность оставить административное исковое заявление без движения, а также возвратить его подателю. В то время как "момент получения всех материалов" с процессуальной точки зрения такую возможность нивелирует <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства РФ (постатейный, научно-практический) / под ред. В.В. Яркова. М., 2016. С. 477.
4. После возбуждения административного судопроизводства по делу о психиатрическом освидетельствовании лица в недобровольном порядке имеет место извещение этого лица, его представителя, врача-психиатра, подавшего административное исковое заявление, и прокурора о времени и месте проведения судебного заседания. Неявка перечисленных субъектов процессуальных отношений в судебное заседание не является препятствием для рассмотрения и разрешения административного дела по существу.
К сожалению, законодатель ничего не сказал в ч. 4 ст. 280 КАС РФ в связке с ч. 4 ст. 54 КАС РФ по поводу того, должен ли суд назначить лицу, в отношении которого заявлено требование о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, адвоката в качестве представителя (как это сделано в ч. 6 ст. 277 КАС РФ).
С одной стороны, кажется, что это простая законодательная лакуна, поскольку в силу ст. 7 Закона о психиатрической помощи лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи имеют право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. Но, с другой стороны, если исходить из положения ст. 20 последнего из названных Федеральных законов, государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся участниками указанной системы, представляют в судах интересы граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, если они наделены статусом административного ответчика по делам о принудительной госпитализации в психиатрический стационар или продлении срока принудительной госпитализации в психиатрическом стационаре.
Иными словами, если буквально и строго следовать нормам Закона о бесплатной юридической помощи, то лицу, касательно которого рассматривается вопрос о принудительном психиатрическом освидетельствовании, суд может не назначать адвоката в качестве представителя. Однако это не совсем так, коль скоро в ч. 4 ст. 54 КАС РФ специально подчеркивается, что в случае, если у административного ответчика, в отношении которого разрешается требование "о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, нет представителя, суд назначает в качестве представителя адвоката". При этом нужно помнить, что есть разница между психиатрическим освидетельствованием гражданина, осуществляемым при его госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, и психиатрическим освидетельствованием в недобровольном порядке, процедура которого регулируется ст. 280 КАС РФ и ст. 25 Закона о психиатрической помощи.
5. Хотя административный процессуальный закон четко определяет круг лиц, участвующих в деле, к которым относятся гражданин, его представитель, врач-психиатр, подавший административное исковое заявление, и прокурор, суд обладает достаточно широкими дискреционными полномочиями, поэтому он вправе для правильного разрешения заявленного требования вызвать в судебное заседание других заинтересованных и прочих лиц.
6. В ч. 6 анализируемой статьи законодатель для суда описывает круг фактов, императивно входящих в предмет доказывания по делу о принудительном психиатрическом освидетельствовании лица. Как следствие, орган правосудия должен установить следующее: имеются ли сведения о совершении гражданином действий, которые дают основания предполагать наличие у него тяжелого психического расстройства; влечет ли тяжелое психическое расстройство последствия в виде беспомощности гражданина и (или) возможности причинения существенного вреда его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если гражданин будет оставлен без психиатрической помощи; наличие факта отказа или уклонения гражданина от психиатрического освидетельствования в добровольном порядке.
Легко заметить, что перечисленные выше юридически значимые факты лишь частично совпадают с теми обстоятельствами, которые принимаются во внимание врачом-психиатром при принятии досудебного решения о психиатрическом освидетельствовании лица без его согласия (или без согласия законного представителя) <1>.
--------------------------------
<1> Подробно см.: Нахова Е.А. Особенности определения предмета доказывания и распределения обязанностей по доказыванию по отдельным категориям административных дел в административном судопроизводстве // Ленинградский юридический журнал. 2018. N 1. С. 216 - 227.
7. В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи суд при установлении всей совокупности фактов, обязательно входящих в предмет доказывания по делу, принимает решение об удовлетворении административного иска о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке, если признает его обоснованным. Если оснований для направления гражданина на психиатрическое освидетельствование в недобровольном порядке нет, то орган правосудия отказывает в удовлетворении заявленного требования.
8. Часть 8 ст. 280 КАС РФ содержит исключение из общего правила ст. 177 КАС РФ, согласно которому составление мотивированного решения суда может быть отложено на срок не более чем десять дней со дня окончания судебного разбирательства по административному делу. Данное исключение выражается в том, что по административному делу о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке мотивированное решение непременно изготавливается судьей в день принятия такого решения.
9. После вынесения судом решения его копии вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, а также их представителям. Кроме того, они могут быть направлены данным субъектам административных процессуальных правоотношений незамедлительно после изготовления решения любым законным способом, который позволяет обеспечить скорейшую доставку.
10. Постановленное решение суда по административному делу о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке подлежит немедленному исполнению, поскольку речь идет о защите прав и законных интересов лица, находящегося в социально уязвимом положении.
ДЕЛАМ О ГОСПИТАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНИНА В МЕДИЦИНСКУЮ
ПРОТИВОТУБЕРКУЛЕЗНУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ В НЕДОБРОВОЛЬНОМ ПОРЯДКЕ
Статья 281. Подача административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке
Комментарий к статье 281
1. В соответствии с Конституцией РФ охрана здоровья граждан - неотъемлемое условие жизни общества (ст. 7).
Туберкулез является социально значимым заболеванием, в связи с чем детальное правовое регулирование всех вопросов, связанных с его профилактикой и лечением, представляется особенно важным. Роспотребнадзор в итоговом докладе за 2022 г. отметил тенденцию к росту заболеваемости туберкулезом в России. В нем сказано, что доля регионов, в которых в прошлом году выросло число выявленных случаев, составила 56,5% от их общего числа (вошедшие в состав России в сентябре 2022 г. регионы не учитывались). В 2021 г. данный показатель был равен 31,8% <1>.
--------------------------------
<1> https://www.vedomosti.ru/society/articles/2023/06/07/979002-rospotrebnadzor-otmetil-tendentsiyu-k-rostu-zabolevaemosti-tuberkulezom
Статья 13 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" предусматривает, что лица, находящиеся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, обязаны:
- проходить по назначению врача медицинской противотуберкулезной организации медицинское обследование и профилактические мероприятия, в том числе путем применения лекарственных препаратов;
- находиться под наблюдением в медицинской противотуберкулезной организации и соблюдать периодичность диспансерных приемов (осмотров, консультаций) в соответствии с порядком диспансерного наблюдения за лицами, находящимися под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом;
- соблюдать государственные санитарно-эпидемиологические правила и гигиенические нормативы, установленные для указанной категории лиц;
- не препятствовать проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предусмотренных законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Лица, больные туберкулезом, также обязаны:
- проходить лечение, назначенное врачом медицинской противотуберкулезной организации;
- соблюдать режим лечения, в том числе определенный на период их временной нетрудоспособности;
- соблюдать правила поведения пациентов в медицинских противотуберкулезных организациях во время нахождения на лечении в таких организациях.
Уклонение от лечения лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, подвергает опасности жизнь и здоровье других граждан, т.е. затрагивает их права, свободы и законные интересы. В связи с этим и в соответствии со ст. 10 данного Федерального закона больные заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающие санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющиеся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, на основании решений суда госпитализируются в специализированные медицинские противотуберкулезные организации для обязательных обследования и лечения.
2. Несмотря на то что Федеральный закон "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" действует с 2001 г., процедура госпитализации указанных выше лиц в недобровольном порядке до принятия настоящего Кодекса не была законодательно урегулирована. В связи с этим исходя из положений ч. 4 ст. 1 ГПК РФ, устанавливающих возможность применения судами норм процессуального права по аналогии закона, такие заявления рассматривались судами по аналогии с порядком рассмотрения дел о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в недобровольном порядке (гл. 35 ГПК РФ). В настоящем Кодексе порядок рассмотрения данной категории дел урегулирован отдельной главой. Данная категория дел обладает особой социальной значимостью, поскольку основания для госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке свидетельствуют о том, что административным ответчиком совершены действия, влекущие за собой нарушение конституционных прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.
Согласно данным судебной статистики за 2023 г. судами общей юрисдикции рассмотрено с вынесением решения 1 513 дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке <1>.
--------------------------------
<1> Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции // https://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=8688.
3. В соответствии с п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 N 50 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке" под неоднократным нарушением санитарно-противоэпидемического режима понимается, в частности, двух- и более кратное нарушение обязанностей, установленных ст. 13 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации".
Умышленное уклонение гражданина с подозрением на туберкулез от прохождения обследования или умышленное уклонение больного туберкулезом от лечения может быть установлено в случае, если в отношении гражданина имеется первичная медицинская информация соответственно о возможном либо имеющемся заболевании туберкулезом и он был предупрежден о необходимости прохождения обследования или дополнительного лечения, но без уважительных причин не прошел соответствующее обследование или лечение (п. 2 ст. 10, ст. 13 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации").
4. Заявление о госпитализации подается в суд руководителем медицинской противотуберкулезной организации, в которой больной туберкулезом находится под диспансерным наблюдением, либо прокурором. Участие прокурора, представителя медицинской противотуберкулезной организации, в которой больной туберкулезом находится под диспансерным наблюдением, больного туберкулезом, в отношении которого решается вопрос об обязательных обследовании и лечении, или его законного представителя в рассмотрении заявления о госпитализации обязательно (ч. 3, 4 ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"). Отметим, что прокурор был наделен правом подачи административного искового заявления по данной категории дел лишь в 2018 г. в соответствии с изменениями, внесенными в КАС и ФЗ N 77-ФЗ Федеральным законом от 19.07.2018 N 213-ФЗ. Эта новелла представляется весьма значимой с учетом роли прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Анализ практики применения гл. 31 КАС РФ до внесения соответствующих изменений свидетельствует о том, что суды отказывали прокурору в принятии административного искового заявления. Хотя ВС РФ впоследствии отменил определение районного суда, сославшись на то, что право на обращение в суд с указанными требованиями предоставлено прокурору ст. 39 КАС РФ <1>. Актуальная правоприменительная практика свидетельствует о том, что именно прокуроры достаточно часто обращаются с административным исковым заявлением по данной категории дел <2>. Вместе с тем медицинские противотуберкулезные организации также активно обращаются в суд <3>.
--------------------------------
<1> Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.01.2017 N 78-КГПР16-67 // https://legalacts.ru/sud/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-12012017-n-78-kgpr16-67/#100022.
<2> См., напр.: Решение Новосибирского районного суда от 26.12.2023 N 2А-8161/2023 2А-8161/2023~М-616 4/2023 М-6164/2023 по делу N 2А-8161/2023 // https://sudact.ru/regular/doc/fXaozruFJgQR/; решение Советского районного суда г. Липецка от 08.12.2023 N 2А-7967/20232А-7967/2023~М-6678/2023 М-6678/2023 по делу N 2А-7967/2023 // https://sudact.ru/regular/doc/t2RKbhY9NoNa/.
<3> Решение Октябрьского районного суда г. Рязани от 07.12.2023 N 2А-3442/2023 2А-3442/2023~М-2838/2023 М-2838/2023 по делу N 2А-3442/2023 // https://sudact.ru/regular/doc/31S5IX2sWumT/.
Применительно к комментируемой норме Пленум ВС РФ отметил, "как следует из подпункта 2 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", правом на подачу административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке наделены главные государственные санитарные врачи и их заместители" (абз. 2 п. 4 вышеуказанного Постановления).
5. В Постановлении Пленума подчеркивается, что административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке подается в суд по адресу медицинской противотуберкулезной организации, в которой гражданин находится под диспансерным наблюдением (ч. 4 ст. 23 КАС РФ). Таким образом, в данном случае действует норма об исключительной подсудности.
В то же время административное исковое заявление о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке гражданина, не находящегося под диспансерным наблюдением в такой организации, подается по месту его жительства, пребывания или фактического нахождения (ч. 3 ст. 22 КАС РФ).
6. В административном исковом заявлении о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке должны быть указаны сведения, предусмотренные п. 1 - 3, 5 и 9 ч. 2 ст. 125 настоящего Кодекса, установленные федеральным законом основания для госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке, а также содержаться указания на заключение комиссии врачей и иные данные, обосновывающие требования административного истца.
7. К заявлению прилагаются история болезни, мотивированное медицинское заключение о необходимости принудительной госпитализации и лечения, а также документы, подтверждающие неоднократность нарушения больными санитарно-противоэпидемический режим либо умышленное уклонение от обследования в целях выявления и лечения туберкулеза. Отметим, что, исходя из содержания Санитарных правил и норм СанПиН 3.3686-21 "Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней", утвержденных Постановлением Главного государственного врача РФ, "медицинский работник, оформляющий направление в медицинскую противотуберкулезную организацию, информирует пациента об обязанности явиться на обследование в противотуберкулезную медицинскую организацию в течение 10 рабочих дней с момента получения направления и делает отметку в медицинской документации пациента о его информировании, которая заверяется подписью пациента" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.01.2021 N 4 // https://docs.cntd.ru/document/573660140?marker=6580IP.
Статья 282. Принятие административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке
Комментарий к статье 282
1. Применительно к положениям настоящей статьи Пленум ВС РФ в упомянутом Постановлении (п. 6), в частности, отмечает, что "суд отказывает в принятии административного искового заявления, прекращает производство по административному делу о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке, если имеется вступившее в законную силу и подлежащее исполнению решение суда о госпитализации в ту же медицинскую противотуберкулезную организацию того же гражданина по тем же основаниям (п. 4 ч. 1 ст. 128, п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ). Вместе с тем вступление в законную силу решения суда об отказе в удовлетворении административного иска о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке не исключает предъявление в дальнейшем нового административного иска о соответствующей госпитализации того же лица со ссылкой на иные обстоятельства, служащие основанием для госпитализации.
2. В п. 7 Постановления ВС РФ разъясняет, что "после принятия административного искового заявления к производству судья вправе потребовать устранить в установленный им разумный срок недостатки данного заявления и документов, приложенных к заявлению, выражающиеся в несоблюдении норм, предусмотренных ст. 125, 126, 281 КАС РФ, а при их неустранении в указанный срок - оставить административное исковое заявление без рассмотрения (п. 5 ч. 1 ст. 196, ч. 2 ст. 282 КАС РФ). С учетом необходимости незамедлительного рассмотрения и разрешения административного дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке требование об устранении соответствующих недостатков может быть изложено в определении о принятии административного искового заявления к производству.
Вместе с тем административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке не может быть оставлено без рассмотрения на основании п. 5 ч. 1 ст. 196 КАС РФ в связи с неприложением к нему документов, подтверждающих вручение копии заявления административному ответчику, если суду представлены доказательства того, что административный ответчик отсутствует по ранее известному месту жительства (месту пребывания) или отказался от получения копии (ст. 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации).
3. Заметим, что законодатель и Верховный Суд максимально учли необходимость незамедлительного рассмотрения судом дел данной категории.
В публикациях, посвященных данной проблематике, отмечается, что суд не должен оставлять без внимания факты несвоевременной и ненадлежащей подготовки медицинскими противотуберкулезными организациями материалов о принудительной госпитализации и лечении, а также факты нарушения прав и законных интересов граждан, в отношении которых такие требования заявлены, и выносить в случаях выявления нарушений частные определения.
Статья 283. Рассмотрение административного дела по административному исковому заявлению о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке
Комментарий к статье 283
1. Согласно ст. 283 настоящего Кодекса к порядку и срокам рассмотрения данной категории административных дел применяются правила гл. 30 (о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь, в недобровольном порядке), если иное не установлено законом. В связи с этим не вполне понятно, зачем в ч. 2 ст. 283 тем не менее указывается, что заявление о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию подлежит рассмотрению в течение пяти дней со дня принятия заявления к производству суда (этот срок аналогичен сроку рассмотрения дела по нормам гл. 30).
2. В п. 11 Постановления Пленума ВС РФ разъясняется положение ч. 3 комментируемой статьи: "С учетом того что материалы административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке содержат сведения, составляющие врачебную тайну, по ходатайству административного ответчика или его представителя разбирательство по таким делам может осуществляться в закрытом судебном заседании" (ст. 11, ч. 3 ст. 283 КАС РФ, ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", ст. 12 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации").
Судам также следует учитывать, что о разбирательстве административного дела в закрытом судебном заседании выносится мотивированное определение суда (ч. 6 ст. 11 КАС РФ).
3. В ч. 4 ст. 10 ФЗ от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" установлено, что участие прокурора, представителя медицинской противотуберкулезной организации, в которой больной туберкулезом находится под диспансерным наблюдением, больного туберкулезом, в отношении которого решается вопрос об обязательных обследовании и лечении, или его законного представителя в рассмотрении заявления о госпитализации обязательно.
Разъясняя положения настоящей статьи Пленум ВС РФ в указанном выше Постановлении (п. 10), в частности, отмечает, что "в случаях неизвестности места жительства (места пребывания) лица, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию, отказа данного лица от принятия судебного извещения, неявки такого лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, без уважительных причин в судебное заседание суд вправе рассмотреть административное дело с участием в судебном заседании представителя административного ответчика, а при его отсутствии - с участием в судебном заседании назначенного судом адвоката" (ч. 4 ст. 54, ч. 6 ст. 277, ч. 1 ст. 283 КАС РФ, ст. 10 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации").
4. Неявка в судебное заседание прокурора, представителя медицинской противотуберкулезной организации, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной (ч. 5 ст. 283 КАС РФ).
Анализ судебной практики свидетельствует, что большинство таких дел рассматривается судами без участия больных. Причины достаточно очевидны - речь, как правило, идет о гражданах, ведущих асоциальный образ жизни. Суды в решениях указывают, что административный ответчик в судебное заседание не явился, о дате и месте судебного разбирательства извещался своевременно и надлежащим образом, причина неявки суду неизвестна. При этом назначенные судом административным ответчикам в качестве представителя адвокаты в судебном заседании полагают разрешить вопрос в соответствии с законом на усмотрение суда.
Комментарий к статье 284
1. Применительно к положениям комментируемой статьи Пленум ВС РФ, в частности, отмечает (п. 13): "В ходе судебного разбирательства суд оценивает историю болезни, заключение комиссии врачей медицинской противотуберкулезной организации, иные документы, представленные сторонами, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле и истребованных судом доказательств.
2. Если по результатам рассмотрения административных исковых требований о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке не установлены факты наличия у гражданина заразной формы туберкулеза и неоднократного нарушения им санитарно-противоэпидемического режима либо не установлен факт умышленного уклонения гражданина от исполнения возложенной на него законом обязанности по прохождению обследования и (или) лечения, судом принимается решение об отказе в удовлетворении административного иска (часть 2 статьи 285 КАС РФ)".
Статья 285. Решение суда по административному исковому заявлению о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке
Комментарий к статье 285
1. Разъясняя положения настоящей статьи Пленум ВС РФ в указанном выше Постановлении (п. 15 - 18), в частности, отмечает, что "срок госпитализации определяется судом исходя из времени, необходимого для обследования и (или) лечения административного ответчика, с учетом представленных административным истцом сведений о состоянии здоровья административного ответчика, требующемся курсе обследования и (или) лечения. В целях определения срока госпитализации судом может быть получена консультация специалиста".
2. Установленный в решении суда срок, до истечения которого может осуществляться госпитализация, начинает течь со дня помещения гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию. При этом помещение включает период доставления гражданина в соответствующую организацию.
Если при исполнении решения суда о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке выяснится, что установленный в решении суда срок госпитализации недостаточен для завершения обследования и (или) лечения, руководитель медицинской противотуберкулезной организации вправе обратиться в суд с повторным административным иском о госпитализации гражданина, нуждающегося в продолжении обследования и (или) лечения.
3. При достижении целей обследования и (или) лечения до истечения установленного судом срока госпитализация в недобровольном порядке может быть прекращена по решению руководителя медицинской противотуберкулезной организации.
Данное решение, а также бездействие руководителя медицинской противотуберкулезной организации, выражающееся в непринятии такого решения, может быть оспорено в суде в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ (ст. 17 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"). По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании бездействия руководителя медицинской противотуберкулезной организации суд вправе признать бездействие незаконным и разрешить вопрос о прекращении госпитализации (ст. 227 КАС РФ).
4. Комментируя данную статью, нельзя не остановиться на возникшей в практике проблеме исполнения решений по этой категории дел. То обстоятельство, что порядок их рассмотрения теперь регламентирован гл. 30 настоящего Кодекса, а не нормами ГПК, не снимает данной проблемы. Так, В.С. Мирошниченко в статье, посвященной данной проблематике, отмечает: "Ввиду отсутствия федерального закона, в соответствии с которым судебный акт о принудительной госпитализации больного туберкулезом в медицинское учреждение подлежал бы исполнению медицинским учреждением, исполнительный документ по таким делам подлежит исполнению должностными лицами ФССП с привлечением работников соответствующих медицинских учреждений и сотрудников полиции для оказания содействия. В связи с этим более предпочтительной могла быть признана формулировка, основанная на нормах Закона об исполнительном производстве и Закона о полиции, а именно что исполнение судебного решения обеспечивается судебными приставами-исполнителями, которые могут привлекать сотрудников полиции для содействия медицинским работникам в осуществлении недобровольной госпитализации. Подобные разъяснения уже давались Верховным Судом РФ (п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 N 50, Определение Верховного Суда РФ от 14.05.2014 N 16-КГПР14-1)" <1>.
--------------------------------
<1> Мирошниченко В.С. К вопросу о совершенствовании порядка разрешения судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. N 3. https://www.consultant.ru/law/podborki/prinuditelnaya_gospitalizaciya_bolnyh_tuberkulezom/.
Речь идет о том, что судебные приставы отказываются от участия в исполнении решения, мотивируя это тем, что исполнительные документы о принудительной госпитализации граждан, больных туберкулезом, не подлежат исполнению службой судебных приставов. По одному из дел приставы обратились с заявлением в суд об изменении порядка и способа исполнения решения суда ввиду отсутствия специального автотранспорта для госпитализации больных туберкулезом. Определением суда было отказано в удовлетворении заявления об изменении порядка и способа исполнения решения суда, в определении, в частности, было указано, что спецтранспорт имеется в органах внутренних дел.
В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации" (ред. от 08.08.2024) "в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом об исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов".
5. По мнению приставов-исполнителей, медицинские противотуберкулезные организации имеют все необходимое для безопасного для себя самих и успешного для пациента исполнения судебного решения о принудительной госпитализации. Однако в противотуберкулезных организациях нет персонала, в обязанности которого входил бы розыск больных открытой формой туберкулеза, уклоняющихся от лечения по вступившим в законную силу решениям суда, и их дальнейшая принудительная госпитализация. Медицинские организации полагают, что вопрос исполнения решений судов о принудительной госпитализации больных туберкулезом не относится к их компетенции. Проблема состоит еще и в том, что противотуберкулезные организации не являются организациями закрытого типа, поэтому ряд больных, даже оказавшись в них и пробыв там некоторое время, самовольно покидает его, не закончив лечение.
Исчерпывающий перечень оснований для отказа в возбуждении исполнительного производства предусмотрен ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ (ред. от 08.08.2024) "Об исполнительном производстве", в частности, судебный пристав-исполнитель вправе отказать в возбуждении исполнительного производства, если исполнительный документ в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежит исполнению Федеральной службой судебных приставов.
Часть 1 ст. 7 указанного ФЗ предусматривает, что "в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования, содержащиеся в судебных актах, актах других органов и должностных лиц, исполняются органами, организациями, в том числе государственными органами, органами местного самоуправления, банками и иными кредитными организациями, должностными лицами и гражданами". Однако относительно исполнения решения суда по административному делу о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке таковая обязанность для медицинских противотуберкулезных организаций не установлена.
О ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО ИЛИ ЛИЦА,
ПРИЗНАННОГО В УСТАНОВЛЕННОМ ПОРЯДКЕ НЕДЕЕСПОСОБНЫМ,
В СЛУЧАЕ ОТКАЗА ЗАКОННОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ОТ МЕДИЦИНСКОГО
ВМЕШАТЕЛЬСТВА, НЕОБХОДИМОГО ДЛЯ СПАСЕНИЯ ЖИЗНИ
Статья 285.1. Подача административного искового заявления о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни
Комментарий к статье 285.1
1. Положения ст. 41 Конституции РФ, гарантирующие право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, нуждаются в особом правовом регулировании в отношении несовершеннолетних и лиц, признанных в установленном порядке недееспособными, поскольку они самостоятельно не могут защитить свои права и законные интересы.
Непосредственное правовое регулирование вопросов, связанных с оказанием медицинской помощи, осуществляет Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ "Об основах здоровья граждан"), который декларирует приоритет охраны здоровья детей и социальную защищенность граждан в случае утраты здоровья как основные принципы охраны здоровья (ст. 4).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // Российская газета. 2011. 23 ноября.
Федеральным законодательством об основах здоровья граждан предусмотрены не только общие положения о правах пациента на медицинскую помощь, но и закреплен отдельный перечень прав несовершеннолетних в сфере охраны здоровья, утвержден Порядок оказания педиатрической помощи <1>, которым установлены правила оказания помощи несовершеннолетним медицинскими организациями независимо от их организационно-правовой формы.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 16.04.2012 N 366н "Об утверждении Порядка оказания педиатрической помощи" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 43.
Так, в соответствии со ст. 19 ФЗ "Об основах здоровья граждан" любой пациент имеет право на выбор врача и выбор медицинской организации; профилактику, диагностику, лечение, медицинскую реабилитацию в медицинских организациях в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; получение консультаций врачей-специалистов; защиту сведений, составляющих врачебную тайну; допуск к нему адвоката или законного представителя для защиты своих прав; допуск к нему священнослужителя и др.
При этом установлено, что государство признает охрану здоровья детей как одно из важнейших и необходимых условий физического и психического развития детей. Дети независимо от их семейного и социального благополучия подлежат особой охране, включая заботу об их здоровье и надлежащую правовую защиту в сфере охраны здоровья, и имеют приоритетные права при оказании медицинской помощи. Медицинские организации обязаны признавать и соблюдать права детей в сфере охраны здоровья (ст. 7 ФЗ "Об основах здоровья граждан").
Статьей 54 ФЗ "Об основах здоровья граждан" в отношении несовершеннолетних дополнительно предусмотрено право:
1) на прохождение медицинских осмотров, в том числе профилактических медицинских осмотров, в связи с занятиями физической культурой и спортом, прохождение диспансеризации, диспансерного наблюдения, медицинской реабилитации, оказание медицинской помощи, в том числе в период обучения и воспитания в образовательных организациях;
2) оказание медицинской помощи в период оздоровления и организованного отдыха;
3) санитарно-гигиеническое просвещение, обучение и труд в условиях, соответствующих их физиологическим особенностям и состоянию здоровья и исключающих воздействие на них неблагоприятных факторов;
4) медицинскую консультацию без взимания платы при определении профессиональной пригодности;
5) получение информации о состоянии здоровья в доступной для них форме.
Обязательным условием любого медицинского вмешательства в отношении любого человека является дача предварительного информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство. При этом в соответствии со ст. 2 ФЗ "Об основах здоровья граждан" под медицинским вмешательством понимается выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности.
Порядок дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и на отказ от медицинского вмешательства закреплен в ст. 20 ФЗ "Об основах здоровья граждан", в соответствии с которой необходимым предварительным условием медицинского вмешательства является дача информированного добровольного согласия гражданина или его законного представителя на медицинское вмешательство на основании предоставленной медицинским работником в доступной форме полной информации о целях, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных вариантах медицинского вмешательства, о его последствиях, а также о предполагаемых результатах оказания медицинской помощи. Таким образом, любой вид медицинского вмешательства, будь то лечение или диагностика, представляет собой вторжение в сферу личной неприкосновенности (телесной или физической) пациента, а такая мера, как госпитализация в медицинский стационар, может ограничить свободу гражданина на длительный срок. Соответственно, подобное вмешательство в права гражданина требует его согласия, которое должно быть осознанным, информированным и добровольным <1>.
--------------------------------
<1> Судебная защита: новеллы и традиции в теории, законодательстве и правоприменении: монография / под общ. ред. Л.В. Тумановой. М.: Проспект, 2021. С. 150.
В соответствии со ст. 54 ФЗ "Об основах здоровья граждан" в отношении несовершеннолетних, не достигших возраста 15 лет или больных наркоманией несовершеннолетних в возрасте младше 16 лет, информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство дает один из родителей или иной законный представитель. Законные представители несовершеннолетнего имеют право отказаться от медицинского вмешательства или потребовать его прекращения. Законный представитель лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, осуществляет указанное право в случае, если такое лицо по своему состоянию не способно отказаться от медицинского вмешательства.
В соответствии с Приказом Министерства здравоохранения РФ от 12.11.2021 N 1051н "Об утверждении Порядка дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешательства, формы информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и формы отказа от медицинского вмешательства" <1> информированное добровольное согласие оформляется после выбора медицинской организации и врача при первом обращении в медицинскую организацию за предоставлением первичной медико-санитарной помощи. Необходимо отметить, что Приказом утверждены две отдельные формы: форма информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и форма отказа от медицинского вмешательства. При этом информирование пациента о последствиях отказа медицинская организация может подтвердить наличием бумажного или электронного документа, в котором прописываются все возможные осложнения пациента в отдельной графе. Кроме того, приказ предусматривает две формы отказа от медицинского вмешательства: полный отказ от медицинских услуг и частичный отказ, т.е. отказ от конкретной услуги.
--------------------------------
<1> Приказ Министерства здравоохранения РФ от 12.11.2021 N 1051н "Об утверждении Порядка дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешательства, формы информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и формы отказа от медицинского вмешательства" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 25.11.2021.
Законодательно закреплено право одного из родителей или иного законного представителя несовершеннолетнего отказаться от медицинского вмешательства или потребовать его прекращения. Законный представитель лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, осуществляет указанное право в случае, если такое лицо по своему состоянию не способно отказаться от медицинского вмешательства (ч. 3 ст. 20 ФЗ "Об основах здоровья граждан"). При отказе от медицинского вмешательства гражданину, одному из родителей или иному законному представителю лица в доступной для него форме должны быть разъяснены возможные последствия такого отказа. Вместе с тем нельзя рассматривать как отказ от медицинского вмешательства случаи, когда законные представители принимают решение перевести своего ребенка из одного медицинского учреждения в другое, которое может находиться в другом городе или стране, с целью повышения качества предоставляемых услуг, представив все необходимые для этого подтверждающие документы.
Необходимо учитывать, что право на отказ от медицинского вмешательства не является абсолютным, так как для всех пациентов вне зависимости от возраста медицинское вмешательство допускается без их согласия:
1) если оно необходимо по экстренным показаниям для устранения угрозы жизни человека и если его состояние не позволяет выразить свою волю или отсутствуют законные представители;
2) в случае оказания скорой медицинской помощи вне медицинской организации, если медицинское вмешательство необходимо для устранения угрозы жизни человека и отсутствует выраженный до начала оказания медицинской помощи отказ гражданина (его законного представителя) от медицинского вмешательства;
3) в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;
4) в отношении лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами;
5) в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния (преступления);
6) при проведении судебно-медицинской экспертизы и (или) судебно-психиатрической экспертизы;
7) при оказании паллиативной медицинской помощи, если состояние гражданина не позволяет выразить ему свою волю и отсутствует законный представитель.
Во всех этих случаях решение о медицинском вмешательстве принимается консилиумом врачей, а в случае, если собрать консилиум невозможно, - непосредственно лечащим (дежурным) врачом с внесением такого решения в медицинскую документацию пациента и последующим уведомлением должностных лиц медицинской организации (руководителя медицинской организации или руководителя отделения медицинской организации).
В случае оказания скорой медицинской помощи вне медицинской организации решение принимается медицинским работником выездной бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи с внесением решения об осуществлении медицинского вмешательства без дачи гражданином (его законным представителем) информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство в медицинскую документацию пациента. При этом законодательно закреплено, что решение о медицинском вмешательстве в отношении несовершеннолетнего требует последующее уведомление одного из родителей или иного законного представителя, в т.ч. применяемом в соответствии с показателями (характеристиками) лекарственного препарата, не указанными в инструкции по его применению, о его безопасности, ожидаемой эффективности, степени риска для пациента, а также о действиях пациента в случае непредвиденных эффектов влияния лекарственного препарата на состояние здоровья пациента.
Информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство в отношении несовершеннолетнего дает один из родителей или иной законный представитель. Вместе с тем ст. 61 Семейного кодекса РФ (далее - СК РФ) устанавливает положение о том, что родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей. Это означает, что как мать, так и отец ребенка могут дать согласие или отказаться от медицинского вмешательства, поскольку все вопросы, касающиеся воспитания и образования детей, решаются родителями по их взаимному согласию, исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. Родители (один из них) при наличии разногласий между ними вправе обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства или в суд (ч. 2 ст. 65 СК РФ). Представляется, что это правило семейного законодательства может применяться для иных случаев, а не когда речь идет об угрозе жизни и здоровью ребенка. Пока родители будут согласовывать свою позицию, обращаться за разрешением разногласий в орган опеки и попечительства или в суд, может быть поздно. Поэтому при оказании медицинской помощи несовершеннолетнему врач вправе получить согласие на медицинское вмешательство от любого из родителей, взаимного согласия родителей не требуется. Законный представитель, не давший согласия на медицинское вмешательство, имеет право получить от врача разъяснения в доступной форме всех возможных последствий отказа и обратиться в орган опеки и попечительства или в суд за защитой прав и интересов своего ребенка.
В связи с тем что ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан" закрепляет право на информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство в отношении несовершеннолетнего только родителей или иных законных представителей, очевидно, что это право не может быть передано по доверенности дедушке, бабушке, братьям, сестрам или другим родственникам. Поскольку только родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей, они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (ч. 1 ст. 63 СК РФ). Представляется, что аналогичный порядок может применяться и в отношении лиц, признанных в установленном порядке недееспособными.
Часть 5 ст. 20 ФЗ "Об основах здоровья граждан" закрепляет требование извещать орган опеки и попечительства об отказе от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни подопечного, не позднее дня, следующего за днем этого отказа, только в отношении законного представителя лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным. Данное положение должно распространяться и на законных представителей несовершеннолетних <1>. В связи с тем, что обязанность родителей заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (ст. 63 СК РФ), должна быть обеспечена возможностью принудительного ее осуществления и установлением ответственности за неисполнение <2>. Вероятно, обязанность медицинских организаций извещать органы опеки и попечительства во всех случаях, когда законный представитель отказывается от медицинского вмешательства в отношении своего ребенка или подопечного, позволила бы своевременно обратить внимание на исполнение родителями их обязанностей <3>. При этом медицинская организация не только должна проинформировать органы опеки и попечительства об отказе от медицинского вмешательства, но и направить документы о том, что медицинским работником представлена законному представителю информация о целях, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных вариантах медицинского вмешательства, о последствиях отказа от первичной медико-санитарной помощи.
--------------------------------
<1> Туманова Л.В. Состояние и перспективы развития законодательства о защите публично-правовых отношений. СПб., 2002. С. 299.
<2> Борисова В.Ф. Особенности рассмотрения судами административных дел о защите интересов несовершеннолетнего лица в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. N 9. С. 3 - 7.
<3> Туманова Л.В., Дронова Ю.А. Отказ родителей от медицинского вмешательства в отношении ребенка: право или преступление? // Вестник ТвГУ. Серия "Право". 2019. N 3 (59). С. 63.
Безусловно, человек может сам распоряжаться как правом на жизнь, так и правом на медицинскую помощь и, соответственно, отказаться от медицинского вмешательства, даже необходимого для спасения его жизни. Такая возможность гарантируется правом на свободу и личную неприкосновенность, предусмотренным в ст. 22 Конституции РФ. В тех случаях, когда решение о медицинском вмешательстве принимает сам человек, вряд ли можно говорить о каком-либо противоречии между правом на жизнь и правом на личную неприкосновенность. Эти правила не вызывают никаких возражений в отношении совершеннолетних и дееспособных лиц, но когда решается вопрос о медицинском вмешательстве в отношении ребенка, необходим дополнительный контроль за принятием решения о медицинском вмешательстве их законными представителями <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 57 - 58.
Следует обратить внимание на то, что установление возрастных ограничений при даче согласия на медицинское вмешательство не связано законодателем с вопросами гражданской или процессуальной дееспособности или с возрастом наступления уголовной ответственности. Возникает вопрос: почему возможность давать согласие на медицинское вмешательство установлена именно с 15 лет? Безусловно, этот вопрос не является однозначным, нужно решение, которое не позволит, с одной стороны, следовать неразумным поступкам несовершеннолетних, но, с другой стороны, гарантирует от злоупотреблений родительскими правами <1>. Кроме того, при определении этого возраста нужно помнить и об ответственности медицинских работников за качество оказания медицинской помощи.
--------------------------------
<1> Туманова Л.В., Дронова Ю.А. Указ. соч. С. 59.
По общему правилу пациент принимает решение о применении медицинского вмешательства после получения необходимой информации о методах лечения, возможных результатах и осложнениях. Конечно, эта информация в определенной степени носит формальный характер, не учитывает всех особенностей пациента, но все же позволяет принять решение о согласии или отказе от медицинского вмешательства <1>. К сожалению, этот формальный подход может привести к негативным последствиям, поскольку пациент не получает необходимой информации, которая учитывала бы специфику его состояния здоровья. Выходом из этой ситуации может стать законодательное закрепление положения о том, что информированное добровольное согласие должно полностью перейти в электронную форму. Ведь, как правило, врач только объясняет особенности лечения. Но, исходя из важности полученной инстанции для принятия решения о медицинском вмешательстве, пациент должен иметь возможность внимательно прочитать или прослушать всю информацию о его лечении. Ведь в судебной практике нередко пациент утверждает, что не был проинформирован о возможном результате лечения, и это становится одним из доказательств ненадлежащего оказания медицинских услуг. Поскольку применяемые бланки добровольного согласия не отвечают тем целям, ради которых эта процедура установлена законом <2>.
--------------------------------
<1> Лебедь К.А. Законность и обоснованность судебного решения с учетом критерия справедливости // Возникновение гражданских и семейных прав и их защита: традиционные и новые подходы: сб. научн. тр. / отв. ред. С.С. Занковский. М.: Институт государства и права РАН, ООО "Издательство "Планета", 2021. С. 57 - 58.
<2> Туманова Л.В. Особенности доказывания по делам, связанным с оказанием медицинских услуг // Вестник ТвГУ. Серия: Право. 2022. N 2 (70). С. 123 - 130.
В случае отказа одного из родителей или иного законного представителя несовершеннолетнего, не достигшего возраста, с которого пациент самостоятельно дает информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство в соответствии с законодательством об охране здоровья, либо законного представителя лица, признанного в установленном порядке недееспособным, от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица, медицинская организация может обратиться в суд в порядке, предусмотренном настоящей главой, с административным исковым заявлением о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным.
Административным истцом по таким делам может быть только медицинская организация, которая оказывает медицинскую помощь, но получила отказ от медицинского вмешательства. Административное исковое заявление предъявляется к административному ответчику - законному представителю, отказавшемуся от медицинского вмешательства. При этом сам несовершеннолетний или лицо, признанное в установленном порядке недееспособным, не являются лицами, участвующими в деле, хотя именно их правовое положение устанавливается судом, а при медицинском вмешательстве решается вопрос о праве на охрану жизни и здоровья. В ст. 285.3 КАС РФ указано только, что суд вправе привлечь к участию в деле лицо, в отношении которого решается вопрос о медицинском вмешательстве, в случае если этому не препятствует его состояние здоровья.
Представляется, что обращение в суд с требованием о спасении жизни должно быть обязанностью, а не правом медицинской организации, поскольку при подаче административного искового заявления фактически осуществляется защита права на жизнь пациента, ведь отсутствие медицинской помощи в этом случае равносильно смертному приговору <1>.
--------------------------------
<1> Туманова Л.В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 37.
Кроме того, в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и лиц, признанных в установленном порядке недееспособным, правом на обращение в суд необходимо наделить также прокурора, органа опеки и попечительства, уполномоченного по защите прав ребенка в субъекте РФ. В число лиц, наделенных правом на предъявление административного иска, могут быть также включены члены семьи и близкие родственники несовершеннолетнего. Такое расширительное толкование круга административных истцов будет способствовать эффективной судебной защите права несовершеннолетнего на жизнь, которое поставлено под угрозу в связи с действиями его законных представителей <1>.
--------------------------------
<1> Административное судопроизводство в вопросах и ответах: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Муравьева. М.: Проспект, 2019. С. 380 - 387; Бурашникова Н.А. Недобровольное медицинское вмешательство: опыт судебного санкционирования // Актуальные проблемы государства и права. 2020. N 14. С. 244.
В случае обращения в суд медицинской организации прокурор, орган опеки и попечительства, уполномоченный по защите прав ребенка могут участвовать в рассмотрении административного дела и дать заключение по делу.
Необходимо отметить, что настоящая глава закрепляет специальный процессуальный порядок рассмотрения таких дел с целью обеспечения защиты интересов несовершеннолетних до достижения ими определенного возраста, когда они не могут самостоятельно выразить добровольное информированное согласие на медицинское вмешательство, а их законные представители от такого вмешательства отказываются. Однако остается не решенным вопрос о том, в каком порядке следует рассматривать административное исковое заявление медицинской организации, если сам несовершеннолетний, достигший установленного законом возраста на добровольное информированное согласие, отказывается от медицинского вмешательства. Представляется, что порядок рассмотрения административных дел, закрепленный в настоящей главе и регламентирующий процедуру осуществления обязательного судебного контроля над соблюдением прав граждан при осуществлении медицинскими организациями полномочий по оказанию медицинской помощи гражданам в недобровольном порядке, должен применять и в случае отказа самого несовершеннолетнего, достигшего установленного законом возраста на добровольное информированное согласие, от медицинского вмешательства. Поскольку медицинские организации при оказании медицинской помощи в недобровольном порядке выполняют публичные функции по защите особо значимых общественных интересов, поэтому и дела, связанные с недобровольным медицинским вмешательством, должны рассматриваться судами в порядке гл. 31.1 КАС РФ <1>.
--------------------------------
<1> Бурашникова Н.А. Актуальные вопросы недобровольного и обязательного медицинского вмешательства // Очерки по правовым вопросам в сфере медицины: монография / под общ. ред. Л.В. Тумановой. М.: Проспект, 2023. С. 232 - 261.
Безусловно, возникают вопросы о том, является ли дополнительной гарантией для несовершеннолетних положение закона о том, что медицинское вмешательство с 15 лет возможно только с согласия несовершеннолетнего или сможет ли получить медицинскую помощь без своих законных представителей 15-летний несовершеннолетний, который нуждается в такой помощи? Насколько можно полагаться на добровольное информированное согласие несовершеннолетних, достигших 15 лет, могут ли они самостоятельно принимать решение о лечении, выбирать методы, лекарства и т.д.? Ведь сам несовершеннолетний не может уклоняться от лечения или давать согласие на медицинское вмешательство. Поэтому административным ответчиком во всех случаях выступают законные представители, которые в той или иной форме противодействуют медицинскому вмешательству, но при этом наряду с публичным интересом, судебной защите подлежит и право ребенка на охрану его жизни и здоровья. При этом сам несовершеннолетний не является лицом, участвующим в деле, хотя именно его правовое положение устанавливается судом. Представляется, что в случае отказа законных представителей от медицинского вмешательства, должно применяться правило ч. 6 ст. 277 КАС РФ об обязательном представителе. Поскольку важно узнать не только позицию самого ребенка, но и выяснить причины, по которым законные представители препятствуют его лечению. Аналогичный порядок может применяться и в отношении лиц, признанных в установленном порядке недееспособными.
2. В административном исковом заявлении медицинской организации должны быть указаны:
1) наименование суда, в который подается административное исковое заявление;
2) наименование медицинской организации - административного истца, ее адрес, сведения о ее государственной регистрации; фамилия, имя и отчество представителя, адрес для направления ему судебных повесток и иных судебных извещений, сведения о высшем юридическом образовании, если административное исковое заявление подается представителем; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя;
3) наименование административного ответчика (законного представителя) его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения (если известны); номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного ответчика (если известны);
4) сведения о том, какие права и законные интересы пациента нарушены, о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение;
5) содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования;
6) заключение врачебной комиссии медицинской организации и иные данные, обосновывающие требования медицинской организации.
Административное исковое заявление о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица, подается в районный суд по адресу медицинской организации, обратившейся с таким административным исковым заявлением (ст. 19, ч. 5 ст. 23 КАС РФ).
Необходимо отметить, что при подаче административного искового заявления о защите интересов несовершеннолетнего в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни в рамках гл. 31.1 КАС РФ, госпошлина не оплачивается, поскольку в соответствии с подп. 15 п. 1 ст. 333.36 НК РФ при рассмотрении дел о защите прав и законных интересов ребенка истцы освобождаются от уплаты государственной пошлины.
3. К административному исковому заявлению прилагаются:
1) медицинская документация гражданина, в защиту интересов которого подается административное исковое заявление;
2) заключение врачебной комиссии медицинской организации с указанием диагноза, тяжести заболевания, описанием состояния, требующего спасения жизни пациента, а также иные материалы, подтверждающие необходимость проведения медицинского вмешательства в целях спасения жизни пациента и возможность его присутствия в судебном заседании в силу состояния здоровья;
3) документы, подтверждающие отказ законного представителя несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица;
4) документы, подтверждающие уведомление органа опеки и попечительства о подаче административного искового заявления о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица;
5) уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, в том числе в случае подачи в суд искового заявления и приложенных к нему документов в электронном виде. В случае если другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, подаваемых на бумажном носителе, не были направлены, в суд представляются копии заявления и документов в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц, а при необходимости также копии для прокурора.
К административному исковому заявлению могут быть приложены и иные документы, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Например, заключения врачей других медицинских организаций или внештатных специалистов органов здравоохранения, которые содержат дополнительные разъяснения о необходимости медицинского вмешательства в отношении данного пациента.
В связи с тем что обращение в суд по данной категории дел должно быть максимально оперативным, требование к медицинской организации о приложении к административному исковому заявлению документов, подтверждающих уведомление органа опеки и попечительства, и уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов должно быть правом, а не обязанностью медицинской организации по аналогии с положением ч. 7 ст. 125 КАС РФ.
Комментарий к статье 285.2
1. Судья незамедлительно разрешает вопрос о принятии к производству административного искового заявления, поданного медицинской организацией в защиту интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, которое должно отвечать требованиям, закрепленным в ст. 285.1 КАС РФ, за исключением случая его неподсудности.
Обращение медицинской организации с административным исковым заявлением с нарушением требований, предъявляемых к форме и содержанию заявления и (или) приложенных к нему документов, не должно повлечь оставление административного искового заявления без движения или его возвращение, а также не должно является основанием для отказа в удовлетворении. В этом случае суду необходимо оказать содействие административному истцу и направить необходимые документы и материалы прокурору, органу опеки и попечительства, другим заинтересованным лицам. Имеющиеся недостатки административного искового заявления могут быть устранены в процессе подготовки дела к судебному разбирательству.
2. Суд после принятия административного искового заявления вправе истребовать документы и материалы, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административного дела. В связи с тем что при рассмотрении дел о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным суд должен оценить "необходимость спасения жизни" при экстренных показаниях для устранения угрозы жизни пациента при травмах, ДТП, несчастных случаях, реанимационных мероприятиях, переливании крови, а также при плановых медицинских вмешательствах, операциях и т.д. <1>, безусловно, требуются специальные знания. Поэтому представляется необходимым закрепить право суда на стадии подготовки дела к судебному разбирательству привлекать в качестве специалистов врачей других медицинских организаций или главных внештатных специалистов органов здравоохранения, которые могли бы представить в суде дополнительные разъяснения об обязательности проведения медицинского вмешательства, диагнозе, тяжести заболевания, описании состояния, требующего спасения жизни пациента, последствиях медицинского вмешательства, об альтернативных способах лечения и т.д.
--------------------------------
<1> Борисова В.Ф. Особенности рассмотрения судами административных дел о защите интересов несовершеннолетнего лица в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. N 9. С. 3 - 7.
Поскольку сокращенные сроки рассмотрения таких дел обусловливают невозможность назначения судебно-медицинской экспертизы, специалист может стать судье своеобразным помощником, который может дать необходимую медицинскую консультацию, расшифровать специфические доказательства (например, рентгеновские снимки, показания электрокардиограмм и других исследований), разъяснить действия лекарственных средств и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Туманова Л.В. Особенности доказывания по делам, связанным с оказанием медицинских услуг // Вестник ТвГУ. Серия: Право. 2022. N 2 (70). С. 123 - 130.
Комментарий к статье 285.3
1. В связи с тем что при рассмотрении данной категории в порядке административного судопроизводства судами одновременно реализуются две основные функции: осуществляется судебный контроль за соблюдением законности в деятельности медицинских учреждений и права на личную неприкосновенность пациентов, и обеспечивается судебная защита права несовершеннолетних и недееспособных граждан на жизнь, гл. 31.1 КАС РФ закрепляет особый порядок рассмотрения таких дел <1>.
--------------------------------
<1> Административное судопроизводство в вопросах и ответах: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Муравьева. М.: Проспект, 2019. С. 380 - 387.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи административное дело подлежит рассмотрению в течение 5 дней со дня принятия административного искового заявления к производству суда, а при наличии ходатайства медицинской организации о медицинском вмешательстве в экстренной форме - в день поступления административного искового заявления. Необходимо учитывать тот факт, что 5-дневный срок исчисляется не по общему правилу, согласно которому учитываются только рабочие дни, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 92 КАС РФ исключается такое исчисление сроков по делам, предусмотренным гл. 31.1 КАС РФ, соответственно, административное дело должно быть рассмотрено без учета выходных и праздничных дней. Подготовка административного дела к судебному разбирательству также должна быть проведена до истечения установленного срока.
При этом в соответствии с п. 34 Постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не подлежат продлению сроки рассмотрения и разрешения административных дел о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 11.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи административное дело может быть рассмотрено в закрытом судебном заседании в порядке, установленном ст. 11 КАС РФ <1>. Напротив, требование о рассмотрении дела в закрытом судебном заседании должно носить императивный характер, поскольку в ходе разбирательства обязательно будут названы диагноз, состояние здоровья, сопутствующие этому сведения о частной жизни, что и составляет врачебную тайну, которая охраняется законом. Если защищаются права несовершеннолетних, то это дополнительное основание для проведения закрытого судебного заседания <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Свирин Ю.А. Совершенствование института процессуальных сроков как путь к реальному осуществлению права на судебную защиту // Законодательство и экономика. 2016. N 9. С. 5.
<2> Гражданское процессуальное право: учебник / под ред. П.В. Крашенинникова. Т. 2. М.: Статут, 2022. С. 150 - 162 (автор - Л.В. Туманова).
В случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни, защита интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, не может осуществляться этим законным представителем. Очевидно, что в данном случае интересы несовершеннолетнего и его законного представителя могут не совпадать либо быть противоположными. Поэтому остается законодательно не урегулированным вопрос о том, кто и каким образом будет защищать интересы несовершеннолетнего, поскольку состояние здоровья несовершеннолетнего может стать препятствием его личного участия в рассмотрении дела <1>. Это относится и к случаям, когда необходимо лечение в медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь, или медицинской противотуберкулезной организации, поскольку сам несовершеннолетний не может уклоняться от лечения или дать согласие на добровольную госпитализацию. Поэтому административным ответчиком во всех этих случаях выступают законные представители, которые в той или иной форме противодействуют медицинскому вмешательству, но при этом наряду с общественным интересом, судебной защите подлежит и право ребенка на охрану его жизни и здоровья. При этом сам несовершеннолетний не является лицом, участвующим в деле, хотя именно его правовое положение устанавливается судом, а при госпитализации решается вопрос о его праве на свободу и личную неприкосновенность. В случае помещения несовершеннолетнего в психоневрологический стационар, применяется правило ст. 277 КАС РФ об обязательном представителе. Аналогично должен решаться вопрос и в других случаях. Тем более что иные болезни не влияют на психическое и умственное состояние, а значит, важно узнать и позицию самого ребенка, выяснить причины, по которым законные представители препятствуют его лечению. Представляется, что во всех этих случаях адвокат по назначению наиболее эффективный способ защиты прав несовершеннолетнего <2>. Закон требует в случае разногласий между родителями и детьми назначить несовершеннолетнему представителя (ст. 64 СК РФ). И такого представителя должен назначать именно суд, а не органы опеки и попечительства. Аналогичный порядок может применяться и в отношении лиц, признанных в установленном порядке недееспособными.
--------------------------------
<1> См. подробнее по этому вопросу: Жукова О.В. Процессуальная правоспособность и дееспособность несовершеннолетних: некоторые проблемы теории и практики // Защита прав и охраняемых законом интересов граждан. Факультетские научные чтения им. профессора Р.Е. Гукасяна. Вып. III. Тверь, 2022. С. 26 - 32.
<2> Туманова Л.В. Субъекты гражданского процесса и проблема интереса // Материалы факультетских научных чтений им. профессора Р.Е. Гукасяна "Защита прав и охраняемых законом интересов граждан". Тверь, 2020. С. 143.
3. Части 3 и 4 комментируемой статьи устанавливают, что о времени и месте рассмотрения административного дела извещаются лицо, отказавшееся от медицинского вмешательства в отношении несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, медицинская организация, подавшая административное исковое заявление, орган опеки и попечительства, прокурор.
4. Неявка указанных в ч. 3 комментируемой статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела, за исключением случаев, если их явка признана судом обязательной. В связи с тем что предметом судебной защиты по данной категории дел является спасение жизни, участие прокурора и органа опеки и попечительства в рассмотрении и разрешении дела должно стать обязательным. Поскольку в силу своих функций прокурор осуществляет государственный надзор за законностью и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а органы опеки и попечительства выполняют задачи по защите прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством.
5. В настоящее время суд вправе привлечь к участию в деле лицо, в отношении которого решается вопрос о медицинском вмешательстве, в случае если этому не препятствует его состояние здоровья. Безусловно, суд, привлекая к участию в деле лицо, в отношении которого решается вопрос о медицинском вмешательстве, должен учитывать уровень его самосознания и самовыражения <1>. Вместе с тем вопрос о назначении дела к слушанию предполагает определение не только даты и времени, в закрытом или открытом судебном заседании будет рассматриваться дело, но и места проведения заседания. Закон не содержит по этой категории дел указания на возможность рассмотрения дела за пределами здания суда, но, если такой человек находится в медицинском стационаре, то целесообразно именно там провести судебное заседание. Поэтому, если по состоянию здоровья несовершеннолетний или лицо, признанное в установленном порядке недееспособным, может быть привлечен к участию в деле, то возможно по аналогии с порядком рассмотрения дел о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, закрепленным в ст. 277 КАС РФ <2>, закрепить положение о том, что "судебное заседание может проводиться в помещении суда или в помещении медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях. Судебное заседание проводится в помещении медицинской организации в случае, если суд установит, что состояние гражданина позволяет ему лично участвовать в судебном заседании, но его присутствие в помещении суда является невозможным. В иных случаях судебное заседание проводится в помещении суда". Кроме того, дополнительно может быть закреплена и возможность участия в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи в порядке ст. 142 КАС РФ.
--------------------------------
<1> См.: Тарусина Н.Н. Возраст как юридический факт в сфере семьи: соблазны и условность цифры // Lex russica. 2022. Т. 75. N 10. С. 17 - 32.
<2> Гражданское процессуальное право: учебник / под ред. П.В. Крашенинникова. Т. 2. М.: Статут, 2022. С. 150 - 162 (автор - Л.В. Туманова).
Дела о защите интересов несовершеннолетних или недееспособных в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни, как правило, заканчиваются вынесением судебного решения. Характер дела практически исключает возможность завершения дела путем отказа от иска или заключения соглашения о примирении. Представляется, что отказ медицинской организации от иска допустим только в том случае, если уже состоялось медицинское вмешательство после обращения в суд в связи с изменением позиции законного представителя либо если уже наступили трагические последствия и сохранить жизнь не удалось. Вынесение определения о прекращении производства по делу в связи с отказом административного истца от иска вряд ли можно считать законным и обоснованным, учитывая специфику защищаемого права <1>. В связи с тем что по данной категории дел осуществляется судебный контроль за соблюдением законности в деятельности медицинских учреждений, суд не может прекратить производство по делу в связи с отказом административного истца от иска, а должен рассмотреть дело по существу с принятием итогового судебного акта. Поэтому в комментируемой статье должна появиться норма о том, что производство по административному делу о защите интересов несовершеннолетнего лица или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, может быть прекращено только в случае принятия судом признания административного иска законным представителем, если это не противоречит закону и отвечает интересам пациента, которому необходимо медицинское вмешательство для спасения жизни.
--------------------------------
<1> Гражданское процессуальное право: учебник / под ред. П.В. Крашенинникова. Т. 2. М.: Статут, 2022. С. 150 - 162 (автор - Л.В. Туманова).
Комментарий к статье 285.4
1. Комментируемая статья закрепляет обстоятельства, которые подлежат выяснению по административному делу о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.
Во-первых, суду необходимо выяснить, требуется ли гражданину, в защиту интересов которого подано административное исковое заявление, медицинское вмешательство в целях спасения жизни и есть ли угроза жизни лица, для спасения которой необходимо соответствующее медицинское вмешательство; во-вторых, имелся ли отказ законного представителя гражданина, в защиту интересов которого подано административное исковое заявление, от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица.
Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 285.1 КАС РФ суд уточняет сведения о том, какие права и законные интересы пациента нарушены, о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение; содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования; заключение врачебной комиссии медицинской организации и иные данные, обосновывающие требования медицинской организации.
Представляется, что перечень обстоятельств, подлежащих выяснению, должен быть дополнен.
Следует согласиться с мнением Н.А. Бурашниковой в том, что в целях соблюдения принципа наиболее полного обеспечения интересов несовершеннолетних и недееспособных, необходимо также установить, какое именно медицинское вмешательство требуется несовершеннолетнему либо недееспособному гражданину в целях спасения его жизни и при этом в наименьшей степени ограничит его права <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее по этому вопросу: Бурашникова Н.А. Актуальные вопросы недобровольного и обязательного медицинского вмешательства / Очерки по правовым вопросам в сфере медицины: монография / под общ. ред. Л.В. Тумановой. М.: Проспект, 2023. С. 232 - 261.
Суду необходимо также установить, что при оформлении информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство законному представителю разъяснена в доступной форме не только информация о состоянии здоровья пациента, о целях и методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных вариантах медицинского вмешательства, о его последствиях, о предполагаемых результатах оказания медицинской помощи, но и возможные последствия неоказания вмешательства медицинского характера, вероятность осложнений или летального исхода. Кроме того, законному представителю должна быть представлена информация и об альтернативных способах лечения <1>.
--------------------------------
<1> Именно на это обстоятельство указал Конституционный Суд РФ в своем Определении. См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30.01.2024 N 124-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Федотовой Галины Валентиновны на нарушение ее конституционных прав пунктом 21 статьи 2, статьей 4 и частью 1 статьи 20 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", а также статьей 10 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" // СПС "Гарант".
К сожалению, в настоящее время в бланке отказа от медицинского вмешательства нет требования об указании законными представителями причин отказа. Ведь, если в отношении совершеннолетнего дееспособного пациента ответственность за его жизнь и здоровье на паритетных началах несет сам пациент и медицинская организация, то в отношении несовершеннолетних, особенно лиц, которые не достигли возраста дачи согласия на медицинское вмешательство и не могут самостоятельно принимать решение, ответственность возлагается только на законного представителя. Кроме того, представляется необходимым внести в бланк указание на норму об уголовной ответственности за отказ от дачи согласия на медицинское вмешательство, повлекшее за собой по неосторожности смерть либо причинение тяжкого вреда здоровью. Внесение данного положения в УК РФ, с одной стороны, будет направлено на профилактику преступлений против несовершеннолетних, с другой стороны, способствовать тому, что законные представители не будут отказываться от медицинского вмешательства в отношении своих детей без указания причины, а делать этот выбор осознанно, понимая, что есть прямой запрет в уголовном законодательстве РФ.
Следует согласиться с предложением Л.В. Тумановой о необходимости активнее противодействовать возможности законных представителей злоупотреблять своим правом дачи согласия на медицинское вмешательство в отношении их подопечных, ведь даже самые краткие сроки судебного разбирательства могут стать роковыми, когда речь идет об угрозе жизни. Вероятно, наряду с предварительным судебным контролем возможен и последующий, который, по сути, имеет место во всех случаях обжалования оказанной медицинской помощи <1>.
--------------------------------
<1> Туманова Л.В. Вечные вопросы: кто виноват и что делать // Очерки по правовым вопросам в сфере медицины: монография. М.: Проспект, 2023. С. 347 - 356.
Практика рассмотрения судами дел данной категории показывает, что нарушение прав несовершеннолетних и недееспособных лиц со стороны их законных представителей может иметь место не только в форме отказа от проведения необходимого для спасения их жизни лечения, но и в форме уклонения от получения медицинской помощи. Кроме того, отказ от медицинского вмешательства может иметь место не только в форме активных действий, но и бездействия, выражающегося в уклонении от получения лечения, назначенного врачом. Поэтому в положения комментируемой статьи необходимо внести изменения, а также дополнительно разъяснить в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> Административное судопроизводство в вопросах и ответах: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Муравьева. М.: Проспект, 2019. С. 380 - 387.
2. Несмотря на то что обязанность доказывания обстоятельств, подлежащих выяснению, лежит на административном истце - медицинской организации, при необходимости суд может истребовать доказательства по своей инициативе.
3. Безусловно, при рассмотрении таких дел необходима активная роль суда в защите интересов и обеспечении дополнительных гарантий "слабой" стороны в процессе, которой является несовершеннолетний или лицо, признанное в установленном порядке недееспособным.
Комментарий к статье 285.5
1. По общему правилу содержание решения суда по административному делу должно соответствовать требованиям, предусмотренным в гл. 15 КАС РФ, в части порядка принятия решения суда, составления мотивированного решения, изложения решения суда, формы и содержания, а также исполнения решения суда.
2. В комментируемой статье установлены дополнительные требования к судебному решению, которые обусловлены особенностями данной категории административных дел. Так, после рассмотрения административного дела по существу и установления всех обстоятельств, подлежащих выяснению, суд:
1) принимает решение об удовлетворении административного искового заявления, если установит наличие оснований для медицинского вмешательства в целях спасения жизни пациента. В этом случае решение суда становится основанием для медицинского вмешательства в отношении несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным. Поэтому в резолютивной части судебного решения должны быть не только удовлетворены административные исковые требования, но и указано, какое именно медицинское вмешательство требуется в целях спасения жизни пациента, вид медицинского вмешательства, сроки проведения медицинского вмешательства, каким медицинским учреждением и в отношении какого пациента;
2) отказывает в удовлетворении административного искового заявления при необоснованности требований медицинской организации.
3. Суд вправе обратить решение об удовлетворении административного искового заявления к немедленному исполнению, указав на это в резолютивной части решения. Представляется, что данное положение должно носить императивный характер. Закрепление обязательного обращения решения об удовлетворении административного искового заявления к немедленному исполнению обусловлено прежде всего необходимостью медицинского вмешательства для спасения жизни пациента.
4. Части 5 и 6 комментируемой статьи закрепляют положение о том, что мотивированное решение суда должно быть изготовлено в полном объеме в день его принятия, а копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамедлительно после изготовления решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку. В связи с тем что в настоящее время в судебной практике существуют различные подходы по принятию и составлению мотивированного решения суда по данной категории дел, представляется необходимым закрепить положение о том, что решение суда принимается немедленно после разбирательства дела, и после оглашения резолютивной части судебного решения, суд вручает под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям копии решения суда в окончательной форме.
5. В гл. 31.1 КАС РФ не предусмотрен особый порядок обжалования судебных решений. В связи с тем что при рассмотрении административного дела в суде первой инстанции установлены сокращенные сроки рассмотрения дела, аналогичный порядок должен быть закреплен и при рассмотрении в суде апелляционной инстанции. Например, сокращенные сроки подачи апелляционных жалоб и рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции предусмотрены в гл. 30 и 31 КАС РФ. Представляется, что в случае отказа от медицинского вмешательства в отношении несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, необходимо также предусмотреть сокращенные сроки обращения и рассмотрения дел в апелляционном порядке.
СВЯЗАННЫМ С ПРЕБЫВАНИЕМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО В ЦЕНТРЕ
ВРЕМЕННОГО СОДЕРЖАНИЯ ДЛЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
ПРАВОНАРУШИТЕЛЕЙ ОРГАНА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Статья 285.6. Подача административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания
Комментарий к статье 285.6
1. 25 декабря 2018 г. Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <1>. 8 ноября 2022 г. Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, 21 ноября 2022 г. подписан Президентом Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 51 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // "ИС МЕГАНОРМ".
Указанным Законом в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) включены две главы, регламентирующие порядок рассмотрения судами дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных центрах временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (далее - центры временного содержания, центры) и специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа (далее - учебные учреждения закрытого типа). С момента принятия Кодекса включение в него двух новых глав явилось самым масштабным изменением законодательства об административном судопроизводстве.
Необходимость установления системного правового регулирования порядка рассмотрения судами дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, была обусловлена целью обеспечения наилучших интересов несовершеннолетних и предоставления максимального объема процессуальных гарантий судебной защиты их прав при применении мер государственного принуждения воспитательно-профилактического характера. До принятия указанных изменений в процессуальном законодательстве не содержалось положений, регулирующих процедуру рассмотрения дел данной категории, что приводило к противоречивой практике рассмотрения судами дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, в различных видах судопроизводства (в гражданском процессуальном, уголовно-процессуальном, в порядке административного судопроизводства), что, в свою очередь, не могло не повлечь нарушение конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом в силу действия в каждом виде судопроизводства специальных правил и презумпций. А положения Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <1> (далее - Федеральный закон N 120-ФЗ), которыми была частично регламентирована процедура судебного санкционирования помещения несовершеннолетних в специальные учреждения, существенно ограничивали уровень процессуальных гарантий судебной защиты прав несовершеннолетних в сравнении с действующим процессуальным законодательством. Подобная ситуация не отвечала принципу приоритета защиты прав ребенка, установленному ст. 38 Конституции Российской Федерации <2> и принципу наилучшего обеспечения интересов ребенка, провозглашенному Конвенцией о правах ребенка (п. 1 и 2 ст. 3) <3>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // Российская газета. 1999. 30 июня. N 121.
<2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
<3> Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) // Сборник международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI.
С учетом изложенных обстоятельств принятие закона, предусматривающего включение в КАС РФ двух специальных глав, регламентирующих порядок рассмотрения дел о пребывании несовершеннолетних в специальных учреждениях, явилось крайне актуальным. Абсолютно оправданным стало отнесение дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, к предмету административного судопроизводства. Это определено правовой природой данных дел, возникающих из публичных правоотношений между государственными органами, наделенными законом властными полномочиями по осуществлению функций в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и лицами, не достигшими возраста восемнадцати лет, помещаемыми в специальные учреждения.
2. Материальные правоотношения, связанные с применением к несовершеннолетним мер воспитательно-профилактического характера в виде помещения в центры временного содержания и специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, регулируются Федеральным законом N 120-ФЗ.
Положения данного Закона основаны на конституционных принципах государственной защиты прав детей, которые являются важнейшим приоритетом государственной политики России; обеспечения условий, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей; особой заботе государства о детях, оставшихся без попечения родителей (ст. 38, 67.1 Конституции Российской Федерации. Важным в регулировании правоотношений, связанных с помещением несовершеннолетних в специальные учреждения, является и содержащееся в ст. 22 Конституции Российской Федерации правило о недопустимости ограничения права человека на свободу и личную неприкосновенность на срок свыше сорока восьми часов без судебного решения ("правило сорока восьми часов")).
В силу положения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации к правоотношениям по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних также подлежат применению общепризнанные принципы и нормы международного права - Конвенция о правах ребенка Организации Объединенных Наций, Декларация прав ребенка Организации Объединенных Наций <1>, Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) <2> и т.д.
--------------------------------
<1> Декларация прав ребенка (провозглашена Резолюцией 1386 (XIV) Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.1959) // СПС "Гарант".
<2> Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних ("Пекинские правила") (приняты на 96-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 29.11.1985) // Советская юстиция. 1991. N 12 - 14.
Важным принципом, определяющим все действия государства в отношении детей, в том числе при применении к ним мер воспитательно-профилактического характера в целях профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, является принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка (ч. 1 ст. 3 Конвенции о правах ребенка).
Пекинские правила также устанавливают в качестве приоритета во взаимоотношениях ребенка и государства, в том числе при рассмотрении дела судом, обеспечение благополучия несовершеннолетнего и его семьи (Правила 3, 17).
Разъяснения относительно применения положений включенных в Кодекс гл. 31.2 и 31.3 КАС РФ даны Верховным Судом Российской Федерации в Постановлении Пленума от 25.06.2024 N 20 "О некоторых вопросах, возникающих в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (гл. 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)" <1>. Ответы на вопросы, возникающие у судов при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, содержатся также в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2023) <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20 "О некоторых вопросах, возникающих в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (главы 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)" // Российская газета. 2024. 9 июля. N 148.
<2> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2023) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2023) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2024. N 3.
3. Главой 31.2 КАС РФ предусмотрен порядок рассмотрения судами дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, к числу которых отнесены дела:
- о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания;
- продлении срока содержания несовершеннолетнего в центре временного содержания.
Компетенция центров временного содержания определена ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ, согласно которой указанные учреждения обеспечивают круглосуточный прием и временное содержание несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и предупреждения повторных правонарушений; проводят индивидуальную профилактическую работу с доставленными несовершеннолетними, выявляют среди них лиц, причастных к совершению преступлений и общественно опасных деяний, а также устанавливают обстоятельства, причины и условия, способствующие их совершению, и информируют об этом соответствующие органы внутренних дел и другие заинтересованные органы и учреждения; доставляют несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также осуществляют в пределах своей компетенции другие меры по устройству несовершеннолетних, содержащихся в указанных учреждениях.
Содержание деятельности центров временного содержания конкретизировано в Наставлении по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, утвержденном Приказом МВД России от 27.11.2023 N 908.
По общему правилу срок содержания несовершеннолетнего в центре временного содержания на основании судебного решения не может превышать 30 суток (п. 6 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ).
Вместе с тем в исключительных случаях этот срок может быть продлен судом на срок до 15 суток, в который не входят:
1) период карантина, объявленного органом управления здравоохранением или медицинской организацией, в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел;
2) время болезни несовершеннолетнего, которая подтверждена медицинской организацией и препятствует его возвращению в семью или направлению в соответствующее учреждение;
3) время рассмотрения жалобы или представления прокурора на приговор суда или решение суда о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа.
4. Статьей 285.6 КАС РФ установлены правила территориальной подсудности административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания; определен субъект, обладающий правом предъявления административного иска, а также сроки обращения в суд с административным исковым заявлением по делам указанной категории и процессуальные последствия несоблюдения данных сроков.
Административное исковое заявление о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания и о продлении срока пребывания его в центре подается в суд органом внутренних дел, к компетенции которого отнесено помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей в качестве воспитательно-профилактической меры по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Территориальная подсудность административных исковых заявлений о помещении несовершеннолетнего в центр зависит от того, задерживался ли несовершеннолетний органом внутренних дел и помещался ли он в центр временного содержания в досудебном порядке.
Так, в случае, если несовершеннолетний задержан сотрудниками органа внутренних дел, то административное исковое заявление подается в районный суд по месту нахождения данного органа. При этом п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20 разъяснено, что под местом задержания несовершеннолетнего следует понимать место выявления несовершеннолетнего либо оформления в отношении его материалов сотрудником органа внутренних дел (уполномоченным лицом).
Если несовершеннолетний постановлением начальника органа внутренних дел помещен в центр временного содержания на срок до сорока восьми часов (п. 4 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ), то в этом случае административное исковое заявление подлежит рассмотрению районным судом по месту нахождения центра.
Если же помещение в центр к несовершеннолетнему не применялось, административное исковое заявление подается в районный суд по месту совершения несовершеннолетним общественно опасного деяния.
Административное исковое заявление о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания подлежит рассмотрению судом по месту нахождения центра.
Такая дифференциация правил территориальной подсудности связана с необходимостью оперативного рассмотрения судом вопросов о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания.
5. Установление законодателем в комментируемой статье специальных коротких сроков обращения в суд с административным исковым заявлением обусловлено необходимостью осуществления своевременного судебного контроля за применением мер, ограничивающих свободу несовершеннолетнего.
Так, если несовершеннолетний помещен в центр временного содержания на основании постановления руководителя органа внутренних дел на срок до сорока восьми часов, то административное исковое заявление должно быть подано не позднее двадцати четырех часов до окончания сорока восьмичасового срока с тем, чтобы у суда имелась возможность в течение суток провести подготовку к судебному разбирательству и рассмотреть дело по существу. Такое требование процессуального закона связано с установленным ст. 22 Конституцией Российской Федерации "правилом сорока восьми часов", согласно которому арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более сорока восьми часов.
6. Аналогичное правило содержится и в ч. 3 комментируемой статьи, согласно которому административное исковое заявление о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания должно быть подано не позднее чем за двадцать четыре часа до истечения срока нахождения в нем несовершеннолетнего.
7. Вместе с тем сроки для обращения в суд с административным иском по рассматриваемой категории административных дел не являются пресекательными, и их несоблюдение не может служить безусловным препятствием для рассмотрения дела по существу. Суд не вправе отказать в принятии административного иска, возвратить его либо отказать в удовлетворении заявленных требований по мотиву пропуска установленного законом срока (ч. 4 ст. 285.6).
Такое положение закона обусловлено целью обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего и необходимостью рассмотрения судом вопроса о наличии либо отсутствии оснований для применения к несовершеннолетнему мер воспитательно-профилактического воздействия, обеспечивающих защиту этих интересов, по существу, даже если срок для обращения в суд истек. Это связано с тем, что ребенок, в отношении которого заявлены требования о помещении в центр временного содержания, может находиться в социально опасном положении, возможно наличие угрозы его жизни и здоровью, и, соответственно, суд с учетом указанных обстоятельств не вправе отказаться от рассмотрения дела по существу или отказать в удовлетворении требований только в связи с тем, что административным истцом пропущен срок для обращения в суд. Однако в этом случае суд может принять меры процессуального реагирования на нарушение закона путем вынесения частного определения (ст. 200 КАС РФ).
8. Если задержание и помещение в центр временного содержания к несовершеннолетнему не применялось, срок обращения в суд с административным иском о помещении его в центр составляет один месяц со дня вынесения постановления о прекращении уголовного дела в отношении несовершеннолетнего или об отказе в его возбуждении (в случае если основанием для помещения является совершение уголовно наказуемого деяния) либо возникновения иных обстоятельств, являющихся в соответствии с федеральным законом основанием для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания.
Под иными обстоятельствами в этом случае следует понимать:
1) совершение несовершеннолетним административного правонарушения как до, так и после достижения возраста административной ответственности в случаях, если:
- его личность не установлена;
- он не имеет места жительства, места пребывания или не проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено правонарушение;
- если он не может быть передан родителям или иным законным представителям в течение трех часов;
2) самовольный уход несовершеннолетнего из учебного учреждения закрытого типа:
- временное ожидание несовершеннолетним рассмотрения судом вопроса о помещении его в учебное учреждение закрытого типа в случае, если это вызвано:
- необходимостью обеспечения защиты жизни или здоровья несовершеннолетнего;
- необходимостью предупреждения повторного общественно опасного деяния;
- отсутствием у несовершеннолетнего места жительства, места пребывания;
- злостным уклонением несовершеннолетнего от явки в суд либо от медицинского освидетельствования.
В отношении установленного комментируемым пунктом месячного срока для обращения в суд гл. 31.2 КАС РФ не содержит каких-либо специальных правил, соответственно, применению в случае его пропуска подлежат общие правила административного судопроизводства, согласно которым пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда либо для его возвращения.
Причины пропуска срока обращения в суд должны быть выяснены судом в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины по общему правилу (ч. 5 ст. 138 КАС РФ) является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.
Пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20 разъяснено, что заявление о восстановлении пропущенного процессуального срока с указанием причин его пропуска и приложенными документами, подтверждающими уважительность этих причин, должно быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания. В случае отсутствия такого заявления административное исковое заявление подлежит возвращению в порядке, предусмотренном ст. 129 КАС РФ.
Статья 285.7. Содержание административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, и прилагаемые к нему документы
Комментарий к статье 285.7
1. Частью 1 комментируемой статьи установлены дополнительные требования к содержанию административного искового заявления, которые наряду с общими правилами, предусмотренными п. 1 - 3, 5, 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, должны быть соблюдены при подаче в суд административного искового заявления о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания и о продлении пребывания его в центре.
Так, в административном исковом заявлении должны содержаться сведения об обстоятельствах, которые предусмотрены федеральным законом в качестве оснований для помещения в центр временного содержания.
Эти обстоятельства перечислены в подп. 2 - 6 п. 2 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ, к ним относятся:
1) совершение несовершеннолетним общественно опасного деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние, в случаях, если:
- необходимо обеспечить защиту жизни или здоровья несовершеннолетних;
- предупредить совершение ими повторного общественно опасного деяния;
- если не установлена личность несовершеннолетнего;
- если несовершеннолетний не имеет места жительства, места пребывания или не проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние;
- если несовершеннолетний проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние, однако вследствие удаленности места его проживания несовершеннолетний не может быть передан родителям или иным законным представителям в течение трех часов;
2) совершение несовершеннолетним правонарушения, влекущего административную ответственность, до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность, в случаях, если:
- личность несовершеннолетнего не установлена;
- несовершеннолетний не имеет места жительства, места пребывания или не проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено правонарушение;
- если несовершеннолетний проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние, однако вследствие удаленности места его проживания несовершеннолетний не может быть передан родителям или иным законным представителям в течение трех часов;
3) совершение несовершеннолетним правонарушения, влекущего административную ответственность в случаях, если:
- личность несовершеннолетнего не установлена;
- несовершеннолетний не имеет места жительства, места пребывания или не проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено правонарушение;
- если несовершеннолетний проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние, однако вследствие удаленности места его проживания несовершеннолетний не может быть передан родителям или иным законным представителям в течение трех часов.
Таким образом, один лишь факт совершения несовершеннолетним общественно опасного деяния не может служить основанием для помещения его в центр временного содержания. Основанием для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания является совершение им общественного опасного деяния при наличии определенных дополнительных обстоятельств. К таковым относятся:
- невозможность установления личности несовершеннолетнего; отсутствие у несовершеннолетнего места жительства, места пребывания или фактического проживания на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено противоправное деяние;
- невозможность передать несовершеннолетнего родителям или иным законным представителям в течение трех часов;
- необходимость обеспечения защиты жизни или здоровья несовершеннолетнего;
- предупреждение совершения им повторного общественно опасного деяния.
Кроме того, к основаниям для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания по решению суда, принятому в порядке административного судопроизводства, законом отнесены:
- самовольный уход несовершеннолетнего из учебного учреждения закрытого типа;
- необходимость помещения в центр временного содержания несовершеннолетнего, ожидающего рассмотрения судом вопроса о помещении в учебное учреждение закрытого типа в случае, если это вызвано:
1) необходимостью обеспечения защиты жизни или здоровья несовершеннолетнего;
2) необходимостью предупреждения повторного общественно опасного деяния;
3) отсутствием у несовершеннолетнего места жительства, места пребывания;
4) злостным уклонением несовершеннолетнего от явки в суд либо от медицинского освидетельствования.
Помимо оснований для помещения в центр временного содержания в административном исковом заявлении также должны быть указаны цели применения указанной меры.
Эти цели определены Федеральным законом: обеспечение защиты жизни или здоровья несовершеннолетних, предупреждение совершения ими повторного общественно опасного деяния (подп. 4 п. 2 ст. 22); необходимость проведения медицинского освидетельствования несовершеннолетнего в недобровольном порядке (п. 3.1 ст. 26); профилактика безнадзорности несовершеннолетнего в случае отсутствия у него места жительства, места пребывания (п. 6 ст. 26, подп. 4, 5 п. 2 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ) и др.
В административном исковом заявлении о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания должно содержаться обоснование необходимости такого продления.
Пунктом 6 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ определено, что срок пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания может быть продлен судом на срок до 15 суток в исключительных случаях.
При этом законом не установлено, какие обстоятельства могут быть признаны исключительными случаями и являться основанием для продления пребывания несовершеннолетнего в центре сверх установленного законом срока. Соответственно, оценка фактических обстоятельств как исключительных отнесена к компетенции суда.
2. Частью 2 комментируемой статьи установлены требования к составу и содержанию документов, которые должны прилагаться к административному исковому заявлению, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания.
Это прежде всего документы, подтверждающие указанные в административном исковом заявлении обстоятельства, свидетельствующие о наличии предусмотренных законом оснований для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания и о целях помещения несовершеннолетнего в центр либо продления срока его пребывания в нем.
Точный перечень таких документов процессуальным законом не установлен. Их состав будет зависеть от тех оснований, по которым несовершеннолетний подлежит помещению в центр временного содержания.
Так, например, если вопрос о применении к несовершеннолетнему меры воспитательно-профилактического воздействия в виде помещения в центр ставится на основании подп. 4 п. 2 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ, то в качестве необходимых доказательств к административному исковому заявлению должна быть приложена копия постановления о прекращении либо об отказе в возбуждении уголовного дела, а также документы, подтверждающие наличие оснований полагать, что в случае неприменения указанной меры несовершеннолетний продолжит совершать общественно опасные деяния либо свидетельствующие о наличии угрозы его жизни или здоровью, или свидетельствующие об отсутствии у ребенка места жительства либо пребывания на территории субъекта РФ, или подтверждающие невозможность передачи ребенка родителям или иным законным представителям.
Пункт 2 ч. 2 ст. 285.7 КАС РФ требует также представления в суд документов, содержащих сведения о мерах, принятых для ознакомления несовершеннолетнего, его законных представителей либо представителя органа опеки и попечительства с документами, приложенными к административному исковому заявлению.
Это требование основано на общем правиле, содержащемся в ч. 7 ст. 125 КАС РФ, которым предусмотрена обязанность административного истца, обладающего государственными или иными публичными полномочиями, направить другим участниками процесса копии административного искового заявления и приложенных к нему документов. Данное правило несколько трансформировано применительно к особенностям судопроизводства по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в центр временного содержания, с учетом характера материальных правоотношений, требующего незамедлительного, оперативного разрешения всех вопросов, связанных с применением данной меры воздействия. А именно: административному истцу достаточно представить в суд сведения о мерах, принятых для ознакомления несовершеннолетнего, его законных представителей либо представителя органа опеки и попечительства с документами. Соответственно, если необходимые для ознакомления указанных лиц меры были приняты административным истцом, но по каким-то причинам сведений об ознакомлении указанных лиц либо получении ими копий административного искового заявления и приложенных к нему документов не имеется, это не является препятствием для принятия административного искового заявления к производству суда и возбуждению по нему административного дела. При этом суд на стадии подготовки дела к судебному разбирательству может принять дополнительные меры, направленные на ознакомление несовершеннолетнего и его законного представителя с материалами административного искового заявления.
Кроме того, к административному исковому заявлению должна быть приложена доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца; документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности, если административное исковое заявление подано представителем (п. 3 ч. 2 ст. 285.7, п. 5 ч. 1 ст. 126 КАС РФ).
3. Частью 3 комментируемой статьи предусмотрено, что к административному исковому заявлению могут быть приложены иные доказательства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
К их числу прежде всего могут быть отнесены доказательства, подтверждающие юридически значимые обстоятельства, приведенные в ст. 285.10 КАС РФ. Такими доказательствами могут быть документы, содержащие данные, характеризующие личность несовершеннолетнего, его психофизиологические особенности, условия жизни и воспитания, сведения о состоянии здоровья (если таковые имеются), сведения о том, применялись ли ранее к несовершеннолетнему меры воспитательно-профилактического воздействия и о том, к каким результатам они привели.
По делу о продлении пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания подлежат установлению обстоятельства, подтверждающие наличие основания для продления установленного судом срока содержания несовершеннолетнего в центре временного содержания. Соответственно, доказательства, подтверждающие указанные обстоятельства, могут быть приложены к административному исковому заявлению.
Вместе с тем следует отметить, что Кодексом не установлена обязанность административного истца по обязательному представлению данных документов в качестве приложения к административному исковому заявлению. Это обусловлено тем, что, суд, в силу принципа его активной роли в административном судопроизводстве (ст. 6 КАС РФ), на стадии подготовки дела к судебному разбирательству вправе истребовать эти доказательства у административного истца и с их учетом разрешить заявленные требования в целях реализации своевременной и оперативной судебной защиты прав несовершеннолетнего.
Статья 285.8. Принятие административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания
Комментарий к статье 285.8
1. Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи правило о незамедлительности принятия к производству суда административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, обусловлено необходимостью оперативного рассмотрения судом вопроса о законности применения к несовершеннолетнему меры воспитательно-профилактического воздействия, сопряженной с ограничением его права на свободу и личную неприкосновенность.
Установление в процессуальном законе специального сокращенного срока принятия заявления к производству суда направлено на обеспечение права несовершеннолетнего на свободу и личную неприкосновенность, на соблюдение положений ст. 22 Конституции Российской Федерации о недопустимости ограничения данного права без судебного решения на срок свыше сорока восьми часов.
Недостатки административного искового заявления могут быть устранены административным истцом по требованию суда на стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Требование об устранении соответствующих недостатков может быть изложено в определении о принятии административного искового заявления к производству (п. 5 ч. 1 ст. 196 КАС РФ).
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20, административное исковое заявление, связанное с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, может быть оставлено без рассмотрения в случае, если в суд не представлены доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования либо ученой степени по юридической специальности; а также в случае если администрацией учебного учреждения закрытого типа подано административное исковое заявление или представлено заключение по вопросам продления срока пребывания несовершеннолетнего в указанном учреждении, прекращения пребывания несовершеннолетнего в указанном учреждении, не согласованные с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав (подп. 4 п. 9 ст. 15 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних").
На стадии подготовки дела к судебному разбирательству суду необходимо незамедлительно совершить все процессуальные действия, направленные на обеспечение оперативного рассмотрения дела по существу в установленный законом срок.
К таким действиям относится прежде всего определение судом состава участвующих в деле лиц. Помимо определения круга участвующих в деле лиц и принятия мер к их извещению о судебном разбирательстве, важной задачей суда на стадии подготовки является определение круга обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения дела, разъяснение этих обстоятельств сторонам и распределение бремени их доказывания.
При этом обязанность доказать наличие обстоятельств, являющихся основанием для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания или для продления срока пребывания в нем, по общему правилу возлагается на административного истца, наделенного публичными полномочиями.
Несовершеннолетний, его законный представитель, и представитель могут предоставлять доказательства в обоснование возражений против заявленных требований.
В целях обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего, исходя из принципа состязательности сторон при активной роли суда в административном судопроизводстве, исходя из того, что несовершеннолетний в силу возраста, социального статуса, неполной процессуальной дееспособности является слабой незащищенной стороной судопроизводства, и к тому же на момент возбуждения дела может находиться в условиях, ограничивающих его свободу и, соответственно, возможность самостоятельной реализации процессуальных прав в полном объеме, суд может по своей инициативе истребовать доказательства, необходимые для правильного рассмотрения дела, даже в случае если стороны на них не ссылаются и не ходатайствуют об их истребовании.
После проведения всех подготовительных действий суд должен принять меры к своевременному проведению судебного заседания по делу в установленный законом срок.
2. Частью 2 комментируемой статьи установлена обязанность суда информировать о принятии административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, который вправе участвовать в рассмотрении дела и дать заключение по делу. Указанное положение служит дополнительной процессуальной гарантией защиты прав несовершеннолетнего при рассмотрении данной категории административных дел. Участие уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации в судебном процессе по административным делам указанной категории обусловлено реализацией возложенных на него задач по обеспечению защиты прав и законных интересов детей, предупреждению нарушения их прав и законных интересов, содействию восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей.
Обобщив практику применения данной нормы закона, Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики N 3 (2023) указал, что информирование осуществляется по правилам направления судебных извещений, которые должны быть вручены с таким расчетом, чтобы уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации имел достаточный срок для подготовки к административному делу и для своевременной явки в суд. Наряду с такими извещениями уполномоченному по правам ребенка в субъекте Российской Федерации направляются копии административного искового заявления и прилагаемых к нему документов, копии вынесенных судом определений. В случае получения согласия на направление документов электронной почтой судебные извещения и прилагаемые к ним копии документов направляются уполномоченному по правам ребенка в субъекте Российской Федерации на указанный им адрес электронной почты. Такое согласие может быть выражено путем направления уполномоченным по правам ребенка в субъекте Российской Федерации соответствующего письма в Верховный Суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа. При наличии данного письма его копия приобщается судом к материалам административного дела.
Поскольку участие в рассмотрении дела о помещении несовершеннолетнего в центр и дачи по нему заключения является правом уполномоченного по правам ребенка, суд не вправе признать его явку в судебное заседание обязательной.
Каких-либо требований к форме заключения уполномоченного по правам ребенка закон не содержит, соответственно, оно может быть направлено уполномоченным по правам ребенка в суд в письменном виде либо озвучено им непосредственно в судебном заседании после исследования всех доказательств (ст. 170 КАС РФ).
Участие уполномоченного по правам ребенка в судебном заседании путем использования системы веб-конференции возможно только в случае, если рассмотрение дела производится судом в открытом судебном заседании (ч. 8 ст. 11 КАС РФ).
Статья 285.9. Рассмотрение административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания
Комментарий к статье 285.9
1. Комментируемой статьей регламентированы срок и порядок рассмотрения административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, установлен круг участвующих в деле лиц, определены их права, последствия неявки участников судопроизводства в судебное заседание, условия принятия судом отказа от административного иска.
Частью 1 ст. 285.9 КАС РФ определены специальные сроки рассмотрения административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания. Продолжительность данных сроков различается в зависимости от того, находится ли несовершеннолетний в условиях, ограничивающих его свободу.
Так, если несовершеннолетний в досудебном порядке помещен в центр временного содержания на основании постановления руководителя органа внутренних дел на срок сорок восемь часов - дело должно быть рассмотрено судом до истечения указанного срока. Вопрос о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в центре также рассматривается до истечения указанного срока.
Короткий срок рассмотрения административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, обусловлен необходимостью своевременного осуществления судебного контроля за соблюдением права несовершеннолетнего на свободу и личную неприкосновенность и недопустимостью нахождения несовершеннолетнего в условиях ограничения свободы более сорока восьми часов без судебного решения.
Если же несовершеннолетний не помещался в специальное учреждение, то административное дело подлежит рассмотрению в течение 10 дней со дня принятия административного искового заявления к производству суда.
Кроме того, следует отметить, что в силу важности вопроса судебной защиты прав несовершеннолетнего при применении к нему мер воспитательно-профилактического воздействия рассмотрение административные дела, связанные с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в порядке упрощенного (письменного) производства не допускается, несмотря на то что они прямо не поименованы в ч. 2 ст. 291 КАС РФ (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
2. Частью 2 комментируемой статьи установлено правило о рассмотрении административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в закрытом судебном заседании.
Введение в процессуальный закон специальной нормы, предусматривающей правило о рассмотрении в закрытом судебном заседании данной категории административных дел, направлено на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. Такой подход соответствует положениям п. 8 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, в котором закреплено право несовершеннолетнего на конфиденциальность информации о его личности. Кроме того, нормы о рассмотрении дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, в закрытом судебном заседании корреспондируют с п. 2 ст. 2 Федерального закона N 120-ФЗ, содержащим положения о необходимости соблюдения конфиденциальности информации, полученной в рамках деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Частью 5 ст. 15 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <1> также установлены ограничения в доступе к информации по делам, затрагивающим права и законные и интересы несовершеннолетних.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 26 декабря. N 265.
Вместе с тем по ходатайству несовершеннолетнего, его представителя либо законного представителя дело может быть рассмотрено в открытом судебном заседании. При этом судом должно быть проверено, не нарушаются ли рассмотрением в открытом судебном заседании права и законные интересы самого несовершеннолетнего или иного лица, не являющегося участником судебного процесса, например, право потерпевшего от совершенного несовершеннолетним общественно опасного деяния на тайну личной, семейной жизни, медицинскую тайну и т.д. В случае если будет установлена реальная возможность такого нарушения, то в удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела в открытом судебном заседании должно быть отказано.
Поскольку в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи правило о рассмотрении дела о пребывании несовершеннолетнего в центре временного содержания в закрытом судебном заседании является приоритетным, в определении суда о назначении судебного заседания должны содержаться сведения о проведении судебного заседания в закрытом режиме, если от несовершеннолетнего, его законного представителя или представителя не поступило ходатайств о рассмотрении дела в открытом судебном заседании.
Кроме того, как указал Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики за 3-й квартал 2023 г., в определении о принятии административного искового заявления о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания либо о продлении срока содержания в центре к производству, о подготовке административного дела к судебному разбирательству, копии которого направляются лицам, участвующим в деле, их представителям, необходимо разъяснять процессуальные права указанных выше лиц на заявление ходатайства о рассмотрении дела в открытом судебном заседании и возникновение при удовлетворении такого ходатайства возможности участия в судебном заседании всех лиц, участвующих в деле, в том числе уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, путем использования системы веб-конференции.
3. Частями 3 - 7 комментируемой статьи регламентирован порядок действий суда при подготовке и назначении дела к судебному разбирательству, определен круг лиц, подлежащих привлечению к участию в деле, их права и обязанности, предусмотрены последствия неявки надлежаще извещенных участников процесса в судебное заседание.
Представляется, что участников судопроизводства по рассматриваемой категории дел можно условно разделить на две группы: обязательные и факультативные участники процесса.
Исходя из положений ст. 285.9 КАС РФ обязательными участниками судопроизводства по делам рассматриваемой категории являются:
- орган внутренних дел, выступающий в роли административного истца;
- несовершеннолетний, вопрос о пребывании которого в центре временного содержания разрешается судом - административный ответчик;
- законные представители несовершеннолетнего;
- профессиональный представитель несовершеннолетнего;
- прокурор.
Административными истцами по делам о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания и продлении его пребывания в центре, являются органы внутренних дел, к компетенции которых отнесено помещение несовершеннолетних в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей в качестве воспитательно-профилактической меры по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Административным ответчиком по данным делам является несовершеннолетний, особенность процессуального положения которого обусловлена его неполной процессуальной дееспособностью. Следует отметить, что независимо от возраста несовершеннолетний наделен правом на личное участие в судебном разбирательстве и дачу пояснений по делу, в котором судом рассматривается вопрос о применении мер воздействия, сопряженных с ограничением свободы несовершеннолетнего. Правило о личном участии несовершеннолетнего в судебном заседании основано на принципе "хабеас корпус" (лат. habeas corpus, буквально "ты должен иметь тело", содержательно - "представь арестованного лично в суд"), который издавна существует в праве, и означает, что все вопросы, связанные с ограничением права на свободу и личную неприкосновенность, должны рассматриваться судом с личным участием субъекта, подвергаемого такому ограничению, если он не отказался от реализации своего права на личное участие в судебном заседании.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, содержащимся в п. 10 Постановления от 25.06.2024 N 20, для заслушивания объяснений несовершеннолетнего в возрасте до четырнадцати лет в судебное заседание вызывается педагогический работник. В отношении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет вопрос о привлечении к участию в процессе педагогического работника решается по усмотрению суда (ч. 4 ст. 2, ст. 48, ч. 1 ст. 162 КАС РФ).
Вместе с тем поскольку несовершеннолетние в силу положений ст. 5 КАС РФ полной процессуальной дееспособностью в административном судопроизводстве не обладают, обязательными участниками судопроизводства по рассматриваемой категории дел являются их законные представители.
Следует отметить, что исходя из формулировки ч. 5 комментируемой статьи, в случае, если у несовершеннолетнего есть несколько законных представителей (мать и отец), суд должен принять меры к извещению о дате, времени и месте судебного разбирательства всех законных представителей несовершеннолетнего при наличии информации о их месте жительства либо пребывания. И соответственно, оба законных представителя несовершеннолетнего вправе принять участие в судебном разбирательстве и защищать права ребенка при рассмотрении дела судом.
Однако суд вправе отстранить законного представителя от участия в административном деле, если считает, что его действия наносят ущерб интересам несовершеннолетнего (п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
Дополнительной процессуальной гарантией судебной защиты прав несовершеннолетнего, который сам в силу возраста, психофизиологических особенностей не обладает в полной мере возможностью самостоятельно осуществлять принадлежащие ему процессуальные права, служит предусмотренное ч. 3 ст. 285.9 КАС РФ правило об обязательном назначении адвоката для защиты интересов несовершеннолетнего в суде в случае, если у несовершеннолетнего отсутствует представитель, отвечающий требованиям ст. 55 КАС РФ, то есть обладающий полной дееспособностью, не состоящий под опекой или попечительством и имеющий высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности.
Оплата труда назначенного судом адвоката производится за счет средств федерального бюджета по правилам, установленным Положением о порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением дела арбитражным судом, гражданского дела, административного дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации <1>, с учетом сложности административного дела и количества времени, затраченного адвокатом на осуществление полномочий по оказанию квалифицированной юридической помощи несовершеннолетнему в суде.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 01.12.2012 N 1240 "О порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с уголовным судопроизводством, издержек в связи с рассмотрением дела арбитражным судом, гражданского дела, административного дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 2012. 7 декабря. N 283.
Правило об обязательном участии в рассмотрении дела должно распространяться и на прокурора, который в силу своих функций осуществляет государственный надзор за законностью и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, что также является дополнительной процессуальной гарантией соблюдения прав и свобод несовершеннолетнего.
Исходя из важности соблюдения процессуальных гарантий защиты прав несовершеннолетнего при рассмотрении вопросов, связанных с ограничением его личной свободы, участие представителя несовершеннолетнего и прокурора в рассмотрении административного дела является обязательным.
Неявка иных лиц, указанных в ч. 5 комментируемой статьи (в том числе самого несовершеннолетнего и его законного представителя), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела, за исключением случая, если их явка будет признана судом обязательной. Право несовершеннолетнего лично участвовать в судебном разбирательстве не означает обязанности его явки в судебное заседание.
Если же это право несовершеннолетним реализовано, он вправе давать объяснения по административному делу (ч. 7 ст. 285.9 КАС РФ, ст. 57 Семейного кодекса Российской Федерации), а в случае, если несовершеннолетний достиг 14-летнего возраста, - самостоятельно обжаловать судебные акты по рассматриваемой категории дел.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20, суд заслушивает объяснения несовершеннолетнего в возрасте до четырнадцати лет при обязательном присутствии педагогического работника, а в отношении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет вопрос о привлечении к участию в процессе педагогического работника решается по усмотрению суда (ч. 4 ст. 2, ст. 48, ч. 1 ст. 162 КАС РФ).
К факультативным участникам судопроизводства можно отнести, во-первых, уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ. Несмотря на то что информирование последнего о рассмотрении дела является обязанностью суда, участие уполномоченного по правам ребенка в судебном разбирательстве не является обязательным. Вопрос об участии в рассмотрении дела и дачи по нему заключения разрешается уполномоченным по правам ребенка по своему усмотрению.
Вместе с тем представление уполномоченным по правам ребенка в суд заключения, доказательств, заявление ходатайства, подача заявления об отводе или иного процессуального документа по административному делу либо явка уполномоченного по правам ребенка в судебное заседание по данному делу свидетельствуют о приобретении им статуса лица, участвующего в процессе для дачи заключения по административному делу, в том числе о возникновении у него права на получение копии решения суда и его обжалование (п. 4 ст. 37, ст. 45 КАС РФ).
Заключение уполномоченного по правам ребенка по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, должно быть подписано им лично.
В то же время действия, непосредственно не связанные с рассмотрением административного дела (например, получение судебных извещений, копий судебных актов, копирование материалов административного дела, подача в суд подписанных уполномоченным по правам ребенка документов), могут осуществляться лицами, имеющими выданную уполномоченным по правам ребенка доверенность на совершение данных действий, независимо от наличия у таких лиц статуса адвоката или высшего юридического образования, ученой степени по юридической специальности (ч. 1.1 ст. 55 КАС РФ).
Наряду с уполномоченным по правам ребенка в судебном заседании по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, может участвовать представитель уполномоченного по правам ребенка, отвечающий требованиям, предусмотренным в ст. 55 КАС РФ (п. 14, 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20).
Факультативными участниками судопроизводства также можно считать заинтересованных лиц, которых суд вправе привлечь к участию в деле.
В ч. 4 комментируемой статьи говорится о возможности привлечения к участию в деле в качестве заинтересованных лиц комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органа опеки и попечительства, участию которых в рассмотрении дела может помочь суду в полном и всестороннем установлении всех обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения заявленных требований. Комиссии по делам несовершеннолетних и органы опеки и попечительства в силу полномочий, возложенных на них законом, осуществляют деятельность в рамках системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Соответственно, эти органы могут располагать информацией о личности несовершеннолетнего, его индивидуальных особенностях, семейном, социальном окружении, поведении и т.д., с учетом которой судом может быть принято обоснованное и мотивированное решение. Кроме того, комплекс проведенных указанными органами мероприятий в отношении несовершеннолетнего и его семьи может статьи предметом судебной оценки для решения вопроса о том, будет ли помещение в центр как исключительная мера профилактического воздействия отвечать наилучшим интересам несовершеннолетнего.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона N 120-ФЗ комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав могут быть созданы как высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления в случае наделения их законом субъекта РФ соответствующими полномочиями.
Целями деятельности комиссий в рамках сферы действия Федерального закона N 120-ФЗ является координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям.
Комиссии также наделены полномочиями по применению мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации <1>. В частности, меры воздействия могут быть приняты комиссиями и в случае совершения несовершеннолетним противоправного деяния, преследуемого уголовным законом, до достижения возраста уголовной ответственности.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 06.11.2013 N 995 (ред. от 10.02.2020) "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.11.2013.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона N 120-ФЗ материалы прекращенного уголовного дела или материалы об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, либо заверенные в установленном порядке копии таких материалов незамедлительно передаются органом, принявшим соответствующее процессуальное решение, или прокурором в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, которая в течение 10 суток должна рассмотреть вопрос о возможности применения к несовершеннолетним мер воздействия или возбуждения перед судом ходатайства о помещении этих несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
О применении меры воздействия в форме разъяснительной работы по вопросу недопустимости совершения действий, ставших основанием для применения меры воздействия, а также иного рода противоправных деяний и их правовых последствий комиссиями выносятся постановления, обязательные для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Копии этих постановлений могут быть истребованы судом в качестве письменных доказательств по делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания. Исследование судом постановлений комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав способствует более полному установлению фактических обстоятельств дела, поскольку в этих документах отражаются выявленные комиссиями нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер.
Органы опеки и попечительства, наряду с комиссиями по делам несовершеннолетних участвуют в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними. Их компетенция распространяется на случаи, если несовершеннолетние являются сиротами либо остались без попечения родителей или иных законных представителей. Кроме того, органы опеки и попечительства осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
В целях предупреждения безнадзорности, беспризорности и правонарушений, а также антиобщественных действий несовершеннолетних должностные лица органов опеки и попечительства вправе в установленном порядке посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами; запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц, а также могут использовать иные предоставленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации полномочия, связанные с осуществлением ими функций опеки и попечительства (п. 3 ст. 12, ст. 26 Федерального закона N 120-ФЗ).
Примечательно, что ч. 4 комментируемой статьи предусматривает привлечение органа опеки и попечительства к участию в деле в качестве заинтересованного лица, что означает, что в данном случае орган опеки и попечительства в отличие от правил его участия в гражданском судопроизводстве не вправе дать заключение по делу, но может представить в суд свою письменную позицию по существу заявленных требований, участвовать в судебном разбирательстве, приводить свои пояснения, представлять доказательства, обжаловать судебные акты и пользоваться иными правами заинтересованного лица, предусмотренными ст. 45, 47 КАС РФ.
Представляется, что перечень поименованных в ч. 4 ст. 285.9 КАС РФ лиц, которые могут быть привлечены судом к участию в деле, не является исчерпывающим. В качестве заинтересованных лиц судом могут быть привлечены к участию в деле близкие родственники и/или члены семьи несовершеннолетнего, которые не относятся к числу его законных представителей, но на права и обязанности которых может повлиять судебное решение.
Кроме того, как показывает судебная практика, хорошим подспорьем для судьи в рассмотрении дела служит привлечение к участию в деле центра временного содержания, вопрос о пребывании в котором ставится перед судом административным истцом. Представитель центра временного содержания может представить суду сведения о том, какие профилактические мероприятия могут быть проведены с несовершеннолетним в данном учреждении, с учетом индивидуальных особенностей несовершеннолетнего, какими возможностями по применению таких мер располагает центр, имеются ли в нем условия для лечения несовершеннолетнего в случае возникновения такой необходимости. Специалисты центра могут представить информацию о сроке, в течение которого возможно проведение тех или иных профилактических мероприятий.
Особенно информативным является участие в деле центра временного содержания в ситуации, когда несовершеннолетний уже предварительно помещен в центр на срок до 48 часов. В этом случае сотрудники центра уже, как правило, ознакомлены с документами несовершеннолетнего, провели с ним ряд психологических и педагогических занятий, и, соответственно, они уже могут прогнозировать, с учетом индивидуальных особенностей несовершеннолетнего, перспективность тех или иных мер профилактического воздействия и высказать суду предположение о возможном сроке применения таких мер с точки зрения достижения целей, установленных федеральным законом, и обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего.
Примером может являться рассмотренное в 2023 г. Рассказовским районным судом Тамбовской области административное дело, в котором Рассказовским МОМВД России по Тамбовской области ставился вопрос о помещении в центр 14-летней девочки. Несовершеннолетняя тайно похитила у своей бабушки золотые украшения на сумму 50 000 руб., через взрослую знакомую сдала их в ломбард, полученные деньги потратила на личные нужды. В возбуждении уголовного дела по ч. 2 ст. 158 УК РФ было отказано, поскольку на момент совершения деяния девочка не достигла возраста уголовной ответственности. Ранее девочка также совершала правонарушения, неоднократно самовольно уходила из дома на несколько дней. Мать несовершеннолетней неоднократно привлекались к административной ответственности за отсутствие контроля за поведением дочери. Девочка состоит на учете несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении.
Постановлением начальника МОМВД несовершеннолетняя была помещена в центр временного содержания в досудебном порядке на срок сорок восемь часов. При приеме в центр девочка была осмотрена врачом данного учреждения, который установил, что противопоказания по состоянию здоровья для нахождения в центре отсутствуют. Кроме того, психолог центра, специализирующийся на работе с подростками с девиантным поведением, по результатам беседы с девочкой пришел к выводу о психологической и эмоциональной незрелости несовершеннолетней, повышенной подверженности влиянию социально значимых взрослых, которые могут вовлечь ее в преступную деятельность. Психолог также установил, что у девочки отсутствует осознание реальной негативности своего поведения. Для проведения профилактических мероприятий, необходимых для формирования у несовершеннолетней положительных социальных установок и осознанного отношения к своему противоправному поведению, психологом рекомендовано проведение с несовершеннолетней воспитательно-профилактических мероприятий в центре сроком до 30 дней.
Судом при вынесении решения рекомендации психолога были учтены наряду с другими доказательствами, имеющимися в материалах дела, и, установив наличие предусмотренных законом оснований для помещения несовершеннолетней в центр временного содержания, суд пришел к выводу о том, что пребывание девочки в учреждении будет отвечать целям наилучшего обеспечения ее интересов, поскольку сформировавшееся девиантное поведение несовершеннолетней и чувство безнаказанности свидетельствует о высокой степени вероятности совершения ею повторных общественно опасных деяний. Кроме того, в силу противоправного образа жизни и нахождения в ночное и вечернее время вне дома, без контроля родителей, в компании более взрослых приятелей она сама может стать объектом преступлений <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда, 2024.
4. Частью 8 комментируемой статьи определены специальные условия, при которых производство по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, может быть прекращено.
Законом не допускается возможность заключения по данной категории дел соглашения о примирении. Такое изъятие из общего правила обусловлено тем, что вопрос о применении мер воспитательно-профилактического воздействия к несовершеннолетнему, находящемуся в социально опасном положении, не может быть отдан на откуп договоренности сторон. Данный вопрос, связанный с применением мер, ограничивающих право несовершеннолетнего на свободу и личную неприкосновенность, в целях защиты наилучших интересов несовершеннолетнего и недопущения нахождения его в социально опасном положении может быть разрешен только судом.
Вместе с тем комментируемой нормой допускается принятие судом отказа административного истца от административного иска, если это не противоречит закону и отвечает интересам несовершеннолетнего.
Такой отказ, например, может иметь место, когда основания для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания отсутствуют либо имели место, но отпали на момент рассмотрения дела судом.
В качестве примера можно привести рассмотренное в 2023 г. Уваровским районным судом Тамбовской области административное дело, по которому несовершеннолетний 2013 г. р., был помещен в центр начальником МОМВД России Уваровский на сорок восемь часов. В административном исковом заявлении орган внутренних дел ссылался на то, что несовершеннолетний бросил камнем в лоб 10-летней девочке, причинив легкий вред здоровью потерпевшей. В возбуждении уголовного дела по ч. 2 п. "в" ст. 115 УК РФ отказано в связи с недостижением несовершеннолетним возраста уголовной ответственности. Мать мальчика ограничена в родительских правах в связи с бродяжничеством с 2016 г., лишена родительских прав в 2018 г., опекуном является старшая сестра мальчика, отец неизвестен.
В день проведения судебного заседания постановление об отказе в возбуждении уголовного дела было отменено прокурором, в связи с чем административным истцом был заявлен отказ от иска, отказ принят судом, производство по делу прекращено. При этом в резолютивной части решения суд указал на немедленное освобождение мальчика из центра временного содержания <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда, 2024.
В любом случае рассмотрение вопроса о возможности принятия судом отказа от административного иска по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, не должно быть формальным. Суд должен убедиться, что жизни и здоровью ребенка не угрожает опасность, что он не находится в социально опасном положении, требующем незамедлительного помещения в центр временного содержания, и только проверив все эти обстоятельства, суд может принять отказ административного истца от заявленных требований и прекратить производство по административному делу. В этом случае, если несовершеннолетний находится в центре временного содержания, он подлежит незамедлительному освобождению.
Комментарий к статье 285.10
1. Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень юридически значимых обстоятельств, которые подлежат установлению судом при рассмотрении административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, и составляют предмет доказывания по делам данной категории. Круг этих обстоятельств напрямую вытекает из норм материального законодательства, определяющих, какие категории несовершеннолетних, при каких условиях, при наличии каких оснований и с какой целью могут помещаться в центры временного содержания.
Прежде всего следует отметить, что несовершеннолетним в силу положений действующего законодательства признается лицо, не достигшее возраста 18 лет (ст. 21 Гражданского кодекса РФ). До достижения указанного возраста несовершеннолетний считается ребенком (ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <1>), права и законные интересы которого подлежат особой государственной защите.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 28.04.2023) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // Российская газета. 1998. 5 августа. N 147.
Таким образом, верхний предел возраста, в течение которого лицо может быть помещено в центр временного содержания, определен действующим законодательством. В то же время нижняя граница этого возраста российским законодательством не установлена. Такая граница предусмотрена законом только для случаев направления ребенка в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа (подп. 1 п. 2 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ), которое допускается с одиннадцатилетнего возраста. Возрастного ограничения для направления ребенка в центр временного содержания закон не содержит.
Если обратиться к актам международного права (Конвенции ООН о правах ребенка, Минимальным стандартным правилам Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних), то в них тоже не содержится четкого определения нижней границы возраста несовершеннолетних применительно к решению вопроса о возможности применения в отношении них мер воспитательно-профилактического воздействия, связанных с помещением в специальные учреждения. Вместе с тем в комментарии к правилу 2.2 Пекинских правил имеется разъяснение о том, что к несовершеннолетним следует относить лиц от 7 до 18 лет.
Таким образом, нижний порог возраста несовершеннолетнего, подлежащего помещению в центр временного содержания, должен определяться судом индивидуально, с учетом психофизиологических особенностей несовершеннолетнего, его поведения, семейного положения и других значимых обстоятельств, но представляется (с учетом рекомендаций, содержащихся в комментарии к Пекинским правилам), что в любом случае этот возраст не должен быть ниже семи лет.
В судебной практике можно отметить аналогичные позиции по вопросу о возрасте несовершеннолетних, по достижении которого они могут быть помещены в центр временного содержания. Так, Котовским городским судом Тамбовской области в центр временного содержания на срок 5 суток был помещен несовершеннолетний в возрасте 7 лет. При вынесении решения судом учтено, что несовершеннолетним за непродолжительный период было совершено 5 общественно опасных деяний, подпадающих под признаки преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 158 УК РФ, и несколько деяний, содержащих признаки административных правонарушений. Суд также принял во внимание склонность мальчика к бродяжничеству, отсутствие контроля в семье, находящейся в социально опасном положении. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что помещение несовершеннолетнего в ЦВСНП в семилетнем возрасте даже на короткий срок носит исключительный характер, но соответствует требованиям Федерального закона N 120-ФЗ и правилу 2.2 Пекинских правил и необходимо в интересах ребенка для оказания на него эффективного воспитательного воздействия и предупреждения совершения повторных правонарушений <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда, 2024.
Исходя из положений ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ можно выделить пять категорий несовершеннолетних, к которым в рамках административного судопроизводства судом может быть применена мера воспитательно-профилактического воздействия в виде помещения в центр временного содержания. К ним относятся:
1) несовершеннолетние, совершившие общественно опасное деяние до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние;
2) несовершеннолетние, совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность, до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность;
3) несовершеннолетние, совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность;
4) несовершеннолетние, совершившие самовольный уход несовершеннолетнего из учебного учреждения закрытого типа;
5) несовершеннолетние, ожидающие рассмотрения судом вопроса о помещении в учебное учреждение закрытого типа.
Во всех перечисленных случаях вопрос о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания рассматривается по правилам гл. 31.2 КАС РФ с вынесением судебного акта в виде решения по предъявленному административному иску.
Вместе с тем если в отношении несовершеннолетнего судом вынесен приговор либо принято иное решение, предусматривающие направление его в учебное учреждение закрытого типа, то помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания в целях исполнения указанного судебного акта производится в том процессуальном порядке, в котором судом по существу рассматривался вопрос о направлении несовершеннолетнего в учебное учреждение (п. 6 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ).
Так, в соответствии со ст. 432 УПК РФ суд, при наличии условий, определенных ст. 92 УК РФ, может при постановлении обвинительного приговора освободить несовершеннолетнего от наказания и направить его в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа в качестве принудительной меры воспитательного воздействия. Соответственно, в этом же приговоре суда может содержаться указание о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания в целях исполнения приговора суда.
Если решение о направлении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа принимается судом по правилам, предусмотренным гл. 31.3 КАС РФ, то указание о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания на срок, необходимый для его доставления в учебное учреждение закрытого типа, или о продлении срока нахождения несовершеннолетнего в центре временного содержания должно содержаться в резолютивной части указанного решения (п. 1 ч. 2 ст. 285.18 КАС РФ).
2. В случае если судом установлено, что несовершеннолетний относится к одной из пяти категорий, поименованных в п. 1 - 5 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ, то для разрешения по существу вопроса о помещении его в центр временного содержания суду следует учитывать, что применение указанной меры в отношении несовершеннолетних возможно только при наличии дополнительных определенных законом оснований.
Так, применение меры воспитательно-профилактического воздействия в виде помещения в центр временного содержания в отношении несовершеннолетнего, совершившего общественно опасное деяние до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, возможно при установлении судом одного или совокупности следующих обстоятельств:
- необходимость обеспечения защиты жизни или здоровья несовершеннолетнего;
- предупреждение совершения им повторного общественно опасного деяния;
- не установлена личность несовершеннолетнего;
- несовершеннолетний не имеет места жительства, места пребывания или не проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние;
- несовершеннолетний проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние, однако вследствие удаленности места его проживания несовершеннолетний не может быть передан родителям или иным законным представителям в течение трех часов.
Таким образом, сам по себе факт совершения несовершеннолетним противоправного деяния основанием для помещения в центр временного содержания не является.
О необходимости обеспечения защиты жизни и здоровья несовершеннолетнего могут свидетельствовать факты жестокого отношения к нему в семье, бесконтрольное нахождение несовершеннолетнего на улице, в том числе в вечернее и ночное время, самовольные уходы из дома, бродяжничество, общение с асоциальными субъектами, и иные обстоятельства, позволяющие сделать вывод о том, что без помещения в центр жизни и здоровью ребенка может угрожать опасность.
Например, принимая решение о помещении в центр временного содержания подростка, 2010 г. р., в связи с совершением уголовно наказуемого деяния до достижения возраста уголовной ответственности, Моршанский районный суд Тамбовской области пришел к выводу о том, что оставление дома влечет угрозу не только для окружающих, но и для самого подростка, который находится бесконтрольно в вечернее время в общественных местах, демонстрирует вызывающее поведение, немотивированную агрессию, не реагирует на замечания старших, может спровоцировать противоправное поведение в отношении него самого, а законный представитель относится к этому безразлично. Таким образом, основанием для помещения в центр послужило не только совершение подростком противоправного деяния, но и установление судом реальной опасности для жизни и здоровья подростка в случае неприменения указанной меры воспитательно-профилактического характера <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда, 2024.
О необходимости государственной защиты жизни и здоровья несовершеннолетнего свидетельствуют также ситуации, когда не установлена личность несовершеннолетнего, он не имеет места жительства, места пребывания или не проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние, а также если несовершеннолетний проживает на территории субъекта Российской Федерации, где им было совершено общественно опасное деяние, однако вследствие удаленности места его проживания несовершеннолетний не может быть передан родителям или иным законным представителям в течение трех часов. В этом случае ребенок не может быть оставлен без надзора до выяснения его личности и установления иных обстоятельств, позволяющих передать его под контроль законных представителей. Поэтому помещение ребенка в центр временного содержания является необходимым и оправданным в целях защиты его интересов, предупреждения беспризорности и безнадзорности несовершеннолетнего.
Основанием для помещения в центр может являться также профилактика совершения ребенком повторного общественно опасного деяния. Как правило, это основание учитывается судами в случае установления фактов неоднократного совершения несовершеннолетним общественно опасных деяний и отсутствием положительного результата от применения иных мер профилактического характера, не связанных с помещением в центр временного содержания.
Примером может служить рассмотренное в 2023 г. Моршанским районным судом Тамбовской области административное дело, по которому, помещая подростка, 2008 г. р., в центр временного содержания, суд исходил из того, что несовершеннолетним было совершено несколько общественно опасных деяний, предусмотренных ч. 2 ст. 159 УК РФ (4 эпизода). Подросток под предлогом помощи родственникам, попавшим в дорожно-транспортное происшествие, обманным путем забирал денежные средства у пожилых людей и отдавал своим кураторам, часть денег оставляя себе и тратя на личные нужды. Ранее он уже состоял на профилактическом учете в школе и в инспекции по делам несовершеннолетних в связи с совершением деяний, образующих состав административного правонарушения, и с ним проводилась профилактическая работа, которая к положительному результату не привела.
При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что помещение подростка в центр временного содержания будет отвечать целям наилучшего обеспечения его интересов, поскольку имеются все основания полагать, что несовершеннолетний может продолжить совершение общественно опасных деяний, а мероприятия, проводимые в условиях центра, будут способствовать предупреждению его дальнейшего противоправного поведения <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Анализируя комментируемую статью в совокупности с положениями материального закона (ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ), следует отметить, что все основания, которые предусмотрены законом для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания, свидетельствуют о нахождении его социально опасном положении, в том понимании, в котором это понятие приведено в ст. 1 Федерального закона N 120-ФЗ. И соответственно, необходимость обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего требует в этом случае вмешательства государства, в том числе путем применения мер воздействия, связанных с пребыванием в центре временного содержания.
3. Пунктом 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20 разъяснено, что при разрешении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, суду следует, в частности, исходить из необходимости защиты детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие; оценивать поведение несовершеннолетнего после совершения правонарушения, поведение его родителей (законных представителей) и их готовность оказать содействие ребенку, находящемуся в трудной жизненной ситуации, отношения в семье, наличие отрицательного воздействия на несовершеннолетнего со стороны иных лиц; выяснять, осуществлялась ли в отношении несовершеннолетнего, его родителей (иных законных представителей) индивидуальная профилактическая работа, и проверять ее полноту, достаточность и эффективность. Вопрос благополучия несовершеннолетнего должен служить определяющим фактором при рассмотрении административных дел указанной категории.
Исходя из п. 3 ч. 1 комментируемой статьи и приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации для полного и всестороннего исследования вопроса о необходимости помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания суду следует выяснить обстоятельства, характеризующие личность несовершеннолетнего, его психофизиологические особенности, условия жизни и воспитания несовершеннолетнего.
В целях установления данных обстоятельств административным истцом должны быть представлены сведения о личности несовершеннолетнего, составе его семьи, поведении к школе и в быту, отношении к учебе, сверстникам, о его социальном окружении. В случае если такие сведения суду не представлены, он обязан в силу принципа активной роли суда в административном судопроизводстве поставить эти обстоятельства на обсуждение и истребовать необходимые для их установления доказательства. Доказательствами в этом случае могут являться как документы (справка, характеристики, заключения, постановления и т.д.), так и показания свидетелей, располагающих сведениями о личности несовершеннолетнего (школьные учителя, социальные педагоги и т.д.).
Информацией об условиях жизни несовершеннолетнего, как правило, располагают инспекции по делам несовершеннолетних, комиссии по делам несовершеннолетних и органы опеки и попечительства. В качестве доказательств, содержащих сведения об указанных обстоятельствах, суду могут быть представлены акт обследования условий семьи несовершеннолетнего, справки и характеристики с места жительства, материалы учетного дела инспекции по делам несовершеннолетних, если он состоял или состоит на профилактическом учете, постановления и протоколы заседаний комиссии по делам несовершеннолетних.
Установление психофизиологических особенностей несовершеннолетнего необходимо суду для того, чтобы выяснить будет ли отвечать помещение в центр временного содержания наилучшим интересам несовершеннолетнего. Сведения о состоянии здоровья помогут суду решить вопрос о том, не имеется ли противопоказаний для нахождения несовершеннолетнего в центре по состоянию здоровья.
В случае если ребенок помещен в центр на основании постановления начальника органа внутренних дел на срок до 48 часов, то на момент рассмотрения дела судом он уже как правило осмотрен врачом данного учреждения, и в материалах его личного дела имеется справка о возможности пребывания в центре по состоянию здоровья. Если же несовершеннолетний в центр не помещался, то суд документами о состоянии здоровья ребенка как правило не располагает.
Следует отметить, что нормами процессуального закона не установлена обязанность административного истца представлять в суд медицинские документы, свидетельствующие о возможности пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания и отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья. К тому же в действующем законодательстве не определен перечень заболеваний, препятствующих пребыванию несовершеннолетних в центре временного содержания. Правительством Российской Федерации утвержден лишь Перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания в виде административного ареста <1>, в который входят любые острые инфекционные заболевания в тяжелой стадии и/или заразные для окружающих, злокачественные новообразования IV стадии и другие заболевания, а также заболевания, травмы и отравления, не включенные в Перечень, но требующие оказания экстренной медицинской помощи. Процедура обязательного медицинского освидетельствования предусмотрена законом только для случаев направления несовершеннолетнего в учебные учреждения закрытого типа.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 12.12.2014 N 1358 "Об утверждении перечня заболеваний, препятствующих отбыванию административного ареста" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.12.2014.
Вместе с тем в случае, если орган внутренних дел или суд располагают данными о наличии у ребенка хронических заболеваний, инвалидности, нахождении его на диспансерном учете по общему заболеванию, нахождении на учете у врача-психиатра, сведений о каких-либо особенностях психофизиологического развития, суд должен выяснить вопрос о том, не имеется ли препятствий для нахождения несовершеннолетнего в центре временного содержания в силу состояния здоровья, запросив соответствующие медицинские документы либо выслушав компетентное мнение специалистов.
Так, например, Моршанским районным судом Тамбовской области при рассмотрении административного дела по административному иску МОМВД России Моршанский о помещении в центр временного содержания подростка, 2010 г. р., было установлено, что несовершеннолетний, совершивший уголовно наказуемое деяние, страдает психическим расстройством (задержка психического развития, эмоциональное расстройство, F 93.9 неуточненное), состоит на учете у врача-психиатра, является учащимся коррекционного класса, находящемся на домашнем обучении в связи с раздражительностью и агрессией по отношению к одноклассникам.
При таких обстоятельствах судом были исследованы медицинские документы из медицинской организации по месту жительства, заслушан в судебном заседании в качестве специалиста врач-психиатр. По результатам исследования и оценки доказательств суд установил, что препятствий по состоянию здоровья для пребывания подростка в центре не имеется. Напротив, врач-психиатр пришла к заключению о том, что ребенку необходима коррекционная работа с психологом, но не со школьным психологом, а со специализирующимся на работе с подростками с девиантным поведением психологом-дефектологом, который имеется в центре временного содержания. Врач также пояснила, что мать не проводила ребенку необходимые курсы лекарственной терапии, при которых его психическое заболевание поддается коррекции. Прием лекарственных препаратов может осуществляться в центре под контролем специалистов.
При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что помещение в центр временного содержания будет отвечать интересам ребенка, поскольку он нуждается в проведении профилактических мероприятий, направленных на формирование положительного поведения подростка. Комплекс таких мероприятий может быть проведен педагогами и психологами центра, специализирующимися на работе детьми с нарушениями поведения. Подросток нуждается в комплексной психологической работе, он в силу возрастных и психофизиологических особенностей находится на этапе формирования личностных и социальных установок, когда возможность положительного влияния и коррекции поведения еще не исчерпана. Поведение подростка не результат его психического заболевания, а свидетельство пренебрежительного отношения к правилам социального поведения <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда, 2024.
4. В п. 4 ч. 1 комментируемой статьи раскрывается известный в международном праве принцип "наименее ограничительной альтернативы", предполагающий выбор государством той меры публичного принуждения, которая, позволив защитить охраняемый публичный интерес, в меньшей степени будет ограничивать права личности. Несмотря на то что данный принцип был сформулирован Генеральной Ассамблеей ООН в отношении лиц, страдающих психическими заболеваниями <1>, на наш взгляд, он является актуальным в отношении иных принимаемых государством мер, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность, в том числе связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
--------------------------------
<1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 17.12.1991 N 46/119 "Защита психически больных лиц и улучшение психиатрической помощи". Документ опубликован не был // СПС "Гарант".
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, "по смыслу взаимосвязанных положений Конституции Российской Федерации и норм международного права, ограничение свободы - особенно несовершеннолетних - допустимо лишь в качестве крайней меры, соизмеримой с обстоятельствами и последствиями противоправного деяния (со степенью тяжести правонарушения), только на законных основаниях и в установленном законом порядке, после тщательного и всестороннего выяснения всех обстоятельств дела, с соблюдением общих и специальных гарантий прав и свобод, с учетом возрастных особенностей и публичных интересов" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2019 N 38-П "По делу о проверке конституционности положений статей 1070 и 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 22 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в связи с жалобой гражданки А." // Российская газета. 2019. 9 декабря. N 277.
Соответственно, для того чтобы, при разрешении вопроса о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания, указанные принципы были соблюдены, суд должен установить, возможно ли предупредить совершение несовершеннолетним повторных правонарушений и/или устранить опасность для его жизни или здоровья без помещения в центр временного содержания путем принятия иных мер воспитательно-профилактического воздействия.
К таким мерам в силу положений Федерального закона N 120-ФЗ относятся мероприятия, проводимые различными государственными органами, включенными в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами управления социальной защитой населения, учреждениями социального обслуживания, органами опеки и попечительства, инспекциями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и иными органы и организациями, к полномочиям которых законом отнесены мероприятия, направленные на профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и оказание помощи детям, находящимся в социально опасной ситуации.
Поскольку помещение в центр временного содержания сопряжено с ограничением права на свободу и личную неприкосновенность несовершеннолетнего, права жить и воспитываться в семье, оно является воспитательно-профилактической мерой исключительного характера и должно применяться только в случае, если применение к несовершеннолетнему других профилактических мер не привело к положительному результату, не достигло целей профилактики совершения им новых правонарушений, либо если жизнь и здоровье подростка не могут быть защищены без помещения в центр. Только в этих случаях пребывание в центре временного содержания можно считать соразмерной (пропорциональной) мерой воздействия, отвечающей принципу "наименее ограничительной альтернативы". В ином случае в помещении ребенка в центр может быть отказано.
Для того чтобы разрешить вопрос о наличии оснований для применения исключительной "крайней" меры воспитательно-профилактического воздействия в виде помещения в центр временного содержания, суд должен располагать сведениями о мероприятиях, которые проводились в отношении несовершеннолетнего с целью коррекции его личности, поведения, и результатах проведения указанных мероприятий. Документы о проведении таких мероприятий должны быть представлены административным истцом. Соответственно, помещение подростка в центр как исключительная мера воспитательно-профилактического воздействия должно применяться только в том случае, если другие принятые компетентными органами меры не привели либо, по мнению суда, не приведут к достижению установленных законом целей.
Так, например, отказывая в помещении несовершеннолетнего, 2009 г. р., в центр временного содержания, Уметский районный суд Тамбовской области установил, что мальчик ударом в грудь в ходе взаимной драки причинил закрытый перелом грудины однокласснику, квалифицированный как вред здоровью средней тяжести. В возбуждении уголовного дела по ч. 1 ст. 112 УК РФ было отказано в связи с недостижением возраста уголовной ответственности. Ребенок воспитывается в полной многодетной семье, ранее на профилактическом учете не состоял. По месту учебы характеризуется положительно, учится хорошо и отлично, принимает участие во всех школьных олимпиадах. Согласно заключению психолога центра временного содержания к личностным особенностям несовершеннолетнего относятся завышенная самооценка и агрессивность. Родители пользуются у него авторитетом.
При таких обстоятельствах суд пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагая, что надлежащие меры воспитательно-профилактического воздействия могут быть приняты к подростку без помещения его в центр временного содержания со стороны инспекции и комиссии по делам несовершеннолетних, кроме того, может быть усилен контроль со стороны родителей за его поведением <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда, 2024.
5. Пунктом 5 ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено обязательное установление судом обстоятельств, подтверждающих наличие основания для продления установленного судом срока содержания несовершеннолетнего в центре временного содержания. Эти обстоятельства подлежат установлению только по делам о продлении срока содержания в центре, когда первоначально избранный судом срок подошел к завершению, а цели помещения несовершеннолетнего в центр не достигнуты.
Закон не указывает, какие обстоятельства могут служить основанием для продления срока пребывания ребенка в центре, но решение вопроса о возможности продления срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания в любом случае не может быть произвольным. Оно должно базироваться на нормах законодательства, устанавливающих основания для помещения несовершеннолетнего в центр, и определяться прежде всего целями обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего и необходимостью защиты его прав и законных интересов.
Такое решение может быть принято судом в случае, если на момент решения вопроса о продлении срока, обстоятельства, послужившие основанием для помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания, не отпали и цели помещения несовершеннолетнего в центр в срок 30 суток не достигнуты, либо появились новые обстоятельства, влекущие необходимость нахождения ребенка в центре в целях обеспечения его благополучия.
При установлении совокупности этих обстоятельств суд может принять решение о продлении срока содержания несовершеннолетнего в центре на срок до 15 суток. Эти обстоятельства должны носить исключительный характер, поскольку в этом случае период нахождения ребенка в центре может достигать 45 дней, что является существенным вмешательством в его личные права.
6. Из п. 6 ч. 1 комментируемой статьи следует, что перечень юридически значимых обстоятельств, подлежащих установлению по делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, не является исчерпывающим, и судом в процессе рассмотрения дела могут быть установлены и иные обстоятельства, которые, по его мнению, имеют значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
Так, например, рассматривая дело о помещении в центр временного содержания несовершеннолетнего, 2010 г. р., который тайно похитил из магазина продукты питания и игрушки и привлек к совершению кражи своих малолетних друзей, 2016 и 2018 г. р., воспитанников детского сада, суд пришел к выводу об отказе в помещении ребенка в центр. При этом суд установил в числе прочих обстоятельств, что с ребенком и его семьей, которая состоит из бабушки и дедушки (мать ограничена в родительских правах, отец неизвестен), в Центре по оказанию психолого-педагогических услуг проводятся мероприятия, направленные на коррекцию поведения несовершеннолетнего и психологических особенностей его личности, срок реализации программы психологического сопровождения семьи на момент рассмотрения дела судом еще не окончен, и мероприятия в данном центре могут быть продолжены.
С учетом установленных обстоятельств суд, несмотря на согласие ребенка, бабушки и дедушки с помещением его в центр временного содержания, посчитал, что коррекция поведения ребенка и профилактика совершения им новых правонарушений возможны без помещения его в центр временного содержания <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
7. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрена обязанность суда вынести на обсуждение вопрос о сроке, в течение которого несовершеннолетний может содержаться в центре временного содержания либо на который продлевается его содержание в данном учреждении, исходя из времени, минимально необходимого для достижения целей помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания.
Это требование процессуального закона вытекает из принципа активной роли суда в административном судопроизводстве, а также основано на уже упомянутом выше принципе "наименее ограничительной инициативы".
Для того чтобы определить, какой срок пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания будет необходимым для достижения установленных в законе целей пребывания несовершеннолетнего в данном учреждении, суд должен обсудить этот вопрос в судебном заседании, выслушать позиции сторон по данному вопросу. В целях определения данного срока суд также может выслушать компетентное мнение специалистов.
Для правильного разрешения данного вопроса в случае, если несовершеннолетний уже помещен в центр, можно запросить материалы его личного дела и составленный специалистами центра план мероприятий, которые, по их мнению, необходимо провести с ребенком в условиях центра. Эти документы и пояснения могут помочь суду в определении оптимального срока нахождения ребенка в центре, минимально необходимого для достижения целей его помещения в специальное учреждение.
Так, например, Мичуринским городским судом Тамбовской области при рассмотрении дела о помещении в центр временного содержания несовершеннолетнего П., 2013 г. р., совершившего тайное хищение чужого имущества, ранее также совершавшего общественно опасные деяния, было исследован заключение психолога центра, из которого следовало, что у мальчика установлена завышенная примитивная самооценка, высокая вероятность агрессивности, асоциального и противоправного поведения, нуждаемость в дальнейшей работе с психологом-дефектологом центра и проведении воспитательно-профилактических мероприятий в условиях центра в течение 15 дней.
Суд, обсудив срок пребывания ребенка в центре, принял во внимание рекомендованный психологом срок и санкционировал помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания на срок 15 суток <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда, 2024.
Статья 285.11. Решение суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания
Комментарий к статье 285.11
1. Комментируемой статьей установлены требования к содержанию судебного решения по делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, сроку его изготовления, порядку и сроку направления копий решения участникам судопроизводства, правилам его исполнения.
2. Помимо общих требований к форме и содержанию судебного решения, которые установлены ст. 180 КАС РФ, судом при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, должны соблюдаться специальные правила принятия решений по делам указанной категории.
Прежде всего к ним относится требование об обязательном указании в резолютивной части решения срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания. Указанная норма корреспондирует с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым "задержание на неопределенный срок не может рассматриваться как допустимое ограничение права на свободу и личную неприкосновенность и, по сути, является умалением этого права" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 3.
Кроме этого, в резолютивной части решения также должна быть указана дата начала исчисления срока пребывания несовершеннолетнего в центре временного содержания.
Следует отметить, что указанный срок в соответствии с п. 6 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ исчисляется в сутках, а не в днях. Соответственно, правила, установленные в ст. 92 КАС РФ для исчисления процессуальных сроков, применению в этом случае не подлежат.
В случае если несовершеннолетний в досудебном порядке помещен в центр временного содержания постановлением руководителя органа внутренних дел, то в устанавливаемый судом срок включается все время пребывания ребенка в центре и данный срок начинает исчисляться с момента фактического помещения несовершеннолетнего в данное учреждение.
Если же ребенок предварительно в центр временного содержания помещен не был, то срок пребывания ребенка в нем также начинает исчисляться в момента фактического помещения в центр - но либо по вступлении решения в законную силу либо в день его вынесения, если решение обращено к немедленному исполнению.
Пунктом 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20 разъяснено, что при удовлетворении административного иска о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания либо о продлении срока пребывания в нем в резолютивной части решения суда выводы о сроке содержания несовершеннолетнего в данном центре должны быть изложены таким образом, чтобы свести к минимуму ограничение прав и свобод несовершеннолетнего, но при этом обеспечить достижение целей помещения несовершеннолетнего в центр временного содержания, например: на срок до передачи несовершеннолетнего законным представителям, но не более 30 суток; на срок до передачи несовершеннолетнего уполномоченному должностному лицу учебного учреждения закрытого типа, но не более 30 суток (применительно к несовершеннолетним, самовольно ушедшим из таких учреждений); на срок, необходимый для проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетним, но не более 30 суток (в целях предупреждения совершения несовершеннолетним повторно общественно опасного деяния); на срок до получения путевки в учебное учреждение закрытого типа, но не более 30 суток.
Также Верховным Судом Российской Федерации обращено внимание на то, что в решении суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, должен указываться конкретный центр временного содержания, в который помещается несовершеннолетний (п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, мотивированное решение суда должно быть изготовлено в день его принятия. В этом правиле о незамедлительном изготовлении судебного акта находит отражение принцип оперативности судебной защиты права на свободу и личную неприкосновенность как важнейшего неотъемлемого права личности.
4. Требование ч. 4 ст. 285.11 КАС РФ о незамедлительном вручении судебного акта также является составной частью принципа оперативности судебной защиты. Оно направлено на недопущение необоснованного нахождения ребенка в специальном учреждении и позволяет участникам процесса незамедлительно обжаловать полученный в день вынесения судебный акт с целью проверки его законности вышестоящей инстанцией и исключения вероятности судебной ошибки, которая может повлечь негативные последствия для несовершеннолетнего.
Копия судебного акта может быть направлена сторонам любыми способами, позволяющими обеспечить скорейшее ее ее получение - путем направления электронного документа через портал ГАС-Правосудие, через портал государственных услуг при наличии у гражданина согласия на получение судебной корреспонденции таким способом, электронной почтой, курьером, нарочным и т.д.
5. В ч. 5 комментируемой статьи содержится важное правило об обязательном незамедлительном исполнении судебного решения в случае, если им санкционировано помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания. Необходимость введения такой нормы связана с тем, что, если в этом случае не обратить судебное решение о санкционировании мер публичного принуждения к немедленному исполнению, это приведет к незаконному ограничению свободы ребенка на срок более сорока восьми часов без судебного решения и, соответственно, - к прямому нарушению положений ст. 22 Конституции Российской Федерации, что недопустимо.
Если ребенок в центр временного содержания не помещен, то вопрос о возможности обращения к немедленному исполнению решения суда по административному делу в случае, если задержание к несовершеннолетнему не применялось, разрешается судом по правилам, предусмотренным ст. 188 настоящего Кодекса. По просьбе административного истца суд может вынести данный вопрос на обсуждение в судебном заседании и обратить решение к немедленному исполнению в случае, если вследствие особых обстоятельств замедление исполнения этого решения может нанести значительный ущерб публичным или частным интересам. К таким обстоятельствам, в частности, могут быть отнесены наличие угрозы жизни или здоровью ребенка, находящегося в социально опасном положении в случае, если он незамедлительно не будет помещен в центр временного содержания.
На обращение решения к немедленному исполнению указывается в его резолютивной части.
Следует также отметить, что ранее в ст. 31.3 Федерального закона N 120-ФЗ содержалось указание о том, что копия постановления судьи о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания либо о продлении его пребывания в центре направляется для исполнения в орган внутренних дел. Несмотря на то что в настоящее время такой нормы в КАС РФ не содержится, представляется, что исполнение судебных решений по анализируемой категории дел должно осуществляться органами внутренних дел. Соответственно, исполнительный лист по данной категории дел судом выдаваться не должен. Помещение ребенка в центр временного содержания либо продление срока содержания в нем производится на основании заверенной копии судебного решения, вступившего в законную силу, либо в силу не вступившего, но обращенного к немедленному исполнению.
Статья 285.12. Обжалование решения суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания
Комментарий к статье 285.12
Положениями ст. 285.12 КАС РФ несовершеннолетнему, достигшему возраста четырнадцати лет, законом предоставлено право самостоятельного обжалования судебных решений по рассматриваемой категории дел. Такое расширение процессуальной дееспособности несовершеннолетних по делам, связанным с пребыванием в центре временного содержания, обусловлено необходимостью предоставления несовершеннолетнему максимального объема процессуальных гарантий судебной защиты его прав, учитывая приоритет наилучшего обеспечения интересов ребенка государством, установленный актами международного и российского права.
Следует также обратить внимание на то, что комментируемая норма не содержит специального срока обжалования судебных решений по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания. В соответствии с ч. 1 ст. 298 КАС РФ апелляционные жалоба, представление на решения суда по данным делам могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. При этом в силу требований ч. 3 ст. 285.11 КАС РФ день изготовления решения по рассматриваемой категории дел в окончательной форме совпадает с днем его принятия.
Предоставление месячного срока обжалования судебных решений также направлено на обеспечение максимальных процессуальных гарантий процессуальной защиты прав несовершеннолетнего.
Пленумом Верховного Суда Российской Федерации также обращено внимание судов на то, что в случае удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела, в том числе на этапе подачи апелляционных жалобы, представления на решение по делу, суд первой инстанции обязан незамедлительно совершить процессуальные действия, связанные с проверкой наличия оснований для оставления апелляционных жалобы, представления без движения или их возвращения, с направлением лицам, участвующим в деле, копий жалобы, представления и приложенных документов, незамедлительно направить жалобу, представление вместе с административным делом в суд апелляционной инстанции (ст. 300 - 302 КАС РФ). В свою очередь, суд апелляционной инстанции рассматривает такие жалобу, представление в возможно короткий срок (п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
При рассмотрении дела в апелляционной инстанции для защиты интересов назначается адвокат, если у него отсутствует представитель, отвечающий требованиям ст. 55 КАС РФ.
В п. 36 указанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации содержится очень важное разъяснение о праве суда апелляционной инстанции в целях защиты интересов несовершеннолетнего при наличии оснований для отмены решения и возвращения дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, самостоятельно рассмотреть дело по существу и принять по нему новое решение, не направляя дело на новое рассмотрение. Это разъяснение корреспондирует с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" <1>, предусматривающей право суда апелляционной инстанции в целях реализации задач административного судопроизводства при установлении оснований для направления административного дела на новое рассмотрение принять новое решение без направления дела на новое рассмотрение, например, по делу, подлежащему рассмотрению в сокращенный срок, либо делу, решение по которому подлежит немедленному исполнению, в том числе по делу о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (ст. 3, 9, 10 КАС РФ). Эта же позиция распространена и на административные дела, связанные с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, по которым принцип оперативности судебной защиты прав несовершеннолетнего и минимизации сроков рассмотрения дела в том числе и на стадии апелляционного производства, является приоритетным.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. 25 июня. N 136.
СВЯЗАННЫМ С ПРЕБЫВАНИЕМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО В СПЕЦИАЛЬНОМ
УЧЕБНО-ВОСПИТАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ ЗАКРЫТОГО ТИПА
Статья 285.13. Подача административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа
Комментарий к статье 285.13
1. Частью 9 ст. 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" <1> предусмотрено, что для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода, Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации создаются образовательные организации (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа), порядок направления в которые и условия пребывания в которых несовершеннолетних граждан определяются Федеральным законом от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Федеральный закон N 120-ФЗ).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (ред. от 22.06.2024) // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru. 30.12.2012.
Деятельность специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа регулируется положениями Федерального закона N 120-ФЗ, Порядком организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, утвержденным Приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 17.07.2019 N 381 <1>, и уставами указанных учреждений.
--------------------------------
<1> Приказ Минпросвещения России от 17.07.2019 N 381 "Об утверждении Порядка организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 02.09.2019.
Согласно положениям ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ, п. 2, 7 Порядка организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с законодательством об образовании могут быть помещены несовершеннолетние в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет, нуждающиеся в особых условиях воспитания, обучения и требующие специального педагогического подхода в случаях, если они:
1) не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что к моменту совершения общественно опасного деяния не достигли возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
2) достигли возраста, предусмотренного ч. 1 или 2 ст. 20 Уголовного кодекса Российской Федерации, и не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими;
3) осуждены за совершение преступления средней тяжести или тяжкого преступления и освобождены судом от наказания в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 92 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).
Следует отметить, что на основании судебных решений, принятых в порядке административного судопроизводства, в учебные учреждения закрытого типа могут быть помещены несовершеннолетние, которые не достигли возраста уголовной ответственности либо достигли этого возраста, но вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими (подп. 1, 2 п. 4 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ).
В случае, предусмотренном подп. 3 п. 4 ст. 15 указанного Закона, основанием для помещения несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа является вынесенный в порядке уголовного судопроизводства приговор суда, которым несовершеннолетние осуждены и освобождены от наказания в соответствии с ч. 2 ст. 92 УК РФ и направлены в соответствующее учебное учреждение.
Вместе с тем ч. 2 ст. 432 УПК РФ определено, что, даже если несовершеннолетний был помещен в учебное учреждение закрытого типа на основании приговора суда с освобождением от наказания в соответствии с ч. 2 ст. 92 УК РФ, вопросы, связанные с его пребыванием в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (досрочное прекращение, продление или восстановление срока пребывания, перевод в другое специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа), разрешаются в порядке административного судопроизводства.
С учетом изложенного в гл. 31.3 КАС РФ определены 6 категорий административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в указанных учреждениях, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства:
- о помещении несовершеннолетнего в учреждение;
- продлении срока пребывания в учреждении;
- досрочном прекращении пребывания в учреждении;
- переводе в другое учреждение;
- восстановлении срока пребывания в учреждении;
- медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в недобровольном порядке.
Основным фактором, определяющим осуществление правосудия по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетних в учебных учреждениях закрытого типа, является обеспечение благополучия несовершеннолетнего (Правила 3, 17 Пекинских правил, п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
2. Статьей 285.13 КАС РФ определены:
- категории административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа;
- круг лиц, имеющих право на предъявление административного иска;
- правила территориальной подсудности данных дел;
- сроки обращения в суд с административным исковым заявлением по каждой категории дел и последствия пропуска указанных сроков.
Частью 1 комментируемой статьи установлено общее правило территориальной подсудности для всех шести категорий административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа. Административное исковое заявление, связанное с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, подается в суд по месту жительства (пребывания) несовершеннолетнего, а в случае его отсутствия - по месту фактического нахождения несовершеннолетнего.
Что касается круга лиц, обладающих правом предъявления административного иска, сроков обращения в суд с административным исковым заявлением и последствий их пропуска, то процессуальное регулирование данных вопросов является различным в зависимости от категории административного дела.
Так, административное исковое заявление о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа может быть подано в суд органом внутренних дел или прокурором. Право прокурора на предъявление указанного административного иска связано с функциями последнего по защите публичных интересов и прав и законных интересов несовершеннолетних.
Срок обращения в суд является достаточно коротким и составляет один месяц со дня вынесения постановления о прекращении уголовного дела в отношении указанного несовершеннолетнего или об отказе в его возбуждении. Ограничение срока обусловлено задачей обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего при применении к нему мер воспитательно-профилактического воздействия, достижение целей применения которых возможно только при их своевременной реализации.
Вместе с тем в силу положений ч. 5 комментируемой статьи несоблюдение указанного срока не влечет возвращения или отказа в принятии административного искового заявления, а также не является основанием для отказа в его удовлетворении. Мерой реагирования суда на пропуск срока обращения в суд может быть вынесение частного определения в адрес административного истца (ст. 200 КАС РФ).
3. Правом на предъявление административного искового заявления о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа по истечении срока, установленного судом, наделено указанное учебное учреждение в случае необходимости дальнейшего применения этой меры воздействия к несовершеннолетнему.
При этом общий срок пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа, даже с учетом его продления судом, не может превышать трех лет (п. 7 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ).
Кроме того, с административным исковым заявлением о продлении срока пребывания в учреждении вправе обратиться также сам несовершеннолетний либо его законные представители в случае необходимости завершения освоения соответствующих образовательных программ или завершения профессионального обучения. Они могут обратиться с таким административным иском по истечении срока, установленного судом, либо по достижении несовершеннолетним возраста восемнадцати лет.
Следует отметить, что для обращения в суд учебного учреждения закрытого типа процессуальным законом установлен срок обращения в суд - не позднее чем за один месяц до истечения установленного судом срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа. Установление такого срока обусловлено необходимостью рассмотрения судом предъявленных требований до истечения срока пребывания несовершеннолетнего в учреждении. Продолжительность этого срока непосредственно связана с установленным ч. 1, 4 ст. 285.16 КАС РФ сроком рассмотрения судом указанной категории дел, который по общему правилу составляет один месяц, но при этом дело должно быть рассмотрено судом не позднее дня, предшествующего дню истечения установленного судом срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа. Иное повлекло бы нахождение несовершеннолетнего в специальном учреждении без судебного решения, что является нарушением конституционного правила о недопустимости ограничения права на свободу и личную неприкосновенность без судебного решения на срок свыше сорока восьми часов (ст. 22 Конституции РФ).
Вместе с тем, как и по делам о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа пропуск срока для обращения в суд не является основанием для возвращения или отказа в принятии административного искового заявления, а также для отказа в его удовлетворении.
Примечательно, что в целях реализации принципа предоставления несовершеннолетнему максимального объема процессуальных гарантий судебной защиты его прав срок для обращения в суд несовершеннолетнего либо его законных представителей с административным иском комментируемой статьей не установлен.
4. Правом на предъявление административного иска о досрочном прекращении пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа или о переводе несовершеннолетнего в другое учебное учреждение закрытого типа подается в суд учебным учреждением закрытого типа, несовершеннолетним, его законными представителями, прокурором.
Срок для обращения в суд с указанными требованиями законом не установлен.
5. Пятой категорией административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебных учреждениях закрытого типа, являются дела о восстановлении срока пребывания несовершеннолетнего в указанном учреждении. Административным истцом по указанной категории дел является учебное учреждение закрытого типа, в которое несовершеннолетний помещен либо должен был быть помещен на основании судебного решения либо приговора суда, вынесенного с применением ч. 2 ст. 92 УК РФ.
Специального срока для обращения в суд с административным исковым заявлением по делам указанной категории процессуальными законодательством не предусмотрено.
6. Частью 8 комментируемой статьи определен круг лиц, обладающих правом на предъявление административного иска о проведении медицинского освидетельствования несовершеннолетнего в недобровольном порядке для определения возможности помещения его в учебное учреждение закрытого типа.
В этом случае заявление о медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего подается в суд органом внутренних дел или прокурором.
Необходимость включения последней категории дел в предмет регулирования гл. 31.3 КАС РФ обусловлена тем, что помещение несовершеннолетнего в специальное учреждение на длительный срок требует выяснения состояния его здоровья, отсутствия противопоказаний для пребывания в таком учреждении. Пунктом 8 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ предусмотрено, что в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа не могут быть помещены несовершеннолетние, имеющие заболевания, препятствующие их содержанию и обучению в указанных учреждениях.
Перечень таких заболеваний утвержден Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 518. Соответственно, при выявлении у несовершеннолетнего заболеваний, содержащихся в Перечне, он не может быть помещен в учреждение либо пребывание его в нем подлежит досрочному прекращению. При отказе несовершеннолетнего пройти медицинское освидетельствование в добровольном порядке либо уклонении от него освидетельствование может быть проведено на основании судебного решения.
Вместе с тем проблема применения процедуры медицинского освидетельствования на основании судебного решения состоит в том, что в настоящее время отсутствуют специальные подзаконные нормативные акты, которые регулировали бы порядок такого освидетельствования. Представляется, что до принятия таких актов возможно применение по аналогии Правил медицинского освидетельствования несовершеннолетнего на наличие или отсутствие у него заболевания, препятствующего его содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.03.2012 N 259 <1>, которые в соответствии со ст. 421 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации регулируют порядок медицинского освидетельствования несовершеннолетнего, в отношении которого проводится предварительное расследование по уголовному делу на основании постановления следователя или дознавателя.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 28.03.2012 N 259 "Об утверждении Правил медицинского освидетельствования несовершеннолетнего на наличие или отсутствие у него заболевания, препятствующего его содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа" // Российская газета. 2012. N 73. 4 апреля.
Специальных сроков для обращения в суд с административным иском о проведении медицинского освидетельствования несовершеннолетнего в недобровольном порядке законом не установлено.
Статья 285.14. Содержание административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, и прилагаемые к нему документы
Комментарий к статье 285.14
1. Комментируемой статьей установлены требования к содержанию административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, а также определен перечень документов, которые должны быть приложены к административному исковому заявлению.
Характерно, что ст. 285.14 КАС РФ содержит дифференцированные правила, касающиеся содержания административного искового заявления и состава прилагаемых к нему документов, для каждой категории административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа: по административным искам о помещении в данное учреждение, продлении срока пребывания в нем, досрочном прекращении и восстановлении указанного срока, переводе в другое учреждение и недобровольном медицинском освидетельствовании.
Процессуальные требования к содержанию административного искового заявления основаны на нормах материального законодательства и обязывают административного истца привести в заявлении основания административного иска, то есть основания для применения той или иной меры воспитательно-профилактического воздействия, которые содержатся в ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ.
Что касается требования к составу прилагаемых к заявлению документов, то комментируемая статья в этой части является хорошей иллюстрацией правила "необходимых доказательств" в административном судопроизводстве, которое сформулировано автором при исследовании вопросов судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве <1>. Это правило предусматривает обязательное наличие в процессе доказывания по административным делам о судебном контроле определенных средств доказывания, требования к форме и содержанию которых установлены законодательством, и отсутствие которых делает невозможным санкционирование судом мер публичного принуждения, сопряженных с ограничением права на свободу и личную неприкосновенность.
--------------------------------
<1> Бурашникова Н.А. Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве. М.: Проспект, 2021. 224 с.
Применительно к рассматриваемой категории дел правило "необходимых доказательств" означает, что для разрешения вопросов, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, суду необходимо исследовать определенные законом документы, определенной формы и содержания. Без исследования и оценки данных доказательств санкционирование судом пребывания несовершеннолетнего в специальном учреждении невозможно. Эти доказательства невозможно заменить иными средствами доказывания. Именно поэтому они и именуются необходимыми доказательствами по делу. Перечни необходимых доказательств для каждой категории административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в учреждениях закрытого типа, являются различными, и они подробно изложены в ч. 2, 5, 9, 12 комментируемой статьи.
Обязанность по предоставлению таких доказательств возлагается на административного истца.
При этом помимо необходимых доказательств, обязательных для предоставления в суд, к административному исковому заявлению могут быть приложены и иные доказательства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ч. 3, 6, 10, 13 ст. 285.14 КАС РФ).
2. Частью 1 комментируемой статьи предусмотрено, что помимо общих требований, предъявляемых к содержанию административного искового заявления п. 1 - 3, 5 и 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, в нем должны быть изложены установленные федеральным законом основания для помещения несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа.
Федеральный закон содержит два основания для помещения несовершеннолетнего в учреждение:
- совершение несовершеннолетним общественно опасного деяния до достижения возраста уголовной ответственности;
- совершение общественно опасного деяния несовершеннолетним, достигшим возраста уголовной ответственности, которое уголовной ответственности не подлежит в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими.
При этом общим условием для помещения несовершеннолетнего в специальное учреждение является достижение им возраста одиннадцати лет и его нуждаемость в особых условиях воспитания, обучения, в специальном педагогическом подходе (подп. 1, 2 п. 4 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ).
Так, например, Решением Тамбовского районного суда Тамбовской области от 13.06.2019 санкционировано помещение в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа несовершеннолетнего одиннадцати лет, неоднократное совершение противоправных деяний (тайные хищения денег и продуктов питания) которым было вызвано отсутствием необходимого контроля и заботы со стороны родителей, мальчик являлся педагогически запущенным, не имел элементарных навыков написания текста, чтения, элементарных вычислений, личной гигиены, общения со сверстниками, лицами старшего возраста, пропускал занятия, конфликтовал с одноклассниками. Применяемые образовательным учреждением и инспекцией по делам несовершеннолетних меры воздействия положительного эффекта не приносили. Учитывая данные обстоятельства, суд пришел к выводу о том, что несовершеннолетний нуждается в особых условиях воспитания и требует особого педагогического подхода, которые в настоящее время в условиях его семьи и по месту обучения в школе не могут быть ему обеспечены. При этом меры социально-педагогической реабилитации в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа помогут подростку сформировать положительный опыт социального поведения, навыков общения и взаимодействия с окружающими людьми, позаботиться о бытовом устройстве, жизненном самоопределении, получении профессии <1>.
--------------------------------
<1> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Тамбовской области административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях // Архив Тамбовского областного суда. 2024.
3. Перечень документов, которые в обязательном порядке должны быть приложены к административному исковому заявлению в подтверждение юридически значимых обстоятельств, подлежащих установлению по административному делу о помещении несовершеннолетнего в специальное учреждение, содержится в ч. 2 комментируемой статьи.
Так, факт и обстоятельства совершения несовершеннолетним общественно опасного деяния должны подтверждаться представленными в суд органом внутренних дел или прокурором материалами прекращенного уголовного дела или материалами проверки, завершенной постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела, либо заверенными в установленном порядке копиями таких материалов.
К административному исковому заявлению о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа должно быть приложено постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, содержащее ходатайство о направлении несовершеннолетнего в такое учреждение. Данная процессуальная норма основана на том, что в соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 11 Федерального закона N 120-ФЗ в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, выявления и устранения причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, к полномочиям комиссий по делам несовершеннолетних отнесена подготовка совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа.
В качестве необходимых доказательств, подтверждающих сведения о личности и поведении несовершеннолетнего, условиях его жизни в семье, административным истцом должны быть представлены: характеристика с места учебы (работы) несовершеннолетнего, акт обследования семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего, который может быть составлен органом опеки и попечительства, комиссией по делам несовершеннолетних органа внутренних дел либо инспекцией по делам несовершеннолетних.
Для того чтобы у суда была возможность сделать вывод, является ли мера воспитательно-профилактического воздействия в виде помещения в учебное учреждение закрытого типа отвечающей принципу обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего и единственно возможной в сложившейся ситуации или возможно применение к несовершеннолетнему иных мер, не связанных с ограничением его права на свободу и личную неприкосновенность, административным истцом должна быть представлена в суд справка органа внутренних дел, содержащая сведения о правонарушениях, ранее совершенных несовершеннолетним, и принятых в этой связи мерах воздействия.
Проанализировав комплекс принятых к несовершеннолетнему мер и результаты их применения, суд может оценить с точки зрения принципа наименее ограничительной альтернативы обоснованность и необходимость помещения несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа как крайней меры воспитательно-профилактического воздействия, сопряженной с ограничением свободы ребенка.
Поскольку пребывание в учебном учреждении закрытого типа возможно только при отсутствии определенных заболеваний, в суд административным истцом должно быть также представлено заключение медицинской организации о состоянии здоровья несовершеннолетнего и возможности его помещения в учебное учреждение закрытого типа.
Перечень заболеваний, препятствующих пребыванию несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, утвержден Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 518. Наличие либо отсутствие приведенных в Перечне заболеваний должно быть подтверждено заключением медицинской организации по результатам проведенного медицинского освидетельствования несовершеннолетнего.
В случае отказа несовершеннолетнего либо его законного представителя от медицинского освидетельствования оно может быть санкционировано судебным решением по иску органа внутренних дел либо прокурора о недобровольном медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего.
Кроме того, суду административным истцом должно быть представлено заключение психолого-медико-педагогической комиссии о результатах комплексного обследования несовершеннолетнего, содержащее рекомендации по оказанию ему психолого-медико-педагогической помощи и определению форм его дальнейшего обучения и воспитания.
Порядок создания и деятельности психолого-медико-педагогической комиссии (далее - Комиссия) определен Приказом Минобрнауки от 20.09.2013 N 1082 <1>, которым предусмотрено, что целью создания комиссии является своевременное выявление детей с особенностями в физическом и (или) психическом развитии и (или) отклонениями в поведении, проведение их комплексного психолого-медико-педагогического обследования (далее - обследование) и подготовки по результатам обследования рекомендаций по оказанию им психолого-медико-педагогической помощи и организации их обучения и воспитания, а также подтверждения, уточнения или изменения ранее данных рекомендаций.
--------------------------------
<1> Приказ Минобрнауки России от 20.09.2013 N 1082 "Об утверждении Положения о психолого-медико-педагогической комиссии" // Российская газета. 2013. N 247. 1 ноября.
Комиссии могут быть как центральными, чьи полномочия распространяются на территорию субъекта РФ, так и территориальными, действующими в пределах одного или нескольких муниципальных образований.
Приказом также определен состав лиц, участие которых в комиссии обязательно. К ним отнесены: педагог-психолог, учителя-дефектологи (по соответствующему профилю: олигофрено-педагог, тифлопедагог, сурдопедагог), учитель-логопед, педиатр, невролог, офтальмолог, оториноларинголог, ортопед, психиатр детский, социальный педагог. При необходимости в состав комиссии могут быть включены другие специалисты.
Комиссия проводит обследование несовершеннолетнего, по результатам которого специалистами составляется итоговое заключение, о наличии (отсутствии) у ребенка особенностей в физическом и (или) психическом развитии, отклонений в поведении, и устанавливается необходимость (отсутствие необходимости) в организации специальных образовательных условий.
4. Помимо доказательств в подтверждение оснований заявленных требований административный истец, наделенный публичными полномочиями, также представляет в суд документы, содержащие сведения о мерах, принятых для ознакомления несовершеннолетнего, его законных представителей с документами и материалами, приложенными к административному исковому заявлению; документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов; документы, подтверждающие полномочия представителя (п. 9 - 11 ч. 2 ст. 285.14 КАС РФ).
Кроме того, п. 8 ч. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что административный истец должен представить в суд доказательства, свидетельствующие о наличии (об отсутствии) обстоятельств, препятствующих участию несовершеннолетнего в судебном заседании.
При применении данной нормы закона следует иметь в виду, что поскольку помещение несовершеннолетнего в специальное учреждение сопряжено с ограничением его личной свободы, то он вправе принимать личное участие в судебном разбирательстве по данному вопросу, приводить свои объяснения и возражения, представлять доказательства, пользоваться помощью представителя. Заочное ограничение свободы любого физического лица, а тем более несовершеннолетнего, является недопустимым. Поэтому рассмотрение дела в отсутствие несовершеннолетнего возможно только при наличии исключительных обстоятельств, препятствующих его личному участию в судебном заседании, и только в случае, если это отвечает наилучшим интересам несовершеннолетнего.
Кроме того, судом при рассмотрении дела в отсутствие несовершеннолетнего должен быть принят комплекс мер, направленных на реализацию его процессуальных прав путем участия в деле представителя, законного представителя, предоставления несовершеннолетнему возможности представить в суд доказательства и изложить свою позицию по делу. В случае невозможности физической явки несовершеннолетнего в судебное заседание суд по ходатайству самого несовершеннолетнего, его законного представителя либо представителя может принять меры по организации судебного разбирательства онлайн, с использованием средств видеоконференц-связи и веб-конференции, если рассмотрение дела не осуществляется в закрытом судебном заседании (ч. 8 ст. 11 КАС РФ).
5. В ч. 4 комментируемой статьи содержатся требования к содержанию административного искового заявления по трем категориям административных дел: о продлении установленного судом срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о досрочном прекращении пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о переводе несовершеннолетнего в другое учебное учреждение. Обязательным требованием в отношении всех категорий дел является указание в заявлении предусмотренных законом оснований для применения указанных мер.
При рассмотрении административных исковых заявлений о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа следует учитывать, что в силу требований п. 7 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ несовершеннолетний может быть направлен в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа до достижения им возраста восемнадцати лет, но не более чем на три года.
Первоначально установленный судом срок пребывания несовершеннолетнего в учреждении может быть продлен, но при этом общий срок нахождения подростка в учреждении не может превышать три года.
По смыслу положений п. 7 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ продление срока пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа по истечении срока, установленного судом, возможно по решению суда при наличии одного из двух оснований:
- необходимости дальнейшего применения к несовершеннолетнему меры воздействия в виде пребывания в учреждении;
- необходимости завершения освоения несовершеннолетним соответствующих образовательных программ или завершения профессионального обучения. При этом в последнем случае возможно продление пребывания несовершеннолетнего в учреждении и после достижения им возраста восемнадцати лет.
Возможность досрочного прекращения пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа предусмотрена законом в следующих случаях:
- если по заключению психолого-медико-педагогической комиссии указанного учреждения несовершеннолетний не нуждается в дальнейшем применении этой меры воздействия;
- если у него выявлены заболевания, препятствующие содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа;
- при наличии иных обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии необходимости в дальнейшем пребывании несовершеннолетнего в указанном учреждении (п. 7 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ).
Перевод несовершеннолетнего в другое специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа возможен в связи с возрастом, состоянием здоровья или в целях создания наиболее благоприятных условий для его социальной адаптации и социальной реабилитации несовершеннолетнего.
Так, например, Решением Мончегорского городского суда Мурманской области был удовлетворен административный иск учебного ФГБПОУ "Мончегорское специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа" о переводе несовершеннолетнего в ФГБПОУ "Санкт-Петербургское специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа" в связи с реорганизацией учреждения, в которое несовершеннолетний первоначально был помещен на основании судебного решения. Удовлетворяя требования административного истца, суд исходил из того, что учебное учреждение, в котором находился несовершеннолетний, фактически прекращает свое существование на территории г. Мончегорска в связи с присоединением к другому учебно-воспитательному учреждению, а перевод подростка в ФГБПОУ "Санкт-Петербургское специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа" необходим в целях создания наиболее благоприятных условий для его реабилитации и продолжения обучения в учреждении, которое подобрано с учетом места постоянного проживания несовершеннолетнего в Ленинградской области <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15.02.2023 по делу N 88а-2885/2023 // "ИС МЕГАНОРМ".
6. В ч. 5 комментируемой статьи определен состав документов, прилагаемых к административным исковым заявлениям о продлении, досрочном прекращении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, а также о переводе его в другое учреждение.
Согласно п. 1 ч. 5 ст. 285.14 КАС РФ к административному исковому заявлению должны прилагаться доказательства, подтверждающие указанные в административном исковом заявлении обстоятельства.
Пунктами 5, 6 предусмотрена необходимость представления вместе с административным исковым заявлением документов, подтверждающих направление другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, а также документов, подтверждающих полномочия представителя, если заявление подписано представителем.
В п. 2 - 4 ч. 5 комментируемой статьи приведен перечень необходимых доказательств по рассматриваемым категориям административных дел, которые также должны быть приложены к административному исковому заявлению.
К ним относятся:
- постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о согласовании продления срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о возможности досрочного прекращения пребывания несовершеннолетнего в указанном учреждении или о переводе несовершеннолетнего в другое учебное учреждение закрытого типа;
- заключение учебного учреждения закрытого типа, если оно не является административным истцом, о необходимости дальнейшего пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о возможности прекращения пребывания несовершеннолетнего в указанном учреждении до истечения срока, установленного судом, или о необходимости перевода несовершеннолетнего в другое учебное учреждение закрытого типа;
- заключение психолого-медико-педагогической комиссии учебного учреждения закрытого типа, содержащее рекомендации относительно возможности продления срока нахождения несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, о наличии оснований для досрочного прекращения пребывания в указанном учреждении либо для перевода в другое учебное учреждение закрытого типа.
Следует отметить, что помимо центральных и территориальных психолого-медико-педагогических комиссий, действующих в пределах субъекта РФ либо одного или нескольких муниципальных образований, ведомственными нормативными правовыми актами предусмотрено создание таких комиссий и в специальных учебно-воспитательных учреждениях. В этом случае комиссии создаются в целях проведения комплексного психолого-медико-педагогического обследования обучающихся, подготовки по результатам обследования индивидуальных программ развития и реабилитации обучающихся, а также осуществления мониторинга эффективности психолого-педагогической, социальной помощи обучающимся, динамики их развития и реабилитации. Комиссия учреждения рассматривает динамику реабилитационного процесса каждые шесть месяцев.
7. Обязанность по предоставлению в суд постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, заключения учебного учреждения закрытого типа, заключения психолого-медико-педагогической комиссии учебного учреждения закрытого типа, а также документов, подтверждающих направление копий заявления и приложенных к нему документов участникам судопроизводства, законом возложена на административных истцов, обладающих публичными полномочиями. На случаи предъявления административного иска несовершеннолетним либо его законными представителями указанные требования не распространяются (ч. 7 ст. 285.14 КАС РФ).
8. Частями 8 - 10 комментируемой статьи определены требования к содержанию административного искового заявления о восстановлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа и составу прилагаемых к нему документов.
Основаниями для восстановления срока пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа в силу положений п. 7 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ могут являться: самовольный уход несовершеннолетнего из специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа, невозвращение его в указанное учреждение из отпуска, другие случаи уклонения несовершеннолетнего от пребывания в указанном учреждении.
Соответственно, письменные доказательства, подтверждающие наличие указанных оснований, должны быть приложены к административному исковому заявлению.
Кроме того, к заявлению должно прилагаться постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о согласовании восстановления срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа. К административному исковому заявлению могут быть приложены иные доказательства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
9. В ч. 11 - 13 ст. 285.14 КАС РФ содержатся положения, регламентирующие содержание административного искового заявления о недобровольном медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего, а также определяющие перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению.
Статьями 20, 54 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <1> предусмотрено, что медицинское вмешательство в отношении гражданина может быть осуществлено только при наличии информированного добровольного согласия гражданина или его законного представителя, за исключением случаев, прямо предусмотренных Законом. При этом несовершеннолетние в возрасте старше пятнадцати лет или больные наркоманией несовершеннолетние в возрасте старше шестнадцати лет имеют право на информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство или на отказ от него.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru. 22.11.2011.
Перечень обстоятельств, при которых медицинское вмешательство допускается без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя, определен в ч. 9 ст. 20 указанного Закона. К числу таких обстоятельств относится совершение лицом общественно опасного деяния.
Основанием для помещения несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа является совершение им общественно опасного деяния. Проведение в отношении него медицинского освидетельствования является необходимым прежде всего с целью обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего, для определения возможности его пребывания в учреждении и условий такого пребывания, для установления наличия либо отсутствия у несовершеннолетнего заболеваний, предусмотренных Перечнем заболеваний, препятствующих содержанию и обучению несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа.
Соответственно, в случае отказа либо уклонения несовершеннолетнего или его законного представителя от медицинского освидетельствования проведение его в недобровольном порядке на основании судебного решения согласуется с положениями законодательства об охране здоровья граждан и является допустимым вмешательством в право несовершеннолетнего на личную неприкосновенность.
Так, Решением Котласского городского суда Архангельской области санкционировано проведение медицинского освидетельствования и помещение в Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей в целях проведения освидетельствования несовершеннолетнего, в отношении которого комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального образования было принято решение ходатайствовать перед судом о направлении подростка в учебное учреждения закрытого типа в связи с неоднократным совершением им противоправных деяний, нахождением семьи в социально опасном положении, отрицательном результате принятых ранее мер воспитательно-профилактического воздействия. Однако обращению в суд с требованием о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа препятствовал отказ подростка и его законного представителя от медицинского освидетельствования.
Удовлетворяя заявленные административным истцом требования, суд пришел к выводу о том, что проведение медицинского освидетельствования в отношении несовершеннолетнего, подлежащего помещению в учебное учреждение закрытого типа, является обязательным, с тем чтобы проверить наличие у него заболеваний, препятствующих пребыванию в таком учреждении, и письменный отказ несовершеннолетнего и его законного представителя от медицинского освидетельствования является основанием для его проведения в недобровольном порядке на основании судебного решения <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.06.2021 по делу N 88а-9828/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
В соответствии с п. 3 Правил медицинского освидетельствования несовершеннолетнего на наличие или отсутствие у него заболевания, препятствующего его содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.03.2012 N 259, которые могут быть применены по аналогии и при необходимости помещение в учебное учреждение закрытого типа несовершеннолетнего, в отношении которого уголовное дело не возбуждалось либо прекращено, медицинское освидетельствование осуществляется врачебной комиссией медицинской организации государственной системы здравоохранения или муниципальной системы здравоохранения, определенной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения.
Результат деятельности врачебной комиссии по медицинскому освидетельствованию несовершеннолетнего оформляется заключением комиссии по форме, утвержденной Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 05.05.2012, содержащим выводы о наличии (отсутствии) заболевания, включенного в перечень заболеваний, препятствующих содержанию и обучению несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, и о необходимости дополнительных консультаций врачей-специалистов и прохождения дополнительных обследований.
С учетом изложенного, в административном исковом заявлении о медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в недобровольном порядке должны содержаться данные об отказе либо уклонении несовершеннолетнего, его законных представителя от медицинского освидетельствования. Кроме того, в заявлении должны быть указаны сведения о медицинской организации, уполномоченной на проведение медицинского освидетельствования несовершеннолетнего.
10. В качестве необходимых доказательств к административному исковому заявлению о медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в недобровольном порядке должны прилагаться:
- материалы прекращенного уголовного дела или материалы об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетнего либо заверенные в установленном порядке копии таких материалов;
- постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, содержащее ходатайство о направлении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа.
Кроме того, к заявлению должны быть приложены доказательства, подтверждающие отказ либо уклонение несовершеннолетнего или его законного представителя от медицинского освидетельствования несовершеннолетнего. Форма таких доказательств процессуальным законом не определена. Соответственно, помимо письменного заявления несовершеннолетнего либо его законного представителя об отказе в даче добровольного информированного согласия на медицинское освидетельствование, административным истцом могут быть представлены и иные доказательства, подтверждающие отказ либо уклонение от освидетельствования.
В юриспруденции уклонение, как правило, понимается как умышленное невыполнение лицом возложенной на него законом или договором обязанности. Аналогичным образом толкует термин "уклонение" и Пленум Верховного Суда Российской Федерации <1>. Смысловое значение данного термина, определяемое толковыми словарями, также предполагает наличие умышленных действий, направленных на то, чтобы заведомо избежать выполнения каких-либо действий или наступления событий (по словарю Д.Н. Ушакова - значение глагола уклониться - "...постараться избегнуть чего-нибудь") <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 N 48 "О практике применения судами законодательства об ответственности за налоговые преступления" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2020. N 1.
<2> Толковый словарь Д.Г. Ушакова // URL: https://ushakovdictionary.ru/word.php?wordid=79830 (дата обращения: 01.06.2024).
В ст. 26 Федерального закона N 120-ФЗ под злостным уклонением несовершеннолетнего от медицинского освидетельствования понимаются случаи, когда он по неуважительным причинам два или более раза не явился в суд или медицинскую организацию, осуществляющую медицинское освидетельствование, либо скрылся с места жительства, места пребывания.
Таким, образом, говоря об уклонении несовершеннолетнего либо его законного представителя от медицинского освидетельствования, следует иметь в виду, что уклонение может иметь место только в случае знания несовершеннолетнего и (или) его законного представителя о необходимости прохождения несовершеннолетним медицинского освидетельствования, наличия у них реальной возможности пройти такое освидетельствование и осознанного неисполнения ими данной обязанности.
Если же несовершеннолетний не прошел медицинское освидетельствование по уважительным причинам (болезнь самого несовершеннолетнего, смерть близкого родственника и т.д.), то в данном случае нельзя говорить о его уклонении от исполнения данной обязанности и наличии оснований для медицинского освидетельствования в недобровольном порядке.
Статья 285.15. Принятие административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа
Комментарий к статье 285.15
Аналогично административным делам, связанных с помещением несовершеннолетнего в центр временного содержания, вопрос о принятии к производству суда административного иска, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, разрешается судом незамедлительно.
Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи правило о незамедлительности принятия к производству суда административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, обусловлено необходимостью оперативного рассмотрения судом вопроса о законности применения к несовершеннолетнему данной меры воспитательно-профилактического воздействия, сопряженной с ограничением его права на свободу и личную неприкосновенность.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20, после принятия к производству названного административного искового заявления судья вправе потребовать устранить в установленный им разумный срок недостатки данного заявления и документов, приложенных к заявлению, а в случае их неустранения в указанный срок - оставить административное исковое заявление без рассмотрения. Требование об устранении соответствующих недостатков может быть изложено в определении о принятии административного искового заявления к производству (п. 5 ч. 1 ст. 196 КАС РФ).
Административное исковое заявление, связанное с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, в учебном учреждении закрытого типа, может быть оставлено без рассмотрения в случае, если в суд не представлены доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования либо ученой степени по юридической специальности; если администрацией учебного учреждения закрытого типа подано административное исковое заявление или представлено заключение по вопросам продления срока пребывания несовершеннолетнего в указанном учреждении, прекращения пребывания несовершеннолетнего в указанном учреждении, не согласованные с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав (подп. 4 п. 9 ст. 15 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних").
2. Частью 2 комментируемой статьи установлена обязанность суда информировать о принятии административного искового заявления, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, который вправе участвовать в рассмотрении дела и дать заключение по делу. Указанное положение служит дополнительной процессуальной гарантией защиты прав несовершеннолетнего при рассмотрении данной категории административных дел. В этом случае участие уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации в административном судопроизводстве обусловлено реализацией возложенных на него задач по обеспечению защиты прав и законных интересов детей, предупреждению нарушения их прав и законных интересов, содействию восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей.
Право уполномоченного по правам ребенка на участие в рассмотрении административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего с учебном учреждении закрытого типа, реализуется им по своему усмотрению и пределах его компетенции. Соответственно, суд не вправе обязывать уполномоченного по правам ребенка к участию в деле и даче заключения. Вместе с тем, если уполномоченный воспользовался своим правом на участие в судебном разбирательстве, он приобретает статус лица, участвующего в деле для дачи заключения.
На это обращено внимание в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20 "О некоторых вопросах, возникающих в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа", согласно которому представление уполномоченным по правам ребенка в суд заключения, доказательств, заявление ходатайства, подача заявления об отводе или иного процессуального документа по административному делу либо явка уполномоченного по правам ребенка в судебное заседание по данному делу свидетельствуют о приобретении им статуса лица, участвующего в процессе для дачи заключения по административному делу.
Статья 285.16. Рассмотрение административного дела по административному исковому заявлению, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа
Комментарий к статье 285.16
1. Частями 1 - 4 комментируемой статьи установлены специальные сокращенные сроки рассмотрения административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, что обусловлено необходимостью оперативного разрешения судом вопросов о применении мер, затрагивающих право несовершеннолетнего на свободу и личную неприкосновенность.
По общему правилу дела, связанные с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, рассматриваются судами в течение одного месяца со дня принятия административного искового заявления к производству.
Вместе с тем из этого правила имеются исключения:
- дело рассматривается в неотложном порядке, незамедлительно при наличии обстоятельств, свидетельствующих об угрозе жизни или здоровью несовершеннолетнего;
- дело о медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в недобровольном порядке рассматривается в течение трех дней со дня принятия административного искового заявления к производству суда;
- дело о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа должно быть рассмотрено судом не позднее дня, предшествующего дню истечения установленного судом срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа.
2. Частью 5 комментируемой статьи установлено правило о рассмотрении административного дела, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, в закрытом судебном заседании. Это об обусловлено необходимостью обеспечения конфиденциальности информации о личности несовершеннолетнего, избираемых в отношении него мерах, обстоятельствах совершенного им противоправного деяния, и соответствует положениям Правила 8 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, в котором закреплено право несовершеннолетнего на конфиденциальность информации о его личности.
Кроме того, нормы о рассмотрении дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, в закрытом судебном заседании корреспондируют п. 2 ст. 2 Федерального закона N 120-ФЗ, содержащему положения о необходимости соблюдения конфиденциальности информации, полученной в рамках деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Частью 5 ст. 15 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" также установлены ограничения в доступе к информации по делам, затрагивающим права и законные интересы несовершеннолетних.
Вместе с тем по ходатайству несовершеннолетнего, его представителя либо законного представителя дело может быть рассмотрено в открытом судебном заседании. При этом судом должно быть проверено, не нарушаются ли рассмотрением в открытом судебном заседании права и законные интересы самого несовершеннолетнего или иного лица, не являющегося участником судебного процесса, например, право потерпевшего от совершенного несовершеннолетним общественно опасного деяния на тайну личной, семейной жизни, медицинскую тайну и т.д. В случае если судом будет установлена реальная возможность такого нарушения, то в удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела в открытом судебном заседании должно быть отказано.
Поскольку в соответствии с ч. 5 комментируемой статьи правило о рассмотрении дела о пребывании несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа в закрытом судебном заседании является приоритетным, в определении суда о назначении судебного заседания должны содержаться сведения о проведении судебного заседания в закрытом режиме, если от несовершеннолетнего, его законного представителя или представителя не поступило ходатайств о рассмотрении дела в открытом судебном заседании.
В случае принятия судом решения о проведении открытого судебного заседания рассмотрение дела может быть осуществлено с использованием средств видеоконференц-связи или в режиме веб-конференции.
3. Частью 6 комментируемой статьи предусмотрено обязательное назначение судом несовершеннолетнему, не имеющему профессионального представителя, адвоката в качестве представителя по правилам ст. 54 КАС РФ. Указанное положение является дополнительной процессуальной гарантией судебной защиты прав несовершеннолетнего, который сам в силу возраста, психофизиологических особенностей не обладает в полной мере возможностью самостоятельно осуществлять принадлежащие ему процессуальные права.
Оплата труда назначенного судом адвоката производится в этом случае за счет средств федерального бюджета в соответствии с Положением о порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением дела арбитражным судом, гражданского дела, административного дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации, с учетом сложности административного дела и количества времени, затраченного адвокатом на осуществление полномочий по оказанию квалифицированной юридической помощи несовершеннолетнему в суде.
4. Части 7, 8 комментируемой статьи определяют круг лиц, участвующих в административном деле, связанном с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа. К ним отнесены: несовершеннолетний, который может принимать участие в процессе как в качестве административного истца, так и в качестве административного ответчика, его законные представители, представитель несовершеннолетнего, прокурор, орган внутренних дел, учебное учреждение закрытого типа.
Перечень участников судопроизводства по рассматриваемой категории дел не является закрытым, и с учетом круга юридически значимых обстоятельств по делу суд может привлечь к участию в деле заинтересованных лиц (членов семьи несовершеннолетнего, лечебное учреждение, в котором планируется проведение медицинского освидетельствования, комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, инспекцию по делам несовершеннолетних и др.), выслушать мнение специалистов, в случае необходимости разъяснения суду вопросов, требующих специальных познаний.
Участие представителя несовершеннолетнего и прокурора в рассмотрении административного дела является обязательным. Неявка иных лиц (в том числе самого несовершеннолетнего и его законного представителя), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела, за исключением случая, если их явка будет признана судом обязательной.
Суд вправе отстранить законного представителя от участия в административном деле, если считает, что его действия наносят ущерб интересам несовершеннолетнего (ч. 4 ст. 2 КАС РФ, ч. 2 ст. 428 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации). Недопустимо участие в административном деле в качестве законного представителя родителя, который совершил общественно опасное деяние в отношении несовершеннолетнего, совместно с несовершеннолетним (п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
Несовершеннолетний (административный истец, административный ответчик) имеет право лично участвовать в судебном заседании и излагать свою позицию по административному делу. Однако право несовершеннолетнего лично участвовать в судебном разбирательстве не означает обязанности его явки в судебное заседание.
При этом п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20 разъяснено, что для заслушивания объяснений несовершеннолетнего в возрасте до четырнадцати лет в судебное заседание вызывается педагогический работник. В отношении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет вопрос о привлечении к участию в процессе педагогического работника решается по усмотрению суда (ч. 4 ст. 2, ст. 48, ч. 1 ст. 162 КАС РФ).
5. Частями 10, 11 комментируемой статьи установлены правила прекращения производства по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, в случае принятия судом отказа от административного иска либо утверждения соглашения о примирении.
Принятие судом отказа от административного иска возможно по всем категориям административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, но только в случае, если это не противоречит закону и отвечает интересам несовершеннолетнего.
Что касается заключения сторонами соглашения о примирении, то оно может быть утверждено судом только по вопросам о порядке (сроках, месте) проведения медицинского освидетельствования и по иным вопросам, связанным с контролем за поведением несовершеннолетнего, если условия соглашения не противоречат закону и отвечают наиболее благоприятным интересам несовершеннолетнего.
Представляется, что наличие у сторон возможности примирения и самостоятельного определения срока направления несовершеннолетнего в специальное учреждение, порядка его направления, порядка прохождения медицинского освидетельствования (при отсутствии в настоящее время утвержденной процедуры его проведения) может отвечать интересам несовершеннолетнего и является допустимым по данной категории дел.
Вместе с тем сторонами при заключении соглашения не может быть по существу решен вопрос о необходимости пребывания несовершеннолетнего в учебно-воспитательном учреждении закрытого типа либо ее отсутствии, а также не может быть самостоятельно определен срок такого пребывания. Эти вопросы подлежат разрешению только в судебном решении при наличии оснований, прямо предусмотренных федеральным законом.
Комментарий к статье 285.17
Статьей 285.17 КАС РФ определен круг юридически значимых обстоятельств, подлежащих установлению по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа.
1. Прежде всего суду при рассмотрении указанных дел следует выяснить, относится ли несовершеннолетний к категории лиц, направляемых в учебное учреждение закрытого типа, а именно:
- имеются ли предусмотренные законом основания для решения судом вопроса, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа;
- позволяет ли возраст несовершеннолетнего санкционировать применение испрашиваемых административных истцом мер воздействия или прекращение таких мер.
Основания для помещения несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа, продления срока либо прекращения пребывания в нем, для восстановления такого срока либо перевода в другое учреждение, определены законом (ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ) и будут являться различными в зависимости от того, какой вопрос, связанный с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, подлежит рассмотрению судом.
Так, из положений ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа на основании решения суда, принятого по правилам административного судопроизводства, могут быть помещены несовершеннолетние, совершившие общественно опасные деяния, в двух случаях:
- если они на момент совершения общественно опасного деяния не достигли возраста уголовной ответственности и в отношении них отказано в возбуждении уголовного дела либо возбужденное уголовное дело прекращено по указанному основанию;
- если несовершеннолетние достигли возраста уголовной ответственности, но не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими, и в отношении которых в возбуждении уголовного дела отказано либо оно прекращено.
При этом Законом установлены дополнительные условия для помещения несовершеннолетних в учебное учреждение закрытого типа: они должны достичь возраста одиннадцати лет и нуждаться в особом педагогическом подходе.
При исследовании доказательств, подтверждающих наличие указанных оснований, суду следует учитывать разъяснения, содержащиеся в п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20, согласно которым выводы, содержащиеся в принятых в рамках уголовного судопроизводства или производства по делам об административных правонарушениях актах об отказе в возбуждении либо о прекращении дела (производства по делу) ввиду недостижения несовершеннолетним возраста, с которого наступает уголовная (административная) ответственность, не могут быть оспорены в производстве по административным делам, предусмотренным гл. 31.2, 31.3 КАС РФ. Такие выводы могут быть опровергнуты лишь при обжаловании соответствующих актов, в том числе постановлений судей, в порядке уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях.
Что касается административных дел о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, то при рассмотрении дел данной категории дел суду следует учитывать, что законом предусмотрены два основания для продления срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа:
- необходимость дальнейшего применения меры воздействия в виде пребывания в учебном учреждении закрытого типа к несовершеннолетнему;
- необходимость завершения освоения несовершеннолетним соответствующих образовательных программ или завершения профессионального обучения (абз. 2, 3 п. 7 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ).
Досрочное прекращение пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа возможно при наличии одного из трех обстоятельств:
- в случае, если по заключению психолого-медико-педагогической комиссии указанного учреждения несовершеннолетний не нуждается в дальнейшем применении этой меры воздействия;
- если у несовершеннолетнего выявлены заболевания, препятствующие содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа, при наличии иных обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии необходимости в дальнейшем пребывании несовершеннолетнего в указанном учреждении.
Перевод несовершеннолетнего в другое специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа может быть осуществлен:
- в связи с возрастом;
- в связи состоянием здоровья;
- в целях создания наиболее благоприятных условий для его социальной адаптации и социальной реабилитации (абз. 4 п. 7 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ).
Основаниями для восстановления срока пребывания несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа являются:
- самовольный уход несовершеннолетнего из специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа;
- невозвращение несовершеннолетнего в указанное учреждение из отпуска;
- другие случаи уклонения несовершеннолетнего от пребывания в указанном учреждении.
2. Для того чтобы установить, имеются ли у несовершеннолетнего заболевания либо особенности психического и физического развития, препятствующие его пребыванию в учебном учреждении закрытого типа, суду необходимо располагать заключением комиссии по результатам медицинского освидетельствования несовершеннолетнего.
Пунктом 8 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ предусмотрено, что в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа не могут быть помещены несовершеннолетние, имеющие заболевания, препятствующие их содержанию и обучению в указанных учреждениях.
Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 518 утвержден Перечень заболеваний, препятствующих содержанию и обучению несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа. В данный Перечень включены как соматические заболевания, так и психические расстройства и расстройства поведения, при выявлении которых несовершеннолетний не может быть помещен в учреждение либо пребывание его в нем подлежит досрочному прекращению.
Указанные обстоятельства подлежат тщательной проверке судом при рассмотрении дела с тем, чтобы исключить возможность помещения в учебное учреждение закрытого типа ребенка, которому пребывание в данном учреждении противопоказано.
Так, Решением Дзержинского районного суда Ярославской области был помещен в учебное учреждение закрытого типа подросток, инфицированный туберкулезом, имеющий ограниченные возможности здоровья, обусловленные задержкой психического развития, страдающий энурезом. Отменяя данное судебное решение, Верховный Суд Российской Федерации указал, что суд имеющиеся в материалах дела сведения медицинского характера не проверил, ограничившись пояснениями инспектора отдела по делам несовершеннолетних УМВД России по г. Ярославлю. Кроме того, судом не дана оценка заключению территориальной психолого-медико-педагогической комиссии, которой с учетом выявленных у несовершеннолетнего ограниченных возможностей здоровья, обусловленных задержкой психического развития, рекомендовала оказание ему психолого-медико-педагогической помощи и консультации у районного психолога. Сведений о необходимости помещения подростка в учебное учреждение закрытого типа это заключение не содержало <1>.
--------------------------------
<1> Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 8-КГ17-10 // "ИС МЕГАНОРМ".
Как уже указывалось в комментарии к ст. 285.13 КАС РФ, порядок проведения медицинского освидетельствования несовершеннолетнего, подлежащего помещению в учебное учреждение закрытого типа на основании судебного решения, принимаемого в порядке административного судопроизводства, нормативными правовыми актами не определен.
Вместе с тем возможно применение по аналогии Правил медицинского освидетельствования несовершеннолетнего на наличие или отсутствие у него заболевания, препятствующего его содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.03.2012 N 259, которые в соответствии со ст. 421 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации регулируют порядок медицинского освидетельствования несовершеннолетнего, в отношении которого проводится предварительное расследование по уголовному делу.
При отказе несовершеннолетнего пройти медицинское освидетельствование в добровольном порядке либо уклонении от него освидетельствование может быть проведено на основании судебного решения.
3. Для того чтобы принимаемое судом решение отвечало принципу обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего, суду также необходимо установить обстоятельства, характеризующие личность несовершеннолетнего, его психофизиологические особенности, условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, и с учетом установленных обстоятельств решить позволит ли применение меры воспитательно-профилактического воздействия, связанной с пребыванием в учебном учреждении закрытого типа, достичь установленных законом целей и отвечать принципу наилучшего обеспечения интересов несовершеннолетнего.
В п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20 разъяснено, что при рассмотрении административного дела о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа суд в том числе учитывает характеристики несовершеннолетнего по месту учебы и жительства, необходимость прохождения им обучения по адаптированной основной образовательной программе, выясняет, находится ли он под контролем родителей (законных представителей), регулярно ли посещает образовательное учреждение или имеются систематические пропуски занятий по неуважительным причинам, сформировались ли у него под влиянием мер профилактического воздействия негативное отношение к противоправному поведению и устойчивое законопослушное поведение либо его поступки продолжают носить антиобщественный характер (в частности, употребляет спиртные напитки, проявляет агрессию в общении, склонен к совершению противоправных деяний).
В установлении этих сведений могут помочь характеристики с места учебы (работы) несовершеннолетнего; материалы прекращенного уголовного дела, а также материалы учетного дела несовершеннолетнего в случае, если он состоял на учете в инспекции по делам несовершеннолетних органа внутренних дел; справка органа внутренних дел, содержащая сведения о правонарушениях, ранее совершенных несовершеннолетним, и принятых в этой связи мерах воздействия; акт обследования семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего; заключение психолого-медико-педагогической комиссии о результатах комплексного обследования несовершеннолетнего; постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, содержащее ходатайство о направлении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа.
Для установления данных сведений судом также могут быть допрошены в качестве свидетелей педагоги несовершеннолетнего, в качестве заинтересованных лиц - члены его семьи. Также в случае необходимости разъяснения вопросов, требующих специальных познаний, судом могут быть заслушаны специалисты - врачи, педагоги, психологи и т.д.
4. При решении вопроса о санкционировании в отношении несовершеннолетнего меры воздействия в виде помещения в учебное учреждение закрытого типа суду следует учитывать, что эта мера, как сопряженная с существенным ограничением права на свободу и личную неприкосновенность подростка на достаточно длительный срок, является исключительной мерой воздействия, подлежащей применению в случае, когда без ее применения установленные законом цели профилактики правонарушений несовершеннолетних недостижимы.
Если же изменение поведения несовершеннолетнего возможно без его помещения в учебное учреждение закрытого типа, то в удовлетворении административного иска может быть отказано. Поэтому в целях наилучшего обеспечения интересов несовершеннолетнего суду по каждому делу необходимо проверять наличие обстоятельств, подтверждающих возможность изменения поведения несовершеннолетнего без его помещения в учебное учреждение закрытого типа. И если такая возможность имеется, судом может быть отказано в удовлетворении административных исковых требований.
Так, Решением Левобережного районного суда г. Воронежа от 26.06.2020 было отказано в удовлетворении административного иска о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа. При принятии такого решения суд исходил из того, что коррекция поведения несовершеннолетнего возможна без его помещения в специальное учреждение, приняв во внимание, что несовершеннолетний характеризуется положительно, проходит социальную реабилитацию наркозависимых лиц в специальном центре, намерен продолжить обучение и занятия спортом, обучается в профессиональном учебном заведении, поддерживает отношения с отцом, который контролирует поведение подростка <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20.04.2021 N 88а-10161/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
5. На соблюдение принципа наилучшего обеспечения интересов несовершеннолетнего направлены и положения п. 5 ч. 1 комментируемой статьи, которые предписывают суду выяснять вопрос соответствия последствий содержания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа интересам его психического, физического и нравственного развития.
Сделать вывод о том, будет ли соответствовать пребывание несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа его наилучшим интересам, а именно интересам психического, физического и нравственного развития, можно, только имея полный комплекс данных о личности несовершеннолетнего, особенностях его психического и физического развития, условиях жизни в семье и социальном окружении, а также о тех мероприятиях, которые будут проводиться с ним в учебном учреждении закрытого типа.
Для разрешения данного вопроса суду необходимо не только исследовать доказательства, связанные с характеристикой личности несовершеннолетнего, но и изучить устав учебного учреждения, цели и задачи его деятельности, примерную программу мероприятий, которые учреждение может предложить для формирования у несовершеннолетнего положительных социальных установок, его реабилитации и социальной адаптации.
В соответствии с п. 2 Порядка организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, утвержденного Приказом Минпросвещения России от 17.07.2019 N 381, специальные учебно-воспитательные учреждения призваны обеспечить:
- создание условий воспитания и обучения для обучающихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях (далее - обучающиеся), включая условия для получения несовершеннолетними начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, дополнительного образования и профессионального обучения, а также специальный педагогический подход;
- психолого-педагогическую, медицинскую и социальную помощь, а также реабилитацию обучающихся, включая коррекцию поведения и адаптацию в обществе, защиту их прав и законных интересов, создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья обучающихся;
- психолого-педагогическое сопровождение реализации образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, среднего профессионального образования, основных программ профессионального обучения, дополнительных образовательных программ, включая инклюзивное образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, испытывающих трудности в освоении основных образовательных программ, развитии и социальной адаптации;
- реализацию программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения обучающихся.
Методы решения данных задач и конкретные образовательные программы содержатся в локальных нормативных документах учебных учреждений закрытого типа, которые могут быть исследованы судом при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетних в указанных учреждениях.
6. Пункт 6 ч. 1 ст. 285.17 КАС РФ ориентирует суд на необходимость выяснения вопроса о том, не нуждается ли несовершеннолетний, с учетом состояния его здоровья, особенностей физического и психического развития, в обучении по адаптированным основным образовательным программам.
Данная норма процессуального закона корреспондирует положениям п. 6 ст. 15 Федерального закона N 120-ФЗ, согласно которому в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, реализующие адаптированные основные образовательные программы, помещаются отдельные категории несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья или несовершеннолетних, имеющих заболевания, вызывающие необходимость их содержания, воспитания и обучения в таких учреждениях.
Категории несовершеннолетних, нуждающихся в обучении по специальным адаптированным образовательным программам, определены Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 20.02.2014 N 134 <1>. К ним отнесены несовершеннолетние с задержкой психического развития, несовершеннолетние с легкой степенью умственной отсталости. Соответственно, если факт наличия у несовершеннолетнего указанных заболеваний подтвержден медицинской документацией и результатами медицинского освидетельствования, то суду следует решить вопрос о помещении его в специализированное учебное учреждение закрытого типа либо о переводе в такое учреждение, поскольку это будет обеспечивать наилучшие интересы несовершеннолетнего, его социальную адаптацию и реабилитацию.
--------------------------------
<1> Приказ Минобрнауки России от 20.02.2014 N 134 "О категориях несовершеннолетних, направляемых в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, реализующие адаптированные основные образовательные программы" // Российская газета. 2014. N 54. 7 марта.
Так, например, Решением Апатитского городского суда Мурманской области помещен в учебное учреждение закрытого типа несовершеннолетний, неоднократно совершавший противоправные деяния, за которые законом предусмотрена административная и уголовная ответственность, а также осужденный к условному лишению свободы за совершение преступления, предусмотренного п. "а" ч. 2 ст. 166 УК РФ. При принятии решения судом было учтено, что несовершеннолетний нуждается в особом педагогическом подходе и в предоставлении адаптированной основной общеобразовательной программы для обучающихся с умственной отсталостью, коррекции нежелательного поведения, коррекции и развитии коммуникативной, эмоционально-волевой, и личностной сферы, социально-бытовых ориентировок, профориентации, координации взаимодействия субъектов образовательного процесса, профилактике и коррекции асоциального (девиантного) поведения обучающегося, повышении уровня правовой грамотности обучающегося и его семьи. Необходимость в прохождении обучения по адаптированной образовательной программе была подтверждена заключением Центральной психолого-медико-педагогической комиссии Мурманской области <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 28.02.2024 по делу N 88а-4175/2024 // "ИС МЕГАНОРМ".
7. В соответствии с п. 7 ч. 1 комментируемой статьи судом могут быть установлены и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
Эти обстоятельства могут быть связаны с семейным положением несовершеннолетнего, особенностями его поведения, увлечениями, социальными связями и т.д.
В случае если судом решается вопрос о восстановлении срока пребывания несовершеннолетнего в учреждении, то при рассмотрении дела подлежат оценке обстоятельства, послужившие причиной отсутствия несовершеннолетнего в учреждении.
Если же судом разрешается дело о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в учреждении, то обязательному установлению подлежат обстоятельства, связанные с нуждаемостью несовершеннолетнего в дальнейшем освоении образовательных программ или программ профессионального обучения и т.д.
8. Частью 2 комментируемой статьи установлено, что суд обязан вынести на обсуждение вопрос о сроке, который будет являться достаточным для достижения целей помещения несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа. Данное правило напрямую вытекает из норм, установленных ч. 2 - 5 ст. 285.18 КАС РФ, согласно которым в резолютивной части решения суда по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, должен быть указан срок содержания несовершеннолетнего в данном учреждении, срок, на который продлевается пребывание несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, и т.д.
Требование об обязательном указании в резолютивной части решения срока пребывания несовершеннолетнего учебном учреждении закрытого типа корреспондирует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым "задержание на неопределенный срок не может рассматриваться как допустимое ограничение права на свободу и личную неприкосновенность и, по сути, является умалением этого права" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 3.
Для того чтобы определить, какой срок пребывания несовершеннолетнего в ученом учреждении будет необходимым для достижения установленных в законе целей пребывания несовершеннолетнего в данном учреждении, суд должен обсудить этот вопрос в судебном заседании, выслушать позиции сторон по данному вопросу, исследовать заключение психолого-медико-педагогической комиссии о результатах комплексного обследования несовершеннолетнего, содержащее рекомендации по оказанию ему психолого-медико-педагогической помощи и определению форм его дальнейшего обучения и воспитания; изучить иные представленные в дело в качестве необходимых доказательств документы. В целях определения продолжительности данного срока суд также может выслушать компетентное мнение специалистов. Обязательность обсуждения данного вопроса в судебном заседании обусловлена необходимостью соблюдения принципа защиты наилучших интересов несовершеннолетнего и принципа наименее ограничительной альтернативы, которые в данном случае предполагают, что судом должен быть определен минимально необходимый срок, который позволит достичь целей пребывания несовершеннолетнего в специальном учреждении, установленных Федеральным законом N 120-ФЗ, при этом минимально ограничивая права несовершеннолетнего и обеспечивая интересы его нормального физического, психического и нравственного развития.
Определяя конкретный срок нахождения в учебном учреждении закрытого типа в пределах максимального трехлетнего срока, суды во многих случаях исходят из того, какой срок необходим для социальной реабилитации несовершеннолетнего и освоения им необходимых образовательных программ. Так, Решением Апатитского городского суда Мурманской области определен срок пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа продолжительностью 2 года 11 месяцев, поскольку именно этот срок суд счел необходимым для завершения несовершеннолетним образовательной программы и исходил из необходимости окончания подростком полного учебного года, а также пришел к выводу о том, что помещение в учреждение на меньший срок не позволит провести в полном объеме педагогическую, психологическую работу и коррекцию поведения несовершеннолетнего <1>.
--------------------------------
<1> Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 02.12.2020 N 88а-19696/2020 // "ИС МЕГАНОРМ".
На необходимость учета указанных обстоятельств обращено внимание и в п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20, согласно которому в случае удовлетворения административных исковых требований о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа либо о продлении установленного судом срока пребывания несовершеннолетнего в нем в резолютивной части решения суда должен быть указан конкретный срок содержания несовершеннолетнего в таком учреждении, при определении которого следует принимать во внимание период учебного года (необходимость завершения освоения несовершеннолетним соответствующих образовательных программ). Данный срок должен быть достаточным для достижения целей помещения несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа (ч. 2 ст. 285.17, ч. 2 ст. 285.18 КАС РФ).
9. Частью 3 комментируемой статьи определены особенности предмета доказывания по делу о медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в недобровольном порядке.
В круг юридически значимых обстоятельств, подлежащих доказыванию и установлению по данной категории дел, помимо обстоятельств, указанных в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 285.17 КАС РФ, входит также факт отказа либо уклонения несовершеннолетнего, его законных представителей от прохождения несовершеннолетним медицинского освидетельствования, необходимого для определения возможности его нахождения в учебном учреждении закрытого типа.
Следует учитывать, что добровольное информированное согласие на медицинское освидетельствование несовершеннолетнего младше 15 лет или несовершеннолетнего, больного наркоманией, младше 16 лет дается родителями либо законными представителями несовершеннолетнего. Для осуществления медицинского вмешательства, в том числе проведения медицинского освидетельствования, достаточно согласия одного из родителей или законного представителя. Несовершеннолетние старше 15 лет и больные наркоманией несовершеннолетние старше 16 лет имеют прав на дачу информированного согласия на медицинское вмешательство и на отказ от него (ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 54 ФЗ "Об охране здоровья").
При этом Приказом Минздрава России "Об утверждении Порядка дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешательства, формы информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и формы отказа от медицинского вмешательства" <1> предусмотрено, что информированное добровольное согласие и отказ от медицинского вмешательства оформляется в виде документа на бумажном носителе по определенной форме, подписывается гражданином, одним из родителей или иным законным представителем несовершеннолетнего, медицинским работником либо формируется в форме электронного документа, подписанного с использованием электронной подписи, и включается в медицинскую документацию пациента.
--------------------------------
<1> Приказ Минздрава России от 12.11.2021 N 1051н "Об утверждении Порядка дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешательства, формы информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и формы отказа от медицинского вмешательства" // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru. 25.11.2021.
Таким образом, отказ от медицинского освидетельствования в соответствии с требованиями закона должен совершаться в письменной форме, после того как гражданину разъяснены содержание всех видов медицинского вмешательства, входящих в процедуру освидетельствования, и последствия отказа от него.
В случае если несовершеннолетний либо его родитель (законный представитель) не подписывает отказ от медицинского освидетельствования, но умышленно избегает его проведения иными способами (например, путем неоднократной неявки без уважительных причин на медицинское освидетельствование и т.д.), то в этом случае действия либо бездействие несовершеннолетнего либо его родителя (законного представителя) можно квалифицировать как уклонение от медицинского освидетельствования, что также может являться основанием для проведения медицинского освидетельствования в недобровольном порядке на основании судебного решения (подп. 4 п. 6 ст. 26 Федерального закона N 120-ФЗ).
Статья 285.18. Решение суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа
Комментарий к статье 285.18
1. Комментируемой статьей установлены требования к содержанию судебного решения по каждой категории административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, а также общие требования к сроку изготовления судебного решения, порядку и сроку направления копий решения участникам судопроизводства, правилам его исполнения.
2. При принятии судом решения о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа в резолютивной части такого решения должны содержаться сведения:
- об удовлетворении административных исковых требований;
- о направлении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа;
- о конкретном сроке содержания несовершеннолетнего в данном учреждении;
- о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания на срок, необходимый для его доставления в учебное учреждение закрытого типа или о продлении срока нахождения несовершеннолетнего в центре временного содержания.
При этом следует учитывать, что в соответствии с положениями п. 6 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ несовершеннолетние, помещенные в центр временного содержания и ожидающие рассмотрения судом вопроса о помещении их в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, могут находиться в центре не более 30 суток. В исключительных случаях это время может быть продлено на основании решения суда на срок до 15 суток, в который не входят:
1) период карантина, объявленного органом управления здравоохранением или медицинской организацией, в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел;
2) время болезни несовершеннолетнего, которая подтверждена медицинской организацией и препятствует его возвращению в семью или направлению в соответствующее учреждение;
3) время рассмотрения жалобы или представления прокурора на приговор суда или решение суда о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа.
В случае вынесения судом решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа в резолютивной части решения помимо выводов об отказе в удовлетворении требований могут содержаться указания о направлении копии решения суда в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав для применения к несовершеннолетнему мер воздействия. Основанием для таких выводов может являться установление судом обстоятельств, подтверждающих возможность изменения поведения несовершеннолетнего без его помещения в учебное учреждение закрытого типа, либо выявление причин, препятствующих его помещению в указанное учреждение, например, невозможность находиться в учреждении в силу состояния здоровья и т.п.
В этом случае, несмотря на отказ в помещении в учебное учреждение закрытого типа, несовершеннолетний в целях профилактики его безнадзорности и совершения им новых нарушений, а также в целях наилучшего обеспечения его интересов не должен остаться без внимания соответствующих государственных органов. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав наделены широким спектром полномочий по осуществлению мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; содействию в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, оказанию помощи по трудоустройству несовершеннолетних (с их согласия) и т.д. Кроме того, они вправе применить меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
3. Требование закона об обязательном указании в резолютивной части решения срока пребывания в учебном учреждении закрытого типа распространяется и на дела о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в таком учреждении. При удовлетворении требований о продлении установленного судом срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа в резолютивной части решения суда указывается конкретный срок, на который продлевается пребывание несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа.
4. В случае принятия судом решения о переводе несовершеннолетнего в другое учебное учреждение закрытого типа (в связи с возрастом, состоянием здоровья или в целях создания наиболее благоприятных условий для его социальной адаптации и социальной реабилитации) резолютивная часть решения должна содержать наименование учреждения, в которое несовершеннолетний подлежит переводу, а также срок, в течение которого такой перевод должен быть осуществлен. Срок перевода определяется судом с учетом фактических обстоятельств дела и целей обеспечения наилучших интересов несовершеннолетнего.
5. При удовлетворении требований о восстановлении срока пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа в резолютивной части решения суда указывается срок пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, определяемый судом исходя из первоначально установленного судом срока пребывания и с учетом периода отсутствия несовершеннолетнего в учебном учреждении без уважительных причин (самовольный уход, невозвращение из отпуска и т.д.).
6. В случае удовлетворения требований о медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в недобровольном порядке в резолютивной части решения суда должна быть указана медицинская организация, уполномоченная на проведение медицинского освидетельствования несовершеннолетнего. При этом следует учитывать, что медицинское освидетельствование осуществляется врачебной комиссией медицинской организации государственной системы здравоохранения или муниципальной системы здравоохранения, определенной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения <1>.
--------------------------------
<1> Правила медицинского освидетельствования несовершеннолетнего на наличие или отсутствие у него заболевания, препятствующего его содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.03.2012 N 259, п. 3 // Российская газета. 2012. N 73. 4 апреля.
Кроме того, Верховным Судом Российской Федерации разъяснено, что по делам рассматриваемой категории с административного ответчика не подлежит взысканию государственная пошлина, от уплаты которой в силу закона освобождены орган внутренних дел и прокурор в случае предъявления ими административного иска, связанного с пребыванием несовершеннолетнего в специальном учреждении (п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
7. Частью 7 комментируемой статьи установлены специальные требования к исполнению судебных решений по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетних в учебных учреждениях закрытого типа, которые обусловлены необходимостью соблюдения установленного в ст. 22 Конституции РФ правила о недопустимости ограничения права на свободу и личную неприкосновенность без судебного решения. Исключения из этого правила и возможность досудебного ограничения свободы на срок не более 48 часов прямо предусмотрены федеральным законом.
С учетом указанных требований в ч. 7 комментируемой статьи содержится норма о том, что решение суда об удовлетворении требований по административному делу о досрочном прекращении пребывания несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа в обязательном порядке, независимо от наличия либо отсутствия соответствующих ходатайств сторон, обращается к немедленному исполнению, поскольку иное будет означать незаконное ограничение свободы несовершеннолетнего.
По иным категориям административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, применяются общие правила обращения решения к немедленному исполнению, предусмотренные ст. 188 КАС РФ, а именно: суд по просьбе административного истца может обратить решение по административному делу к немедленному исполнению, если вследствие особых обстоятельств замедление исполнения этого решения может нанести значительный ущерб публичным или частным интересам. Вопрос о немедленном исполнении решения суда может быть рассмотрен одновременно с его принятием (ч. 2 ст. 188 КАС РФ).
8. Частью 8 комментируемой статьи установлено, что по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, мотивированное решение суда должно быть изготовлено в день его принятия. В этом правиле о незамедлительном изготовлении судебного акта находит отражение принцип оперативности судебной защиты права на свободу и личную неприкосновенность как важнейшего неотъемлемого права личности.
Вместе с тем Верховным Судом Российской Федерации разъяснено, что в судебном заседании подлежит оглашению только резолютивная часть судебного решения (п. 32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20). Такое требование связано с необходимостью обеспечения конфиденциальности информации о несовершеннолетнем, содержащейся в решении суда.
9. Требование ч. 9 ст. 285.18 КАС РФ о незамедлительном вручении судебного акта также является составной частью принципа оперативности судебной защиты. Оно направлено на недопущение необоснованного нахождения ребенка в специальном учреждении и позволяет участникам процесса незамедлительно обжаловать полученный в день вынесения судебный акт с целью проверки его законности вышестоящей инстанцией и исключения вероятности судебной ошибки.
Копия судебного акта может быть направлена сторонам любыми способами, позволяющими обеспечить скорейшее ее ее получение: путем направления электронного документа через портал ГАС "Правосудие", через портал Государственных услуг при наличии у гражданина согласия на получение судебной корреспонденции таким способом, электронной почтой, курьером, нарочным и т.д.
10. Выдача исполнительного листа по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, нормами комментируемой статьи не предусмотрена. Из содержания ч. 10 ст. 285.18 КАС РФ следует, что исполнение содержащихся в судебном акте предписаний осуществляется непосредственно на основании судебного решения, вступившего в законную силу либо обращенного к немедленному исполнению, копии которого незамедлительно направляются в орган, осуществляющий исполнение судебного решения.
Перечень данных органов определен в ст. 31 Федерального закона N 120-ФЗ, согласно которой исполнение судебного решения по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа, обеспечивают:
1) центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел - в части доставления несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;
2) орган, осуществляющий управление в сфере образования, - в части предоставления путевок для направления несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в течение 20 суток со дня получения запроса о выдаче путевки;
3) комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав - в части применения мер воздействия в отношении несовершеннолетних в случаях направления копии решения суда для применения к несовершеннолетнему мер воздействия, если судом установлены обстоятельства, подтверждающие возможность изменения поведения несовершеннолетнего без его помещения в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, либо выявлены причины, препятствующие его помещению в указанное учреждение;
4) администрация специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа - в части обеспечения исправления и реабилитации несовершеннолетнего в течение срока его содержания в указанном учреждении;
5) орган внутренних дел - в части доставления несовершеннолетнего для медицинского освидетельствования в недобровольном порядке.
Таким образом, круг органов, которым для исполнения должна быть направления копия судебного решения, определяется судом в зависимости от категории рассмотренного дела и с учетом вышеприведенных требований Закона.
Так, например, Решением Мончегорского городского суда Мурманской области, оставленным без изменения в апелляционной инстанции, был удовлетворен административный иск ФГБПОУ "Мончегорское специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа" о переводе несовершеннолетнего в другое учебное учреждение закрытого типа в целях создания наиболее благоприятных условий для его реабилитации. Этим же Решением несовершеннолетний помещен в Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей УМВД России по Мурманской области до получения путевки в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа и последующего обеспечения его доставления в указанное учреждение, но на срок не более 30 суток. УМВД России по Мурманской области в кассационной жалобе привело доводы о несогласии с решением суда в части помещения подростка в центр, ссылалось на то, что в этом случае несовершеннолетний окажется в среде подростков с делинквентным поведением, чем будет нарушено его право на реабилитацию.
Оставляя Решение суда без изменения, Третий кассационный суд общей юрисдикции указал, что в силу положений п. 5 ст. 28, п. 6 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ несовершеннолетние, подлежащие направлению в учебные учреждения закрытого типа, могут быть помещены в центр временного содержания на время, необходимое для их доставления в указанное учреждение, не превышающее 30 суток. И несмотря, что порядок перевода несовершеннолетних из одного учебного учреждения закрытого типа в другое нормативно не урегулирован, на центры временного содержания ст. 31 Федерального закона N 120-ФЗ и п. 10, 37, 38, 40.2 Инструкции по организации деятельности центров временного содержания <1> возложена обязанность по доставлению несовершеннолетних в учебные учреждения закрытого типа. Соответственно, судом первой инстанции принято законное решение по помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания для обеспечения его доставления в другое учебное учреждение закрытого типа в порядке перевода <2>.
--------------------------------
<1> Приказ МВД России от 01.09.2012 N 839 "О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей", утратил силу с 19.02.2024 // Российская газета. 2012. N 290. 17 декабря.
<2> Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15.02.2023 по делу N 88а-2885/2023 // "ИС МЕГАНОРМ".
Что касается исполнения судебных актов по делам о недобровольном медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего, то в этом случае копия решения суда о медицинском освидетельствовании помимо направления в орган внутренних дел, осуществляющий доставление несовершеннолетнего для медицинского освидетельствования в недобровольном порядке, также направляется судом в медицинскую организацию, которой поручено проведение медицинского освидетельствования несовершеннолетнего.
Статья 285.19. Обжалование решения суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа
Комментарий к статье 285.19
Положениями ст. 285.19 КАС РФ несовершеннолетнему, достигшему возраста четырнадцати лет, предоставлено право самостоятельного обжалования судебных решений по рассматриваемой категории дел. Расширение возрастных рамок процессуальной дееспособности несовершеннолетних по делам, связанным с пребыванием в учебном учреждении закрытого типа, обусловлено необходимостью предоставления максимального объема процессуальных гарантий судебной защиты прав несовершеннолетних, учитывая приоритет наилучшего обеспечения интересов ребенка государством, установленный актами международного и российского права.
Следует также обратить внимание на то, что комментируемая норма не содержит специального срока обжалования судебных решений по делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в учебном учреждении закрытого типа. Соответственно, в силу ч. 1 ст. 298 КАС РФ апелляционные жалоба, представление на решения суда по данным делам могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, который по рассматриваемой категории дел совпадает с днем принятия судебного решения.
Вместе с тем согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в случае удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле, о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела, в том числе на этапе подачи апелляционных жалобы, представления на решение по делу, суд первой инстанции обязан незамедлительно совершить процессуальные действия, связанные с проверкой наличия оснований для оставления апелляционных жалобы, представления без движения или их возвращения, с направлением лицам, участвующим в деле, копий жалобы, представления и приложенных документов, незамедлительно направить жалобу, представление вместе с административным делом в суд апелляционной инстанции. В свою очередь, суд апелляционной инстанции рассматривает такие жалобу, представление в возможно короткий срок (п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2024 N 20).
При рассмотрении дела в апелляционной инстанции для защиты интересов назначается адвокат, если у него отсутствует представитель, отвечающий требованиям ст. 55 КАС РФ.
В п. 36 указанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации содержится очень важное разъяснение о праве суда апелляционной инстанции в целях защиты интересов несовершеннолетнего при наличии оснований для отмены решения и возвращения дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, самостоятельно рассмотреть дело по существу и принять по нему новое решение, не направляя дело на новое рассмотрение. Это разъяснение корреспондирует позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции", предусматривающей право суда апелляционной инстанции в целях реализации задач административного судопроизводства при установлении оснований для направления административного дела на новое рассмотрение принять новое решение без направления дела на новое рассмотрение, например, по делу, подлежащему рассмотрению в сокращенный срок, либо делу, решение по которому подлежит немедленному исполнению, в том числе по делу о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (ст. 3, 9, 10 КАС РФ). Эта же позиция распространена и на административные дела, связанные с пребыванием несовершеннолетних в специальных учреждениях, по которым принцип оперативности судебной защиты прав несовершеннолетнего, и минимизации сроков рассмотрения дела в том числе, и на стадии апелляционного производства является приоритетным.
О ВЗЫСКАНИИ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ И САНКЦИЙ
На сегодняшний день с учетом высказываемых на практике предложений по применению в отношении граждан внесудебного взыскания налоговой задолженности Министерством финансов РФ совместно с Федеральной налоговой службой России и Верховным Судом РФ доработали законопроект о внесудебном взыскании, предусматривающим такой порядок взыскания для сумм, учтенных на ЕНС и в отношении которых налогоплательщиком не заявлены возражения в виде жалоб о несогласии с начисленными суммами. Так, в соответствии с Пояснительной запиской к проекту Федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" <1> реализация предлагаемого законопроекта позволит унифицировать процедуру взыскания с налогоплательщиков - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, недоимки по налогам с распространением действующего порядка внесудебного урегулирования спора на данную категорию налогоплательщиков, а также призвана сократить нагрузку на суды в рамках административного судопроизводства за счет упразднения необходимости вынесения судебного приказа при осуществлении взыскания.
--------------------------------
<1> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" (подготовлен Минфином России 24.06.2024) // https://internet.garant.ru/#/document/56994687/paragraph/1:13.
Следует отметить, что пока отсутствует особый запрос граждан на судебные споры, кроме того, по статистике последних лет судами по итогам рассмотрения дел по обращениям налоговых органов о взыскании с граждан не удовлетворяются требования с учетом заявляемых возражений в 0,044% случаев <1>.
--------------------------------
<1> Ведомства доработали законопроект, уточняющий судебный порядок взыскания налоговой задолженности // https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=39201-vedomstva_dorabotali_zakonoproekt_utochnyayushchii_vnesudebnyi_poryadok_vzyskaniya_nalogovoi_zadolzhennosti.
Таким образом, получение исполнительного документа для взыскания задолженности является определенной технической процедурой, которая к тому же влечет дополнительные издержки для налогоплательщиков. В силу этого изменения, касающиеся введения внесудебного порядка взыскания с физических лиц обязательных платежей и санкций, являются необходимыми и перспективными законодательными решениями, гарантирующими сохранение судебного контроля на случай возникновения спора о законности предъявленных требований.
Другой вопрос, который возникает в связи с планируемыми изменениями законодательства, - повлечет ли это изменение настоящей главы КАС РФ, так как ее положения уже предусматривают оговорку о том, что такой порядок применяется, если требование об уплате взыскиваемой денежной суммы не исполнено в добровольном порядке или пропущен указанный в требовании срок уплаты, а федеральным законом не предусмотрен иной порядок взыскания обязательных платежей и санкций. Полагаем, что изменения налогового законодательства разрешат эту задачу.
Статья 286. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением о взыскании обязательных платежей и санкций
Комментарий к статье 286
1. В гл. 32 КАС РФ определены особенности производства по административным делам о взыскании обязательных платежей санкций с физических лиц. Право на обращение в суд с административным иском о взыскании обязательных платежей и санкций, закрепленное в ст. 286, ранее не регламентировалось отдельными положениями ГПК РФ, а появилось только в КАС РФ по аналогии с положениями ст. 213 "Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о взыскании обязательных платежей и санкций" АПК РФ. Дела о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными в гл. 26 АПК РФ.
Воспользоваться правом на обращение в суд с соответствующим административным иском могут контрольные органы, под которыми понимаются государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, наделенные в соответствии с федеральным законом контрольными функциями в части уплаты обязательных платежей.
"Очевидно, что основное различие между рассмотрением обычного гражданского иска и дела о взыскании, например, налоговой недоимки состоит в публично-правовом характере отношений между стороной, заявляющей требование, и стороной, к которой они предъявляются" <1>. Здесь речь идет о том, что в таких отношениях есть наиболее слабая сторона - плательщик обязательных платежей, а сильная сторона - субъекты, осуществляющие государственно-властные полномочия, предметом требований которых являются установленные законом обязательные платежи и санкции.
--------------------------------
<1> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (научно-практический, постатейный): памяти Вениамина Федоровича Яковлева посвящается / под ред. Т.К. Андреевой, М.К. Юкова, В.В. Зайцева, Г.Д. Улетовой, О.В. Зайцева; Высшая школа правоведения ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ. Москва: Статут, 2021. С. 847.
Понятие "слабая сторона" было использовано впервые в Определении СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 02.07.2015 по делу N 305-КГ15-1414 <1>. Так, Судебная коллегия учитывает позицию Конституционного Суда РФ, который неоднократно указывал на недопустимость придания обратной силы толкованию правовых норм, ухудшающих положение подчиненной (слабой) стороны в публичном правоотношении. С тех пор при рассмотрении аналогичных споров принимается во внимание положение слабой стороны, не учет положение которой может повлечь отмену оспариваемых ненормативных правовых актов.
--------------------------------
<1> Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 02.07.2015 N 305-КГ15-1414 // internet.garant.ru/#/document/71130620/paragraph/34/doclist/347/1/0/0/%D0%92%D0%A1%20%D0%A0%D0%A4%20%D0%BE%D1%82%2002.07.2015%20%D0%B3.%20%D0%B2%20%D0%B4%D0%B5%D0%BB%D0%B5%20%E2%84%96%20%D0%9040-37361-2014:6.
Таким образом, правоприменительная практика еще раз указывает на специфику производства по административным делам и самобытность административного процесса <1>. Кроме того, дела о взыскании обязательных платежей и санкций имеют ярко выраженный имущественный характер, что предопределяет использование при их рассмотрении соответствующих процессуальных средств и институтов.
--------------------------------
<1> См., напр.: Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002; Туманова Л.В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
К контрольным органам относятся органы государственной власти, как-то: таможенные органы, налоговые органы и иные органы; органы местного самоуправления, а также другие органы, наделенные в соответствии с федеральным законом функциями контроля за уплатой обязательных платежей.
Соответствующие органы обращаются в суд, если требование об уплате взыскиваемой денежной суммы не исполнено в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты, а федеральным законом не предусмотрен иной порядок взыскания обязательных платежей и санкций.
В соответствии с п. 3 ст. 69 Налогового кодекса РФ требование об уплате задолженности должно быть исполнено в течение восьми дней с даты получения указанного требования, если более продолжительный период времени для уплаты задолженности не указан в этом требовании <1>. Исполнением требования признается уплата (перечисление) суммы задолженности в размере отрицательного сальдо на дату исполнения.
--------------------------------
<1> Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 146-ФЗ // https://internet.garant.ru/#/document/10900200/paragraph/2863:10.
В случае неисполнения налогоплательщиком (плательщиком сбора, плательщиком страховых взносов) - физическим лицом, не являющимся индивидуальным предпринимателем (утратившим статус индивидуального предпринимателя), в установленный срок обязанности по уплате налога, сбора, страховых взносов, пеней, штрафов налоговый орган обращает взыскание на имущество физического лица посредством размещения в реестре решений о взыскании задолженности в соответствии с п. 3 и 4 ст. 46 Налогового кодекса РФ решений о взыскании, информации о вступившем в законную силу судебном акте и поручений налогового органа на перечисление суммы задолженности (п. 1 ст. 48 НК РФ).
2. Налоговый орган вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о взыскании задолженности:
1) в течение шести месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате задолженности в случае, если размер отрицательного сальдо превышает 10 тысяч рублей;
2) не позднее 1 июля года, следующего за годом, в течение которого налоговым органом осуществлено обращение в суд с заявлением о взыскании задолженности, в случае неисполнения обязанности по требованию об уплате задолженности, на основании которого подано такое заявление, и образовании после подачи предыдущего заявления задолженности, подлежащей взысканию в соответствии с настоящим пунктом, в сумме более 10 тысяч рублей, либо года, на 1 января которого сумма задолженности, подлежащая взысканию в соответствии с настоящим пунктом, превысила 10 тысяч рублей, либо года, на 1 января которого истекло три года со срока исполнения требования об уплате, и сумма задолженности, подлежащая взысканию в соответствии с настоящим пунктом, не превысила 10 тысяч рублей, либо года, на 1 января которого истекло три года, следующих за годом, в течение которого налоговый орган обратился в суд с заявлением о взыскании задолженности, и при этом по требованию об уплате указанной задолженности, взыскиваемой в судебном порядке, образовалась новая сумма задолженности, подлежащая взысканию в соответствии с настоящим пунктом, в сумме менее 10 тысяч рублей.
В случае внесения в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи об утрате силы государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя заявление о взыскании задолженности, в отношении которой в реестре решений о взыскании задолженности не размещены поручение налогового органа на перечисление суммы задолженности и (или) постановление о взыскании задолженности, подается в суд общей юрисдикции налоговым органом в течение шести месяцев со дня утраты силы государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя либо в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения налогового органа об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в случае, если соответствующее решение вступило в силу после дня утраты силы государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя.
Следует иметь в виду, что направление заявлений о вынесении судебного приказа в адрес судов общей юрисдикции (мировых судей) о взыскании в судебном порядке недоимок за счет имущества физических лиц фактически не является спором, а считается одним из видов процедуры взыскания задолженности по обязательным платежам перед бюджетной системой РФ. Но в случае поступления от должника возражений относительно судебного приказа налоговый орган оставляет за собой право обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением, и тогда уже будет инициирован спор <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Федеральной налоговой службы от 20.01.2017 N СА-4-7/873@ "О передаче функций по подготовке и подаче заявлений о вынесении судебного приказа" // https://internet.garant.ru/#/document/71640980/paragraph/1:2.
Административное судопроизводство уже является спором между налогоплательщиком и налоговым органом.
Дела о взыскании обязательных платежей и санкций могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства по гл. 33 КАС РФ. Согласно разъяснениям, данным в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <1>, административное дело может быть рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства при наличии такого условия, как указанная в административном исковом заявлении сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям в размере, не превышающем 20 тысяч рублей, и в случае, если в принятии заявления о вынесении судебного приказа по данным требованиям отказано или судебный приказ отменен (ч. 1 ст. 291 КАС РФ).
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // Российская газета. 2016. N 222.
Как закреплено в положениях комментируемой статьи пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом. Так, по одному из дел требования налогового органа административным ответчиком в добровольном порядке в указанный срок не было исполнено, что послужило основанием для обращения к мировому судье с заявлением о вынесении судебного приказа, а после постановки определения об отмене судебного приказа - в суд с административным иском <1>. Разрешая административное исковое требование налогового органа, суд пришел к выводу о пропуске административным истцом срока для обращения в суд, предусмотренного ст. 48 Налогового кодекса РФ, и об отсутствии правовых оснований для восстановления пропущенного срока, в связи с чем в удовлетворении административных исковых требований было отказано. Согласно представленному Северским городским судом Томской области ответу на запрос судебной коллегии и приложенным документам УФНС России по Томской области подан административный иск к Качаловой В.М. посредством ГАС "Правосудие", но данное административное исковое заявление отклонено со ссылкой на то, что файл "заявление" представлен в форме электронного документа и должен быть заверен усиленной квалифицированной электронной подписью. Вместе с тем судебная коллегия посчитала данное суждение ошибочным, поскольку из материалов дела усматривается, что налоговый орган обратился в суд через ГАС Правосудие путем размещения электронного образа документа, заверенного простой электронной цифровой подписью, что не противоречит КАС РФ и Порядку подачи в федеральные суды общей юрисдикции документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение СК по административным делам Томского областного суда от 05.05.2023 по делу N 33а-950/2023 // https://arbitr.garant.ru/#/document/333614672/.
В приведенном примере судебная коллегия признала срок подачи административного иска пропущенным по уважительной причине, что доказывает эффективность действия механизма восстановления пропущенного срока подачи административного иска по исследуемой категории дел.
Статья 287. Требования к административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций
Комментарий к статье 287
1. Руководствуясь общими правилами разграничения предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению споров о взыскании обязательных платежей и санкций, вопрос о том, каким судом подлежит рассмотрение дела, решается с учетом субъектного состава участников и характера правоотношения, если иное не предусмотрено законом.
Внешнее сходство порядка рассмотрения исследуемых в данной главе административных дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах тем не менее не исключает ряда существенных отличий. Различие в системах правосудия определяется как в организационном устройстве судов, так и в категории лиц, участвующих в деле, а также в самом порядке взыскания обязательных платежей и санкций. Налоговые органы наделены правом принудительного взыскания с индивидуальных предпринимателей и организаций задолженностей по платежам в досудебном порядке, в то время как в отношении физических лиц вопрос о взыскании может быть решен только в суде.
Основанием для возбуждения производства является административное исковое заявление контрольного органа, от имени которого подается заявление с требованием о взыскании обязательных платежей и санкций. Административное исковое заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем. Исковое заявление также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
В административном исковом заявлении должны быть указаны сведения, предусмотренные п. 1 - 3, 5 и 9 ч. 2 ст. 125 КАС РФ. В иске должны быть также прописаны:
1) наименование обязательного платежа, подлежащего взысканию, размер денежной суммы, составляющей платеж, и ее расчет;
2) положения федерального закона или иного нормативного правового акта, предусматривающие уплату обязательного платежа;
3) сведения о направлении требования об уплате платежа в добровольном порядке;
4) размер и расчет денежной суммы, составляющей санкцию, и положения нормативного правового акта, устанавливающие санкцию;
5) сведения об отмене судебного приказа по требованию о взыскании обязательных платежей и санкций, вынесенного в порядке, установленном гл. 32 КАС РФ.
2. К административному исковому заявлению помимо документов, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ, прилагаются:
1) документы, подтверждающие указанные в административном исковом заявлении обстоятельства, включая копию направленного административным истцом требования об уплате взыскиваемого платежа в добровольном порядке;
2) копия определения судьи об отмене судебного приказа по требованию о взыскании обязательных платежей и санкций;
3) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание административного искового заявления.
Типичным нарушением требований к подаче административного искового заявления о взыскании обязательных платежей и санкций является подписание документа неуполномоченным лицом, что усматривается из анализа целого ряда судебных дел <1>. Зачастую именно руководители контрольных органов забывают наделить соответствующими полномочиями своих представителей, что влечет возврат заявлений судами и необходимость повторного обращения в суд и, как следствие, затягивание сроков судебной защиты.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Хасавюртовского городского суда Республики Дагестан от 15.04.2022 по делу N 9а-95/2022; Определение Кировского районного суда Калужской области от 06.05.2024 по делу N 9а-1-71/2024 и др. // https://arbitr.garant.ru.
Статья 288. Меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций
Комментарий к статье 288
В комментируемой статье устанавливается порядок применения мер предварительной защиты по административному иску о взыскании обязательных платежей и санкций. По таким делам суд уполномочивается применять такую меру предварительной защиты, как арест на имущество административного ответчика в размере, не превышающем объема заявленных требований.
При применении судами мер предварительной защиты необходимо руководствоваться общими правилами гл. 7 КАС РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 85 КАС РФ меры предварительной защиты применяются судом по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.
Суд может принять меры предварительной защиты по административному иску, в том числе в случае приостановления производства по административному делу в целях урегулирования спора, если:
1) до принятия судом решения по административному делу или примирения сторон существует опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;
2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Как показывает практика, наиболее распространенной мерой предварительной защиты по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций выступает арест имущества и денежных средств. Приняв отказ административного истца Межрайонной ИФНС России N 22 по Свердловской области от требований административного иска к Чадовой О.В. о взыскании задолженности по налогам, суд отменил меры предварительной защиты, примененные Синарским районным судом г. Каменска-Уральского Свердловской области в виде ареста имущества и денежных средств <1>. Аналогичные меры предварительной защиты были применены по искам о взыскании обязательных платежей и санкций судами общей юрисдикции в делах за N 2а-294/2022, N 2а-7698/2022 <2>. Иногда суды приходят к выводам о наличии оснований для применения такой меры, как наложение запрета на регистрационные действия. Такая практика вполне согласуется с позицией Верховного Суда РФ от 01.06.2023 N 15 "О некоторых вопросах принятия судам мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты" о том, что суд принимает обеспечительные меры по искам, требования, административным искам как имущественного, так и неимущественного характера, в том числе о признании права, возложении обязанности совершить определенные действия либо воздержаться от их совершения.
--------------------------------
<1> Определение Синарского районного суда г. Каменск-Уральского Свердловской области от 14.05.2024 по делу N 2а-645/2024 // https://arbitr.garant.ru/#/document/340360930/.
<2> Решение Можгинского районного суда Удмуртской Республики от 25.01.2022 по делу N 2а-294/2022; Определение Ленинского районного суда г. Оренбурга Оренбургской области от 06.12.2022 по делу N 2а-7698/2022 // https://arbitr.garant.ru.
Таким образом, меры предварительной защиты - это весьма распространенный институт в практике судебных разбирательств по делам о взыскании обязательных платежей и санкций, поскольку применение таких мер является важной гарантией защиты прав для лиц, обратившихся за судебной защитой, направленной на реальное и полное восстановление нарушенных прав, в случаях, когда есть вероятность неисполнения административным ответчиком решения суда.
Статья 289. Судебное разбирательство по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций
Комментарий к статье 289
1. Дела данной категории рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий 3 месяцев со дня поступления заявления в суд. Сроки подготовки дела к судебному разбирательству и совершения иных подготовительных действий определяются в каждом конкретном случае самостоятельно судьей в пределах времени, установленного законом для данной категории дел.
2. Неявка надлежащим образом уведомленных лиц, участвующих в споре, не является препятствием для рассмотрения дела.
Как показывает практика, суды предпринимают все необходимые меры для своевременного извещения неявившихся участников процесса, и, не усмотрев обязательности явки не явившихся в судебное заседание в порядке ст. 150 КАС РФ, рассматривают дела в их отсутствие <1>. Указанное свидетельствует о том, что лица, участвующие в деле, вправе реализовывать свои права в том объеме, в котором они самостоятельно определили для себя, и поэтому нет препятствий для рассмотрения спора.
--------------------------------
<1> См.: Решение Октябрьского городского суда Республики Башкортостан от 02.05.2024 по делу N 2а-1119/2024 // https://arbitr.garant.ru/#/document/339873112/paragraph/12/.
3. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание лиц, участвующих в деле, о чем отмечается в определении о принятии заявления к производству и о подготовке дела к судебному разбирательству. В таком случае неявка лиц будет считаться основанием для наложения штрафа в порядке и размере, установленных ст. 122 - 123 КАС РФ.
4 - 5. По данной категории дел обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для взыскания обязательных платежей и санкций, возлагается на контролирующий орган; суд имеет право истребовать необходимые доказательства по собственной инициативе.
По общему правилу налогоплательщик обязан самостоятельно исполнять обязанность по уплате налогов в срок, установленный законодательством о налогах и сборах. В соответствии с п. 3 ст. 13 НК РФ налогоплательщик - физическое лицо обязано уплачивать НДФЛ. Налогоплательщик обязан предоставить в налоговый орган налоговую декларацию по НДФЛ. А в соответствии со ст. 400 НК РФ плательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица, обладающие правом собственности на имущество, признаваемое объектом налогообложения в соответствии со ст. 401 Кодекса.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налога является основанием для направления налоговым органом требования об уплате налога. Требованием об уплате налога признается извещение налогоплательщика о неуплаченной сумме налога, а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога. Требование об уплате налога направляется налогоплательщику при наличии у него недоимки.
Таким образом, в предмет доказывания включаются факты неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности по уплате налога, а также пропуск сроков по уплате исчисленных сумм.
Как отмечалось выше, в административном исковом заявлении о взыскании обязательных платежей и санкций должны быть указаны: наименование обязательного платежа, подлежащего взысканию, размер денежной суммы, составляющей платеж, и ее расчет.
В Определении Останкинского районного суда г. Москвы от 30.01.2023 по делу N 02а-0024/2023 отмечается, что к административному исковому заявлению истцом не был приложен расчет требований с указанием налогового периода и порядка расчета налога, также отсутствуют налоговые уведомления, содержащие расчет взыскиваемых обязательных платежей, позволяющих суду проверить правильность исчисления налогов. Подобная практика свидетельствует о неисполнении контролирующим органом обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для взыскания обязательных платежей и санкций, для оставления административного искового заявления без рассмотрения <1>.
--------------------------------
<1> Определение Останкинского районного суда г. Москвы от 30.01.2023 по делу N 02а-0024/2023 // https://arbitr.garant.ru/#/document/340550545/.
В силу закона налоговый орган не освобожден от обязанности обращаться за судебным взысканием налоговой недоимки в установленные законом сроки, а в случае их несоблюдения действовать разумно и добросовестно, в том числе приводить доводы и представлять отвечающие требованиям относимости, допустимости, достоверности доказательства уважительности их пропуска.
В подтверждение заявленного тезиса сошлемся на Решение Ивантеевского городского суда Московской области от 29.07.2024 по делу N 2а-976/2024, в котором суд указал, что, несмотря на безусловную значимость взыскания в бюджет неуплаченных налогоплательщиком самостоятельно налогов и пени, оснований для удовлетворения требований налогового органа о взыскании задолженности у суда не имеется, так как административным истцом пропущен установленный налоговым законодательством срок обращения в суд с административным исковым заявлением, а уважительных причин пропуска срока обращения судом не установлено <1>.
--------------------------------
<1> Решение Ивантеевского городского суда Московской области от 29.07.2024 по делу N 2а-976/2024 // https://arbitr.garant.ru/#/document/340950878/.
Исходя из приведенных случаев судебной практики, можно заключить, что обязанности по доказыванию обстоятельства по административному делу о взыскании обязательных платежей и санкций в общем и целом возлагаются на административного истца. Задача контролирующего органа в данной ситуации сводится к необходимости соблюдения процедуры обращения в суд за принудительным взысканием задолженности с приложением всех необходимых документов, подтверждающих основания для взыскания суммы задолженности и наложения санкций, а также правильность осуществленного расчета и рассчитанного размера взыскиваемой денежной суммы.
6. При рассмотрении дела суд должен установить: наличие оснований для взыскания истребуемой суммы, полномочия контролирующего органа, правильность расчета взыскиваемой суммы.
Комментарий к статье 290
1. По результатам рассмотрения дела суд принимает одно из следующих видов решений: об удовлетворении заявления полностью или в части и взыскании определенных сумм, об отказе в удовлетворении заявления. Порядок принятия, форма и содержание решения подчиняются общим требованиям КАС РФ, предъявляемым к решению суда по административному делу.
2. При удовлетворении требований о взыскании обязательных платежей и санкций решение должно отвечать и некоторым специальным требованиям.
Так, в резолютивной части решения указываются: фамилия, имя, отчество лица, обязанного уплатить сумму задолженности; общий размер подлежащей взысканию денежной суммы с раздельным определением сумм основной задолженности и санкций.
Принятием решения суда завершается производство по делу. Соответствующее решение должно быть законным и обоснованным, вместе с тем суд решает вопрос о сохранении мер предварительной защиты и распределяет судебные расходы.
Следует исходить из того, что по делам о взыскании обязательных платежей и санкций судебные расходы распределяются между сторонами пропорционально удовлетворенным требованиям.
УПРОЩЕННОЕ (ПИСЬМЕННОЕ) ПРОИЗВОДСТВО
ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
УПРОЩЕННОГО (ПИСЬМЕННОГО) ПРОИЗВОДСТВА
Статья 291. Возможность рассмотрения административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства
Комментарий к статье 291
1. В настоящее время и АПК, и ГПК, и КАС регламентируют упрощенное производство. Но в отличие от ГПК и АПК в КАС это производство еще именуется письменным, соответственно раздел V называется "Упрощенное (письменное) производство по административным делам", а гл. 33 - "Рассмотрение административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства".
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи возможность применения упрощенного судопроизводства связана в первую очередь с волеизъявлением сторон: всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным (п. 1); ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения административного дела (п. 2), у административного ответчика при этом есть право вето, но нет права самому обратиться с ходатайством о применении процедуры упрощенного производства.
Среди оснований рассмотрения дела в упрощенном производстве одно ограничение относится к существу спора - по делам о взыскании задолженности по обязательным платежам максимальная сумма, допускающая применение упрощенного судопроизводства, составляет 20 тыс. руб.
Перечень дел, рассматриваемых в упрощенном порядке не исчерпывающий, что подтверждается п. 4 ч. 1 комментируемой статьи, т.е. есть основания для применения такого порядка при условии прямого указания в законе. Например, суд рассматривает административное дело в порядке упрощенного (письменного):
- в случае если в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не является обязательной или не признана судом обязательной, или представители этих лиц (ч. 7 ст. 150 КАС);
- при преодолении решения суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части повторным принятием такого же акта (ч. 5 ст. 216 КАС);
- в случае, установленном ч. 2 ст. 315 КАС в связи с рассмотрением частной жалобы, представления прокурора.
2. В ч. 2 комментируемой статьи предусматриваются ситуации, когда нельзя рассмотреть дело в упрощенном (письменном) порядке. Например, в силу прямого указания ч. 6 ст. 243 КАС правила упрощенного (письменного) производства не подлежат применению при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Другие примеры: административные дела о госпитализации гражданина в медицинское учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке, а также о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении. Такие дела не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного (письменного) производства, поскольку данные споры связаны с ограничением прав и свобод гражданина, поэтому при их рассмотрении требуется присутствие административного ответчика или его представителя (абз. 8 п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.12.2020 N 42 "О применении норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел в порядке упрощенного (письменного) производства" (далее - Постановление N 42)).
Комментарий к статье 292
1. Особенностью упрощенного (письменного) производства по административным делам является отсутствие необходимости проведения устного разбирательства, и, как следствие этого, не осуществляется аудиопротоколирование, не составляется протокол в письменной форме, не применяются правила об отложении судебного разбирательства и объявлении судебного решения, не изготавливается отдельно резолютивная часть решения (ст. 152, 174). Судья исследует состязательные бумаги сторон и все доказательства, которые представлены сторонами, оценивает их и выносит решение.
2. В тех случаях, когда ходатайство о рассмотрении дела в упрощенном порядке заявлено административным истцом и надо выяснить позицию ответчика, суд в определении о подготовке к рассмотрению дела указывает на возможность применения правил упрощенного (письменного) производства и устанавливает десятидневный срок для представления возражений против рассмотрения дела в таком порядке.
3. По смыслу ч. 3, 4 комментируемой статьи при отсутствии возражений административного ответчика или если такие возражения не поступили в установленный срок, суд выносит определение о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства и рассматривает административное дело по этим правилам.
4. Если возражения поступили за пределами десятидневного срока, но до принятия решения суда в порядке упрощенного (письменного) производства, суд выносит определение о рассмотрении дела по общим правилам административного судопроизводства.
5. В ситуации, когда дело подлежит рассмотрению по правилам упрощенного (письменного) производства и соблюдены все условия, в определении о рассмотрении дела в таком порядке суд устанавливает сроки представления сторонами в суд и направления друг другу доказательств и возражений относительно предъявленных требований. Первый срок - 15 дней или более. Второй срок - 30 дней или более для представления только дополнительных документов, содержащих объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции, но не содержащих ссылки на доказательства, которые не были раскрыты в установленный судом первый срок для представления сторонами в суд ответчиком возражений на исковое заявление, так и для представления любым участвующим в деле лицом доказательств, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Оба срока начинают течь со дня вынесения определения о рассмотрении административного дела в упрощенном (письменном) производстве. При этом период между моментами окончания первого и второго сроков должен составлять не менее 15 дней.
Но если стороной не представлены суду документы, подтверждающие направление копий данных доказательств, документов или возражений другой стороне по административному делу, тогда суд вправе продлить срок направления соответствующих доказательств, документов или возражений, направить их самостоятельно, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также решить вопрос о рассмотрении дела по общим правилам административного судопроизводства (п. 8 Постановления N 42).
В порядке упрощенного производства возможно изменение основания или предмета административного иска, увеличение размера исковых требований. Этот вывод следует из п. 12 Постановления N 42, в котором предусмотрено, что в случаях изменения административным истцом при рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства основания или предмета административного иска, увеличения им размера заявленных требований суд вправе установить новые сроки для представления доказательств, возражений, документов при условии, что размер измененных требований не превышает двадцати тысяч рублей, или вынести определение о рассмотрении административного дела по общим правилам административного судопроизводства.
6. Срок рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства не должен превышать десяти дней со дня истечения сроков, установленных для представления и обмена доказательствами. Судебное решение по административному делу может быть принято судом в любой из дней в пределах данного срока.
Причем решение судья принимает единолично, за исключением тех случаев, когда соответствующая категория дел должна рассматриваться коллегиально.
7. Суд выносит определение о рассмотрении дела в обычном порядке, если принят встречный иск, который должен быть рассмотрен в обычном порядке, порядок упрощенного (письменного) производства может привести к разглашению государственной тайны, при необходимости выяснения дополнительных обстоятельств или исследования дополнительных доказательств, производстве осмотра и исследовании доказательств по месту их нахождения, назначении экспертизы, заслушивании свидетелей, а также, если суд выявит, что заявленное требование связано с иными требованиями, в том числе к другим лицам или судебным актом, принятым по данному делу, могут быть нарушены права и законные интересы других лиц. В п. 11 Постановления N 42 указывается еще на одну ситуацию, когда сторонами выражены намерения к заключению соглашения о примирении.
Статья 293. Решение по административному делу, рассмотренному в порядке упрощенного (письменного) производства
Комментарий к статье 293
1. По результатам рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства решение может быть принято как об удовлетворении требований, так и об отказе в этом. При вынесении решения по административному делу, рассмотренному в порядке упрощенного (письменного) производства, применяются общие требования к порядку принятия, форме и содержанию решения суда по административному делу, вместе с тем оно должно соответствовать существу упрощенного (письменного) производства.
2. Копии решения направляются лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня принятия решения. С вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2016 N 220-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти" стало возможным применение в упрощенном производстве всех предусмотренных этим Законом информационных технологий от подачи заявления до вынесения решения по делу и информирования сторон о нем.
Комментарий к статье 294
1. Для обжалования упрощенного решения в апелляционном порядке установлен 15-дневный срок. Он исчисляется со дня получения лицами, участвующими в деле, копии решения. При этом лицо, участвующее в деле, при пропуске этого срока вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного процессуального срока на подачу апелляционной жалобы, представив доказательства наличия уважительных причин неполучения или несвоевременного получения почтового отправления с копией решения суда (ст. 95 КАС РФ).
2. Решение суда, принятое в порядке упрощенного (письменного) производства, вступает в законную силу по истечении срока обжалования, а если такое решение обжаловано - с момента принятия судебного постановления суда апелляционной инстанции, которым данное решение оставлено без изменения.
Статья 294.1. Отмена решения суда по административному делу, рассмотренному в порядке упрощенного (письменного) производства, судом, принявшим решение
Комментарий к статье 294.1
1. В комментируемой статье предусмотрена ситуация, когда суд, который вынес решение в порядке упрощенного (письменного) производства по ходатайству заинтересованного лица, отменяет свое решение и выносит определение о возобновлении рассмотрения дела по общим правилам административного судопроизводства.
2. Это возможно в следующих ситуациях: поступили возражения от ответчика относительно применения такого порядка и срок на их принятие восстановлен; поступили новые доказательства, направленные в срок, но вовремя не дошедшие до суда; либо в суд в течение двух месяцев поступает заявление лица, не привлеченного к участию в деле, но чьи права нарушены вынесенным решением.
Норме этой статьи дается толкование в п. 9 Постановления N 42: "При этом судебное решение, принятое в порядке упрощенного (письменного) производства, отменяется принявшим его судом лишь в случаях, если поступившие после принятия решения возражения относительно применения порядка упрощенного (письменного) производства подтверждают наличие соответствующих оснований для рассмотрения дела по общим правилам административного судопроизводства; указанное выше заявление подано лицом, не привлеченным к участию в административном деле, о правах и об обязанностях которого принято решение; поступившие после принятия решения новые доказательства признаны судом имеющими существенное значение для рассмотрения и разрешения данного административного дела (ч. 7 ст. 292, ст. 294.1, п. 4 ч. 1 ст. 310 Кодекса).
Для разрешения вопроса об отмене принятого в порядке упрощенного (письменного) производства решения при необходимости не исключается проведение судебного заседания с извещением лиц, участвующих в деле, их представителей о времени и месте его проведения. В случае отсутствия такой необходимости это решение может быть отменено определением соответствующего суда, вынесенным без проведения судебного заседания и получения дополнительных объяснений (возражений) лиц, участвующих в деле. Определение об отмене решения принявшим его судом выносится в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления возражений (заявления или доказательств) в суд (ч. 4 ст. 2, ч. 6 ст. 292 КАС РФ).
В случае одновременного поступления указанных выше возражений, заявления или новых доказательств и апелляционной жалобы (представления) на решение, принятое в порядке, предусмотренном гл. 33 КАС РФ, суд первой инстанции вправе отменить данное решение при наличии соответствующих оснований. В этом случае апелляционная жалоба (представление) на отмененное решение возвращается (ст. 129 КАС РФ)".
3. Однако, если апелляционная жалоба (представление) уже принята к производству суда апелляционной инстанции, такое решение не может быть отменено по правилам ст. 294.1 КАС РФ, а представленные возражения, заявление, доказательства приобщаются в таком случае к материалам административного дела.
ПРОИЗВОДСТВО В СУДЕ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ ИНСТАНЦИИ
Комментарий к статье 295
1. Пересмотр дела в порядке апелляционного производства является одной из форм контроля за деятельностью судов первой инстанции, в ходе которой проверяются законность и обоснованность не вступивших в законную силу решений суда первой инстанции.
При разработке положений КАС РФ, закрепляющих производство в суде апелляционной инстанции, за основу были взяты соответствующие положения ГПК РФ. Вместе с тем, учитывая специфику административных дел, законодателем предусмотрен ряд существенных отличий апелляции в административном судопроизводстве по сравнению с гражданским судопроизводством, которые будут рассмотрены в настоящей главе.
2. Правом апелляционного обжалования обладают лица, участвующие в деле, а также лица, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.
Разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. При этом в случае оспаривания нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
В качестве лиц, не привлеченных к участию в административном деле, но обладающих правом подачи апелляционной жалобы, следует рассматривать субъектов спорного материального правоотношения, не наделенных процессуальным статусом при производстве по административному делу в суде первой инстанции <1>, вопрос о правах и обязанностях которых разрешен судом первой инстанции (потенциальных административных истцов, административных ответчиков, заинтересованных лиц и др.).
--------------------------------
<1> Иванова О.В. Лица, не привлеченные к участию в деле, права которых нарушены решением суда, в российском гражданском и арбитражном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 8 - 9.
2. Правом на апелляционное обжалование наделены представители и правопреемники лиц, участвующих в деле, и лиц, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.
Правопреемники вправе подать апелляционную жалобу независимо от того, привлекались ли они к участию в деле судом первой инстанции и был ли предварительно разрешен вопрос о замене стороны ее правопреемником. Вопрос о правопреемстве может быть разрешен судьей суда апелляционной инстанции при подготовке административного дела к рассмотрению в суде апелляционной инстанции или судом апелляционной инстанции при рассмотрении жалобы, представления <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
3. Согласно ч. 2 комментируемой статьи право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в административном деле.
Прокурором, участвующим в деле, является прокурор, который обратился в суд первой инстанции с административным исковым заявлением, или прокурор, вступивший в судебный процесс для дачи заключения по делу. Им может являться Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции (ст. 37, ст. 39 КАС РФ, ст. 54 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Прокурор вправе принести представление также в том случае, если он не был привлечен судом первой инстанции к участию в деле, в котором его участие является обязательным в силу закона (ч. 7 ст. 39 КАС РФ). При этом возможность подачи апелляционного представления не зависит от личного присутствия прокурора в судебном заседании <1>. Подача апелляционного представления, подписанного иным работником прокуратуры, не наделенным правом на обращение в суд апелляционной инстанции, является основанием для оставления апелляционного представления без рассмотрения <2> (п. 1 ч. 1 ст. 301 КАС РФ).
--------------------------------
<1> Там же. Пункт 4.
<2> См., напр.: Определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11.05.2021 N 66а-535/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
Комментарий к статье 296
1. Комментируемая статья закрепляет предметную подсудность судебных органов, которые правомочны проверять решения судов первой инстанции в апелляционном порядке.
Законодательное закрепление правил определения суда, которому надлежит рассматривать апелляционную жалобу (представление), является гарантией конституционного права на законный суд и призвано обеспечить справедливое судебное разбирательство беспристрастным судом, созданным на основании закона. Такие правила исключают для лиц, участвующих в деле, возможность влиять на выбор судьи и позволяют избежать правовой неопределенности в вопросе о том, в каком суде будет рассматриваться административное дело, что способствует непредвзятому рассмотрению дела <1>.
--------------------------------
<1> Абакумова М.Г. Обеспечение беспристрастности судей в гражданском судопроизводстве: дис. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2011. С. 75 - 77.
2. Правила, установленные комментируемой статьей, применяются, если иные правила не установлены другими положениями КАС РФ.
Например, ч. 3 ст. 260 КАС РФ установлено, что апелляционная жалоба (представление) на решения суда по административному делу о присуждении компенсации рассматривается:
1) апелляционным судом общей юрисдикции - на решения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, окружных (флотских) военных судов;
2) Апелляционной коллегией Верховного Суда Российской Федерации - на решения Верховного Суда Российской Федерации.
Комментарий к статье 297
1. Апелляционная жалоба (представление) подается через суд, принявший решение, то есть через суд первой инстанции.
При поступлении в суд апелляционной инстанции апелляционная жалоба (представление) подлежит направлению в суд первой инстанции для выполнения требований ст. 302 КАС РФ, среди которых: направление копии апелляционной жалобы (представления) участвующим в деле лицам, решение вопроса о восстановлении срока на ее подачу, получение возражений на апелляционную жалобу (представление).
Апелляционная жалоба (представление) направляется сопроводительным письмом в суд первой инстанции не позднее следующего рабочего дня после их поступления в суд апелляционной инстанции, о чем в письменной форме сообщается лицу, подавшему указанные апелляционные жалобу, представление <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 11.1.2 Инструкции по судебному делопроизводству в верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов, утвержденной Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 15.12.2004 N 161 // Российская газета. 2006. N 99.
При этом в КАС РФ не регламентирован порядок действий суда апелляционной инстанции, если после получения административного дела из суда первой инстанции выясняется, что судом не в полном объеме выполнены требования ст. 302 КАС РФ. В судебной практике выявлены случаи снятия административного дела с рассмотрения судом апелляционной инстанции и возвращения его в суд первой инстанции для выполнения требований ст. 300 - 302 КАС РФ <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30.11.2022 по делу N 66а-2303/2022; Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11.10.2022 по делу N 66а-2152/2022; Определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18.11.2021 по делу N 66а-1834/2021; Определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11.11.2021 N 66а-4701/2021 и др. // "ИС МЕГАНОРМ".
2. Подача апелляционной жалобы (представления) непосредственно в суд апелляционной инстанции не может являться основанием для их возвращения заявителю и не имеет правового значения для исчисления сроков, предусмотренных ст. 305 КАС РФ.
3. В целях скорейшего судебного разрешения вопросов, связанных с реализацией гражданами избирательных прав, частью 2 комментируемой статьи предусмотрена необходимость подачи апелляционной жалобы (представления) по таким делам с использованием способов, позволяющих обеспечить их скорейшую доставку в суд, принявший решение.
Словосочетание "способы, позволяющие обеспечить скорейшую доставку" в основном используется в КАС РФ применительно к направлению копий решения суда. Разъяснения относительно способов, которые могут обеспечить скорейшую доставку копий решения суда, даны в п. 140 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.06.2023 N 24 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1>. К ним относится использование судом любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты), позволяющих контролировать получение указанных копий адресатом. В частности, копия решения может быть направлена посредством единого портала государственных и муниципальных услуг, системы электронного документооборота участника судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2023. N 9.
Относительно способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку апелляционной жалобы (представления) в суд, принявший решение, разъяснений не дается. Исходя из п. 2 - 2.1 ст. 45 КАС РФ представляется, что к таким способам можно отнести подачу апелляционной жалобы (представления) в электронном виде посредством портала Госуслуг, либо информационной системы, определенной Верховным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, либо систем электронного документооборота участников судебного процесса с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
Порядок подачи в федеральные суды общей юрисдикции документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, утвержден Приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 27.12.2016 N 251 <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень актов по судебной системе. 2017. N 2.
Комментарий к статье 298
1. Комментируемая статья устанавливает общий срок апелляционного обжалования, который составляет один месяц со дня принятия решения суда первой инстанции в окончательной форме. Течение срока на подачу апелляционных жалобы, представления, частной жалобы, представления начинается со дня, следующего за днем составления мотивированного судебного акта (ч. 3 ст. 92, ст. 177, 186, 298 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Частями 2 - 6 данной нормы установлены сокращенные сроки обжалования по отдельным категориям дел. Сокращенные сроки на подачу апелляционных жалобы, представления, частной жалобы, представления по административным делам, не указанным в ч. 2 ст. 92 КАС РФ, начинают течь с рабочего дня, следующего за днем составления мотивированного судебного акта, поскольку в данные сроки не включаются выходные и нерабочие праздничные дни (ч. 2 ст. 92 КАС РФ, разделы IV, V Трудового кодекса Российской Федерации).
2. При проверке соблюдения сроков апелляционного обжалования необходимо иметь в виду, что соответствующий срок не считается пропущенным, если жалоба, представление были сданы в организацию почтовой связи до двадцати четырех часов последнего дня срока (ч. 4 ст. 93 КАС РФ). В этом случае дата подачи апелляционной жалобы (представления) определяется по штемпелю на конверте либо по дате, проставленной в документе, подтверждающем прием корреспонденции.
3. Последствия пропуска сроков, установленных комментируемой статьей, зависят от того, на каком этапе будет установлен факт пропуска процессуального срока.
Если суд устанавливает факт пропуска процессуального срока на этапе принятия апелляционной жалобы (представления), суд возвращает апелляционную жалобу (представление) (п. 3 ч. 1 ст. 301 КАС РФ).
Если данное обстоятельство выясняется при рассмотрении апелляционной жалобы (представления), суд оставляет апелляционную жалобу (представление) без рассмотрения.
4. Лицо, пропустившее срок подачи апелляционных жалобы, представления, частной жалобы, представления, вправе обратиться в суд, вынесший судебный акт, с заявлением о восстановлении пропущенного процессуального срока. В заявлении должны быть указаны причины пропуска данного срока (ч. 2 ст. 302 КАС РФ). Одновременно с заявлением о восстановлении пропущенного срока в суд должны быть поданы жалоба, представление, отвечающие требованиям ст. 299 КАС РФ. Просьба о восстановлении пропущенного процессуального срока апелляционного обжалования может содержаться непосредственно в жалобе, представлении.
Вопрос о восстановлении срока на подачу апелляционных жалобы, представления, частной жалобы, представления рассматривается судом первой инстанции в порядке, предусмотренном ст. 95 КАС РФ.
Комментарий к статье 299
1. Комментируемая статья устанавливает требования к содержанию апелляционных жалобы, представления.
Помимо общих требований (указания суда, фамилии, имени, отчества, контактов лица, подающего апелляционную жалобу (представление), перечня прилагаемых документов) в апелляционной жалобе (представлении) должны быть указаны требования лица (прокурора), подающего апелляционную жалобу (представление), а также основания, по которым они считают решение суда первой инстанции неправильным.
Поскольку апелляционная жалоба может быть подана как лицами, участвующими в деле, так и лицами, которые не были привлечены к участию в административном деле, но вопрос об их правах и об обязанностях был разрешен судом (ч. 2 ст. 295 КАС РФ), апелляционная жалоба последних должна содержать сведения о правах и об обязанностях, вопрос о которых был разрешен в обжалуемом судебном акте. В противном случае такая жалоба подлежит оставлению без движения (ч. 1 ст. 300 КАС РФ).
2. Вопрос о направлении другим лицам, участвующим в деле, копий апелляционной жалобы и приложенных к ней документов, которые у них отсутствуют, решается исходя из того, обладают ли лица, подающие апелляционную жалобу (представление), государственными или иными публичными полномочиями.
Для лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, направление апелляционной жалобы (представления) другим лицам, участвующим в деле, является обязанностью. Несоблюдение данного требования является основанием для оставления апелляционной жалобы без движения и последующего ее возвращения при невыполнении указания судьи о предоставлении доказательств направления апелляционной жалобы (представления) другим лицам (ст. 300 КАС РФ).
Граждане и юридические лица, не обладающие публичными полномочиями, не обязаны направлять копии апелляционной жалобы другим лицам, участвующим в деле, но могут сделать это по своему усмотрению. В случае если указанные лица не направили данные документы другим лицам, участвующим в деле, к апелляционной жалобе должны быть приложены копии по числу лиц, участвующих в деле. В таком случае апелляционную жалобу лицам, участвующим в деле, направляет суд.
Вышеуказанные нормы являются исключением из принципа процессуального равноправия сторон и обусловлены необходимостью повышенной защиты прав и интересов более слабой стороны публичных правоотношений.
Вместе с апелляционной жалобой (представлением) комментируемая статья предписывает направлять другим лицам, участвующим в деле, документы, которые у них отсутствуют. Изложенное означает, что не требуется направлять документы, которые имеются в материалах административного дела либо передавались лицам, участвующим в деле, до подачи апелляционной жалобы (представления).
3. Часть 7 комментируемой статьи закрепляет возможность направления апелляционной жалобы (представления) и приложенных к ней документов в электронном виде посредством официального сайта органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, что облегчает заявителям реализацию права на судебную защиту <1>. Так, на многих официальных сайтах органов власти реализована возможность подать электронное обращение через электронную приемную или личный кабинет пользователя.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.03.2017 N 657-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы международного общественного движения "Общественный Контроль Правопорядка" на нарушение конституционных прав и свобод рядом статей Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Возможность подачи апелляционной жалобы, представления в электронном виде в том числе посредством официального сайта, предоставлена только лицам, не обладающим государственными или иными публичными полномочиями.
Комментарий к статье 300
1. Комментируемая статья закрепляет последствия несоблюдения требований к апелляционной жалобе (представлению), предусмотренных в п. 2 - 4 ч. 1, ч. 2 - 7 ст. 299 КАС РФ.
Между тем не все недостатки апелляционной жалобы (представления), приведенные в части 1 комментируемой статьи, влекут оставление апелляционной жалобы (представления) без движения.
Например, отсутствие в жалобе (представлении) номера административного дела, присвоенного судом первой инстанции, при наличии сведений об обжалуемом решении суда и соответствии жалобы (представления) иным требованиям КАС РФ, неуказание адреса электронной почты или номера телефона при наличии иных данных, позволяющих известить лицо, подающее жалобу (представление), о движении дела, или при наличии названных сведений в материалах дела, а также иные недостатки, которые сами по себе не являются препятствием для рассмотрения жалобы (представления), не влекут оставление таких жалобы, представления без движения <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
2. В определении об оставлении апелляционной жалобы (представления) без движения указывается срок для устранения недостатков апелляционной жалобы (представления).
Срок для устранения недостатков апелляционной жалобы (представления) должен быть разумным, то есть назначаться с учетом реальной возможности устранения недостатков. При установлении данного срока необходимо принимать в расчет в числе прочего время, необходимое на отправку и доставку почтовой корреспонденции, исходя из территориальной удаленности от суда места жительства или места нахождения лица, подавшего жалобу, а также иные обстоятельства <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Согласно ч. 4 ст. 201 КАС РФ копии определения, выполненного только на бумажном носителе, направляются не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения, если иные сроки не установлены КАС РФ, или вручаются под расписку. Процедура доставки почтовых отправлений (включая почтовые отправления разряда "судебное") закреплена в Правилах оказания услуг почтовой связи <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минцифры России от 17.04.2023 N 382 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи" // "ИС МЕГАНОРМ".
Время на доставку корреспонденции не учитывается, если копия определения об оставлении жалобы (представления) без движения направляется в электронном виде.
3. В абз. 5 п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" <1> обращено внимание на возможность продления срока устранения недостатков апелляционной жалобы (представления) судьей первой инстанции на основании ст. 94.2 КАС РФ как по ходатайству лица, для которого указанный срок установлен, так и по собственной инициативе суда.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2020. N 136.
При этом судье следует проверять наличие у апеллянта достаточной возможности для исполнения определения об оставлении апелляционной жалобы (представления) без движения как на момент вынесения такого определения, так и по истечении установленного срока. В ходе проверки должна быть установлена дата получения апеллянтом копии определения об оставлении апелляционной жалобы без движения. При этом помимо сведений о направлении извещений, указанных на почтовом конверте, допустимо принимать во внимание аналогичную и дополнительную информацию, размещенную на официальном сайте АО "Почта России" в разделе "Отслеживание почтовых отправлений" <1>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Свердловского областного суда от 11.11.2021 N 33а-17073/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
Комментарий к статье 301
1. Комментируемая статья предусматривает основания для возвращения апелляционной жалобы (представления). К их числу отнесены невыполнение указаний судьи, содержащиеся в определении об оставлении апелляционных жалобы (представления) без движения и истечение срока на апелляционное обжалование при отсутствии просьбы о его восстановлении. Также апелляционная жалоба (представление) подана после истечения срока на апелляционное обжалование и в восстановлении срока отказано.
Кроме того, апелляционная жалоба (представление) может быть возвращена в случае, если она подана лицом, не имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции. Например, когда лицо, не привлеченное к участию в деле, полагает, что принятым судебным актом затронуты его права и обязанности, в то время как из материалов административного дела усматривается, что по результатам рассмотрения заявленных требований вопрос о правах и обязанностях данного лица не был предметом внимания суда, а принятое решение их не затрагивает.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи лица, подавшие апелляционную жалобу (представление), имеют право отозвать поданную апелляционную жалобу (представление). Отозвать апелляционное представление может только подавший его прокурор <1>. Об отзыве апелляционной жалобы (представления) подается заявление (ходатайство).
--------------------------------
<1> Статья 37 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Если заявление (ходатайство) об отзыве апелляционной жалобы (представления) поступило в суд первой инстанции после направления дела в суд апелляционной инстанции, суд первой инстанции направляет его в суд апелляционной инстанции.
Если заявление (ходатайство) об отзыве апелляционной жалобы (представления) поступило в суд апелляционной инстанции до принятия жалобы, представления к производству суда апелляционной инстанции, судья суда апелляционной инстанции вправе разрешить вопрос об их возвращении, руководствуясь ч. 2 ст. 301 КАС РФ. В случае, когда такие жалоба, представление приняты к производству суда апелляционной инстанции, суд уточняет у лица, подавшего жалобу, прокурора, принесшего представление, намерены ли они отказаться от жалобы, представления (ст. 303 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи на определение судьи о возвращении апелляционных жалобы (представления) могут быть поданы частная жалоба, представление прокурора.
Право подачи частной жалобы на определение судьи о возвращении апелляционной жалобы является одной из гарантий процессуальных прав лиц, подающих через суд первой инстанции апелляционную жалобу, и направлено на обеспечение их права на судебную защиту <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2022 N 2606-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Галицкого Дениса Григорьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 128 и частью 2 статьи 295 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
Комментарий к статье 302
1. Если на судебный акт поданы апелляционные жалоба (представление), частная жалоба (представление) и одновременно поставлен вопрос о восстановлении пропущенного срока их подачи, суд первой инстанции сначала решает вопрос о восстановлении пропущенного процессуального срока <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Заявление о восстановлении срока на подачу апелляционной жалобы (представления) рассматривается судом первой инстанции в порядке, предусмотренном ст. 95 КАС РФ.
2. Суд проверяет апелляционную жалобу (представление) на соответствие требованиям, закрепленным в ст. 298 - 299 КАС РФ, и убеждается в отсутствии оснований для оставления апелляционной жалобы (представления) без движения (ч. 1 ст. 300 КАС РФ) и оснований для ее возвращения (ч. 1 ст. 301 КАС РФ).
В случае отсутствия оснований для оставления без движения, возвращения жалобы, представления суд выполняет требования ч. 1, 4, 6 ст. 302 КАС РФ о направлении лицам, участвующим в деле, копии жалобы (представления) и приложенных к ним документов, о направлении дела (материала) вместе с жалобой (представлением) в суд апелляционной инстанции.
3. Часть 1 комментируемой статьи корреспондирует праву лиц, участвующих в деле, знать о жалобах, поданных другими лицами (подп. 9 ч. 1 ст. 45 КАС РФ), а также положениям о порядке направления копии апелляционной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле (ч. 5 - 7 ст. 299 КАС РФ). Для апеллянтов, обладающих государственными или иными публичными полномочиями, направление копии апелляционных жалобы, представления и приложенных к ним документов другим лицам, участвующим в деле, является обязанностью, а для апеллянтов, не обладающих государственными или иными публичными полномочиями, - правом.
Соответственно, суд первой инстанции после получения апелляционной жалобы (представления) от лица, не обладающего государственными или иными публичными полномочиями, сам направляет другим лицам, участвующим в деле, копии апелляционной жалобы и приложенных к ней документов, если они не были направлены апеллянтами. Указанные документы направляются уполномоченным работником аппарата суда не позднее следующего рабочего дня после получения апелляционной жалобы <1> с извещением о принесении апелляционной жалобы, составленным по утвержденной форме <2>.
--------------------------------
<1> Пункт 11.2.11 Инструкции по судебному делопроизводству в верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов, утвержденной Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 15.12.2004 N 161 // Бюллетень актов по судебной системе. 2018. N 2 (далее - Инструкция по судебному делопроизводству в верховных судах).
<2> См., напр.: форма N 52а приложения N 3 к Инструкции по судебному делопроизводству в верховных судах.
Федеральным законом от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> ч. 1 комментируемой статьи дополнена порядком направления копии апелляционной жалобы (представления) и приложенных к ней документов, поданных в электронном виде. Данные документы размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в режиме ограниченного доступа и (или) лицам, участвующим в деле, сообщается о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2018. N 49 (ч. I). Ст. 7523.
Указанные дополнения были направлены на развитие единого информационного пространства в сфере правосудия, внедрения технологий электронного правосудия, повышения эффективности обмена информацией о судебных делах, оборота электронных документов и доступности гражданам и организациям информации о судебных делах.
2. Лица, участвующие в деле, вправе представить в суд первой инстанции возражения на апелляционную жалобу с приложением документов, их подтверждающих. Возражения представляются по количеству лиц, участвующих в деле. Участники процесса вправе ознакомиться с материалами дела, с поступившими жалобой, представлением и возражениями относительно них.
3. По истечении срока обжалования суд первой инстанции направляет административное дело с апелляционными жалобой, представлением и поступившими на них возражениями в суд апелляционной инстанции. До истечения указанного срока дело в суд апелляционной инстанции не направляется, за исключением случаев, в которых установлены сокращенные сроки подачи апелляционных жалобы, представления (ст. 294, ч. 2 - 6 ст. 298 КАС РФ).
4. В случае если частная жалоба (представление) поданы на определение, которым не оканчивается производство по административному делу (например, об отказе в передаче административного дела на рассмотрение в арбитражный суд), в суд апелляционной инстанции направляется не административное дело, а отдельно сформированный материал, состоящий из оригинала жалобы или представления прокурора и обжалуемого определения суда, а также из заверенных судом необходимых для их рассмотрения копий документов. Представляется, что данное правило введено в целях процессуальной экономии, исключения невозможности дальнейшего движения дела в ходе пересмотра указанных выше определений и, как следствие, недопущения нарушения права участников процесса на судопроизводство в разумный срок.
Комментарий к статье 303
1. Отказ от апелляционной жалобы (представления) является одной из форм отказа от продолжения процесса. При этом его следует отличать от возвращения апелляционной жалобы (представления) (ч. 1 ст. 301 КАС РФ), отзыва апелляционной жалобы (представления) (ч. 2 ст. 301 КАС РФ) и отказа от административного иска (ст. 304 КАС РФ), которые влекут разные процессуальные последствия.
2. Отказ от апелляционной жалобы (представления) должен быть оформлен в виде письменного заявления, которое подается в суд апелляционной инстанции. Отказаться от апелляционной жалобы, представления возможно только до вынесения судом апелляционной инстанции определения по итогам их рассмотрения, причем как до проведения судебного заседания, так и непосредственно в судебном заседании.
Отказ от апелляционной жалобы (представления) является правом лиц, участвующих в деле, а также лиц, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом, которые подали апелляционную жалобу, а также прокурора, направившего апелляционное представление. "Суд же, будучи связанным волеизъявлением сторон, в таких случаях обязан прекратить производство по иску, заявлению, жалобе, представлению и т.п." <1>.
--------------------------------
<1> Проблемы реализации принципов гражданского судопроизводства в правоприменительной деятельности: монография / Н.В. Алексеева, С.Т. Багыллы, А.В. Белякова и др.; отв. ред. В.М. Жуйков, С.С. Завриев. М.: Норма; Инфра-М, 2024. С. 218.
Если отказ был подан в письменной форме до рассмотрения дела по апелляционным жалобе (представлению), информация об отказе от апелляционных жалобы (представления) должна размещаться на интернет-сайте суда апелляционной инстанции <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 8.1.3 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде, утвержденной Приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 29.04.2003 N 36 // Бюллетень актов по судебной системе. 2017. N 6; п. 11.1.3 Инструкции по судебному делопроизводству в верховных судах.
3. Вопрос о принятии отказа от жалобы решается судом апелляционной инстанции на этапе рассмотрения жалобы, представления. При этом суд должен установить, что заявление об отказе от апелляционной жалобы (представления) подано лицом, обладающим соответствующими полномочиями.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, если в соответствии со ст. 56 КАС РФ в доверенности специально оговорено право представителя на обжалование судебного акта, то такой представитель также вправе отказаться от поданной им апелляционной, частной жалобы <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 23 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Кроме того, суд апелляционной инстанции перед тем, как принять отказ от жалобы, должен установить, что отсутствуют сведения о принуждении лица, подавшего жалобу, к отказу от жалобы (ч. 2 ст. 4 КАС РФ). В определении о принятии отказа от административной жалобы целесообразно указывать на то, что суд проверил вышеуказанные обстоятельства <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 07.09.2021 по делу N 66а-931/2021 // "ИС МЕГАНОРМ".
4. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи о принятии отказа от апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции выносит определение, которым прекращает производство по соответствующим апелляционным жалобе, представлению.
При этом суд не принимает отказ от апелляционной жалобы, поданной адвокатом, участвующим в административном деле по назначению суда в качестве представителя административного ответчика, место жительства которого неизвестно либо в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
5. В случае вынесения определения о принятии отказа от апелляционной жалобы (представления) апелляционное производство прекращается, а обжалуемый судебный акт вступает в законную силу со дня вынесения определения о прекращении апелляционного производства при условии, если жалоба (представление) не подана другими лицами (ч. 2 ст. 186, ч. 5 ст. 311 КАС РФ).
6. Прекращение производства по апелляционным жалобе (представлению) в связи с отказом от них не является препятствием для рассмотрения иных апелляционных жалоб, представлений, поданных в рамках одного административного дела. Например, отказ прокурора от апелляционного представления не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы административного истца <1> или административного ответчика <2>.
--------------------------------
<1> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.02.2020 N 18-АПА19-97 // "ИС МЕГАНОРМ".
<2> Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 10.07.2024 по делу N 66а-872/2024 (УИД 270S0000-01-2024-000046-21) // "ИС МЕГАНОРМ".
Статья 304. Отказ административного истца от иска, признание иска административным ответчиком, соглашение о примирении сторон в суде апелляционной инстанции
Комментарий к статье 304
1. Комментируемой статьей закрепляется порядок заявления и принятия отказа административного истца от иска, признания иска административным ответчиком, заключения соглашения о примирении сторон, которые совершаются в суде апелляционной инстанции, после принятия апелляционных жалобы, представления.
2. Заявления об отказе от иска, о признании иска, соглашение о примирении подаются в суд апелляционной инстанции в письменной форме. Специальных требований к заявлениям об отказе от иска, о признании иска в КАС РФ не установлено. Требования к соглашению о примирении указаны в ст. 137 КАС РФ.
Если указанные распорядительные действия были совершены в судебном заседании, они заносятся в протокол судебного заседания и подписываются административным истцом, административным ответчиком, сторонами соглашения.
3. Полномочия представителя на заключение соглашения о примирении, на полный либо частичный отказ от административного иска или на признание административного иска должны быть специально оговорены в доверенности (подп. 4 - 5 ч. 2 ст. 56 КАС РФ). В этой связи при рассмотрении заявлений об отказе от административного иска, о признании административного иска, при утверждении соглашения о примирении суд проверяет наличие таких полномочий в доверенности, если данные действия совершаются через представителя.
4. Правовое регулирование действий сторон, предусмотренных комментируемой статьей, порядка и последствий принятия таких волеизъявлений судом апелляционной инстанции является аналогичным порядку, установленному для суда первой инстанции (ст. 137.1, ст. 157 КАС РФ).
5. Суд не принимает отказ административного истца от иска, признание иска административным ответчиком, если это противоречит КАС РФ, другим федеральным законам или нарушает права других лиц (ч. 5 ст. 46 КАС РФ).
Кроме того, следует иметь в виду и особые правила, регулирующие производства по отдельным категориям административных дел. Так, согласно ч. 5 ст. 46, ч. 10 ст. 213, п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ суд апелляционной инстанции не принимает отказ административного истца от административного иска, если это противоречит закону, нарушает права других лиц или имеются публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа (например, в случае, когда в суде апелляционной инстанции заявлен отказ от административного иска по делу, в котором принято решение, содержащее вывод о несоответствии применения оспоренного акта истолкованию данного акта, выявленному судом с учетом его места в системе нормативных правовых актов) <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 42 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" // БВС РФ. 2019. N 2.
Комментарий к статье 305
1. Комментируемая статья предусматривает сроки рассмотрения административных дел по апелляционной жалобе (представлению) судом апелляционной инстанции в зависимости от его уровня и категории административного дела.
2. Следует обратить внимание, что сроки, закрепленные в комментируемой статье, начинают исчисляться со дня поступления в суд апелляционной инстанции административного дела (вместе с апелляционной жалобой (представлением)), а не апелляционной жалобы (представления), если они поступили в суд апелляционной инстанции без административного дела.
3. В случае если апелляционная жалоба (представление) поступили в суд апелляционной инстанции до истечения срока их подачи, предусмотренного частью 1 комментируемой статьи, срок рассмотрения апелляционной жалобы (представления) исчисляется со дня истечения срока апелляционного обжалования. При этом данное правило не применяется при рассмотрении апелляционных жалоб (представлений), для рассмотрения которых установлены сокращенные сроки (ч. 3 - 10 комментируемой статьи) <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
В случае если после рассмотрения административного дела по апелляционной жалобе (представлению) поступят иные апелляционные жалобы (представления), они подлежат рассмотрению судом апелляционной инстанции в порядке ст. 312 КАС РФ.
Комментарий к статье 306
1. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность в целях процессуальной экономии истребовать до судебного заседания необходимые доказательства. Указанные правомочия суда направлены на принятие законного и обоснованного решения в случаях, если обстоятельства административного дела были установлены судом первой инстанции недостаточно полно и необходимо их дальнейшее выяснение.
Истребование доказательств возможно как по просьбе лиц, подавших апелляционную жалобу (представление), так и по инициативе суда. Такое полномочие согласуется с положениями п. 7 ст. 6, ч. 2 ст. 14 КАС РФ, закрепляющими более активную по сравнению с гражданским судопроизводством роль суда при осуществлении административного судопроизводства в установлении фактических обстоятельств по делу.
2. При подготовке административного дела к рассмотрению суд апелляционной инстанции разрешает вопросы о применении мер предварительной защиты. Порядок разрешения вопроса о принятии мер предварительной защиты определен в ст. 87 КАС РФ, которая применяется в судах как первой, так и апелляционной инстанции.
3. По ходатайству лиц, участвующих в деле, или по собственной инициативе суд апелляционной инстанции разрешает вопрос о приостановлении исполнения судебного решения. Приостановление исполнения судебного решения возможно при условии, что заявитель обосновал невозможность или затруднительность поворота исполнения судебного акта.
Если по истечении срока на подачу апелляционной жалобы (представления) судом первой инстанции выдан исполнительный лист на принудительное исполнение решения, а впоследствии по предусмотренным законом основаниям апелляционная жалоба (представление) на данное решение принята к производству, то суд апелляционной инстанции вправе приостановить исполнение такого судебного акта на основании ч. 1 ст. 306 КАС РФ. Порядок приостановления исполнительного производства, установленный ст. 359 КАС РФ, в данном случае не применяется <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" // БВС РФ. 2016. N 1.
4. По смыслу ч. 2 комментируемой статьи суд апелляционной инстанции извещает стороны о времени и месте рассмотрения жалобы, представления в апелляционном порядке только после того, как установит, что административное дело подготовлено к рассмотрению.
Комментарий к статье 307
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных КАС РФ.
По общему правилу рассмотрение административного дела в суде апелляционной инстанции осуществляется коллегиально тремя судьями.
Федеральным законом от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> ч. 2 комментируемой статьи была дополнена исключением из правила о коллегиальном рассмотрении - административное дело рассматривается в суде апелляционной инстанции единолично при подаче апелляционных жалобы, представления на решение суда, принятое в порядке упрощенного (письменного) производства. Закрепление в КАС РФ данного правила было направлено на унификацию положений КАС РФ с ГПК РФ, ст. 335.1 которого с 2016 г. предусматривала соответствующие положения, а также на реализацию принципа процессуальной экономии.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2018. N 49 (ч. I). Ст. 7523.
Вместе с тем с учетом характера и сложности обстоятельств административного дела оно может быть рассмотрено в суде апелляционной инстанции коллегиально, о чем председателем суда, его заместителем, председателем судебного состава выносится определение.
2. Судебное заседание в суде апелляционной инстанции, как и суде первой инстанции, состоит из 4 стадий: подготовительной части судебного заседания, рассмотрения административного дела, судебных прений, принятия судебного акта.
Судебное заседание открывается судьей-председательствующим в судебном заседании, который устанавливает явку и личности лиц, участвующих в деле, их представителей, проверяет полномочия должностных лиц и представителей, в том числе специальных полномочий на обжалование судебного акта, разъясняет лицам, участвующим в деле, представителям их процессуальные права и обязанности.
По аналогии со ст. 149 КАС РФ председательствующий объявляет состав суда и разъясняет лицам, участвующим в деле, их право заявлять самоотвод и отвод.
В суде апелляционной инстанции не применяются правила об обязательном участии сторон и иных лиц, участвующих в деле, их представителей в судебном заседании суда первой инстанции (ст. 307 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Затем судья-докладчик (председательствующий или один из судей) излагает обстоятельства административного дела, содержание принятого судом первой инстанции решения, доводы апелляционных жалоб, представления, возражений на них, содержание представленных в суд новых доказательств и иные необходимые данные, которые суду необходимо рассмотреть для проверки решения суда первой инстанции.
Кроме того, в подготовительной части судебного заседания суд апелляционной инстанции по мотивированному ходатайству лиц, участвующих в деле, или по собственной инициативе разрешает вопрос о принятии новых доказательств.
После этого судебная коллегия заслушивает объяснения лиц, участвующих в деле, их представителей, задает им вопросы, направленные на выяснение обстоятельств административного дела, исследует имеющиеся в административном деле доказательства и принятые им новые доказательства, предоставляет лицам, участвующим в деле, возможность выступить в судебных прениях.
КАС РФ закрепляет особый порядок заслушивания лиц, участвующих в деле, их представителей. Так, первым выступает лицо, подавшее апелляционную жалобу, или его представитель. Если производство в суде апелляционной инстанции инициировано прокурором, то первым выступает прокурор, подавший апелляционное представление. В случае обжалования решения суда обеими сторонами первым выступает административный истец. В судебных прениях лица, участвующие в деле, выступают в той же последовательности, в какой они давали объяснения.
3. В ходе каждого судебного заседания суда апелляционной инстанции ведется аудиопротоколирование и составляется протокол в письменной форме.
Следует обратить внимание, что исходя из ст. 204, ст. 205 КАС РФ аудиопротоколирование при рассмотрении административных дел в судах первой и апелляционной инстанций по общему правилу является обязательным и не может подменяться ведением письменного протокола.
Как отмечалось в Пояснительной записке к проекту Федерального закона от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, нарушение правил аудиопротоколирования, выступающего основным объективным средством фиксирования сведений о ходе судебного заседания, не должно влечь менее строгие правовые последствия, нежели нарушение правил ведения протокола в письменной форме. Нарушение правил о ведении аудиопротоколирования судебного заседания является основанием для отмены судебного акта и направления дела на новое рассмотрение (п. 3 ст. 309, п. 6 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).
--------------------------------
<1> Пояснительная записка к проекту федерального закона N 383208-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о реформе процессуального законодательства) // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/383208-7 (дата обращения: 05.09.2024).
4. По общему правилу в суде апелляционной инстанции не применяются нормы о соединении и разъединении нескольких административных исковых требований, об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, о предъявлении встречного административного иска, о замене либо привлечении к участию в деле второго административного ответчика.
Между тем в соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации <1> указанные ограничения не распространяются на случаи, когда суд первой инстанции необоснованно отказал лицу, участвующему в деле, в удовлетворении ходатайства об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, в принятии встречного административного иска, в замене либо привлечении к участию в деле второго административного ответчика, наделенного административными или иными публичными полномочиями.
--------------------------------
<1> Пункт 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
В таких случаях суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело с учетом неправомерно неудовлетворенного либо ранее заявленного и нерассмотренного ходатайства по правилам производства в суде первой инстанции в срок, установленный для рассмотрения административного дела судом первой инстанции, исчисляемый соответственно со дня вынесения определения о принятии изменения предмета или основания иска, увеличения (уменьшения) размера требований, о принятии встречного административного иска, о привлечении к участию в деле административного ответчика. По итогам такого рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции выносится соответствующее апелляционное определение.
Комментарий к статье 308
1. В целях проверки законности судебного постановления суд апелляционной инстанции проверяет административное дело в полном объеме, а не исключительно по доводам апелляционной жалобы. В этом состоит одно отличий административного судопроизводства от гражданского судопроизводства, поскольку в последнем суд рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе (представлении), либо проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части (ст. 327.1 ГПК РФ). Необходимость рассмотрения в апелляции административных дел в полном объеме вне зависимости от того, в какой части и по каким доводам обжалуется решение суда первой инстанции, обусловлена публично-правовым характером административных дел и активной ролью суда при их рассмотрении.
2. Суд апелляционной инстанции оценивает как имеющиеся, так и новые доказательства. С учетом особого проявления принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда в административном судопроизводства новые доказательства могут истребоваться судом апелляционной инстанции не только по ходатайству лиц, участвующих в деле, но и по инициативе суда апелляционной инстанции.
При поступлении новых доказательств судья-докладчик сообщает об этом, раскрывает их содержание, ставит на обсуждение перед судом вопрос о принятии дополнительно представленных (новых) доказательств.
Ходатайство лица о принятии и исследовании дополнительно представленных (новых) доказательств суд апелляционной инстанции разрешает с учетом мнения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле. Суд дает оценку характеру причин непредставления данных доказательств в суд первой инстанции, а также проверяет их соответствие требованиям ст. 60 и 61 КАС РФ о допустимости и относимости доказательств <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 2 п. 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Новые доказательства принимаются определением суда, как правило, протокольным. Определение суда апелляционной инстанции по вопросу о принятии дополнительно представленных (новых) доказательств не может быть обжаловано отдельно от судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела (ч. 2 ст. 202 КАС РФ).
3. Новые доказательства по общему правилу принимаются и рассматриваются судом апелляционной инстанции в случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине.
Вместе с тем вопрос о том, могли ли доказательства быть представлены лицами, участвующими в деле, в суд первой инстанции, не имеет правового значения, если доказательства необходимы для принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от волеизъявления участников спора (ч. 3 ст. 62, ч. 1 ст. 63 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 3 п. 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Дополнительно представленные (новые) доказательства исследуются в порядке, установленном гл. 6 и ст. 158 - 170 КАС РФ. Вновь заявленные требования судом апелляционной инстанции не рассматриваются.
Комментарий к статье 309
Например, решение суда может быть отменено или изменено судом апелляционной инстанции в случае, когда суд первой инстанции не разрешил подлежавший разрешению вопрос о процессуальном правопреемстве либо незаконно отказал в замене стороны ее правопреемником <1>; если судом первой инстанции неправильно определены основания, срок административного надзора, не назначены обязательные административные ограничения <2>.
--------------------------------
<1> Пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
<2> Пункт 49 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.05.2017 N 15 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" // БВС РФ. 2017. N 7.
Основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке установлены в ст. 310 КАС РФ и обязательны к выяснению судом апелляционной инстанции <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2019 N 3549-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хрулева Сергея Геннадьевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 307 и пунктом 3 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".
3. В отличие от полномочий суда апелляционной инстанции в гражданском и арбитражном судопроизводстве (ст. 238 ГПК РФ, ст. 269 АПК РФ), в силу п. 3 комментируемой статьи суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Такое полномочие характерно для неполной апелляции, при которой, в отличие от полной апелляции, суд апелляционной инстанции проверяет только сам процесс в суде первой инстанции и вынесенное решение, его законность и обоснованность, а стороны лишены права ссылаться на новые факты, представлять новые доказательств <1>. Учитывая, что апелляции в административном судопроизводстве присущи также и свойства полной апелляции (суд рассматривает административное дело в полном объеме на основе имеющихся и дополнительно представленных доказательств, принимаемых только в случае уважительности причин (ст. 308 КАС РФ)), следует признать, что в целом в российском административном судопроизводстве реализована смешанная модель апелляции, сочетающая в себе признаки и полной, и неполной апелляции <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Масаладжиу Р.М. Апелляционное производство по административным делам: новые подходы и старые проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5. С. 31 - 37; Борисова Е.А. Апелляционное производство - гарантия судебной защиты. Европейский гражданский процесс и исполнительное производство: Сборник материалов Международной научно-практической конференции, г. Казань, Казанский (Приволжский) федеральный университет, 25 марта 2011 г. / отв. ред. Д.Х. Валеев. М.: Статут, 2012; и др.
<2> См., напр.: Котлярова В.В. Полная и неполная апелляции в цивилистическом и судебном административном процессах // Lex russica. 2018. N 6. С. 63 - 71.
Перечень оснований, при наличии которых суд направляет административное дело на рассмотрение в суд первой инстанции, является исчерпывающим:
- рассмотрение административного дела в незаконном составе суда (то есть лицом, не наделенным полномочиями судьи; либо рассмотрение дела единолично, если оно подлежало коллегиальному рассмотрению; либо несоблюдение требований об отводе судьи или нарушение запретов, установленных ст. 32 КАС РФ, на повторное участие в рассмотрении административного дела <1>);
- рассмотрение административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания;
- разрешение судом вопроса о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле;
- принятие в предварительном судебном заседании судом решения об отказе в удовлетворении административного иска без исследования фактических обстоятельств по административному делу в случае пропуска административным истцом срока обращения в суд без уважительной причины (ч. 5 ст. 138 КАС РФ);
- нарушение правил о ведении аудиопротоколирования судебного заседания.
--------------------------------
<1> Пункт 36 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
В некоторых случаях даже при наличии оснований для направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции суд апелляционной инстанции может отменить решение суда и сам принять по нему новое решение. Так, например, суд апелляционной инстанции в целях защиты интересов несовершеннолетнего, отменив решение суда первой инстанции, несмотря на наличие оснований, предусмотренных п. 3 ст. 309 КАС РФ, вправе не направлять административное дело на новое рассмотрение и принять по нему новое решение <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 36 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2024 N 20 "О некоторых вопросах, возникающих в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении административных дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел, в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (главы 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации)" // БВС РФ. 2024. N 8.
В отличие от полномочий судов кассационной инстанции (ст. 329 КАС РФ) и полномочий Президиума Верховного Суда Российской Федерации при пересмотре судебных актов в порядке надзора (ст. 342 КАС РФ) в п. 3 комментируемой статьи не предусмотрена возможность суда апелляционной инстанции при направлении административного дела на новое рассмотрение указать на обязанность его рассмотрения в ином составе судей.
4. Суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части. При этом суд должен руководствоваться основаниями, предусмотренными ст. 194 и 196 КАС РФ.
5. При наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 301 КАС РФ, суд апелляционной инстанции вправе оставить апелляционные жалобу, представление без рассмотрения по существу. Так, апелляционные жалоба, представление, частная жалоба, представление, поданные лицом, не обладающим правом апелляционного обжалования судебного акта, или на судебный акт, не подлежащий обжалованию в апелляционном порядке, оставляются судом апелляционной инстанции без рассмотрения по существу <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 41 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
По результатам рассмотрения апелляционной жалобы (представления) суд апелляционной инстанции выносит определение.
Комментарий к статье 310
1. В ч. 1 комментируемой статьи закреплены безусловные основания для отмены решения суда первой инстанции. Наличие указанных оснований свидетельствует о грубом нарушении норм процессуального права и во всяком случае влечет отмену принятого судебного решения независимо от того, повлияли ли допущенные нарушения на правильность выводов суда. Отмена судебного решения по безусловным основаниям обусловлена защитой права каждого на справедливое судебное разбирательство.
Решение суда подлежит безусловной отмене в следующих случаях:
1) административное дело рассмотрено незаконным составов суда.
Административное дело признается рассмотренным судом в незаконном составе, если:
- оно рассмотрено лицом, не наделенным полномочиями судьи;
- дело, подлежащее коллегиальному рассмотрению, рассмотрено судьей единолично;
- судья повторно участвовал в рассмотрении административного дела в нарушение положений ст. 32 КАС РФ;
- при распределении дел не была использована автоматизированная информационная система распределения дел, что привело к нарушению принципа независимости судей путем влияния на процесс лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 36 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Отмена судебного решения ввиду рассмотрения административного дела в незаконном составе суда обусловлена требованием независимости и беспристрастности судей.
Нарушение правил территориальной подсудности само по себе не является безусловным основанием к отмене судебного акта <1>;
--------------------------------
<1> Пункт 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
2) административное дело рассмотрено в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
Указанное нарушение, как правило, является следствием несоблюдения требований гл. 9 КАС РФ, а также ненадлежащей подготовки административного дела к судебному разбирательству, когда судом не разрешен надлежащим образом вопрос о круге лиц, участвующих в деле (п. 3 ч. 3 ст. 135 КАС РФ).
Право на своевременное извещение о времени и месте судебного заседания является одной из гарантий эффективной реализации права на судебную защиту. Своевременность извещения позволяет лицам, участвующим в деле, реально осуществлять свои права, активно влиять на ход судебного разбирательства. Соответственно, нарушение данной гарантии ведет к серьезному ущемлению прав и законных интересов лиц, участвующих в деле <1>;
--------------------------------
<1> Захаров В.Н. Реализация в судебном разбирательстве процессуальных гарантий субъективных прав лиц, участвующих в деле // Вопросы теории и практики судебного разбирательства гражданских дел: Сб. науч. тр. Саратов, 1988. С. 48.
3) лицам, участвующим в деле и не владеющих языком, на котором ведется судопроизводство, не было обеспечено право давать объяснения, выступать, заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке или на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.
Согласно ч. 2 ст. 26 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения. В развитие этих конституционных положений в ч. 3 ст. 10 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <1> участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Несоблюдение данных требований является грубым нарушением конституционных прав граждан и влечет безусловную отмену решения суда первой инстанции;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
4) судом принято решение о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Судебное решение не должно быть вынесено о правах и обязанностях лица, не являющегося субъектом судебного разбирательства. Прежде чем разрешить вопрос о его правах и обязанностях лица, суд должен привлечь его к участию в административном деле;
5) решение суда не подписано судьей или кем-либо из судей либо если решение суда подписано не тем судьей или не теми судьями, которые входили в состав суда, рассматривавшего административное дело.
Согласно ч. 2 ст. 179 КАС РФ решение суда подписывается судьей при единоличном рассмотрении им административного дела или всеми судьями при рассмотрении административного дела судом в коллегиальном составе, в том числе судьей, имеющим особое мнение. Исправления, внесенные в решение суда, должны быть удостоверены подписями судей.
Подписание судебного решения судьей (судьями) подтверждает, что судебный акт выражает внутреннее убеждение именно тех судей, которые рассматривали административное дело, исследовали и оценивали доказательства, и отражает окончательность выводов суда. В связи с изложенным законодателем придается важном значение наличию (соответствию) подписей судей, поставленных на судебном решении, их отсутствие (несоответствие) влечет отмену судебного акта;
6) в деле отсутствует протокол судебного заседания либо нарушены правила о ведении аудиопротоколирования судебного заседания.
Протокол судебного заседания должен объективно отражать ход судебного заседания, хронологически фиксировать действия судьи и участников судебного разбирательства, а также полностью отражать обстоятельства, имеющие значение для административного дела. Надлежащее составление протокола судебного заседания имеет большое значение для оценки соблюдения прав и свобод лиц, участвующих в деле, вышестоящими судебными инстанциями.
По смыслу ст. 204 КАС РФ обязательность протоколирования заключается в обязанности суда применять одновременно два способа фиксации хода процессуальных действий: аудиопротоколирование при помощи соответствующих технических систем фиксации и составление протокола в письменной форме.
При этом протокол судебного заседания, составленный в письменной форме с соблюдением всех требований, не может заменить аудиопротоколирование, ведение которого обязательно, поэтому при нарушении процессуальных правил о непрерывном ведении аудиопротоколирования судебного заседания решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 5 п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Нарушение правил о ведении аудиопротоколирования судебного заседания является сравнительно новым основанием для отмены решения суда первой инстанции.
Нарушением является не только отсутствие аудиопротокола, но и начало аудиопротоколирования через определенное время после начала судебного заседания (за исключением случаев, если лица, участвующие в деле, не явились к началу судебного заседания), а также прерывание аудиопротоколирования в течение судебного заседания при отсутствии для этого оснований (если в результате этого в аудиопротоколе не были отражены показания свидетелей, объяснения лиц, участвующих в деле, на которые они ссылаются как на неисследованные и не получившие оценку со стороны суда первой инстанции) <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 1 п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Если нарушение правил о непрерывном ведении аудиопротоколирования обусловлено техническими причинами (сбоями), о возникновении которых не было известно до начала проведения судебного заседания и в ходе его проведения, то по общему правилу решение суда не подлежит отмене на основании п. 6 ч. 1 комментируемой статьи;
7) нарушены правила о тайне совещания судей при принятии решения.
Как следует из положений п. 2, 3 ст. 175 КАС РФ, тайна совещания судей гарантируется принятием решения в совещательной комнате, где могут находиться только судья, единолично рассматривающий административное дело, или судьи, входящие в состав суда, рассматривающего административное дело.
Тайна совещания является одной из гарантий беспристрастности судей, оценки ими доказательств по своему внутреннему убеждению и позволяет оградить судей от незаконного воздействия посторонних лиц <1>. Целью тайны совещания являются: "гарантия от огласки суждений, имевших место в совещательной комнате; создание уверенности населения в том, что приговор выносится только судьями и что постороннего влияния на них не было; обсуждение в совещательной комнате вопросов, связанных с постановлением приговора, без помех, в спокойных условия. Все это вместе взятое и составляет одну из важнейших гарантий правосудия, осуществляемого независимыми судьями" <2>. В связи с изложенным нарушение тайны совещания влечет безусловную отмену судебного решения.
--------------------------------
<1> Абакумова М.Г. Обеспечение беспристрастности судей в гражданском судопроизводстве: дис. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2011. С. 88 - 89.
<2> Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М., 1970. С. 328.
2. Помимо грубых процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебного решения, комментируемая статья закрепляет:
- формальные нарушения, которые не составляют повода к отмене обжалуемого решения, являющегося по сути правильным (ч. 5 комментируемой статьи);
- существенные нарушения, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела (ч. 4 комментируемой статьи).
Перечни формальных и существенных нарушений норм процессуального права КАС РФ не предусмотрены. Наличие существенных нарушений норм процессуального права должно проверяться судом апелляционной инстанции в каждом случае независимо от доводов апелляционных жалобы (представления). При этом наличие существенных нарушений норм процессуального права является основанием к отмене решения суда первой инстанции только при условии, что это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения.
Таким образом, не любое допущенное судом первой инстанции процессуальное нарушение является основанием для отмены его решения, а только то, которое привело к неверному разрешению спора <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.10.2022 N 2679-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.А. Герасина на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 16.1 Кодекса административного судопроизводства РФ" // "ИС МЕГАНОРМ"; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 N 43-КА20-2 // "ИС МЕГАНОРМ".
3. Решение суда должно быть законным и обоснованным.
Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении" // БВС РФ. 2004. N 2.
Решение суда является необоснованным и подлежит отмене в следующих случаях:
1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела (п. 1 ч. 2 комментируемой статьи).
Например, судом первой инстанции неправильно определен предмет доказывания;
2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела.
Например, в суде первой инстанции не доказаны обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе из-за неправильного распределения обязанности доказывания, либо решение суда основано на доказательствах, полученных с нарушением закона;
3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела.
Например, имеются противоречия между выводами о применении нормы права и установленными судом фактическими обстоятельствами. При установлении соответствия выводов суда обстоятельствам административного дела важную роль имеет подробное изложение судом мотивов, по которым он пришел к тем или иным выводам, в мотивировочной части судебного решения.
4. Решение суда является законным, если оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.
Решение суда не является законным, если судом нарушены или неправильно применены нормы материального права или норм процессуального права (п. 4 ч. 2 комментируемой статьи).
В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи неправильным применением норм материального права является в числе прочего истолкование закона без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации (п. 3 ч. 3 комментируемой статьи). ГПК РФ и АПК РФ аналогичных норм не закрепляют.
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что п. 3 ч. 3 ст. 310 КАС РФ не определяет исчерпывающим образом категорию "неправильное истолкование закона", указывая лишь на то, что неправильное истолкование судом закона может выразиться в том числе в неучете правовых позиций, содержащихся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Следовательно, не исключается возможность отмены судом апелляционной инстанции решения суда первой инстанции, в котором примененному закону было придано истолкование, расходящееся с истолкованием данного закона Конституционным Судом Российской Федерации в его решениях, принятых в форме определений.
Комментарий к статье 311
1. Судебный акт суда апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы (представления) принимается в форме апелляционного определения. Фактически оно является решением по смыслу и по форме <1>, в связи с чем содержание апелляционного определения схоже с содержанием судебного решения. Апелляционное определение включает в себя вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную части.
--------------------------------
<1> Терехова Л.А. Судебные акты проверочных инстанций // Lex russica. 2017. N 11. С. 102.
2. В ст. 176 КАС РФ закрепляется, что решение суда должны быть законным и обоснованным и основываться только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании. В связи с этим ч. 3 комментируемой статьи закрепляет обязанность суда при оставлении апелляционных жалобы (представления) без удовлетворения указать мотивы, по которым соответствующие доводы отклоняются. Выполнение данных процессуальных требований подкрепляется в том числе определенными в ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения вступивших в законную силу судебных актов в кассационном порядке.
3. Согласно ч. 4 комментируемой статьи в определении суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов.
Принципом распределения судебных расходов выступает возмещение судебных расходов лицу, которое их понесло, за счет лица, не в пользу которого принят итоговый судебный акт по делу <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2016 N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела" // БВС РФ. 2016. N 4.
Если в нарушение ч. 4 комментируемой статьи суд апелляционной инстанции не указал в судебном акте на распределение между сторонами судебных расходов, это не может служить основанием для его отмены. По смыслу ч. 1 ст. 114.1 КАС РФ в случае, если при рассмотрении дела в соответствующем суде не разрешен вопрос о судебных расходах, понесенных в связи с рассмотрением административного дела, такое заявление может быть подано отдельно в суд, рассматривавший дело в качестве суда первой инстанции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 14.06.2024 по делу N 88а-14380/2024 (УИД 69RS0036-01-2023-002591-57); Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 02.11.2022 N 88а-24406/2022 по делу N 2а-648/2021 и др. // "ИС МЕГАНОРМ".
4. Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия сразу же после его провозглашения.
"Законная сила" в данном случае двояка: с одной стороны, такую силу приобретает непосредственно акт суда апелляционной, кассационной, надзорной инстанций. С другой стороны, если эти акты сами по себе не являются новым решением по делу, не внесли изменений в обжалованное решение, то законную силу приобретает и само обжалованное решение. Его проверили, оно оказалось законным (законным и обоснованным), вступает в силу после всех проверок, становится окончательным. Свойство исполнимости приобретает именно оно, последствия, связанные с исполнением акта, относятся именно к этому проверенному решению. Но это не отменяет законной силы постановления суда проверочной инстанции <1>.
--------------------------------
<1> Терехова Л.А. Судебные акты проверочных инстанций // Lex russica. 2017. N 11. С. 109.
Статья 312. Порядок рассмотрения апелляционных жалобы, представления, поступивших после рассмотрения административного дела
Комментарий к статье 312
1. Комментируемая статья допускает отмену принятого апелляционного определения судом, его же принявшим, что является исключением из общего правила о невозможности признания судом незаконным собственного судебного акта. Такое возможно в случае, если после рассмотрения административного дела по нему поступает новая апелляционная жалоба (представление), срок на подачу которой восстановлен, по итогам ее рассмотрения суд апелляционной инстанции приходит к выводу о незаконности или необоснованности принятого ранее апелляционного определения. В таком случае апелляционное определение отменяется и выносится новое.
Возможность неоднократной проверки судебного акта по административному делу судом апелляционной инстанции обусловлена тем, что споры, возникающие в рассматриваемой сфере правоотношений, связаны с защитой широкого круга лиц <1>, что требует закрепления дополнительных гарантий права на доступность судебной защиты и права на справедливое судебное разбирательство.
--------------------------------
<1> Огнева К.О., Опалев Р.О., Степанова О.А. Об основных новеллах Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Судья. 2015. N 6. С. 6.
В науке процессуального права данная возможность оценивается неоднозначно. С одной стороны, повторное рассмотрение служит дополнительной гарантией законности и обоснованности принятого по делу судебного акта, дает возможность субъектам реализовать принадлежащее им право на апелляционное обжалование, позволяет преодолеть риск принятия противоречащих друг другу постановлений вышестоящих судов <1>. С другой стороны, "такая возможность создает благоприятные условия для процессуальных злоупотреблений со стороны недобросовестных апеллянтов, что приводит к нарушению принципа равноправия сторон, поскольку не учитывает интересы лиц, согласных с судебным актом и заинтересованных в его скорейшем исполнении" <2>.
--------------------------------
<1> Попова Н.И. Преодоление риска принятия противоречащих друг другу судебных актов в арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2019. С. 47.
<2> Терехова Л.А. Система пересмотра судебных актов в механизме судебной защиты. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 132; Батурина Н.А. Подача нескольких апелляционных жалоб на один судебный акт: проблемы теории и практики // Российский судья. 2021. N 8. С. 17.
2. Поступившая апелляционная жалоба (представление), по которым срок апелляционного обжалования был восстановлен, рассматривается в порядке, предусмотренном гл. 34 КАС РФ.
Апелляционные жалоба, представление, поступившие после рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции, могут быть рассмотрены тем же или иным составом судей <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 2 п. 43 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Предметом повторного рассмотрения административного дела в суде апелляционной инстанции выступает судебный акт суда первой инстанции, а не ранее вынесенное апелляционное определение. В связи с этим, если суд апелляционной инстанции придет к выводу, что апелляционная жалоба (представление) не подлежат удовлетворению, в резолютивной части апелляционного определения указывается на оставление апелляционных жалобы (представления) без удовлетворения. В этом случае указания на оставление без изменения ранее вынесенных судебных актов по административному делу в резолютивной части не требуется <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 3 п. 43 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Комментарий к статье 313
1. Положения, закрепляемые комментируемой статьей, аналогичны положениям ст. 202 КАС РФ, устанавливающим общий принцип обжалования определений.
Комментируемая статья предусматривает возможность обжалования определений суда первой инстанции отдельно от решения суда в двух случаях:
- если их обжалование прямо предусмотрено КАС РФ;
- если они исключают возможность дальнейшего движения административного дела, то есть если после принятия судебного определения совершить последующее процессуальное действие невозможно.
Например, отдельно от решения суда могут быть обжалованы определения:
- о применении меры процессуального принуждения (ч. 4 ст. 117 КАС РФ);
- о наложении судебного штрафа (ч. 3 ст. 123 КАС РФ);
- об отказе в удовлетворении ходатайства об объединении административных дел в одно производство или о выделении заявленных требований в отдельное производство (ч. 5 ст. 136 КАС РФ);
- о разъяснении решения суда или об отказе в разъяснении решения суда (ч. 5 ст. 185 КАС РФ);
- о прекращении производства по административному делу (ч. 3 ст. 195 КАС РФ);
- об оставлении административного искового заявления без рассмотрения (ч. 4 ст. 197 КАС РФ) и др.
2. Из ч. 1 комментируемой статьи следует, что правом на подачу частной жалобы, представления обладают стороны и другие лица, участвующие в деле, в том числе участвующий в деле прокурор.
Кроме того, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации таким правом обладают также лица, в отношении которых определением суда разрешен процессуальный вопрос. Например, правом на подачу частной жалобы на определение по вопросу о возмещении расходов, связанных с проведением экспертизы, обладает эксперт; правом на обжалование определения о наложении штрафа за неисполнение определения об истребовании доказательств обладает лицо, у которого истребованы доказательства <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 1 п. 47 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Правом на подачу частной жалобы, представления на определение, вынесенное до возбуждения производства по делу (определение об оставлении без движения, о возвращении, об отказе в принятии административного искового заявления), обладает лицо, обратившееся в суд с административным иском <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 2 п. 47 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
3. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает подсудность судов, рассматривающих частную жалобу (представление). Соответствующими полномочиями обладают районные суды, областные и равные им суды, апелляционные суды общей юрисдикции, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации.
4. Согласно ч. 3 комментируемой статьи определения суда, не препятствующие дальнейшему движению административного дела и возможность обжалования которых прямо не предусмотрена КАС РФ, отдельно от решений суда не обжалуются. Доводы о несогласии с ними могут быть включены в апелляционную жалобу на итоговый судебный акт по административному делу. К ним, в частности, относятся определения о принятии административного искового заявления к производству суда, о подготовке административного дела к судебному разбирательству, об истребовании доказательств, об отложении судебного разбирательства административного дела, о переходе к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 2 п. 44 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Комментарий к статье 314
Общий срок реализации права на апелляционное обжалование определения суда первой инстанции составляет 15 дней со дня вынесения определения суда. Специальные, сокращенные сроки апелляционного обжалования определений суда установлены для подачи частной жалобы (представления) на определения суда по отдельным категориям административных дел (ч. 2 - 6 комментируемой статьи).
Течение указанного срока начинается со дня, следующего за днем вынесения определения (ч. 3 ст. 92 КАС РФ).
Пропущенный процессуальный срок на подачу частной жалобы (представления) может быть восстановлен по общим правилам ст. 95 КАС РФ.
Комментарий к статье 315
1. Положения комментируемой статьи предусматривают особый порядок подачи и рассмотрения частной жалобы, представления прокурора, отличный от общих правил производства в суде апелляционной инстанции.
Частные жалобы (представления) по общему правилу рассматриваются без проведения судебного заседания, то есть без извещения и вызова лиц, участвующих в деле, кроме частных жалоб (представлений) на определения, которыми оканчивается производство по административному делу на соответствующей стадии административного судопроизводства.
К таким определениям относятся определения о приостановлении производства по административному делу, о прекращении производства по административному делу, об оставлении административного искового заявления без рассмотрения или об отказе в удовлетворении заявления, представления прокурора о пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (ч. 2 комментируемой статьи).
При этом суд апелляционной инстанции при рассмотрении частной жалобы (представления), которыми не оканчивается производство по административному делу, не лишен права на любом этапе апелляционного производства принять решение о проведении судебного заседания, известив лиц, участвующих в деле, о времени и месте его проведения.
Решение о необходимости проведения судебного заседания может быть принято исходя из характера и сложности разрешаемого процессуального вопроса, доводов частной жалобы, представления прокурора, необходимости в целях проверки законности и обоснованности обжалуемого определения предоставить лицам, участвующим в деле, возможность изложить суду второй инстанции свою позицию устно <1> (например, в случае нарушения судом первой инстанции права лица, на которое обжалуемым определением наложен штраф, быть услышанным или когда для проверки доводов частной жалобы (представления) необходимо дополнительное исследование доказательств).
--------------------------------
<1> Абзац 1 п. 48 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Общим правилом для рассмотрения частной жалобы (представления) является отсутствие необходимости ведения аудиопротоколирования, за исключением случаев, когда в судебном заседании рассматривается частная жалоба (определение) на определения, указанные в ч. 2 комментируемой статьи.
В связи с тем что при проверке судебных актов по частным жалобам (представлениям) суд не осуществляет повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции, оглашение имеющихся в материалах дела письменных доказательств, заключений экспертов, воспроизведение аудио- и видеозаписей осуществляется лишь при наличии необходимости в совершении соответствующих процессуальных действий <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 79 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // БВС РФ. 2016. N 11.
2. Частные жалобы (представления) по общему правилу рассматриваются судьей единолично. Коллегиальное рассмотрение частной жалобы (представления) осуществляется, если обжалуемое определение вынесено коллегиальным составом суда.
Частные жалобы (представления) рассматриваются в сроки, установленные для рассмотрения административных дел в суде апелляционной инстанции (ст. 305 КАС РФ).
3. Вместе с оригиналом частной жалобы (представления) в суд апелляционной инстанции направляется обжалуемое определение суда, заверенные судом копии документов, необходимые для рассмотрения частной жалобы (представления), а также опись всех имеющихся в деле документов.
При необходимости суд апелляционной инстанции вправе запросить у суда первой инстанции копии не направленных ему имеющихся в материалах дела документов.
После рассмотрения частной жалобы (представления) прокурора сформированный по частной жалобе (представлению) материал приобщается к делу (ч. 6 ст. 302 КАС РФ).
Если частная жалоба (представление) поданы на определения, вынесенные судьей суда первой инстанции до возбуждения производства по административному делу в суде первой или апелляционной инстанции (например, на определение о возвращении административного искового заявления, на определение об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы и др.), в суд апелляционной инстанции направляются оригиналы поданных административного искового заявления, жалобы, представления и прилагаемых к ним документов вместе с делом (при его наличии) <1>.
--------------------------------
<1> Абзац 3 п. 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Статья 316. Полномочия суда апелляционной инстанции при рассмотрении частной жалобы, представления прокурора
Комментарий к статье 316
1. Полномочия суда апелляционной инстанции при рассмотрении частной жалобы (представления) ограничены. Это обусловлено тем, что при рассмотрении частной жалобы (представления) суд не осуществляет повторное рассмотрение административного дела, а проверяет законность и обоснованность разрешения судом первой инстанции процессуальных вопросов.
2. По результатам рассмотрения частной жалобы (представления) суд апелляционной инстанции вправе оставить определение суда первой инстанции без изменения, жалобу (представление) прокурора без удовлетворения, если придет к выводу, что суд первой инстанции вынес законный и обоснованный судебный акт.
В случае допущенной судом первой инстанции ошибки суд апелляционной инстанции отменяет определение суда полностью или в части. В этом случае по общему правилу суд апелляционной инстанции самостоятельно разрешает процессуальный вопрос по существу.
К таким вопросам, например, относятся:
- вопрос о восстановлении процессуального срока или об отказе в его восстановлении;
- вопрос о возвращении, оставлении без движения или об отказе в принятии административного искового заявления;
- вопрос о применении мер предварительной защиты;
- вопрос прекращении производства по административному делу и др.
Вместе с тем согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации в случае отмены судом апелляционной инстанции определения суда первой инстанции ряд вопросов подлежит разрешению судом первой инстанции:
- вопросы о разъяснении судебного акта суда первой инстанции;
- вопросы о возобновлении производства по административному делу после его приостановления;
- вопросы, разрешенные судом первой инстанции в незаконном составе суда;
- вопросы, разрешенные в отношении лиц, не привлеченных к участию в деле и участию в их разрешении (например, в случае, когда судебные расходы взысканы с лица, не привлеченного к участию в деле, штраф наложен на лицо, не являющееся участником процесса, которому не обеспечена возможность реализовать право быть услышанным при наложении штрафа);
- вопросы, при разрешении которых нарушены правила о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания <1>.
--------------------------------
<1> Абзацы 1 - 7 п. 49 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
3. При отмене незаконного определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции в целях правильного разрешения вопроса о принятии административного искового заявления вправе разрешить иной процессуальный вопрос, который не был разрешен судом первой инстанции до вынесения обжалованного определения, однако подлежал разрешению.
Например, если судом первой инстанции незаконно оставлено без движения административное исковое заявление, не подлежавшее рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, либо незаконно отказано в принятии административного искового заявления при подсудности дела другому суду, суд апелляционной инстанции вправе вынести определения об отказе в принятии административного искового заявления и о его возвращении соответственно <1>.
--------------------------------
<1> Абзацы 8 - 9 п. 49 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2020 N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136.
Комментарий к статье 317
Аналогично определению суда, вынесенному по апелляционной жалобе (представлению), апелляционное определение, принятое по частной жалобе (представлению), вступает в законную силу со дня его вынесения.
Определение суда апелляционной инстанции по частной жалобе (представлению) может быть обжаловано в кассационном порядке (п. 1 - 3 ч. 2 ст. 319 КАС РФ), надзорном порядке (п. 4 ч. 2 ст. 332 КАС РФ), а также пересмотрено по вновь открывшимся или новым обстоятельствам (ч. 2 ст. 345 КАС РФ).
ПЕРЕСМОТР ВСТУПИВШИХ В ЗАКОННУЮ СИЛУ СУДЕБНЫХ ПОСТАНОВЛЕНИЙ
В административном судопроизводстве (как и в судопроизводствах гражданском и арбитражном) имеется два кассационных производства. Первое - кассационное производство в кассационном суде общей юрисдикции. Второе - кассационное производство в Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, в Военной коллегии Верховного Суда РФ (далее - судебная коллегия ВС РФ). Согласно предписаниям закона возбуждение второго кассационного производства обусловлено исчерпанием первого кассационного производства. В отличие от ГПК РФ, АПК РФ в КАС РФ нет четкого разделения правил, регламентирующих порядок производства в кассационном суде общей юрисдикции, и правил, регламентирующих порядок производства в судебной коллегии Верховного Суда РФ. Данная законодательная техника обусловливает следующий подход комментирования: как общее правило рассматривается правовое регулирование первого кассационного производства; внимание на втором кассационном производстве акцентируется при наличии особенностей. Комментарий опирается, среди прочего, на разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2020 N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" (далее по тексту - Постановление Пленума N 17).
Комментарий к статье 318
1. Право кассационного обжалования есть право на возбуждение кассационного производства, под которым понимается деятельность кассационного суда общей юрисдикции по рассмотрению в судебном заседании кассационной жалобы на вступившие в законную силу судебные акты с целью проверки их законности. Право кассационного обращения есть право на подачу кассационной жалобы в судебную коллегию ВС РФ. Рассмотрение кассационной жалобы в судебном заседании судебной коллегии ВС РФ зависит от принятия судьей ВС РФ соответствующего определения в результате предварительного изучения кассационной жалобы на предмет выявления оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке. Для реализации как права кассационного обжалования, так и права на обращение в судебную коллегию ВС РФ необходимо наличие объекта, субъекта обжалования (обращения), соблюдение срока и порядка обжалования (обращения), требований, предъявляемых к форме и содержанию кассационной жалобы.
2. В ч. 1 комментируемой статьи определены объект и субъекты кассационного обжалования (обращения).
В качестве объекта кассационного обжалования выступают вступившие в законную силу судебные акты по административным делам: судебные приказы, решения и определения мировых судей, решения и определения районных судов, областных и равных по компетенции судов, вынесенные ими при рассмотрении административных дел по первой инстанции; апелляционные определения, иные определения, вынесенные судами апелляционной инстанции при рассмотрении административных дел в апелляционном порядке.
К иным определениям судов апелляционной инстанции, подлежащим обжалованию в кассационном порядке, относятся определения, вынесенные по частной жалобе, представлению прокурора, а также определения, возражения на которые не могут быть заявлены при обжаловании итогового судебного акта суда апелляционной инстанции (например, определение о наложении судом апелляционной инстанции штрафа на лицо, не являющееся участником судебного процесса, частное определение).
3. К объектам обращения в суд кассационной инстанции, помимо перечисленных выше судебных актов, относится кассационное определение кассационного суда общей юрисдикции.
Определения кассационного суда общей юрисдикции о возвращении кассационных жалобы, представления и иные определения, возражения на которые не могут быть заявлены при обжаловании итогового судебного акта кассационного суда общей юрисдикции, подлежат обжалованию в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации отдельно от судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела.
4. Субъектами кассационного обжалования, обращения в суд кассационной инстанции являются лица, участвующие в деле (см. комм. к ст. 37), которые считают, что принятыми по делу судебными актами нарушены их права, свободы и законные интересы.
Субъектами кассационного обжалования являются и лица, не привлеченные к участию в деле в судах первой и апелляционной инстанций, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом, включая лиц, о правах и об обязанностях которых судом разрешен вопрос.
В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом ВС РФ в п. 3 Постановления N 17, прокурор вправе обратиться с кассационным представлением, если производство по административному делу было возбуждено на основании административного искового заявления прокурора либо прокурор вступил в процесс для дачи заключения по административному делу в случаях, когда это предусмотрено Кодексом и другими федеральными законами. При этом прокурор, участвующий в деле, обладает правом на принесение представления независимо от его личного присутствия в судебном заседании суда первой и (или) апелляционной инстанции. Прокурор вправе принести представление также в том случае, если он не был привлечен судом первой и (или) апелляционной инстанции к участию в деле, в котором его участие является обязательным в силу закона.
Прокурор может принести кассационное представление в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом. Необходимость принесения кассационного представления в защиту прав, свобод и законных интересов указанных лиц должна быть мотивирована прокурором применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 Кодекса.
В Постановлении Пленума N 17 также обращается внимание и на право Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по результатам рассмотрения жалобы на решение, действие или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих обратиться с ходатайством о проверке вступившего в законную силу судебного акта по административному делу об оспаривании соответствующего решения, действия или бездействия, независимо от того, рассматривалось ли административное дело с его участием.
В п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" отмечается, что кассационная жалоба на судебный акт, принятый по коллективному административному исковому заявлению (ст. 42 КАС РФ), подается:
1) лицом, которому было поручено ведение соответствующего дела в интересах группы лиц;
2) лицом, которое не привлечено к участию в административном деле и вопрос о правах и обязанностях которого был разрешен судом.
5. Осуществление права на кассационное обжалование, обращение в судебную коллегию ВС РФ возможно, если соблюдены установленный законом срок и условие об исчерпании иных установленных КАС РФ способов обжалования.
Срок подачи кассационной жалобы <1> в кассационный суд общей юрисдикции и в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации является единым и составляет шесть месяцев.
--------------------------------
<1> Далее все изложенное относительно кассационной жалобы относится и к кассационному представлению прокурора.
Указание Пленума ВС РФ на "единый шестимесячный срок" означает, что шесть месяцев предоставлено на последовательное исчерпание двух кассационных производств, а не шесть месяцев на подачу кассационной жалобы в кассационный суд общей юрисдикции (первая кассация) и шесть месяцев на подачу кассационной жалобы в судебную коллегию по административным делам ВС РФ (вторая кассация).
В п. 8 Постановления N 17 акцентируется на этом внимание: "единый шестимесячный срок для кассационного обжалования вступивших в законную силу судебных актов и подача кассационной жалобы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации после обжалования судебных актов в кассационный суд общей юрисдикции не влечет его исчисление заново".
Единый шестимесячный срок начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения, иного определения суда апелляционной инстанции, вынесения судебного приказа, определения об утверждении соглашения о примирении и истекает в соответствующее число последнего месяца данного срока.
Если составление мотивированного определения суда апелляционной инстанции откладывалось, то срок составления этого определения исключается из шестимесячного срока кассационного обжалования.
Если после вынесения апелляционного определения суд апелляционной инстанции рассмотрит апелляционную жалобу, поступившую от других лиц, которым был восстановлен срок подачи апелляционной жалобы, шестимесячный срок для обжалования вступивших в законную силу судебных актов следует исчислять со дня, следующего за днем вынесения последнего апелляционного определения.
Если кассационная жалоба была возвращена без рассмотрения по основаниям, указанным в ст. 321 КАС РФ, то время, в течение которого решался вопрос о возвращении жалобы, не подлежит исключению при подсчете шестимесячного срока (п. 9 Постановления Пленума N 17).
6. В ч. 2 комментируемой статьи указано также на обязанность подателя жалобы исчерпать иные установленные КАС РФ способы обжалования.
Под иными способами обжалования судебного акта суда первой инстанции до дня вступления его в законную силу следует понимать обжалование его в апелляционном порядке. При этом такие способы обжалования признаются исчерпанными, если дело рассмотрено судом апелляционной инстанции по существу и вынесено апелляционное определение (определение по результатам рассмотрения частной жалобы, представления), независимо от того, в какой части и каким лицом обжаловался соответствующий судебный акт (п. 6 Постановления Пленума N 17).
Для возбуждения первого кассационного производства необходимо исчерпание апелляционного способа обжалования, если оно предусмотрено КАС РФ. Например, КАС РФ не предусмотрено возможности апелляционного обжалования судебных приказов, определений об утверждении соглашения о примирении. Данные судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке.
Для возбуждения второго кассационного производства следует исчерпать кассационный способ обжалования (первая кассация). Согласно разъяснениям Пленума ВС РФ способы обжалования признаются исчерпанными, если дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции и по результатам рассмотрения кассационной жалобы судом вынесено кассационное определение (п. 3 ч. 2 ст. 319 КАС РФ).
Пленум ВС РФ в Постановлении N 17 акцентирует внимание на том, что исчерпание предусмотренных КАС РФ способов обжалования не связано с обязанностью каждого лица, участвующего в деле, обжаловать полностью или в части судебный акт. Достаточно, чтобы судебный акт был обжалован в соответствующем порядке, его законность и (или) обоснованность проверены соответствующим судом проверочной инстанции, результат рассмотрения жалобы был оформлен апелляционным и (или) кассационным определением.
Данное разъяснение (в отличие от разъяснений, данных Пленумом ВС РФ в постановлениях, посвященных применению норм АПК РФ, ГПК РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции <1>) гарантирует последовательное обжалование судебных актов по административным делам.
--------------------------------
<1> См.: Борисова Е.А. Последовательность исчерпания способов обжалования судебных актов в арбитражном процессе // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2022. N 9. С. 19 - 29; Она же. О последовательности обжалования судебных актов в арбитражном и гражданском процессах (памяти А.Т. Боннера) // Вестник гражданского процесса. 2022. N 4.
Говоря о праве кассационного обжалования лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом, Пленум ВС РФ обращает внимание на то, что эти лица вправе обратиться с кассационной жалобой в кассационный суд общей юрисдикции и в том случае, если судебный акт суда первой инстанции не обжаловался в апелляционном порядке и вступил в законную силу.
7. В ч. 3, 4 комментируемой статьи предусмотрен порядок восстановления пропущенного по уважительной причине срока кассационного обжалования: заинтересованное в кассационном обжаловании судебного акта лицо должно подать заявление о восстановлении пропущенного срока обжалования судебного акта; в заявлении следует указать на обстоятельства, послужившие причиной пропуска срока обжалования судебного акта, имевшие место в период не позднее двенадцати месяцев со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу (для лиц, участвующих в деле) или со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав, свобод и законных интересов обжалуемым судебным актом (для лиц, не участвовавших в деле, о правах и об обязанностях которого суд принял судебный акт).
В п. 11 Постановления Пленума N 17 указываются примеры таких обстоятельств, среди которых: отсутствие у лица, обратившегося с кассационной жалобой, сведений об обжалуемом судебном акте, тяжелая болезнь, беспомощное состояние, уход за тяжело больным членом семьи, иные относящиеся к личности заявителя обстоятельства, а также другие независящие от лица обстоятельства, в силу которых оно было лишено возможности своевременно обратиться с кассационной жалобой в суд (например, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части).
В п. 61 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2021) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.11.2021) обращается внимание судов на то, что несвоевременное получение копии судебного акта, а также состояние здоровья заявителя являются уважительными причинами пропуска срока для обращения в суд, установленного п. 2 ст. 318 КАС РФ.
Для обеспечения содействия лицам, участвующим в деле, в реализации их процессуального права на обжалование судебных актов в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в п. 10 Постановления Пленума N 17 акцентируется внимание на необходимости указания в кассационных и иных подлежащих самостоятельному обжалованию определениях кассационных судов общей юрисдикции даты поступления кассационной жалобы в суд первой инстанции, а также дату изготовления соответствующего определения в полном объеме.
Заявление о восстановлении пропущенного срока на подачу кассационной жалобы подается в соответствующий суд кассационной инстанции. Одновременно с подачей заявления подается и кассационная жалоба. Рассматривается заявление без извещения лиц, участвующих в деле. С учетом характера и сложности процессуального вопроса суд вправе вызвать лиц, участвующих в деле, в судебное заседание, известив их о времени и месте его проведения.
С учетом того что определения об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы и о ее возвращении без рассмотрения по существу выносятся на основании одних и тех же обстоятельств, они могут быть изготовлены в виде одного документа.
Определение о восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы в кассационный суд общей юрисдикции и (или) об отказе в его восстановлении может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации отдельно от судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела (п. 11 Постановления Пленума ВС РФ N 17).
Те же определения, но вынесенные судьей Верховного Суда РФ, не подлежат обжалованию в инстанционном порядке. Вместе с тем закон допускает обращение заинтересованного лица к Председателю Верховного Суда Российской Федерации, заместителю Председателя Верховного Суда Российской Федерации с просьбой отменить вынесенное судьей судебной коллегии по административным делам ВС РФ определение. Должностное лицо Верховного Суда РФ, рассмотрев такое обращение, вправе не согласиться с определением о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или об отказе в его восстановлении, отменить его и вынести новое определение об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или о его восстановлении.
Комментарий к статье 319
1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи кассационная жалоба, направленная на возбуждение кассационного производства в кассационном суде общей юрисдикции (первое кассационное производство), подается через суд, принявший решение.
В том же порядке (через суд, принявший решение) подается кассационная жалоба, направленная на возбуждение кассационного производства в судебной коллегии ВС РФ, подаваемая на судебные акты, принятые верховным судом республики, краевым, областным судом, городом федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа (далее - областные и равные по компетенции суды), по следующим делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (п. 7 - 11 ч. 1 ст. 20 КАС РФ):
- об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;
- об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выдвинутого по одномандатному избирательному округу;
- об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
- об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
- о расформировании избирательных комиссий, за исключением случая, указанного в п. 10 ст. 21 КАС РФ.
Судебные акты, принятые по перечисленным административным делам, обжалуются в кассационном порядке только один раз и проверяются в кассационном порядке только судебной коллегией ВС РФ, минуя кассационный суд общей юрисдикции.
2. Если кассационная жалоба, поданная на судебные акты по перечисленным выше делам, подана до дня голосования, то суд, принявший решение (а это - областной или равный по компетенции суд), незамедлительно изготавливает, заверяет усиленной квалифицированной электронной подписью в установленном порядке электронные копии кассационной жалобы, приложенных к ней документов и незамедлительно направляет данные копии в Верховный Суд Российской Федерации.
Во всех других случаях суд, принявший решение, обязан незамедлительно направить кассационную жалобу вместе с административным делом в соответствующий суд кассационной инстанции.
В соответствии с разъяснениями Постановления Пленума N 17 если кассационная жалоба подана в кассационный суд общей юрисдикции не через суд первой инстанции, то по общему правилу она подлежит возвращению на основании п. 5 ч. 1 ст. 321 КАС РФ. Данное правило не применяется при подаче кассационной жалобы на судебные акты, в отношении которых уже возбуждено кассационное производство по кассационной жалобе другого лица. Указанная жалоба может быть подана непосредственно в соответствующий суд кассационной инстанции. В случае, когда в кассационном порядке обжалуется определение, которым не оканчивается производство по административному делу, в суд кассационной инстанции направляются:
1) оригинал жалобы и обжалуемого определения суда;
2) заверенные судом копии документов, необходимых для рассмотрения жалобы;
3) опись всех имеющихся в деле документов.
3. Также необходимо принять во внимание следующие разъяснения Постановления Пленума N 17.
В случае, когда после направления дела в суд кассационной инстанции в суд первой инстанции поступают заявления по вопросам, возникающим в ходе исполнительного производства, частные жалобы на определения суда по таким вопросам, заявления о разъяснении исполнительного документа, если исполнение судебного акта не приостановлено судом кассационной инстанции, суд первой инстанции вправе запросить у суда кассационной инстанции копии документов, необходимых для разрешения соответствующих вопросов. Данные копии могут быть направлены судом кассационной инстанции, в том числе в электронном виде.
В случае, когда обжалованный в апелляционном порядке судебный акт отменен и административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции и суд приступил к его рассмотрению, а на апелляционное определение поданы кассационные жалоба, представление, суд первой инстанции обязан приостановить производство по административному делу (ч. 4 ст. 2, п. 4 ч. 1 ст. 190 КАС РФ) и незамедлительно направить кассационные жалобу, представление вместе с административным делом в соответствующий суд кассационной инстанции (п. 17 Постановления).
4. В ч. 1.1 комментируемой статьи определена подсудность кассационной жалобы, подаваемой для возбуждения второго кассационного производства. В данном случае кассационная жалоба подается непосредственно в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации.
5. В ч. 2 комментируемой статьи перечислены суды кассационной инстанции - кассационный суд общей юрисдикции, кассационный военный суд, СК по административным делам ВС РФ и СК по делам военнослужащих ВС РФ, а также судебные акты, которые обжалуются в эти суды.
6. Важно обратить внимание, что решения, принимаемые Верховным Судом РФ по первой инстанции, после исчерпания апелляционного способа обжалования подлежат обжалованию в надзорном порядке. Кассационное обжалование судебных актов, принятых Верховным Судом РФ, КАС РФ не предусмотрено.
Отсутствует возможность обращения в Верховный Суд РФ с кассационный жалобой на кассационные и иные определения кассационных судов общей юрисдикции, которыми не были изменены или отменены судебные акты мировых судей или вынесенные по результатам их обжалования судебные акты. Обжалование таких судебных актов завершается в кассационном суде общей юрисдикции (первое кассационное производство).
Комментарий к статье 320
1. В комментируемой статье определены требования к содержанию кассационной жалобы, отражающие наличие субъекта, объектов кассационного обжалования, оснований для отмены или изменения судебных актов по делу, выполнение условия кассационного обжалования об исчерпании иных способов обжалования, указание на полномочия суда кассационной инстанции в виде просьбы лица, подающего жалобу, иные сведения.
2. К кассационной жалобе прилагаются следующие документы: доверенность с указанием на право представителя подавать кассационную жалобу, подписывать ее; документы, подтверждающие наличие высшего юридического образования, заверенные соответствующим судом копии судебных актов, принятых по административному делу; копии кассационной жалобы (если жалоба подается на бумажном носителе), количество которых соответствует количеству лиц, участвующих в деле.
3. В ч. 6.1 комментируемой статьи обращается внимание на следующее:
1) на право граждан и организаций (ст. 38 КАС РФ) направить копии кассационной жалобы и приложенные к ней документы лицам, участвующим в деле, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, посредством официального сайта соответствующего органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
2) на право суда направить лицам, участвующим в деле, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, копии кассационной жалобы и приложенных к ней документов, поданных в суд в электронном виде, посредством размещения их в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в режиме ограниченного доступа и (или) сообщить лицам, участвующим в деле, о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.
4. По вопросу уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы необходимо привести следующие разъяснения Пленума N 17, данные им в п. 12, 13 Постановления:
- освобождение заинтересованного лица от уплаты государственной пошлины по административному делу судом либо в силу закона означает освобождение его от уплаты государственной пошлины по соответствующему административному делу в целом, в том числе при подаче им кассационной жалобы на судебный акт по данному делу;
- если кассационная жалоба подана без приложения документа, подтверждающего уплату государственной пошлины в установленных законом случаях, порядке и размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо в кассационной жалобе не содержится ходатайство о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении ее размера или освобождении от ее уплаты, то лицо, подавшее такую жалобу, уведомляется о необходимости в установленный судьей срок устранить данные обстоятельства;
- вопрос о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении ее размера или освобождении от ее уплаты разрешается в определении судьей суда кассационной инстанции без извещения лиц, участвующих в деле;
- лицо, подавшее кассационную жалобу, должно предпринять все зависящие от него меры для поступления в суд соответствующих документов (например, в электронном виде) либо информации об их направлении (например, телеграммы, телефонограммы и т.п.) до окончания установленного судьей срока. В случае если необходимые документы не поступили в суд в срок, установленный судьей, и у судьи отсутствует информация об их своевременном направлении, кассационная жалоба возвращается без рассмотрения по существу (п. 12 Постановления Пленума N 17).
5. К кассационной жалобе могут поданы дополнения, которые приобщаются к жалобе.
Согласно разъяснениям, изложенным в п. 20 Постановления Пленума N 17, исходя из дополнительных доводов относительно того, в чем заключаются допущенные судом нарушения, суд кассационной инстанции решает вопросы 1) о направлении копий поданных дополнений лицам, участвующим в деле, 2) об отложении рассмотрения кассационной жалобы в судебном заседании суда кассационной инстанции и о назначении новых даты и времени судебного заседания. Если кассационная жалоба подана в установленный законом шестимесячный срок, а дополнения поступили после его истечения, но до рассмотрения жалобы судом кассационной инстанции, такие дополнения рассматриваются совместно с кассационной жалобой.
"В случае подачи кассационной жалобы, в которой не указано, в чем, по мнению лица, подавшего жалобу, состоят фактические основания (доводы) для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, судья суда кассационной инстанции вправе любым из предусмотренных Кодексом способов направления судебных извещений уведомить лицо, подавшее жалобу, о праве представить в суд дополнения к кассационной жалобе. Если по административному делу, не относящемуся к административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, и к делам, указанным в гл. 28 - 31.1 КАС РФ, дополнения к кассационной жалобе не будут представлены, суд кассационной инстанции ограничивается проверкой обжалованных судебных актов на предмет наличия безусловных оснований для их отмены, а также на предмет наличия оснований для прекращения производства по административному делу, оставления административного искового заявления без рассмотрения (п. 6 ч. 1 ст. 320, п. 1 ч. 1 ст. 321, ч. 3 ст. 328, п. 6 ч. 1, ч. 2 ст. 329 КАС РФ)" - п. 27 Постановления Пленума N 17.
Комментарий к статье 321
1. Процессуальные действия, связанные с проверкой соблюдения порядка подачи кассационной жалобы, требований, предъявляемых к ее содержанию, а также действия по извещению лиц, участвующих в деле, о дате и времени судебного заседания суда кассационной инстанции осуществляются судьей суда кассационной инстанции (п. 7 Постановления Пленума N 17).
В ст. 321 перечислены основания для возвращения судьей суда кассационной инстанции кассационной жалобы. Возвращение жалобы обусловлено нарушением подателем жалобы требований закона о предпосылках права кассационного обжалования, обращения в суд кассационной инстанции и условиях осуществления этого права, содержании кассационной жалобы, наличии приложения к этой жалобе, порядке подачи кассационной жалобы.
Поскольку кассационное обжалование вступившего в законную силу судебного акта, обращение в судебную коллегию ВС РФ с кассационной жалобой - диспозитивное право заинтересованного лица, постольку это лицо может свободно распоряжаться этим правом, например, после подачи жалобы в суд отозвать ее, направив соответствующую просьбу (немотивированную) о возвращении (отзыве) кассационной жалобы. Если жалоба еще не передана судьей кассационного суда для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, то она возвращается определением судьи суда кассационной инстанции.
2. Дополнительно обратим внимание на некоторые разъяснения Постановления Пленума ВС РФ N 17.
Применительно к п. 1 ч. 1 комментируемой статьи:
"Кассационные жалоба, представление, подаваемые в кассационный суд общей юрисдикции, либо кассационные жалоба, представление на судебные акты по административным делам, указанным в п. 7 - 11 ч. 1 ст. 20 Кодекса, подаваемые в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, подаются через суд, принявший решение (суд первой инстанции), и направляются в суд кассационной инстанции вместе с административным делом. С учетом этого такие жалобы, представления не подлежат возвращению на том основании, что к ним не приложены копии судебных актов, принятых по административному делу, копии документов, подтверждающих полномочия представителя, а также документов о его образовании, если соответствующие документы или их копии имеются в материалах административного дела (ч. 5 ст. 320, п. 1 ч. 1 ст. 321 КАС РФ).
Вместе с тем, если кассационные жалоба, представление подаются непосредственно в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, к ним прилагаются копии указанных выше документов" (п. 15 Постановления).
Применительно к п. 2 ч. 1 комментируемой статьи:
"При подаче кассационных жалобы, представления лицом, не обладающим правом на обращение в суд кассационной инстанции (например, лицом, не участвующим в деле, права, свободы и законные интересы которого с очевидностью не нарушены вступившими в законную силу судебными актами), они подлежат возвращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 321 КАС РФ. В случае если кассационные жалоба, представление таких лиц переданы для рассмотрения судом кассационной инстанции, они могут быть оставлены без рассмотрения по существу (п. 6 ч. 1 ст. 329 КАС РФ)" (п. 7 Постановления).
Применительно к п. 3 ч. 1 комментируемой статьи:
"Поскольку вопрос о возвращении кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу в связи с пропуском срока обжалования судебного акта в кассационном порядке решается в течение десяти дней со дня их поступления в суд кассационной инстанции, вопрос о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления должен быть разрешен в этот же срок (п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 321 КАС РФ). Данный вопрос разрешается судьей суда кассационной инстанции единолично. С учетом того, что определения об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления и о возвращении кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу выносятся на основании одних и тех же обстоятельств, не исключается возможность их изготовления в виде единого документа. На восстановление пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления с обоснованием мотивов такого решения может быть указано в определении о передаче кассационных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции или об отказе в этом" (п. 83 Постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
Применительно к п. 5 ч. 1 комментируемой статьи:
"Если кассационные жалоба, представление поданы в кассационный суд общей юрисдикции не через суд первой инстанции, то есть с нарушением порядка подачи, установленного ст. 319 КАС РФ, по общему правилу они подлежат возвращению на основании п. 5 ч. 1 ст. 321 Кодекса.
Данное правило не применяется при подаче кассационных жалобы, представления на судебные акты, в отношении которых уже возбуждено кассационное производство по кассационным жалобе, представлению другого лица. Указанные жалобы, представления могут быть поданы непосредственно в соответствующий суд кассационной инстанции.
Кассационные жалоба, представление на определения судов апелляционной инстанции, могут быть поданы через вынесший обжалуемое определение суд в случае, если в день подачи жалобы, представления дело находится в данном суде (например, при подаче кассационной жалобы на определение суда апелляционной инстанции о приостановлении производства по административному делу). При поступлении жалобы, представления на соответствующее определение суда апелляционной инстанции в суд первой инстанции в случае, когда дело находится в суде апелляционной инстанции, они направляются судом первой инстанции в суд, в котором находится дело" (п. 7 Постановления Пленума N 17).
Применительно к п. 6 ч. 1 комментируемой статьи:
"В случае отсутствия оснований для предоставления отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо уменьшения ее размера или освобождения от ее уплаты кассационная жалоба возвращается лицу, ее подавшему, после вынесения определения об отказе в предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об отказе в уменьшении ее размера или освобождении от ее уплаты. На возвращение кассационной жалобы может быть указано в данном определении. В таком случае отдельное определение о возвращении кассационной жалобы не выносится" (п. 13 Постановления Пленума N 17).
3. В ч. 2 комментируемой статьи установлен срок, в течение которого судья кассационного суда возвращает кассационную жалобу без рассмотрения по существу.
При наличии оснований, предусмотренных п. 2 - 5 ч. 1 комментируемой статьи, этот срок составляет 10 дней со дня поступления кассационной жалобы в суд кассационной инстанции.
При наличии оснований, предусмотренных п. 1 и 6 ч. 1 комментируемой статьи, судья направляет лицу, подавшему кассационную жалобу, уведомление о необходимости незамедлительного устранения выявленных нарушений требований закона. Если нарушения не были незамедлительно устранены (например, не произведена оплата государственной пошлины и не представлен подтверждающий это документ), то в течение двадцати дней кассационная подлежит возвращению.
Статья 322. Сроки разрешения вопроса о передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции
Комментарий к статье 322
1. В комментируемой статье определены правила разрешения вопроса о передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В двадцатидневный срок судья кассационного суда общей юрисдикции, проверив соблюдение порядка подачи кассационной жалобы, требований, предъявляемых к ее содержанию, в отсутствие оснований для возвращения кассационной жалобы, решает вопросы о ее принятии, о приостановлении исполнения судебного акта до окончания производства в суде кассационной инстанции в случае, когда в кассационной жалобе имеется соответствующая просьба. Помимо этого, судья кассационного суда общей юрисдикции извещает лиц, участвующих в деле, о дате и времени судебного заседания суда кассационной инстанции, передает кассационную жалобу для рассмотрения в судебном заседании кассационного суда общей юрисдикции.
2. Кассационные жалобы на судебные акты по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, подаваемые в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ через областной и равный по компетенции суд (п. 7 - 11 ч. 1 ст. 20 КАС РФ), минуя кассационный суд общей юрисдикции, при отсутствии оснований для возвращения кассационной жалобы передаются судьей Верховного Суда РФ для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам ВС РФ. Отсутствие обязательного для второго кассационного производства этапа предварительного изучения кассационной жалобы судьей Верховного Суда РФ с целью решения вопроса о необходимости передачи жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии ВС РФ можно рассматривать как дополнительную гарантию судебной защиты прав граждан по делам названной категории. Важно, что в период избирательной кампании, кампании референдума до дня (первого дня) голосования кассационная жалоба, незамедлительно переданная из суда, принявшего решение - областного и равного по компетенции суда - в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ, рассматривается судьей Верховного Суда РФ (на предмет соблюдения требований о предпосылках и условиях обращения в судебную коллегию ВС РФ) в течение пяти дней.
3. В ч. 2.1 комментируемой статьи определены сроки изучения кассационной жалобы (при отсутствии оснований для ее возвращения) с целью разрешения вопроса о передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии ВС РФ. Здесь важно обратить внимание на следующее:
- кассационная жалоба изучается судьей Верховного Суда РФ в порядке, предусмотренном ст. 323 КАС РФ;
- изучение кассационной жалобы может потребовать истребования административного дела из суда, принявшего судебный акт;
- сроки изучения кассационной жалобы различаются в зависимости от того, было ли судьей Верховного Суда РФ истребовано административное дело;
- с учетом сложности административного дела срок изучения кассационной жалобы и истребованного судьей Верховного Суда РФ административного дела может быть продлен Председателем Верховного Суда Российской Федерации, его заместителем.
Комментарий к статье 323
1. В комментируемой статье в дополнение к положениям ч. 2.1 ст. 322 КАС РФ обращается внимание на право судьи Верховного Суда РФ в случае истребования административного дела вынести определение о приостановлении исполнения обжалуемого судебного акта до окончания производства в суде кассационной инстанции при наличии просьбы об этом в кассационной жалобе.
2. В ч. 3 ст. 323 КАС РФ указано на итоги изучения кассационной жалобы судьей Верховного Суда РФ. Их два.
Первый итог - определение об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии ВС РФ. К такому выводу судья Верховного Суда РФ приходит в случае, если полагает, что отсутствуют основания для отмены или изменения судебных актов во втором кассационном порядке (ч. 1 ст. 328 КАС РФ).
Второй итог - определение о передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии ВС РФ. В данном случае судья ВС РФ усмотрел наличие оснований для отмены или изменения судебных актов во втором кассационном порядке.
3. Принятие судьей ВС РФ соответствующего определения по итогам изучения кассационной жалобы есть результат осуществляемого им предварительного контроля кассационной жалобы на предмет наличия или отсутствия оснований для будущей отмены или изменений судебных актов в кассационном порядке, на предмет выяснения вопроса о том, заслуживает ли кассационная жалоба проверки (третьей по счету) законности судебных актов судебной коллегией ВС РФ. При наличии первого кассационного производства в кассационном суде общей юрисдикции, доступного для заинтересованных в обжаловании и проверке вступивших в законную силу судебных актов по административным делам, установленные законом ограничения доступности второго кассационного производства могут означать наличие разных целей кассационных производств. В первом случае целью является как защита частноправового интереса, так и обеспечение единства региональной судебной практики (единообразной практики применения норм права в кассационном округе). Во втором случае целью кассационного производства является в большей степени защита публично-правового интереса, заключающегося в первую очередь в обеспечении единого правоприменения на территории РФ. Судя по кассационной судебной практике, рассмотренные судами кассационной инстанции кассационные жалобы отличаются лишь в количественном отношении. В качественном (выявленные нарушения норм права) отношении отличий как таковых нет.
4. Особенностью изучения судьей ВС РФ кассационной жалобы является (как и в случае с решением вопроса о восстановлении срока кассационного обжалования) предусмотренная законом возможность заинтересованного в обжаловании и последующей проверке законности судебных актов лица не согласиться с определением судьи об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции и обратиться с просьбой об отмене такого определения к Председателю Верховного Суда Российской Федерации, его заместителю. Указанные должностные лица Верховного Суда РФ вправе отменить определение судьи Верховного Суда Российской Федерации и передать кассационную жалобу для рассмотрения в судебном заседании СК ВС РФ. Совершить данное действие соответствующее должностное лицо может до истечения срока подачи кассационной жалобы на обжалуемый судебный акт. Время рассмотрения этой жалобы в Верховном Суде Российской Федерации при исчислении данного срока не учитывается.
В соответствии с мнением КС РФ "ч. 4 ст. 323 КАС Российской Федерации устанавливает дополнительную гарантию прав участников административного дела, обращающихся с кассационной жалобой в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, - право в случае принятия судьей Верховного Суда Российской Федерации определения об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации обратиться к Председателю Верховного Суда Российской Федерации, его заместителю, которые вправе не согласиться с указанным определением судьи Верховного Суда Российской Федерации и вынести определение о его отмене и передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.
Данная процедура не является обжалованием определения судьи Верховного Суда Российской Федерации об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, а, по сути, представляет собой повторное изучение доводов, изложенных в кассационной жалобе, Председателем Верховного Суда Российской Федерации, его заместителем и потому не предполагает развернутого изложения ими мотивов отклонения доводов заявителя, имея в виду, что такое отклонение означает согласие с доводами, изложенными в определении судьи Верховного Суда Российской Федерации" (Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2020 N 2331-О, Определение Конституционного Суда РФ от 31.05.2022 N 1194-О, Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2023 N 1465-О).
Статья 324. Отказ в передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании Верховного Суда Российской Федерации
Статья 325. Определение судьи Верховного Суда Российской Федерации о передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения судом кассационной инстанции
Комментарий к статьям 324, 325
1. В ст. 324, 325 КАС РФ определены, среди прочего, требования к содержанию определений судьи Верховного Суда Российской Федерации о передаче кассационных жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции или об отказе в такой передаче.
Важным представляется следующее:
- определения судьи Верховного Суда РФ по итогам изучения кассационной жалобы должны быть мотивированными, позволяющими подателю кассационной жалобы, лицам, участвующим в деле, понять, почему данную кассационную жалобу постигла такая процессуально-правовая судьба;
- определения судьи ВС РФ по итогам изучения кассационной жалобы не подлежат обжалованию ни в кассационном, ни в надзорном порядках. Предусмотренная законом возможность обращения к должностному лицу ВС РФ не есть обжалование определения судьи ВС РФ. Это дополнительная форма судебного контроля, направленная "на поддержание доверия участников судебного разбирательства к суду" (Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2023 N 1465-О).
"Согласно подп. 9 п. 1 ст. 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с ГПК РФ и законодательством об административном судопроизводстве, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, государственная пошлина уплачивается при подаче апелляционной жалобы и (или) кассационной жалобы в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера.
Подпунктом 3 п. 1 ст. 333.19 Кодекса предусмотрено, что при подаче искового заявления имущественного характера, не подлежащего оценке, а также искового заявления неимущественного характера государственная пошлина уплачивается физическими лицами в размере 300 рублей, организациями - в размере 6 000 рублей.
Таким образом, полагаем, что при обращении физического лица с кассационной жалобой к Председателю Верховного Суда Российской Федерации или его заместителю в случае несогласия с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции государственная пошлина подлежит уплате в указанном размере (300 рублей), учитывая также, что рассмотрение кассационной жалобы с вынесением соответствующего определения судьей Верховного Суда Российской Федерации и рассмотрение кассационной жалобы Председателем Верховного Суда Российской Федерации или его заместителем по своей природе являются самостоятельными юридически значимыми действиями" (Письмо Департамента налоговой и таможенной политики Минфина России от 06.02.2018 N 03-05-06-03/6663).
Комментарий к статье 326
1. Изложенные правила извещения лиц, участвующих в деле, о рассмотрении в судебном заседании суда кассационной инстанции кассационной жалобы представляются ясными, не требующими дополнительного комментирования.
2. В качестве дополнения можно привести разъяснения, данные в п. 21 Постановления Пленума N 17, согласно которым "Суд кассационной инстанции направляет лицам, участвующим в деле, копию определения, содержащего информацию о дате и времени судебного заседания (например, определения о назначении судебного заседания по административному делу в суде кассационной инстанции), а также копии кассационных жалобы, представления, поданных на бумажном носителе, если они не направлены лицом, подавшим жалобу. По административным делам, рассматриваемым с участием прокурора, указанные копии направляются в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации по месту нахождения кассационного суда общей юрисдикции.
Дата и время рассмотрения кассационных жалобы, представления назначаются с учетом того, чтобы лица, участвующие в деле, имели возможность явиться в судебное заседание (статья 326 Кодекса).
В указанном определении лицам, участвующим в деле, может быть разъяснено право заявить ходатайство о рассмотрении кассационных жалобы, представления в их отсутствие, право участвовать в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц-связи.
С учетом того что правом на подачу кассационных жалобы, представления на определение, вынесенное до возбуждения производства по административному делу в суде первой или апелляционной инстанции (например, определение об отказе в принятии административного искового заявления, определение об оставлении апелляционных жалобы, представления без движения), обладает лицо, обратившееся в суд с административным иском, жалобой, представлением, копии указанных выше кассационных жалобы, представления и определения иным лицам не направляются".
Статья 327. Порядок рассмотрения кассационных жалобы, представления в судебном заседании суда кассационной инстанции
Комментарий к статье 327
1. Порядок рассмотрения кассационной жалобы в судебном заседании кассационного суда общей юрисдикции и судебной коллегии ВС РФ одинаковый. Отличие заключается в том, что кассационные жалобы, поданные в кассационный суд общей юрисдикции и судебную коллегию ВС РФ через суд, принявший решение, рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления. Кассационные жалобы, поданные непосредственно в судебную коллегию ВС РФ, рассматриваются в тот же срок, но со дня вынесения судьей Верховного Суда Российской Федерации определения о передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии ВС РФ.
2. Применительно к рассмотрению кассационной жалобы в судебном заседании суда кассационной инстанции Пленум ВС РФ в Постановлении N 17 обращает внимание на следующее:
"После направления кассационных жалобы, представления вместе с делом в суд кассационной инстанции вопросы процессуального правопреемства по основаниям, возникшим после принятия обжалуемого акта, а также по основаниям, о которых не могло быть известно суду, рассматривавшему административное дело, разрешаются судом кассационной инстанции. В случае, когда суд, рассматривавший дело, не разрешил подлежавший разрешению вопрос о процессуальном правопреемстве либо незаконно отказал в замене стороны ее правопреемником, обжалуемый судебный акт может быть отменен или изменен судом кассационной инстанции (ст. 329 КАС РФ)" (п. 16).
"Установив в ходе производства по административному делу в суде кассационной инстанции, что дело подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, суд кассационной инстанции вправе вынести определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства, что может служить основанием для замены судьи или нескольких судей, в том числе всех судей, входящих в состав суда при производстве по делу в суде кассационной инстанции (ч. 5 ст. 16.1 КАС РФ).
После перехода к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства суд кассационной инстанции осуществляет его рассмотрение и разрешение, руководствуясь полномочиями, предоставленными суду кассационной инстанции нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (п. 23).
Статья 327.1. Особенности кассационного производства, связанные с пересмотром вступивших в законную силу судебного приказа, судебного акта по административному делу, рассмотренному в порядке упрощенного (письменного) производства, определения, которым не оканчивается производство по административному делу
Комментарий к статье 327.1
1. В ч. 1 комментируемой статьи указывается на возможность кассационного обжалования перечисленных судебных актов "по правилам, предусмотренным настоящей главой, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей". Особенности кассационного обжалования в комментируемой статье отсутствуют. Повторяется (только другими словами) правило об исчерпаемости первого кассационного производства для обращения в СК ВС РФ, перечисляются объекты кассационного обжалования, кассационного обращения в судебную коллегию ВС РФ.
2. Особенности имеются в кассационном производстве, что отражено в наименовании комментируемой статьи.
Кассационные жалобы на перечисленные в ч. 1 судебные акты рассматриваются судьей кассационного суда общей юрисдикции, судьей ВС РФ единолично без проведения судебного заседания.
В этом случае лица, участвующие в деле, не извещаются о дате и времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции, "однако копии кассационных жалобы, представления с копиями приложенных к ним документов направляются лицам, участвующим в деле, вместе с определением суда (например, определением о рассмотрении административного дела судом кассационной инстанции), в котором указывается срок для представления ими объяснений (возражений) в письменной форме" (п. 22 Постановления Пленума ВС РФ N 17).
3. Обратим внимание на указанные в ч. 1 комментируемой статьи определения, которыми не оканчивается производство по административному делу.
В соответствии с ч. 2 ст. 315 КАС РФ к определениям, которыми оканчивается производство по административному делу, относятся определения о приостановлении производства по административному делу, о прекращении производства по административному делу, об оставлении административного искового заявления без рассмотрения или об отказе в удовлетворении заявления, представления прокурора о пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Жалобы на такие определения рассматриваются в судебном заседании.
Кассационные жалобы на другие определения, которые обжалуются в предусмотренных ч. 1 ст. 313 КАС случаях, рассматриваются без проведения судебного заседания.
4. Если судья суда кассационной инстанции придет к выводу, что для рассмотрения кассационной жалобы необходимы устные объяснения лиц, участвующих в деле, то он вправе назначить судебное заседание и известить лиц, участвующих в деле, о дате и времени судебного заседания. "Соответствующее заседание проводится судьей суда кассационной инстанции единолично в срок, не превышающий одного месяца со дня поступления жалобы, представления" (п. 22 Постановления Пленума ВС РФ N 17).
Комментарий к статье 328
1. В комментируемой статье ч. 1 посвящена основаниям для отмены или изменения судебных актов во втором кассационном порядке судебной коллегией ВС РФ, а ч. 2 - основаниям для отмены или изменения судебных актов в первом кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции. Эти основания идентичны основаниям, закрепленным в ГПК РФ, АПК РФ. В ч. 3 указано на безусловные основания для отмены судебных актов кассационным судом общей юрисдикции. Представляется, что при выявлении этих оснований судебный акт подлежит безусловной отмене как кассационным судом общей юрисдикции, так и судебной коллегией ВС РФ.
2. Суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, выясняя, приняты ли они при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к рассматриваемому правоотношению:
- соблюдены ли в необходимых случаях правила применения аналогии закона или аналогии права (ч. 6 ст. 15 КАС РФ);
- соблюдены ли правила разрешения противоречий между нормами процессуального или материального права (ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации, ч. 3 ст. 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и ч. 2 ст. 15 КАС РФ);
- учтены ли толкования положений Конституции Российской Федерации, подлежащих применению в данном деле, и о признании соответствующими либо не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов, перечисленных в п. "а", "б", "в" ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, на которых стороны основывают свои требования или возражения;
- приняты ли во внимание разъяснения вопросов, возникших в судебной практике при применении норм материального или процессуального права, подлежащих применению в данном деле, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда РФ, Президиума Верховного Суда РФ.
В случае выявления приведенных выше нарушений суд кассационной инстанции констатирует либо нарушение норм материального права, когда суд не применил закон, подлежащий применению, применил закон, не подлежащий применению, или неверно истолковал закон, либо нарушение норм процессуального права, либо и то и другое вместе.
3. Нарушения норм процессуального права могут быть условными и безусловными основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.
Нарушение норм процессуального права как условное основание для отмены судебного акта в кассационном порядке будет тогда, когда такое нарушение привело к неправильному разрешению дела. Например, лицу, участвующему в деле, было отказано в удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела в закрытом судебном заседании в связи с необходимостью сохранения охраняемой законом тайны или имеющихся в административном деле сведений конфиденциального характера. Гласное обсуждение такого рода помешало правильному разбирательству административного дела, что привело к принятию незаконного решения, оставленного без изменения в апелляционном и (или) кассационном порядке.
Нарушения норм процессуального права, которые в любом случае влекут отмену судебных актов (безусловные основания для отмены), перечислены в ч. 1 ст. 310 КАС РФ.
4. Использование федеральным законодателем такой оценочной характеристики, как существенность нарушения, обусловлено тем, что разнообразие обстоятельств, подтверждающих наличие соответствующих оснований, делает невозможным установление их перечня в законе и само по себе не может расцениваться как недопустимое: предоставление суду надзорной инстанции определенной свободы усмотрения при решении вопроса о наличии или отсутствии оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора - при условии единообразного толкования указанной нормы в процессе правоприменения - не противоречит принципу доступности правосудия и отвечает роли, месту и полномочиям суда как независимого органа правосудия. Это суждение было высказано КС РФ в Постановлении от 05.02.2007 N 2-П по делу о проверке конституционности положений ряда статей ГПК РФ, посвященных производству в порядке надзора, сохраняет актуальность применительно к деятельности кассационного суда общей юрисдикции, к кассационному производству.
Существенные нарушения процессуального права - это такие нарушения, которые не позволили достичь цели правосудия - защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов, охраняемых законом публичных интересов. Допущенные судами процессуальные нарушения могут быть как условными, так и безусловными основаниями для отмены судебных актов.
Существенность нарушений норм материального права есть любое нарушение норм права, которое повлияло или может повлиять на исход административного дела и без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.
Защита охраняемых законом публичных интересов может быть основанием для отмены судебных актов во втором кассационном производстве лишь в контексте существенных нарушений норм права как оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.
5. Что касается такого основания для отмены судебных актов в первом кассационном порядке, как несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, то речь идет о проверке кассационным судом общей юрисдикции деятельности судов первой и апелляционной инстанции по оценке доказательств (ст. 84 КАС РФ).
Если суд кассационной инстанции придет к выводу, что судами первой и (или) апелляционной инстанций допущены нарушения норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведшие к судебной ошибке, без устранения которой невозможны восстановление и защита прав (например, судебный акт в нарушение требований ст. 61 КАС РФ основан на недопустимых доказательствах), суд учитывает эти обстоятельства при вынесении кассационного определения (п. 25 Постановления Пленума ВС РФ N 17).
Комментарий к статье 329
1. В ч. 1 комментируемой статьи перечислены полномочия суда кассационной инстанции - кассационного суда общей юрисдикции, судебной коллегии ВС РФ. Приведем разъяснения ВС РФ относительно осуществления судом кассационной инстанции некоторых полномочий.
Если при рассмотрении апелляционной или кассационной жалобы, представления на решение, постановление будет установлено, что дело не подлежало рассмотрению в суде общей юрисдикции, арбитражном суде и лица, участвующие в деле, заявляли об этом при рассмотрении дела в суде первой инстанции, то судебные акты подлежат отмене, а дело - передаче, соответственно, в суд общей юрисдикции, арбитражный суд (ч. 1 ст. 327, п. 2 ч. 1 ст. 390 ГПК РФ, ч. 1 ст. 266, п. 3 ч. 1 ст. 287 АПК РФ, ч. 1 ст. 307, п. 2 ч. 1 ст. 329 КАС РФ) - Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.12.2019).
При рассмотрении административного дела, в котором не допускается правопреемство, судам следует иметь в виду, что смерть гражданина и завершение ликвидации организации, являвшихся стороной в административном деле, подавших кассационную жалобу, произошедшие после принятия обжалованного судебного акта, не влекут прекращения производства по жалобе либо прекращения производства по административному делу. В таких случаях суд кассационной инстанции рассматривает поданную жалобу и выносит кассационное определение (п. 5, 6 ч. 1 ст. 194, п. 3 ч. 1 ст. 329 КАС РФ) - п. 30 Постановления Пленума N 17.
Если судами первой и (или) апелляционной инстанций допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права, для исправления которой после отмены (изменения) судебных актов не требуется установления новых обстоятельств, представления, исследования и оценки доказательств, то суду кассационной инстанции следует принять новый судебный акт, не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой или апелляционной инстанции (п. 5 ч. 1 ст. 329 КАС РФ). В случае передачи дела на новое рассмотрение в суд первой или апелляционной инстанции суд кассационной инстанции указывает в кассационном определении мотивы, препятствующие принятию им нового судебного акта по административному делу (п. 7 ч. 2 ст. 330 КАС РФ) - п. 24 Постановления Пленума ВС N 17.
При подаче кассационных жалобы, представления лицом, не обладающим правом на обращение в суд кассационной инстанции (например, лицом, не участвующим в деле, права, свободы и законные интересы которого с очевидностью не нарушены вступившими в законную силу судебными актами), они подлежат возвращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 321 КАС РФ. В случае если кассационные жалоба, представление таких лиц переданы для рассмотрения судом кассационной инстанции, они могут быть оставлены без рассмотрения по существу (п. 6 ч. 1 ст. 329 КАС РФ) - п. 7 Постановления Пленума ВС РФ N 17.
Если по административному делу, не относящемуся к административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, и к делам, указанным в гл. 28 - 31.1 КАС РФ, дополнения к кассационной жалобе не будут представлены, суд кассационной инстанции ограничивается проверкой обжалованных судебных актов на предмет наличия безусловных оснований для их отмены, а также на предмет наличия оснований для прекращения производства по административному делу, оставления административного искового заявления без рассмотрения (п. 6 ч. 1 ст. 320, п. 1 ч. 1 ст. 321, ч. 3 ст. 328, п. 6 ч. 1, ч. 2 ст. 329 КАС РФ) - п. 27 Постановления Пленума ВС РФ N 17.
2. В ч. 2 комментируемой статьи определены пределы рассмотрения административного дела в кассационном порядке.
- суд кассационной инстанции рассматривает кассационные жалобу, представление в пределах указанных в них доводов. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в гл. 28 - 31.1 Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (ч. 2 ст. 329 КАС РФ). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции. Например, при обжаловании в суд кассационной инстанции определения о возвращении административного искового заявления в связи с неустранением недостатков его содержания проверке подлежит также определение об оставлении данного заявления без движения;
- если по административному делу, не относящемуся к административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, и к делам, указанным в гл. 28 - 31.1 КАС РФ, дополнения к кассационной жалобе не будут представлены, суд кассационной инстанции ограничивается проверкой обжалованных судебных актов на предмет наличия безусловных оснований для их отмены, а также на предмет наличия оснований для прекращения производства по административному делу, оставления административного искового заявления без рассмотрения (п. 6 ч. 1 ст. 320, п. 1 ч. 1 ст. 321, ч. 3 ст. 328, п. 6 ч. 1, ч. 2 ст. 329 КАС РФ).
3. В ч. 3 комментируемой статьи закреплены правила кассационного производства:
1) направленные на запрет суда кассационной инстанции переоценивать обстоятельства и доказательства по административному делу, устанавливать обстоятельства административного дела;
2) обеспечивающие самостоятельность и независимость суда рассматривающего дело после отмены судебных актов в кассационном порядке.
Пленум Верховного Суда РФ N 17 обращает внимание на следующее:
суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела (ч. 3 ст. 329 КАС РФ). Вместе с тем, если суд кассационной инстанции придет к выводу, что судами первой и (или) апелляционной инстанций допущены нарушения норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведшие к судебной ошибке, без устранения которой невозможны восстановление и защита прав (например, судебный акт в нарушение требований статьи 61 КАС РФ основан на недопустимых доказательствах), суд учитывает эти обстоятельства при вынесении кассационного определения (п. 25 Постановления).
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи указания вышестоящего суда о толковании закона являются обязательными для суда, вновь рассматривающего административное дело. Данное положение закона позволяет обеспечить единое правопонимание, правоприменение судами, осуществляющими деятельность в пределах кассационного округа (в случае отмены судебных актов кассационным судом общей юрисдикции) и всеми судами РФ (в случае отмены судебных актов СК ВС РФ).
Пленум Верховного Суда РФ N 17 отмечает в п. 25 Постановления:
"Следует иметь в виду, что суд кассационной инстанции вправе изменить правовую квалификацию отношений сторон, данную судами первой и (или) апелляционной инстанций, основываясь на установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельствах. Если при этом дело направляется на новое рассмотрение, указания суда кассационной инстанции о толковании закона являются обязательными для суда, вновь рассматривающего административное дело (ч. 4 ст. 329 КАС РФ)".
Комментарий к статье 330
1. В ч. 1 комментируемой статьи указано на наименование судебного акта, который выносится судами кассационной инстанции, а именно: кассационным судом общей юрисдикции, Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, Судебной коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации по итогам рассмотрения кассационной жалобы. Этот судебный акт - кассационное определение.
2. В ч. 2 комментируемой статьи определены требования к содержанию кассационного определения. Они понятны и не требуют комментирования. В качестве дополнения следует привести разъяснение Пленума N 17, изложенное в п. 24 и 26 Постановления:
"...если судами первой и (или) апелляционной инстанций допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права, для исправления которой после отмены (изменения) судебных актов не требуется установления новых обстоятельств, представления, исследования и оценки доказательств, то суду кассационной инстанции следует принять новый судебный акт, не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой или апелляционной инстанции (п. 5 ч. 1 ст. 329 КАС РФ). В случае передачи дела на новое рассмотрение в суд первой или апелляционной инстанции суд кассационной инстанции указывает в кассационном определении мотивы, препятствующие принятию им нового судебного акта по административному делу (п. 7 ч. 2 ст. 330 КАС РФ)" - п. 24.
"В кассационном определении должны быть указаны мотивы, по которым суд кассационной инстанции вышел за пределы доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении (п. 7 ч. 2 ст. 330 КАС РФ)" - п. 26.
В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи кассационное определение подписывается судьями, рассматривавшими административное дело в кассационном порядке. Если кассационное определение не подписано судьей или кем-либо из судей либо если решение суда подписано не тем судьей или не теми судьями, которые входили в состав суда, рассматривающих дело по кассационной жалобе в судебном заседании суда кассационной инстанции, то оно может быть обжаловано в соответствующем порядке (в судебную коллегию ВС РФ или Президиум ВС РФ) и должно влечь отмену такого кассационного определения.
Статья 331. Вступление в законную силу кассационного определения, определения суда кассационной инстанции
Комментарий к статье 331
1. По вступлению в законную силу кассационного определения кассационного суда общей юрисдикции лицо, участвующее в деле, вправе реализовать свое право на кассационное обращение в судебную коллегию ВС РФ (при наличии предпосылок права кассационного обращения и соблюдении условий его осуществления).
По вступлению в законную силу кассационного определения судебной коллегии ВС РФ лицо, участвующее в деле, вправе реализовать свое право на обращение в Президиум ВС РФ с целью проверки судебного акта в надзорном порядке.
Статья 338. Отказ в передаче надзорных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации
Статья 339. Определение о передаче надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации
Статья 340. Порядок и срок рассмотрения надзорных жалобы, представления с административным делом в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации
Статья 342. Полномочия Президиума Верховного Суда Российской Федерации при пересмотре судебных актов в порядке надзора
Статья 344. Вступление в законную силу постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации
Комментарий к статьям 332 - 344
1. Данная глава регулирует производство только в одной, высшей, судебной инстанции - Президиуме Верховного Суда РФ, который гражданские и административные дела либо вообще не рассматривает, либо рассматривает исключительно редко. Так, по данным статистики, в 2021 - 2023 гг. Президиумом Верховного Суда РФ не было рассмотрено ни одного такого дела, а в 2018 - 2020 гг. рассматривалось лишь по одному административному делу в год.
В связи с этим практики рассмотрения административных дел в порядке надзора фактически нет, соответственно, не возникают и вопросы применения положений данной главы. Также значительная часть ее статей (например, ст. 334 "Содержание надзорных жалобы, представления") изложена ясно, подробно и, по сути, в комментариях не нуждается.
Поэтому представляется вполне достаточным дать не, как обычно, комментарии отдельно к каждой статье данной главы, а общий комментарий к ней в целом.
2. Порядок производства в суде надзорной инстанции КАС во многом заимствован (как и многие другие положения) из ГПК, который изначально и вполне успешно регулировал весь процесс рассмотрения дел, "возникающих из публичных правоотношений", естественно включающих в себя и так называемые ныне административные дела (подраздел III раздела II ГПК).
Само же надзорное производство возникло в советские времена (уже в первом ГПК РСФСР 1923 г.) и предполагалось как исключительное по проверке судебных постановлений, вступивших в законную силу (для проверки не вступивших в законную силу судебных постановлений было предусмотрено советское кассационное производство, а действовавшее ранее по УГС 1864 г. апелляционное производство упразднено).
Исключительность надзорного производства состояла в том, что изначально пересмотр судебных постановлений, вступивших в законную силу, допускался только при выявлении "особо существенного нарушения действующих законов или явного нарушения интересов рабоче-крестьянского государства или трудящихся масс" (последнее в соответствии с нынешней терминологией можно рассматривать как нарушение публичных интересов) - ст. 254-б ГПК РСФСР 1923 г.
Однако впоследствии эти основания для пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений расширились и по сути совпали с кассационными. В результате суды в порядке надзора стали проверять не только законность, но и обоснованность судебных постановлений, что было прямо закреплено в ГПК РСФСР 1964 г. (ст. 330).
Такой подход во многом был необходим, поскольку суды первой и второй инстанций допускали много ошибок, которые необходимо было исправлять в целях защиты прав граждан, а для этого "исключительного" производства было недостаточно и требовался обычный порядок.
Таким образом, в законодательстве наблюдалось сначала жесткое разделение кассационного и надзорного производств, а затем их сближение.
Тем не менее надзор в судопроизводстве имел место и обладал существенными особенностями.
Чтобы оценить нынешнее надзорное производство и решить, является ли оно сейчас (по своей сути, а не по названию) таковым, полезно вспомнить эти особенности.
Главными из них являлись:
- суды надзорной инстанции (их было 3 уровня, определенных устройством тогдашней судебной системы: президиумы краевых, областных и других соответствующих им судов; судебные коллегии Верховного Суда РСФСР; Президиум Верховного Суда РСФСР) рассматривали дела не по жалобам, а по протестам определенных должностных лиц судов и прокуратуры;
- протесты могли приноситься без ограничения какими-либо сроками и по любому поводу (по жалобам заинтересованных лиц, обращениям любых граждан и организаций, материалам средств массовой информации, письмам депутатов, обобщениям судебной практики, представлениям судов, по своему личному усмотрению и т.д.);
- суды надзорной инстанции, рассматривая дела, проверяли законность и обоснованность судебных постановлений в полном объеме независимо от доводов протестов;
- в суд надзорной инстанции допускалось представление дополнительных материалов (ст. 319 - 321, 327, 330 ГПК РСФСР).
Таким образом, проверка вступивших в законную силу судебных постановлений осуществлялась в активной со стороны государства форме и независимо от лиц, участвовавших в деле, что в полной мере соответствовало пониманию надзора.
3. В новой правовой системе России, в которой контроль государства за распоряжением гражданами своими правами значительно снизился, такое производство не могло действовать, поэтому в ГПК РФ 2002 г. оно было существенно преобразовано. Однако ГПК был вынужден сохранить его прежнее название, поскольку в новой Конституции РФ (скорее всего, по инерции советских времен) при определении полномочий Верховного Суда РФ был использован прежний термин "надзор" за деятельностью судов.
В ГПК также сохранились суды надзорных инстанций, поскольку их статус был установлен ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", имеющим большую юридическую силу, чем кодексы.
Однако содержание нового "надзорного" производства стало совершенно иным, не имеющим никаких признаков надзора. Это выразилось в следующем:
- был определен круг субъектов, имеющих право на обращение в суд надзорной инстанции;
- установлен срок на обжалование вступивших в законную силу судебных постановлений;
- установлены требования к содержанию надзорной жалобы, представлению прокурора, несоблюдение которых влекло их возвращение;
- в целях придания исключительности надзорному производству были несколько ограничены, по сравнению с прежними, основания для отмены или изменения судебных постановлений: ими стали существенные нарушения норм материального или процессуального права (ранее существенность нарушений относилась только к нормам процессуального права).
В еще большей степени исключительность надзорного производства была установлена для Президиума Верховного Суда РФ. Это выразилось в следующем:
1) обжалование вступивших в законную силу решений и определений районных судов и мировых судей, а также гарнизонных военных судов (именно эти суды рассматривают подавляющее большинство дел по первой инстанции) должно завершаться соответственно в судебной коллегии по гражданским делам или Военной коллегии Верховного Суда РФ;
2) жалобы, представления прокурора на определения этих коллегий, вынесенные в порядке надзора, могли быть поданы в Президиум Верховного Суда РФ только при условии, что они нарушают единство судебной практики, т.е. если они имеют значение не для конкретного дела, а для развития права и судебной практики по другим аналогичным делам (ч. 2 и 3 ст. 377 ГПК в первоначальной редакции).
Такое регулирование надзорного производства представляется вполне разумным. Однако позже в нем произошли существенные изменения.
4. Федеральным законом от 09.12.2010 N 353-ФЗ производства по проверке не вступивших в законную силу судебных постановлений (кассационное и апелляционное) были объединены в одно (апелляционное), надзорное производство в президиумах областных и других соответствующих им судов и судебных коллегиях Верховного Суда РФ переименовано в кассационное. Надзорное производство оставили только в Президиуме Верховного Суда РФ (в новой гл. 41.1 ГПК), но при этом внесли в него существенные изменения, упразднившие его исключительность:
- в новой ст. 391.5 ГПК, определявшей объекты обжалования в порядке надзора в Президиуме Верховного Суда РФ, не стало важного условия обжалования определений Судебной коллегии Верховного Суда РФ, выносимых теперь в кассационном порядке, - нарушения единства судебной практики;
- в новой ст. 391.9 ГПК были изменены основания для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора (прежние оставлены для кассации) путем их простого заимствования из ст. 304 АПК, который тогда действовал для Высшего Арбитражного Суда РФ (об этих основаниях - далее).
Практически в таком виде новые кассационное и надзорное производства в Верховном Суде РФ, установленные в ГПК, в 2015 г. включили в принятый тогда КАС.
5. Федеральным конституционным законом от 17.07.2018 N 1-ФКЗ в судебной системе России были созданы апелляционные и кассационные суды, в связи с чем Федеральным законом от 28.11.2018 N 451-ФЗ соответственно внесены необходимые изменения в процессуальное законодательство; надзорное производство они принципиальным образом не затронули.
С учетом нового судоустройства в Президиум Верховного Суда РФ теперь согласно ч. 2 ст. 332 КАС обжалуются следующие судебные постановления.
Во-первых, это постановления судебных коллегий (по административным делам и по делам военнослужащих) Верховного Суда РФ, вынесенные по делам, подсудным ему в качестве суда первой инстанции (их перечень определен в ст. 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и ст. 21 КАС), при условии, что они обжаловались в апелляционном порядке, т.е. в суд второй инстанции, каковым для них является Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ (п. 3 и 4 ч. 2 указанной статьи). То есть для этих дел Президиум Верховного Суда РФ является судом третьего уровня, поэтому, представляется, ничего особенного для рассмотрения жалоб на вынесенные по ним судебные постановления устанавливать не следует. Тем более что при всей особой значимости дел, отнесенные к подсудности Верховного Суда РФ, и весьма широком их перечне количество этих дел в общей массе дел, рассматриваемых всеми судами, - капля в море. Поэтому, полагаю, они и должны рассматриваться Президиумом Верховного Суда РФ в обычном порядке.
Во-вторых, в Президиум Верховного Суда РФ обжалуются определения судебных коллегий Верховного Суда РФ, вынесенные ими в кассационном порядке (п. 6 ч. 2 указанной статьи).
Эти определения выносятся по совершенно иным делам - рассмотренным по первой инстанции мировыми судьями, районными, областными и другими соответствующими ими судами, а затем судами апелляционной инстанции и двумя кассационными инстанциями (кроме дел, перечисленных в п. 7 - 11 ч. 1 ст. 20 КАС РФ). Постановления этих судов также обжалуются в порядке надзора, т.е. после исчерпания всех других существующих в нашем судопроизводстве способов обжалования.
Поэтому было бы правильным для обжалования судебных постановлений, вынесенных по делам, которые были рассмотрены судебными коллегиями Верховного Суда РФ в кассационном порядке, предусмотреть исключительное производство, т.е. установить, что определения коллегий Верховного Суда РФ, вынесенные в кассационном порядке, по общему правилу, являются окончательными, а их обжалование в Президиум Верховного Суда РФ - исключительным.
6. Порядок и сроки подачи надзорных жалоб, представлений и их рассмотрения в Президиуме Верховного Суда РФ во многом аналогичны порядку подачи и рассмотрения кассационных жалоб, представлений в его судебных коллегиях (только срок подачи надзорных жалоб, представлений уменьшен до трех месяцев, что принципиального значения не имеет), поэтому указанные положения данной главы в отдельных комментариях не нуждаются (см. комментарий к главе "Производство в суде кассационной инстанции").
7. Следует только обратить внимание на упомянутые выше основания для отмены или изменения судебных актов в порядке надзора (ст. 341), поскольку они отличаются от кассационных и должны были устанавливать исключительность надзорного производства.
Ими являются допущенные судами нарушения:
1) прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;
2) прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов;
3) единообразия в толковании и применении судами норм права.
Внешне эти основания выглядят красиво, но при этом изложены очень неопределенно, что допускает совершенно произвольные их толкования Президиумом Верховного Суда РФ.
Они еще шире, чем основания для отмены судебных постановлений в кассационном порядке: там - существенные нарушения норм материального или процессуального права (ст. 328 КАС), а здесь - по сути, любые нарушения, поскольку все они затрагивают конституционные права граждан. Например, отказ суда во взыскании одного рубля нарушает конституционное право частной собственности.
Неправильным представляется и такое основание для отмены судебных постановлений в порядке надзора, как нарушение единообразия в толковании и применении судами норм права.
Само "единообразие" судебной практики нельзя понимать и использовать в отрыве от законности, основанной на Конституции РФ.
Значит, надо обеспечивать не только единообразное, но и (это - самое важное) правильное рассмотрение судами дел.
Поэтому само по себе судебное постановление, нарушающее единообразие судебной практики, не может по этой причине рассматриваться как противоправное и подлежащее отмене; оно может быть именно правильным и вызывать необходимость сложившееся "единообразие" изменить.
Единство судебной практики и законность должны рассматриваться именно как цель, к достижению которой должен стремиться Президиум Верховного Суда РФ, рассматривая дела в порядке надзора, но не как основание для отмены судебных постановлений; такими основаниями могут быть нарушения закона, исправление которых будет иметь значение не только для конкретного дела и участвующих в нем лиц, но и для судебной практики в целом и развития права. Однако этого в нашем судопроизводстве не наблюдается.
Таким образом, в нашем так называемом надзорном производстве нет ни надзора (это хорошо), ни исключительности (это плохо).
В ЗАКОННУЮ СИЛУ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО НОВЫМ ИЛИ ВНОВЬ
ОТКРЫВШИМСЯ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАМ
Прежде чем приступить к комментированию гл. 37 КАС РФ, необходимо сделать несколько замечаний, которые важны для последующего изложения материала.
1. Деятельность судов по апелляционной, кассационной, надзорной проверке судебных актов отличается от деятельности судов по пересмотру судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам и новым обстоятельствам. К основным отличиям относятся:
1) осуществление проверки судебных актов в связи с судебной ошибкой;
2) вышестоящими судами.
В теории российского гражданского процесса обращалась внимание на то, что "перевершение" дела может осуществляться двумя способами: судом, который дело разрешил, либо высшим судом, специально для этого учрежденным. Первый способ целесообразен только тогда, когда "неправильность решения, на которую жалуются тяжущиеся, произошла без вины суда, вследствие невольной ошибки его или по не зависевшим от него обстоятельствам, если, напр., суд основал свое решение на документе, который впоследствии оказался подложным, или на показаниях свидетелей, которые после того были уличены в лжесвидетельствовании, и т.п. Но в прочих случаях, когда решение было результатом неправильного, по мнению тяжущихся, понимания судом закона, ошибочного истолкования обстоятельств дела, небрежного и невнимательного исполнения своих обязанностей, словом, когда тяжущиеся приписывают суду какую-нибудь вину, тогда проверка справедливости их жалобы не может быть предоставлена тому суду, на который они жалуются, ибо никто не в состоянии надлежащим образом исполнять роль своего собственного контролера" <1>.
--------------------------------
<1> Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. Т. 1. С. 172 - 173.
Традиционно, вплоть до 2010 г., российское процессуальное законодательство следовало этому теоретическому подходу. В ГПК РФ, АПК РФ была предусмотрена возможность отмены вступившего в законную силу судебных постановлений (судебных актов) в связи с необходимостью исправления судебной ошибки в проверочных производствах и в связи обнаружением, установлением вновь открывшихся обстоятельств.
2. В декабре 2010 г., во исполнение Постановления КС РФ от 21.01.2010 N 1-П <1>, нормы гл. 37 АПК РФ, гл. 42 ГПК РФ были изложены в новой редакции, дополнившей основания для пересмотра судебных актов (судебных постановлений) перечнем новых обстоятельств. Применительно к гл. 37 АПК РФ изменения были ожидаемы <2>. Новеллы гл. 42 ГПК РФ можно было объяснить необходимостью обеспечения единообразного подхода к рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами сходных категорий дел. Для достижения этой цели федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе реформировать соответствующие процедуры <3>.
--------------------------------
<1> Постановление КС РФ от 21.01.2010 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений ч. 4 ст. 170, п. 1 ст. 311 и ч. 1 ст. 312 АПК РФ в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Берег", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод "Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор".
<2> См.: Событие. Комментарии экспертов. Прецедент в России: позиция Конституционного Суда // Закон. 2010. N 2. С. 14 - 16.
<3> См.: Постановление КС РФ от 17.01.2008 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений ст. 9 и 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и ст. 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 АПК РФ в связи с жалобами закрытого акционерного общества "СЕБ Русский Лизин" общества с ограниченной ответственностью "Нефте-Стандарт" и общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "Нефте-Стандарт".
3. Принятый 20 февраля 2015 г. Государственной Думой и введенный в действие с 15 сентября 2015 г. КАС РФ содержал схожие с ГПК РФ и АПК РФ правила пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам.
С учетом того что гражданские и административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, представляется возможным при комментировании норм гл. 37 КАС РФ ссылаться на некоторые разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, изложенные в Постановлении от 11.12.2012 N 31 "О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений" (далее - Постановление N 31).
Комментарий к статье 345
1. В ч. 1 комментируемой статьи определены объекты пересмотра по вновь открывшимся и новым обстоятельствам. Это вступившие в законную силу решения судов первой инстанции, судебные приказы <1>, апелляционные определения судов апелляционной инстанции, кассационные определения судов кассационной инстанции, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Например, Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 02.03.2023 N 88а-5519/2023 по делу N 2а-181/2021.
Объектом пересмотра могут быть и определения названных судов, которыми разрешается процессуальный вопрос.
Не любое определение суда может быть пересмотрено по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
Например, определение суда первой инстанции, которое в соответствии с КАС РФ может быть обжаловано в апелляционном порядке или которое препятствует дальнейшему движению дела, при условии истечения срока на подачу апелляционной жалобы может быть объектом пересмотра.
Определения, которые в соответствии с КАС РФ могут быть обжалованы только в порядке кассационного производства, например, определения об утверждении соглашения о примирении с прекращением производства по административному делу полностью или в части, а также определения судов апелляционной и кассационной инстанций могут быть пересмотрены по новым или вновь открывшимся обстоятельствам со дня их вынесения <1>.
--------------------------------
<1> В основе данного комментария - разъяснения Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 52 "О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам" (ред. от 20.09.2018) (п. 1).
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи суды апелляционной, кассационной инстанций, а также Президиум Верховного Суда Российской Федерации вправе пересмотреть принятые ими судебные акты в случае, когда этими актами был изменен судебный акт суда нижестоящей инстанции либо принят новый судебный акт.
Если судом апелляционной, кассационной или надзорной инстанции обжалуемый судебный акт был оставлен без изменения или был оставлен в силе один из ранее принятых по делу судебных актов, объектом пересмотра будет не апелляционное, кассационное определение или постановление Президиума ВС РФ, принятое в результате рассмотрения апелляционной, кассационной, надзорной жалобы, а оставшийся без изменения либо оставленный в силе судебный акт.
3. В ч. 3 комментируемой статьи определена подсудность в случае, когда основанием пересмотра выступает преступление, совершенное судьей при рассмотрении дела. Заявление о пересмотре необходимо подавать в суд, судьей которого был осужденный.
Статья 346. Срок подачи заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам
Комментарий к статье 346
1. В ч. 1 комментируемой статьи указаны субъекты права обращения в суд с заявлением о пересмотре судебного акта. Это:
1) участвующие в деле лица;
2) лица, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом;
3) правопреемники;
4) представители (при наличии в доверенности на ведение дела в суде соответствующего полномочия);
5) прокурор, участвующий в деле в качестве процессуального истца или лица, дающего заключение по делу (независимо от фактического участия прокурора в заседаниях судов соответствующих инстанций), а также в случаях, когда судебными актами был разрешен вопрос о правах и обязанностях граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 39 КАС РФ), не привлекавшихся судом к участию в деле.
Орган прокуратуры, уполномоченный орган (территориальное подразделение Росфинмониторинга), налоговый или таможенный орган вправе обратиться в суд с заявлением о пересмотре решения (определения, постановления) суда, судебного приказа по вновь открывшимся обстоятельствам, если эти обстоятельства указывают на нарушение участниками процесса законодательства в сфере противодействия легализации доходов, полученных незаконным путем, не были известны на момент рассмотрения спора и могут повлиять на исход дела <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 08.07.2020).
В этой же части установлен трехмесячный срок на обращение в суд.
2. В ч. 2 комментируемой статьи предусмотрены правила исчисления срока на обращение в суд с заявлением о пересмотре судебного акта.
С учетом разъяснений Постановления N 31:
а) если заявление подано на основании п. 1 ч. 2 ст. 350 КАС РФ, то срок обращения в суд следует исчислять со дня, следующего за днем, когда лицо, обратившееся в суд, узнало о существенных для дела обстоятельствах;
б) в случае, если в качестве вновь открывшихся обстоятельств названы заведомо ложные показания свидетеля, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, фальсификация доказательств, преступления сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей, преступления судей (п. 2 и 3 ч. 2 ст. 350 КАС РФ), а также если в качестве нового обстоятельства названа отмена судебного постановления суда общей юрисдикции по уголовному, гражданскому делу, делу об административном правонарушении или отмена постановления арбитражного суда либо отмена судом постановления государственного органа или органа местного самоуправления, признание вступившим в законную силу судебным постановлением суда общей юрисдикции или арбитражного суда недействительной сделки (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 350 КАС РФ), срок обращения в суд следует исчислять со дня, следующего за днем вступления в законную силу соответствующего судебного акта, который определяется по правилам, установленным уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством или законодательством об административных правонарушениях;
в) в случае обращения с заявлением, представлением о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений в связи с отменой постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послужившего основанием для принятия указанного в заявлении судебного постановления, вышестоящим органом или должностным лицом либо органом, принявшим это постановление (п. 1 ч. 1 ст. 350 КАС РФ), срок обращения в суд необходимо исчислять со дня, следующего за днем принятия указанными органами и должностными лицами нового постановления, если иное не установлено нормативными правовыми актами, регулирующими порядок принятия и вступления в силу постановлений, принимаемых данными органами и должностными лицами;
г) если в качестве нового обстоятельства указывается на определение (изменение) в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации практики применения правовой нормы, положениями которой руководствовался суд при рассмотрении конкретного дела в отношении лица, обратившегося с заявлением о пересмотре дела в порядке надзора, либо по результатам рассмотрения в порядке надзора другого дела (п. 5 ч. 1 ст. 350 КАС РФ), то срок обращения в суд исчисляется со дня, следующего за днем размещения текста указанного постановления на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации в сети Интернет.
В случае если наличие обстоятельства, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 350 настоящего Кодекса, выявлено при рассмотрении кассационных жалобы или представления, надзорных жалобы или представления, то срок обращения в суд исчисляется со дня, следующего за днем получения заявителем копии определения об отказе в передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, определения об отказе в передаче надзорных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации.
При этом важно помнить, что заявление, представление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по основанию п. 5 ч. 1 ст. 350 КАС РФ могут быть поданы в трехмесячный срок, но не позднее шести месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу (ч. 5 комментируемой статьи).
Если заявитель ссылается на принятие Пленумом Верховного Суда Российской Федерации постановления, в котором определена (изменена) практика применения правовой нормы, примененной судом в конкретном деле (п. 5 ч. 1 ст. 350 КАС РФ), то срок исчисляется со дня, следующего за днем размещения текста данного постановления Пленума на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации в сети Интернет или днем опубликования его в "Российской газете";
д) если основанием для пересмотра судебного акта названо признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием судебного акта по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 350 КАС РФ), то срок следует исчислять со дня, следующего за днем провозглашения решения, вынесенного по итогам рассмотрения дела, либо за днем его опубликования (ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.06.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации");
е) если основанием для обращения пересмотра судебного акта указано признание Верховным Судом Российской Федерации, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт, то срок следует исчислять со дня, следующего за днем вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, суда общей юрисдикции о признании недействующим нормативного правового акта.
3. В ч. 3 комментируемой статьи нашло отражение разъяснение Пленума ВС РФ, данное в п. 4 Постановления N 31.
Заслуживает внимания и разъяснение о том, что "при решении вопроса о возможности восстановления названного срока необходимо учитывать не только уважительность причин его пропуска, но и своевременность обращения в суд с заявлением, представлением о пересмотре судебных постановлений после того, как заявитель узнал или должен был узнать о наличии вновь открывшихся или новых обстоятельств".
4. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрен порядок восстановления пропущенного срока обращения в суд о пересмотре судебного акта. Для восстановления срока необходимы следующие условия: подача заявления, представления о восстановлении срока; срок подачи заявления, представления не должен превышать шести месяцев со дня появления или открытия обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра; признание судом причин пропуска срока уважительными.
Заявление о восстановлении пропущенного срока на обращение в суд с заявлением, представлением о пересмотре подается в суд, который осуществляет пересмотр судебного акта. Одновременно с подачей заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока должно быть подано заявление, представление о пересмотре судебного акта. На определение суда о восстановлении пропущенного процессуального срока или об отказе в его восстановлении может быть подана частная жалоба.
Статья 347. Форма и содержание заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и прилагаемые к ним документы
Комментарий к статье 347
1. В комментируемой статье установлены схожие со ст. 313 АПК РФ требования к форме и содержанию заявления, представления о пересмотре судебного акта.
В ГПК РФ норма аналогичного содержания отсутствует. Соответствующие разъяснения были даны в п. 3 Постановления N 31 Пленума ВС РФ.
Представляется важным акцентировать внимание на следующем.
2. К заявлению о пересмотре судебного акта надлежит приложить копию судебного акта, о пересмотре которого ходатайствует заявитель. В ГПК РФ не предусмотрено такого требования. Вместе с тем Пленум ВС РФ в п. 3 Постановления N 31, прибегнув к аналогии процессуального закона, обращает внимание на необходимость прилагать к заявлению, представлению, подаваемым в апелляционную, кассационную инстанцию или в Президиум Верховного Суда Российской Федерации, заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу.
3. Как и в других случаях обращения заинтересованных лиц в суд в порядке КАС РФ, к заявлению лица, не обладающего государственными или иными публичными полномочиями, могут быть как приложены копии заявления и документов по числу других лиц, участвующих в деле, так и документ, подтверждающий направление другим лицам, участвующим в деле, копий заявления и документов, которые у них отсутствуют.
4. Пленум ВС в п. 3 Постановления N 31 указал, что заявление прокурора о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам в интересах лиц, не привлекавшихся судом к участию в деле, должно быть обосновано применительно к требованиям ч. 1 ст. 45 ГПК РФ (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ). Данное разъяснение актуально и для обращения прокурора с представлением о пересмотре судебного акта (ч. 1 ст. 39 КАС РФ).
5. Следует также обратить внимание на то, что физические лица и организации при подаче в суд заявлений о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам, а также частных жалоб на определения суда первой инстанции, вынесенные по результатам рассмотрения указанных жалоб, исходя из положений подп. 7 п. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины.
Статья 348. Принятие заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам к производству суда
Комментарий к статье 348
1. В комментируемой норме регламентирован порядок принятия заявления о пересмотре судебного акта к производству.
В пятидневный срок судья решает вопрос о возбуждении производства по пересмотру судебных актов по новым и вновь открывшихся обстоятельствам. Если обращение в суд соответствует требованиям закона об объекте, субъекте, сроке пересмотра судебного акта, суде, пересматривающем судебный акт о пересмотре, а заявление о пересмотре судебного акта - требованиям закона о форме и содержании, то суд принимает заявление, о чем выносит соответствующее определение, копии которого направляет в порядке, предусмотренном ч. 3 комментируемой статьи.
2. Если заявление не соответствует требованиям о форме и содержании, предусмотренным ст. 347 КАС РФ, то его надлежит оставить без движения. Вместе с тем в соответствии с положениями ч. 4, 5 комментируемой статьи суд возвращает заявление заявителю. В АПК РФ также имеется норма о возвращении заявления о пересмотре судебного акта (ст. 315), но кроме несоответствия заявления законным требованиям о содержании указывается еще несколько оснований возвращения, например, пропуск срока и отсутствие просьбы о его восстановлении. Данный подход в большей степени отвечает цели возвращения заявления.
3. В ч. 6 комментируемой нормы указано на возможность обжалования определения о возвращении заявления о пересмотре судебного акта посредством подачи частной жалобы, представления прокурора. Частная жалоба, представление рассматриваются судом апелляционной инстанции без проведения судебного заседания. С учетом характера и сложности разрешаемого процессуального вопроса, а также доводов частной жалобы, представления прокурора суд апелляционной инстанции может вызвать лиц, участвующих в деле, в судебное заседание, известив их о времени и месте рассмотрения частной жалобы, представления прокурора.
Статья 349. Рассмотрение заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам
Комментарий к статье 349
1. В комментируемой статье предусмотрен срок рассмотрения заявления, представления о пересмотре судебного акта, который не должен превышать один месяц со дня их поступления в суд.
Норма аналогичного содержания есть в АПК РФ, но отсутствует в ГПК РФ. Пленум ВС РФ в Постановлении N 31 также не рассматривает этот вопрос.
В комментируемой норме обращается внимание на исчисление срока в случае, когда судом истребуется административное дело: месячный срок рассмотрения дела исчисляется со дня поступления административного дела в суд.
2. Заявление, представление о пересмотре судебного акта рассматривается в судебном заседании, о времени и месте которого суд извещает заявителя и других лиц, участвующих в деле. Неявка в судебное заседание лиц, которые были надлежащим образом извещены (ст. 96 КАС РФ), не препятствует рассмотрению заявления, представления.
Рассмотрение заявлений, представлений о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений осуществляется по правилам производства в суде соответствующей инстанции с учетом положений комментируемой главы.
В соответствии с разъяснениями Пленума, данными в Постановлении N 31, суд рассматривает указанные заявление, представление в судебном заседании, исследует доказательства, представленные в подтверждение наличия вновь открывшихся или новых обстоятельств по делу, заслушивает объяснения участвующих в деле лиц, совершает иные необходимые процессуальные действия, которые должны быть отражены в протоколе судебного заседания.
Комментарий к статье 350
1. В ч. 1 комментируемой статьи дано понятие и перечень новых обстоятельств, в ч. 2 - понятие и перечень вновь открывшихся обстоятельств как оснований для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов.
Новыми обстоятельствами являются обстоятельства, которые: а) возникли после принятия судебного акта и б) имеют существенное значение для правильного разрешения административного дела.
2. К первой группе таких оснований относится отмена судебного акта суда общей юрисдикции или арбитражного суда либо постановления органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному административному делу (п. 1 ч. 1 ст. 350 КАС РФ).
Под отменой судебного акта понимается установленное законом полномочие суда проверочной инстанции, реализуемое в рамках проверочного производства.
Под отменой постановления государственного органа, органа местного самоуправления понимается:
1) признание судом по другому делу данных постановлений незаконными;
2) отмена названных постановлений вышестоящим органом или должностным лицом в установленном порядке.
Отмена судебного акта или постановлений перечисленных органов будет являться основанием для пересмотра судебного акта, если последний основывался на этом судебном акте или этих постановлениях.
Как отмечается в Постановлении Пленума N 31, в случае, когда обращение в суд обусловлено наличием данного основания, важно обратить внимание и проверить, повлияла ли отмена постановлений перечисленных органов на результат рассмотрения дела.
КС РФ обратил внимание на то, что комментируемый пункт не препятствует пересмотру судебного акта по заявлению лица, в связи с административным иском которого положенный в основу этого судебного акта нормативный правовой акт признан недействующим судом, вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан недействующим <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2020 N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Н. Таратухина".
КС РФ отметил, что п. 1 ч. 1 ст. 350 КАС РФ регулирует тот же, по сути, круг правоотношений, что и аналогичные по содержанию нормы гражданского и арбитражного процессуального законодательства. "Кроме того, вплоть до 15 сентября 2015 г. производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов публичной власти, а значит, и пересмотр вынесенных в таких делах судебных актов по вновь открывшимся или новым обстоятельствам регламентировались именно Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, его главой 25". Следовательно, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные им Постановлениях от 17.10.2017 N 24-П и от 11.01.2019 N 2-П и "сохраняющие свою силу, в равной мере подлежат учету при применении судами общей юрисдикции рассматриваемого в настоящем деле законоположения. В противном случае создавались бы предпосылки для отступления от принципа правового равенства (ст. 19 Конституции Российской Федерации), поскольку право лица на пересмотр несправедливого судебного акта в связи с признанием недействующим нормативного правового акта, на котором он был основан, ограничивалось бы в зависимости лишь от того, было ли дело с участием этого лица разрешено по правилам гражданского (арбитражного) или административного судопроизводства" <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 25.02.2020 N 9-П.
3. Вторым новым обстоятельством - основанием для пересмотра судебных актов - является признание вступившим в законную силу судебным актом суда общей юрисдикции или арбитражного суда недействительной сделки, повлекшей за собой принятие незаконного или необоснованного судебного акта по данному административному делу. Указанное обстоятельство "может служить основанием для пересмотра судебного постановления при наличии вывода о признании недействительной оспоримой или ничтожной сделки либо о применении последствий недействительности ничтожной сделки в резолютивной и (или) мотивировочной части решения суда по другому делу" (подп. "б" п. 11 Постановления Пленума N 31).
Комментируемое положение вызвало в доктрине гражданского процесса дискуссию. Обсуждались вопросы о правомерности отнесения последующего признания сделки недействительной к новым обстоятельства; о правомерности отнесения последующего признания судом по другому делу недействительной ничтожной сделки, спор в связи с которой рассмотрен судом, к существенным для дела обстоятельствам, которые не были и не могли быть известны заявителю; о том, всегда ли последующая констатация судом по другому делу недействительности ничтожной сделки, спор в связи с которой рассмотрен судом, должна влечь отмену вступившего в законную силу судебного акта, и если да, то в каком порядке; о преодолении дуализма (проверка в инстанционном порядке в связи с судебной ошибкой или пересмотр тем же судом) отмены судебных актов вследствие последующего признания сделки недействительной <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ильин А.В. Признание судебным постановлением недействительной сделки, повлекшей за собой принятие незаконного или необоснованного судебного постановления по другому делу, как основание для пересмотра судебных постановлений по новым обстоятельствам // Юрист. 2012. N 9; "ИС МЕГАНОРМ"; Моисеев С.В. Недействительность и незаключенность сделки как основание для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов // VII Международная научно-практическая конференция "Российское право и правовая система". Китай; Харбин, 2017. С. 210 - 228; Он же. Недействительность ничтожной сделки как основание для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов // Право, наука, образование: сб. ст. по матер. Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 85-летию Саратовской государственной юридической академии (в рамках VII Саратовских правовых чтений, Саратов, 29 - 30 сентября 2016 г.). Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО "Саратовская государственная юридическая академия", 2016. С. 306 - 307; Он же. Признание недействительной ничтожной сделки как основание для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов // Развитие юридической науки в новых условиях: единство теории и практики - 2016. Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2016. С. 278 - 280.
Конституционность комментируемой нормы оспаривалась гражданином Р.М. Имайкиным, которому судебными актами было отказано в удовлетворении заявления о пересмотре по новым обстоятельствам решения того же суда о законности отказа жилищной организации в постановке его с членами семьи на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма. Суды указали, что представленное заявителем в качестве основания для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам решение суда о признании недействительным договора купли-продажи квартиры, принадлежащей его супруге, принято в связи с признанием ответчиком (сестра супруги) иска в полном объеме без привлечения всех заинтересованных лиц. При этом данные действия были расценены судами в качестве обстоятельства, подтверждающего добровольный характер отчуждения спорного имущества, а именно как намеренное ухудшение жилищных условий, установленное при рассмотрении административного дела заявителя по существу. По мнению Р.М. Имайкина, оспариваемый п. 2 ч. 1 ст. 350 КАС РФ противоречит ст. 18, 46 и 53 Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, препятствует пересмотру по новым обстоятельствам судебного постановления, вынесенного на основе сделки (договор купли-продажи квартиры), признанной в дальнейшем недействительной вступившим в законную силу судебным актом <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 30.03.2023 N 709-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Имайкина Родиона Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
В Определении Конституционного Суда РФ было обращено внимание на то, что п. 2 ч. 1 ст. 350 КАС РФ "закрепляет дополнительную процессуальную гарантию защиты прав и охраняемых законом интересов участников административных процессуальных отношений, не предполагает возможности его произвольного применения и не может расцениваться как нарушающий конституционные права заявителя. Установление же того, могли ли обстоятельства, на которые ссылался заявитель, служить основанием для пересмотра судебного акта, вступившего в законную силу, относится к полномочиям судов общей юрисдикции и не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 30.03.2023 N 709-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Имайкина Родиона Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
4. Третьим основанием для пересмотра является признание постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации или применение в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении истолкованием, примененного судом в судебном акте нормативного акта либо его отдельного положения в связи с обращением заявителя, а в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 21.06.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в связи с обращением иного лица независимо от обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации.
В комментируемой норме акцентируется внимание на субъекте обращения в суд с заявлением о пересмотре. Как правило, таким субъектом является лицо, по жалобе которого Конституционным Судом РФ принято соответствующее постановление.
Вместе с тем в соответствии с предписанием п. 7 ст. 79 ФКЗ от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ред. от 31.07.2023) если в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, принятом по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод, прямо указано на пересмотр судебного акта в отношении иных лиц помимо заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба, то такой судебный акт должен быть пересмотрен.
5. Указанное в п. 4 ч. 1 ст. 350 КАС РФ основание для пересмотра судебного акта - установление Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 11.06.2022 N 183-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". В основе данного изменения - объявленное и опубликованное 15.03.2022 заявление МИД России - политическое решение о выходе России из Совета Европы <1>. 16.03.2022 Комитетом министров Совета Европы была принята Резолюция о прекращении членства России в Совете Европы. 28.02.2023 Президентом РФ был подписан Федеральный закон N 43-ФЗ "О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы", согласно которому в связи с прекращением членства Российской Федерации в Совете Европы с 16.03.2022 в отношении Российской Федерации прекратила действие (среди прочего) и Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950.
--------------------------------
<1> О выходе России из Совета Европы (справочный материал) // https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/rso/1834254.
6. Судебный акт может быть пересмотрен по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 350 КАС РФ, если в постановлении Президиума или Пленума Верховного Суда Российской Федерации, определившем (изменившем) практику применения правовой нормы, указано на возможность пересмотра по новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений, при вынесении которых правовая норма была применена судом иначе, чем указано в данном постановлении Президиума или Пленума Верховного Суда Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений в указанном случае допускается, если в результате нового толкования правовых норм не ухудшается положение подчиненной (слабой) стороны в публичном правоотношении (подп. "д" п. 11 Постановления Пленума N 31).
Важно отметить, что определение (изменение) практики применения правовой нормы в определении Судебной коллегии ВС РФ, вынесенном по итогам рассмотрения другого дела в кассационном порядке, не будет новым обстоятельством для пересмотра судебного акта <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.10.2017 N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д.А. Абрамова, В.А. Ветлугаева и других".
За последние три года (2021 - 2023) Президиумом ВС РФ в судебном заседании не было рассмотрено ни одного административного дела. В 2018, 2019 и 2020 гг. Президиум ВС РФ рассмотрел в судебном заседании по одному административному делу, но указание на возможность пересмотра судебных актов на основании комментируемого пункта в постановлениях Президиума отсутствовало.
На недопустимость придания обратной силы толкованию правовых норм, ухудшающему положение граждан в их правоотношениях (пенсионных, жилищных, по предоставлению обеспечения в порядке обязательного социального страхования и др.) с органами государственной власти, органами местного самоуправления или организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями (их должностными лицами), по сравнению с тем, как оно было определено в пересматриваемом судебном постановлении, было указано в Постановлении КС РФ от 17.10.2017 N 24-П <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.10.2017 N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д.А. Абрамова, В.А. Ветлугаева и других".
Комментируемое основание критикуется со времен его появления в п. 5.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 N 17 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" в редакции Постановления Пленума ВАС РФ от 14.02.2008 N 14 <1>.
--------------------------------
<1> Например, см.: Событие. Комментарии экспертов. Прецедент в России: позиция Конституционного Суда // Закон. 2010. N 2. С. 14 - 16; Сахнова Т.В. Указ. соч.
7. Шестым основанием для пересмотра судебных актов является признание Верховным Судом Российской Федерации, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт.
Здесь представляют интерес выводы Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в Кассационном определении от 05.10.2022 N 4-КАД22-20-К1 (п. 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2023), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.04.2023).
Судебная коллегия констатировала, что "вступивший в законную силу судебный акт по административному делу может быть пересмотрен по новым обстоятельствам по заявлению лица, в связи с административным иском которого примененный в конкретном деле и положенный в основу вынесенного по нему судебного акта нормативный правовой акт признан недействующим вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан таковым" <1>, за исключением случая признания нормативного правового акта недействующим в связи с принятием после его применения к данному лицу другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
--------------------------------
<1> Постановление КС РФ от 25.02.2020 N 9-П.
В рассматриваемом Судебной коллегией случае было применено положение подп. 7 п. 4.1 подраздела IV Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда в границах Московской области <1>, впоследствии признанное недействующим по административному иску общества, имеющего разумные основания ожидать, что решение об удовлетворении его требования будет способствовать дальнейшей защите его прав, а следовательно, имеются предусмотренные п. 1 ч. 1 ст. 350 КАС РФ основания для пересмотра административного дела.
--------------------------------
<1> Порядок утвержден Приказом Комитета лесного хозяйства Московской области от 20.11.2017 N 27п-2029.
Выводы нижестоящих судов о том, что п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ не предполагает пересмотр дела по новым обстоятельствам в случае признания недействующим нормативного правового акта с даты, отличной от даты его принятия, несостоятельны. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, данный пункт регламентирует частный случай утраты нормативным правовым актом его юридической силы как нового обстоятельства для целей пересмотра судебных актов, а следовательно, не препятствует пересмотру дела на основании пункта 1 ч. 1 той же статьи.
8. Таким образом, в ч. 1 ст. 350 КАС РФ перечислены обстоятельства, которые:
а) возникли после принятия и вступления судебного акта в законную силу;
б) оказывают влияние на юридическую силу судебного акта (на существо вынесенного ранее судебного акта);
в) являются процессуальным или процедурным юридическим фактом или определяют (изменяют) практику правоприменения. Закрепление в процессуальном законодательстве новых обстоятельств как оснований для пересмотра судебных актов в доктрине цивилистического процесса оценивается критически <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Борисова Е.А. Пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам в гражданском и арбитражном процессах - вопросы теории и практики // Законодательство. 2008. N 11; Событие. Комментарии экспертов. Прецедент в России: позиция Конституционного Суда // Закон. 2010. N 2. С. 14 - 16; Сахнова Т.В. Пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу: о сущности и законодательных противоречиях // Вестник гражданского процесса. 2014. N 1; "ИС МЕГАНОРМ".
9. В ч. 2 ст. 350 КАС РФ закреплены основания для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. К ним относятся обстоятельства, существовавшие на день принятия судебного акта, имеющие существенное значение для административного дела.
10. Существенными для административного дела обстоятельствами, которые не были и не могли быть известны заявителю (п. 1 ч. 2 ст. 350 КАС РФ), являются относящиеся к делу фактические обстоятельства, объективно имевшие место на время рассмотрения дела и способные повлиять на существо принятого судебного акта, о которых не знал и не мог знать заявитель, а также суд при вынесении данного судебного акта.
Представленные заявителем новые доказательства по делу не могут служить основанием для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам (п. 9 Постановления Пленума N 31).
11. В соответствии с п. 3 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 08.07.2020) обстоятельства, указывающие на нарушение участниками процесса законодательства в сфере противодействия легализации доходов, обращение в суд с целью придания правомерного вида незаконным финансовым операциям, имеющих существенное значение для дела, но не являвшихся предметом судебного разбирательства по данному делу, могут быть признаны судом вновь открывшимися обстоятельствами. Заявление о пересмотре судебного акта по указанным основаниям может быть удовлетворено при условии, что орган прокуратуры, уполномоченный орган (территориальное подразделение Росфинмониторинга), налоговый или таможенный орган, выступающие в защиту нарушенных публичных интересов, не были привлечены к участию в деле и не обладали информацией о существе рассматриваемого спора из иных источников <1>.
--------------------------------
<1> См.: примеры судебной практики в п. 3.1 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 08.07.2020).
12. Установленные вступившим в законную силу приговором суда заведомо ложное заключение эксперта, заведомо ложные показания свидетеля, заведомо неправильный перевод, фальсификация доказательства являются основаниями для пересмотра судебного акта, если они повлекли за собой принятие незаконного или необоснованного судебного акта по данному административному делу.
13. Преступления сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей, преступления судей, совершенные при рассмотрении и разрешении дела и установленные вступившим в законную силу приговором суда, являются основанием для пересмотра судебного акта независимо от того, повлияли ли эти обстоятельства на результат рассмотрения дела.
14. Основаниями для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам, если суд признает эти обстоятельства существенными для дела, также могут служить указанные в пунктах 12, 13 комментария основания, установленные определением или постановлением суда, постановлением следователя или дознавателя о прекращении уголовного дела за истечением срока давности, вследствие акта об амнистии, в связи со смертью обвиняемого или недостижением лицом возраста, с которого наступает уголовная ответственность.
15. Перечень оснований для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся или новым обстоятельствам, содержащийся в ч. 1 и ч. 2 ст. 350 КАС РФ, является исчерпывающим.
Статья 351. Судебные акты, принимаемые судом по результатам рассмотрения заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам
Комментарий к статье 351
1. В ч. 1 комментируемой статьи указаны полномочия суда, рассматривающего заявление, представление прокурора о пересмотре судебного акта. Суд вправе отказать в удовлетворении либо удовлетворить заявление, представление прокурора и отменить судебный акт. В первом случае лицам, участвующим в деле, направляются копии определения об отказе в удовлетворении заявления, представления о пересмотре судебного акта. Во втором - выносится решение, апелляционное, кассационное определения, постановление Президиума ВС РФ об отмене судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
2. Гарантией законности судебного акта, принятого по результатам рассмотрения заявления, представления о пересмотре судебного акта, является предусмотренное ч. 2 комментируемой статьи право лиц, участвующих в деле, обжаловать данный судебный акт.
На определения, вынесенные судом первой инстанции, может быть подана частная жалоба, принесено представление прокурора в суд апелляционной инстанции. В случае отказа в удовлетворении частной жалобы, представления на определение суда первой и апелляционной инстанции могут быть поданы кассационные и надзорные жалоба, представление.
Определения, вынесенные по результатам рассмотрения заявления, представления о пересмотре судебного акта судами апелляционной, кассационной инстанций, а также Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, вступают в законную силу со дня их вынесения и обжалованию в апелляционном порядке не подлежат. Вместе с тем определения судов апелляционной и кассационной инстанций могут быть обжалованы соответственно в кассационном порядке (за исключением судебных постановлений Верховного Суда Российской Федерации) и в порядке надзора в Президиум Верховного Суда Российской Федерации (п. 13 Постановления Пленума N 31).
При удовлетворении жалобы, представления на определение суда первой инстанции об отказе в пересмотре судебного акта суд апелляционной инстанции отменяет названное определение, а также судебный акт, о пересмотре которого ставился вопрос заявителем, если имелись предусмотренные законом основания для пересмотра судебного акта. Дело в указанном случае направляется в суд, судебный акт которого отменен, для рассмотрения по существу (п. 14 Постановления Пленума N 31).
В случае если суд вышестоящей инстанции при рассмотрении жалобы, представления на определение об удовлетворении заявления, представления о пересмотре судебного акта придет к выводу о необоснованности данного определения, то он принимает решение о его отмене и одновременно отказывает в пересмотре судебного акта.
Если ко времени рассмотрения жалобы на определение суда об удовлетворении заявления, представления о пересмотре судебного акта по делу вынесено новое постановление, то оно также подлежит отмене (п. 15 Постановления Пленума N 31).
3. Если заявление, представление прокурора о пересмотре судебного акта было удовлетворено и ранее принятый судебный акт отменен по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, то повторное рассмотрение административного дела осуществляется соответственно по правилам производства в суде первой инстанции, апелляционного, кассационного или надзорного производства.
4. Если в результате рассмотрения в судебном заседании заявления, представления прокурора о пересмотре судебного акта последний был отменен, то сразу после этого суд вправе приступить к повторному рассмотрению административного дела. Это возможно тогда, когда лица, участвующие в деле, или их представители присутствуют в судебном заседании и согласны на рассмотрение дела по существу в том же заседании. Если кто-либо из лиц, участвующих в деле, отсутствует в судебном заседании или присутствует, но возражает относительно рассмотрения дела в том же судебном заседании, суд назначает дату и время нового судебного заседания.
5. Комментируемая статья была дополнена ч. 5, в которой нашел отражение вывод Конституционного Суда РФ, сформулированный в Постановлении от 17.10.2017 N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д.А. Абрамова, В.А. Ветлугаева и других".
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИСПОЛНЕНИЕМ СУДЕБНЫХ
АКТОВ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ И РАЗРЕШАЕМЫЕ СУДОМ
С ИСПОЛНЕНИЕМ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
И РАЗРЕШАЕМЫЕ СУДОМ
Комментарий к статье 352
1. Судебная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций не может считаться оконченной без реального исполнения судебных актов. Исполнение судебных актов по делам административного судопроизводства призвано обеспечить эффективное восстановление нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, в публично-правовой сфере. Однако, исполнение судебных решений по делам административного судопроизводства является еще и важным показателем эффективности судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Для этого в ч. 9 ст. 227 КАС РФ установлен особый механизм контроля суда за исполнением вынесенного судебного акта по делу о признании незаконными решения, действия (бездействия) публичных органов и должностных лиц. Указанным положением предусмотрена обязанность соответствующего органа или должностного лица сообщить суду в установленный срок о фактическом исполнении судебного акта.
2. Вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории России (ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ст. 16 КАС РФ, ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ, ст. 31.2 КоАП РФ и ст. 392 УПК РФ). Для исполнения судебного решения органы государственной власти и должностных лиц должны самостоятельно предпринять соответствующие меры с целью исполнения вынесенного против них судебного акта и по возможности исполнить такой акт по собственной инициативе.
3. Решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном федеральным законом (ст. 187 КАС РФ). Неисполнение судебных актов по административным делам, а также задержка их исполнения влечет за собой применение мер, предусмотренных настоящим Кодексом, или ответственность, установленную федеральными законами (ч. 2 ст. 16 КАС РФ). Таким образом, закон предусматривает обязательность исполнения судебных актов, что предполагает их безусловное исполнение органами государственной власти.
4. Обеспечение исполнения судебных актов является конституционной обязанностью государства (ст. 18 Конституции РФ). В качестве органов принудительного исполнения в Российской Федерации действует Федеральная служба судебных приставов, деятельность которой регулируется специальными Федеральными законами от 01.10.2019 N 328-ФЗ "О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (последняя редакция), от 21.07.1997 N 118-ФЗ "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации" (последняя редакция) <1> и Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <2>. Согласно этим Законам исполнительное производство организационно выведено из сферы судебной власти и передано в ведение органов исполнительной власти.
--------------------------------
<1> https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15281/
<2> https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_334479/
5. В разделе VIII Кодекса административного судопроизводства РФ установлены некоторые особенности исполнения по административным делам. Кроме этого, многие вопросы исполнения судебных актов по административным делам урегулированы в отраслевых законах, являющихся базовыми для определенной сферы правовых отношений, которые стали предметом обжалования в административном судопроизводстве. Например, Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <1> содержит процессуальные нормы об исполнении судебного акта по спорам о результатах определения кадастровой стоимости (ст. 24.18). Федеральный закон "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" устанавливает специальный порядок исполнения судебных актов по этой категории дел (ст. 5). Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет порядок исполнения судебного решения о реадмиссии иностранного гражданина (ст. 31).
--------------------------------
<1> Российская газета. 1998. N 148 - 149. 6 августа.
Большое значение при исполнении судебных актов по административным делам имеет Бюджетный кодекс РФ <1>, поскольку по многим категориям дел, рассматриваемым в административном судопроизводстве, требуется обращение взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Такой порядок исключен из общей процедуры, предусмотренной Федеральным законом "Об исполнительном производстве", и урегулирован в гл. 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" Бюджетного кодекса РФ.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1998. N 153 - 154. 12 августа.
6. Существует ряд важных судебных актов по вопросам исполнения судебных актов по административным делам: например, Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства"; "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости"; от 29.03.2016 N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок"; от 26.11.2019 N 50 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке" и др.
7. По общему правилу судебные акты по делам административного судопроизводства исполняются без участия судебного пристава-исполнителя. Как указано в ч. 1 ст. 352 КАС РФ, судебные акты по делам административного судопроизводства приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном настоящим Кодексом и другими федеральными законами, регулирующими вопросы исполнительного производства.
В случае необходимости принудительное исполнение судебного акта производится на основании выданного судом исполнительного листа, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. В соответствии с законодательством об исполнительном производстве принудительному исполнению будут подлежать не исполненные добровольно судебные акты, вынесенные в порядке административного судопроизводства, которые предусматривают исполнение обязанностей, предусмотренных ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве", т.е. по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий, за исключением случаев, когда законодательством предусмотрен иной специальный порядок принудительного исполнения соответствующих судебных актов.
Так, Верховный Суд РФ в п. 17 Постановления Пленума от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" разъяснил, что решение суда по требованиям о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обращается к исполнению судом в соответствии с ч. 8 и 9 ст. 227 КАС РФ, что не исключает возможности его принудительного исполнения на основании выданного судом исполнительного листа, если решением суда на административного ответчика (орган, должностное лицо) возложена обязанность по совершению (воздержанию от совершения) определенных действий.
Как следует из ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", ст. 12 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации", ч. 3 ст. 353 КАС РФ, на основании судебного решения по административному делу о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке выдается исполнительный лист, который предъявляется судебному приставу-исполнителю административным истцом или по ходатайству административного истца направляется для исполнения непосредственно судом.
Исполнительный лист по административным делам выдается на основании подлежащего принудительному исполнению соглашения о примирении, не исполненного добровольно, по ходатайству стороны данного соглашения (ч. 2 ст. 142 АПК РФ, по аналогии закона судами общей юрисдикции в административном судопроизводстве на основании ст. 137 КАС РФ).
8. Исполнительные листы на основании судебных актов, не содержащих предписаний ст. 1 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", судом не выдаются. Так, не подлежит принудительному исполнению и не выдается исполнительный лист в случае принятия судом решения о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части (гл. 21 КАС РФ), за исключением случая, когда суд возлагает на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. Данное требование подлежит исполнению по правилам гл. 13 Федерального закона "Об исполнительном производстве" как требование неимущественного характера. В то же время остается открытым вопрос о порядке исполнения требования суда о принятии нового нормативного правового акта, заменяющего нормативный правовой акт, признанный недействующим, если такая обязанность возложена на орган государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> См. по данному поводу Комментарий к Кодексу административного судопроизводства РФ (постатейный, научно-практический) / под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 1270.
Исполнительные листы не выдаются на решение Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ, на решение суда по административному делу об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, при отмене мер предварительной защиты по административному иску, поскольку в такого рода судебных актах отсутствует предмет принудительного исполнения, что исключает возможность принудительного исполнения.
Не подлежит выдаче исполнительный лист на основании определения суда о применении привода. В ч. 4 ст. 120 КАС РФ закреплено требование, согласно которому определение суда о приводе незамедлительно передается на исполнение в территориальный орган по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению актов.
Кроме того, не выдается исполнительный лист на основании решения суда, вынесенного в порядке гл. 22 КАС, о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, в том числе когда на судебного пристава-исполнителя судом возложена обязанность совершить определенные действия. Данное обстоятельство обусловлено невозможностью осуществления контроля за деятельностью судебного пристава-исполнителя со стороны другого судебного пристава-исполнителя.
9. Порядок принудительного исполнения содержит различные меры принудительного исполнения в зависимости от характера требований исполнительного документа (ст. 68 Федерального закона "Об исполнительном производстве").
Согласно п. 6 ч. 1 ст. 13 ФЗИП в исполнительный лист переносится резолютивная часть судебного акта, акта другого органа или должностного лица, содержащая требование о возложении на должника обязанности по передаче взыскателю денежных средств и иного имущества либо совершению в пользу взыскателя определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий. Таким образом, от содержания резолютивной части судебного акта зависит алгоритм действий по принудительному его исполнению.
Способы исполнения требований исполнительных документов различаются в зависимости от их классификации на имущественные и неимущественные. Согласно ст. 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" под имущественными притязаниями понимаются требования, которые обязывают должника передать денежные средства; иное имущество. Механизм принудительной реализации такого рода требовании содержится в гл. 8 Федерального закона "Об исполнительном производстве". Так, исполнение требований по делам о взыскании обязательных платежей и санкций, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок и др. предполагает обращение взыскание на денежные средства и другое имущество должника.
Большинство судебных актов по делам административного судопроизводства реализуется по правилам исполнения требований неимущественного характера. К требованиям неимущественного характера относится обязанность должника совершить определенные действия, воздержаться от совершения определенных действий.
Исполнение такого рода требований исполнительного документа осуществляется по правилам гл. 13 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и заключается в понуждении должника совершить действия (воздержаться от действий), предусмотренные исполнительным документом. В случае если для исполнения требований неимущественного характера, содержащихся в исполнительном документе, участие должника необязательно, судебный пристав-исполнитель самостоятельно организует исполнение в соответствии с правами, предоставленными ему Федеральным законом "Об исполнительном производстве".
Процедура исполнения требований неимущественного характера применяется судебным приставом-исполнителем для исполнения судебных актов по делам, например:
- об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиям (гл. 22 КАС РФ);
- о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (гл. 30 КАС РФ);
- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (гл. 31 КАС РФ);
- о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (гл. 31.1 КАС РФ).
Следует учитывать, что непосредственное исполнение решения суда о недобровольной (принудительной) госпитализации (медицинском освидетельствовании), о госпитализации в противотуберкулезное медицинское учреждение осуществляется сотрудниками полиции и работниками медицинских учреждений, обеспечивающими безопасный доступ к лицам, подлежащим принудительной госпитализации, а также использующими специализированный медицинский транспорт, оснащенный средствами иммунологической защиты, исключающими возможность заражения неограниченного круга лиц (п. 35 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", ст. 8 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", ст. 16 КАС РФ). Изложенное свидетельствует, что роль ФССП в исполнении подобного рода исполнительных документов заключается исключительно в организации и контроле диспансеризации больного сотрудниками лечебного учреждения. При этом личный контакт должностных лиц ФССП с больными гражданами и их перевозка на служебном транспорте категорически запрещена.
10. Дополнительная регламентация в законе требуется для определения порядка исполнения судебных актов по делам о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (гл. 31.1 КАС РФ).
Исходя из анализа судебной практики, административным истцом в данной категории дел является медицинская организация. Так, в Решении Железнодорожного районного суда г. Хабаровска от 18.09.2019 по делу N 2А-2972/2019 были удовлетворены требования по административному исковому заявлению КГБУЗ "Центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями" министерства здравоохранения к Ф.И.О.2 в защиту прав несовершеннолетнего Ф.И.О.1 о понуждении к медицинскому вмешательству.
Представленными доказательствами подтверждается, что Ф.И.О.2 была уведомлена о наличии у нее ВИЧ-инфекции, о необходимости медицинского обследования ее малолетнего ребенка с целью своевременного получения сведений о состоянии здоровья. Обследование ребенка не произведено, ВИЧ-статус его неизвестен. В связи с возможным заражением в перспективе для малолетнего/несовершеннолетнего лица возникает реальная опасность жизни и здоровью. В настоящее же время нарушены права на социальное обеспечение в случае болезни, на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Решением суда родители были обязаны заботиться о здоровье ребенка, путем прохождения обследования малолетнего/несовершеннолетнего лица Ф.И.О.1 в специализированном медицинском учреждении, вплоть до достижения ребенком совершеннолетия <1>.
--------------------------------
<1> Решение Железнодорожного районного суда г. Хабаровска от 18.09.2019 по делу N 2А-2972/2019 // URL: https://actofact.ru/case-27RS0003-2a-2972-2019-m-3353-2019-2019-09-11-0-0/ (дата обращения: 20.05.2023).
По аналогии с госпитализацией больных граждан в медицинскую организацию в недобровольном порядке надлежит на судебных приставов-исполнителей возложить контроль по осуществлению обязанностей представителей несовершеннолетнего или недееспособного лица по прохождению медицинского обследования. Для возбуждения исполнительного производства необходимо наличие исполнительного документа, закрепляющего требования неимущественного характера, связанные с обеспечением защиты жизни и здоровья граждан.
Комментарий к статье 353
1. Исполнительный лист выдается судом, рассмотревшим административное дело в первой инстанции, после вступления судебного акта в законную силу, а в случае, если судебный акт подлежит немедленному исполнению или обращен судом к немедленному исполнению, - после принятия такого судебного акта или обращения его к немедленному исполнению. Исполнительный лист, выданный до вступления в законную силу судебного акта, за исключением случаев немедленного исполнения, является ничтожным и подлежит отзыву судом, принявшим судебный акт.
Порядок вступления решений судов по административным делам в законную силу установлен в ст. 186 КАС РФ. Вместе с тем КАС РФ допускает случаи, когда решение по административному делу обращается к немедленному исполнению до его вступления в законную силу, что означает возможность одновременного апелляционного обжалования и исполнения судебного акта (ст. 188). Положительные решения по делам о защите интересов несовершеннолетнего или недееспособного лица при отказе их законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни, могут быть обращены судом к немедленному исполнению (ч. 4 ст. 285.5 КАС РФ).
Немедленному исполнению могут подлежать не только судебные решения, но и определения суда, например, о применении мер предварительной защиты по административному иску (ч. 1 ст. 88 КАС РФ).
2. Исполнительный лист выдается судом, рассмотревшим административное дело в первой инстанции, вне зависимости от того, суд какой инстанции принял судебный акт, на основании которого выдается исполнительный лист, за исключением случаев принятия судом мер предварительной защиты, наложения штрафа, а также случаев разрешения судом апелляционной, кассационной инстанции по существу требований, нуждающихся в немедленном исполнении (ч. 2 ст. 353 КАС РФ).
3. В качестве общего правила производства, связанного с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов, является выдача исполнительного листа в единственном экземпляре (ч. 6 ст. 353 КАС РФ), если не установлено иное. Несколько исполнительных листов по одному судебному решению выдается в случаях, если судебный акт принят в пользу нескольких административных истцов или против нескольких административных ответчиков либо если исполнение должно быть произведено в различных местах (ч. 7 ст. 353 КАС РФ).
4. Важным для целей правильного и своевременного исполнения является корректное указание в исполнительном листе всех необходимых сведений. Исполнительный лист оформляется в соответствии с требованиями, установленными ст. 13 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", путем заполнения бланка исполнительного листа, форма которого утверждается Правительством Российской Федерации. Согласно ст. 13 Федерального закона "Об исполнительном производстве" требования к такому документу предполагают наличие в нем следующих сведений: наименование и адрес суда; наименование дела; дата принятия судебного акта; дата вступления в законную силу судебного акта; сведения о должнике и взыскателе:
а) для граждан - фамилия, имя, отчество (при наличии), дата и место рождения, место жительства или место пребывания, один из идентификаторов (страховой номер индивидуального лицевого счета, идентификационный номер налогоплательщика, серия и номер документа, удостоверяющего личность, серия и номер водительского удостоверения); для должника также - место работы (если известно), для должника, являющегося индивидуальным предпринимателем, обязательным идентификатором является идентификационный номер налогоплательщика и основной государственный регистрационный номер (если он известен);
б) для организаций - наименование и адрес, указанные в Едином государственном реестре юридических лиц, фактический адрес (если он известен), идентификационный номер налогоплательщика, основной государственный регистрационный номер;
в) для Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования - наименование, адрес и идентификационный номер налогоплательщика органа, уполномоченного от их имени осуществлять права и исполнять обязанности в исполнительном производстве;
г) для иностранного государства - помимо сведений, указанных в п. 1 - 4 настоящей части, также наименование и место нахождения соответствующих органа, учреждения или иного образования.
В исполнительном листе указываются выводы суда об удовлетворении либо об отказе в административном иске, а также в некоторых случаях и отдельные вопросы исполнения. Судебному приставу-исполнителю не предоставлено право оценивать формулировку резолютивной части судебного акта, перенесенной в исполнительный лист. Он может лишь обратиться в суд, выдавший соответствующий документ, с просьбой о разъяснении способов и порядка исполнения этого документа.
Исполнительный лист подписывается судьей и заверяется гербовой печатью суда.
5. Часть 1 ст. 2 КАС РФ Федеральный закон N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" причисляет к источникам регулирования процессуальных отношений в административном судопроизводстве. А значит, данный Закон подлежит применению судами при соблюдении требований, предъявляемых к содержанию исполнительного листа и судебного приказа по делам административного судопроизводства, в том числе в части соблюдения специального требования к содержанию исполнительного документа в виде указания уникального идентификатора начислений (УИН) в случае, когда предметом принудительного исполнения является платеж в бюджет (ч. 1.1 ст. 13 ФЗИП).
Указание судом УИН в исполнительном листе или судебном приказе, содержащем требования о взыскании задолженности по платежам в бюджет, положительно отображается на правильности и современности принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов. Напротив, неуказание судом в содержании судебного приказа УИН является нарушением принципа законности в части соблюдения требований, предъявляемых к содержанию исполнительного листа и судебного приказа (ч. 1.1 ст. 13 ФЗИП, ст. 2 КАС РФ).
Позитивную роль в исправлении данной ситуации могло бы выполнить перенесение содержания ч. 1.1 ст. 13 ФЗИП в процессуальное законодательство в части установления дополнительных требований к содержанию судебного приказа. Однако это представляется нецелесообразным, поскольку может являться примером дублирования норм в отечественном законодательстве.
6. Если судебное постановление предусматривает обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, то к выдаваемому исполнительному листу должна прилагаться заверенная судом в установленном порядке копия судебного постановления, для исполнения которого выдан исполнительный лист (ч. 10 ст. 353 КАС РФ). Данное правило введено для того, чтобы лица, исполняющие соответствующие требования, указанные в исполнительном листе, могли удостовериться в соответствии резолютивной части судебного акта его основному содержанию, а также в целях устранения возможных ошибок в ходе списания соответствующих денежных средств из бюджетов бюджетной системы РФ.
7. Исходя из принципа письменности административного судопроизводства исполнительные листы и судебные приказы по общему правилу изготавливаются на бумажном носителе. Развитие информационных технологий в правосудии открыло возможность выдачи исполнительного документа в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 9 ст. 353 КАС РФ).
8. Исполнительный лист выдается по заявлению лица, в пользу которого принят судебный акт, или по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно судом. Так, исполнительный лист на взыскание денежных средств в доход бюджета (в том числе на взыскание государственной пошлины) направляется судом в налоговый орган, иной уполномоченный государственный орган по месту нахождения должника-организации или по месту жительства должника - физического лица. Исполнительный лист по решению о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок вместе с копией соответствующего судебного акта направляется судом в орган, уполномоченный в соответствии с бюджетным законодательством исполнять решение о присуждении компенсации, не позднее следующего дня после принятия решения суда в окончательной форме независимо от наличия ходатайства об этом взыскателя (ч. 3.1 ст. 353 КАС РФ).
Согласно ч. 1.1 ст. 12 ФЗИП исполнительный документ в форме электронного документа, подписанного судьей, принявшим соответствующий акт, усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, по заявлению взыскателя, за исключением случаев, когда такое заявление не требуется, направляется в Федеральную службу судебных приставов, в том числе повторно, судами общей юрисдикции, с использованием инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.
9. Получив исполнительный лист, взыскатель может предъявить его в службу судебных приставов, либо самостоятельно заняться его исполнением, либо предъявить в кредитную организацию или в другой предусмотренный законодательством по этой категории дел орган. В отдельных случаях исполнительный лист направляется в Министерство финансов РФ либо Федеральное казначейство. Их полномочия в исполнительном производстве определяются в Бюджетном кодексе РФ. Исполнителями выступают не только Министерство финансов РФ, но и финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований. Исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных в соответствующем бюджете. Срок исполнения - три месяца со дня поступления исполнительного листа на исполнение. Если исполнительный документ о взыскании денежных средств с публично-правового образования не будет исполнен финансовым органом в течении трех месяцев, то он может быть по истечении этого срока предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю.
10. В административном судопроизводстве выдача судебного приказа о взыскании обязательных платежей и санкций не требует получения исполнительного листа, поскольку он является одновременно исполнительным документом и приводится в исполнение в порядке, установленном для исполнения судебных решений (ч. 3 ст. 123.1 КАС, ст. 12 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). Исполнительный лист выдается на основании судебного приказа в случае взыскания государственной пошлины с должника в доход соответствующего бюджета. Он заверяется гербовой печатью суда и направляется судом для исполнения в этой части судебному приставу-исполнителю.
11. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель в трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа выносит постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, если документ не является исполнительным либо не соответствует требованиям, предъявляемым к исполнительным документам, установленным ст. 13 данного Федерального закона. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в исполнительном документе, за исключением постановления судебного пристава-исполнителя, судебного приказа, исполнительной надписи нотариуса и нотариально удостоверенного соглашения об уплате алиментов, должна быть указана резолютивная часть судебного акта, содержащая требование о возложении на должника обязанности по передаче взыскателю денежных средств и иного имущества либо совершению в пользу взыскателя определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.
Комментарий к статье 354
1. Статья 354 КАС РФ закрепляет основание и порядок выдачи дубликата исполнительного листа или судебного приказа в порядке административного судопроизводства.
Дубликат исполнительного документа является вторым экземпляром исполнительного листа или судебного приказа, который заменяет собой подлинный, тождественный ему и имеющий с ним одинаковую юридическую силу. По содержанию от подлинного он отличается только тем, что на нем делается отметка "Дубликат".
Дубликат исполнительного листа может быть выдан судом, принявшим решение, вынесшим судебный приказ, если не истек трехлетний срок предъявления его к исполнению и если не было исполнено решение суда, на основании которого был выдан исполнительный документ. Частичное исполнение само по себе не может служить основанием для отказа в выдаче дубликата исполнительного листа.
Пропущенный по уважительной причине срок для предъявления исполнительного листа к исполнению может быть восстановлен судом. Ходатайство о восстановлении пропущенного срока необходимо изложить в заявлении о выдаче дубликата исполнительного листа.
Дубликат исполнительного листа выдается по заявлению взыскателя. С заявлением о его выдаче может обратиться в суд и правопреемник взыскателя, судебного пристава-исполнителя или другого осуществляющего исполнение лица выдать дубликат исполнительного документа.
2. Статья 354 КАС РФ не устанавливает конкретных требований к форме и содержанию заявления о выдаче дубликата исполнительного документа. В заявлении о выдаче дубликата исполнительного листа помимо других необходимых данных (в какой суд, от кого оно подано, на основании какого решения был выдан исполнительный лист, когда оно вынесено и когда вступило в законную силу и др.) заявитель должен указать, кем, когда и при каких обстоятельствах утрачен исполнительный документ, исполнен ли он, если исполнен, то в какой мере.
Статья 354 КАС РФ использует понятие "утрата" исполнительного документа, не давая определения данному понятию, не перечисляя возможных способов утраты, которых может быть огромное количество. Под утратой подлинника исполнительного листа следует понимать не только его потерю либо уничтожение, но и утрату документом необходимых указанных в ст. 8 Федерального закона "Об исполнительном производстве" реквизитов. Соответственно, ст. 354 КАС РФ не связывает основание выдачи дубликата исполнительного листа или судебного приказа с причиной утраты подлинника указанных исполнительных документов. Поэтому даже в случае физического износа и невозможности прочтения исполнительного документа логичным будет считать его утраченным. Поскольку ст. 354 КАС РФ не уточняет, что следует понимать под "утратой" исполнительного документа, допустима выдача дубликата независимо от способа и причин его утраты.
3. При рассмотрении заявления о выдаче дубликата исполнительного документа суд должен выяснить, был ли утрачен исполнительный лист, когда, кем и при каких обстоятельствах. Свои выводы по этим вопросам суд должен подтвердить проверенными в судебном заседании доказательствами. По мнению некоторых авторов, заявитель должен представить суду доказательства утраты исполнительного листа и того, что судебное решение, на основании которого он выдан, не исполнено. Однако ст. 354 КАС РФ не предусматривает данного требования, что вполне обоснованно. Нередко, в силу различных обстоятельств, взыскатель не в состоянии представить доказательства утраты подлинника либо удостоверить его утрату. Кроме того, информация об исполнении исполнительного документа может быть получена судом непосредственно как от сторон исполнительного производства, так и от судебного пристава-исполнителя в виде справки, копии постановления о прекращении, приостановлении исполнительного производства или о произведении иных действий. Основным вопросом при рассмотрении заявления о выдаче дубликата исполнительного документа является вопрос об исполнении судебного акта, на основании которого был выдан утраченный исполнительный документ.
4. Заявление о выдаче дубликата исполнительного листа рассматривается в судебном заседании по общим правилам административного судопроизводства в суде первой инстанции. Лица, участвующие в деле, судебный пристав-исполнитель или другое осуществляющее исполнение лицо извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не является препятствием для рассмотрения заявления.
Участие судебного пристава-исполнителя при рассмотрении заявления о выдаче дубликата исполнительного листа надлежит суду признавать обязательным. Так, при рассмотрении заявления о выдаче дубликата суд должен установить, не исполнено ли решение полностью или в части. Если по исполнительному листу или судебному приказу имело место частичное исполнение, уменьшить в дубликате общую сумму, подлежащую взысканию, нельзя. Частичное исполнение должно быть учтено судебным приставом-исполнителем в ходе дальнейшего исполнения. При явке судебного пристава-исполнителя в судебное заседание по решению вопроса о выдаче дубликата исполнительного документа он может предоставить суду доказательства исполнения (неисполнения или частичного исполнения) судебного постановления.
5. Учитывая, что заявление о выдаче дубликата подлежит рассмотрению в судебном заседании с вынесением определения, в его мотивировочной части должно быть отражено, исполнено ли полностью или в части судебное постановление, на которое выдается дубликат исполнительного документа. Поэтому, также как при частичном исполнении, так и в случае полностью исполненного исполнительного документа, сам факт исполнения не может служить основанием к отказу в выдаче дубликата исполнительного листа.
На определение суда о выдаче дубликата исполнительного документа или об отказе в выдаче дубликата может быть подана частная жалоба.
Комментарий к статье 355
1. Положения ст. 355 КАС РФ имеют своей целью устранение препятствий к исполнению судебного решения и направлены на защиту прав лиц, участвующих в деле, в том числе права на своевременное и правильное исполнение судебного решения.
Под исполнимостью решения понимается возможность принудительного исполнения судебного решения, т.е. осуществления органами исполнения судебных решений - ряда мероприятий, которые направлены на реализацию судебного решения помимо воли лица, обязанного по этому решению. Принимаемые судебным приставом-исполнителем постановления определены резолютивной частью решения суда и тесно связаны с формулировкой требований исполнительного документа.
2. За разъяснением исполнительного документа в суд вправе обратиться взыскатель, должник, судебный пристав-исполнитель. Необходимость в разъяснении исполнительного документа, способа и порядка его исполнения возникает в случаях неясности его содержания, противоречивости или нечеткости определения в нем прав и обязанностей сторон. Речь в данном случае идет о разъяснении резолютивной части решения. Поэтому право разъяснения исполнительного документа, способа и порядка его исполнения принадлежит тому суду, который выдал исполнительный документ. Действия по разъяснению исполнительного документа возможны как при подготовке к принудительному исполнению, так и в процессе применения мер принудительного исполнения.
Так, согласно разъяснениям, изложенным в п. 65 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2016 N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств", расчет суммы неустойки, исчисляемой после вынесения решения, осуществляется в процессе исполнения судебного акта судебным приставом-исполнителем, а в случаях, установленных законом, - иными органами, организациями, в том числе органами казначейства, банками, должностными лицами и гражданами (ч. 1 ст. 7, ст. 8, п. 16 ч. 1 ст. 64, ч. 2 ст. 70 Закона об исполнительном производстве). В случае неясности судебный пристав-исполнитель, иные лица, исполняющие судебный акт, вправе обратиться в суд за разъяснением его исполнения, в том числе по вопросу о том, какая именно сумма подлежит взысканию с должника (ст. 202 ГПК РФ, ст. 179 АПК РФ, ст. 185 КАС РФ).
3. Суд вправе устранить неясность без изменения содержания, при условии что акт еще не исполнили и не истек срок на его принудительное исполнение.
Устранение неясностей, содержащихся в исполнительном документе, путем его разъяснения судом в целях обеспечения защиты прав лиц, участвующих в деле, не может быть направлено на изменение правоотношений, установленных соответствующим решением, поскольку это требует изменения содержания самого судебного решения.
4. Заявление о разъяснении исполнительного документа рассматривается в судебном заседании в десятидневный срок со дня поступления указанного заявления в суд.
Комментарий к статье 356
1. Исполнительный лист или судебный приказ могут быть предъявлены в службу судебных приставов в пределах срока предъявления их к исполнению.
Сроки предъявления исполнительного документа к исполнению определены в ст. 356 КАС РФ.
Исполнительный лист, выданный на основании решения суда по административному делу, может быть предъявлен к исполнению в следующие сроки:
1) в течение трех лет со дня вступления судебного акта в законную силу, или со следующего рабочего дня после дня принятия судебного акта, подлежащего немедленному исполнению, или со дня окончания срока, установленного при предоставлении отсрочки исполнения судебного акта;
2) в течение трех месяцев со дня вынесения определения о восстановлении пропущенного срока предъявления исполнительного листа к исполнению в соответствии со ст. 357 КАС РФ.
Судебные приказы могут быть предъявлены к исполнению в течение трех лет со дня их выдачи.
2. Согласно ч. 2 ст. 356 КАС РФ срок предъявления исполнительного документа к исполнению прерывается предъявлением его к исполнению, а также частичным исполнением должником судебного акта. В ст. 22 Федерального закона "Об исполнительном производстве" также указано, что срок предъявления исполнительного документа к исполнению прерывается:
1) предъявлением исполнительного документа к исполнению;
2) частичным исполнением исполнительного документа должником (ч. 1).
После перерыва течение срока предъявления исполнительного документа к исполнению возобновляется. Время, истекшее до прерывания срока, в новый срок не засчитывается (ч. 2 ст. 22 Федерального закона "Об исполнительном производстве").
3. Правила исчисления срока предъявления исполнительного документа, предусмотренные ст. 356 КАС РФ, соответствуют правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, приведенным в Постановлении от 10.03.2016 N 7-П "По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 21, ч. 2 ст. 22 и ч. 4 ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с жалобой гражданина М.Л. Ростовцева". В этом Постановлении признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации (ее ст. 35 (ч. 2), 46 (ч. 1) и 55 (ч. 3)) положения ч. 1 ст. 21, ч. 2 ст. 22 и ч. 4 ст. 46 Закона об исполнительном производстве в той мере, в какой эти положения в их взаимосвязи позволяют - при неоднократном прерывании срока предъявления исполнительного документа к исполнению предъявлением исполнительного документа к исполнению с последующим возвращением взыскателю на основании его заявления - всякий раз исчислять течение этого срока заново с момента возвращения исполнительного документа по данному основанию взыскателю и продлевать его тем самым на неопределенно длительное время.
4. В ч. 3 - 6 ст. 356 КАС РФ установлен момент начала течения срока предъявления некоторых исполнительных документов. Так, в случае если должнику предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения указанных требований, течение срока предъявления такого исполнительного документа начинается после дня окончания срока, установленного для предоставления ему отсрочки или рассрочки исполнения указанных требований. В связи с чем до момента истечения срока, установленного для исполнения требований исполнительного документа, предоставления отсрочки или рассрочки исполнения исполнительный документ не может быть предъявлен для принудительного исполнения в ФССП России. Исключение составляют случаи, если должник более двух раз не исполнил часть требований, содержащихся в исполнительном документе, по которому ему предоставлена рассрочка (ч. 5 ст. 22 Федерального закона "Об исполнительном производстве").
5. Статье 356 КАС РФ корреспондируют положения ст. 31 Федерального закона "Об исполнительном производстве", согласно которым судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства, если исполнительный документ предъявлен к исполнению с нарушением указанных требований. Поскольку эти положения устанавливают дополнительные гарантии должнику по самостоятельному исполнению требований исполнительных документов, полагаем возможным распространить их действие на уже возбужденные исполнительные производства, по которым установленный срок для исполнения или сроки предоставления отсрочки, рассрочки исполнения не истекли.
Комментарий к статье 357
1. Пропуск установленного законом срока предъявления исполнительного документа к исполнению является основанием для отказа в принятии исполнительного документа к исполнению (п. 3 ч. 1 ст. 31 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). Исполнительный лист по истечении установленного законом срока предъявления его к исполнению не может быть исполнен кем-либо, кроме как самим должником (против воли должника).
Взыскатель, пропустивший срок предъявления исполнительного листа, судебного приказа к исполнению, может в порядке ст. 357 КАС РФ, обратиться в суд первой инстанции, рассматривавший административное дело, с заявлением о восстановлении пропущенного срока, если восстановление указанного срока предусмотрено федеральным законом. Заявление взыскателя о восстановлении пропущенного срока рассматривается в порядке, установленном ст. 95 КАС РФ.
2. Заявление о восстановлении пропущенного процессуального срока подается в суд, в котором надлежало совершить процессуальное действие, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. В заявлении должны быть указаны причины пропуска процессуального срока. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие уважительность этих причин. Заявление рассматривается без извещения лиц, участвующих в деле. С учетом характера и сложности процессуального вопроса суд вправе вызвать лиц, участвующих в деле, в судебное заседание, известив их о времени и месте его проведения.
Восстановление пропущенного срока предъявления исполнительного документа к исполнению возможно, если пропуск имел место по уважительной причине (тяжелая болезнь, беспомощное состояние гражданина и т.п.). Полагаем, что взыскателю ссылаться как на основание восстановления указанного срока на неграмотность (незнание закона) бессмысленно, поскольку этот срок указывается в самом содержании исполнительного документа, за исключением судебного приказа.
При восстановлении судом пропущенного срока предъявления исполнительного документа к исполнению к исполнению заново предъявляется первоначальный исполнительный документ с приложением к нему надлежаще заверенной копии определения суда о восстановлении указанного срока.
Статья 358. Отсрочка или рассрочка исполнения судебного акта, изменение способа и порядка его исполнения
Комментарий к статье 358
1. Содержащиеся в исполнительном документе требования по общему правилу должны быть исполнены судебным приставом-исполнителем в двухмесячный срок со дня возбуждения исполнительного производства (ч. 1 ст. 36 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). При этом до окончания исполнительного производства взыскатель, должник, судебный пристав-исполнитель могут обратиться в суд, выдавший исполнительный лист, судебный приказ с заявлением об отсрочке (рассрочке) исполнения судебного акта, а также об изменении способа и порядка его исполнения (ст. 358 КАС РФ). Целью предоставления отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта, изменения способа и порядка исполнения решения суда является обеспечение исполнимости решения суда.
2. Как указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" заявление об отсрочке или о рассрочке исполнения судебного акта, об изменении способа и порядка его исполнения подается в суд, рассматривавший дело в первой инстанции и выдавший исполнительный документ, в том числе и в случае отмены (изменения) судебного акта и принятия нового судебного акта судом апелляционной, кассационной или надзорной инстанции (п. 24). Кроме того, вопрос об отсрочке (рассрочке), изменении способа и порядка исполнения судебного акта может быть также поставлен перед судом по месту исполнения исполнительного документа. Заявления об отсрочке (рассрочке), изменении способа и порядка исполнения судебного приказа о взыскании обязательных платежей и санкций, вынесенного мировым судьей, рассматриваются мировым судьей того же судебного участка или мировым судьей по месту исполнения соответствующего исполнительного документа.
3. Отсрочка исполнения судебного акта заключается в предоставлении судом должнику права перенести срок его исполнения, а рассрочка исполнения - предоставлении должнику права производить исполнение частями в сроки, установленные судом. Но при отсрочке доказывается полная невозможность осуществления исполнения ранее определенной даты, в то время как рассрочка предполагает возможность осуществления исполнения не сразу, а в течение определенного времени.
При изменении порядка и способа исполнения судебного акта, в отличие от отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта, при которых происходит изменение срока исполнения судебного акта, меняется содержание исполнительских действий, когда один вид исполнения не может быть реализован и требует замены на другой, поскольку существуют обстоятельства, затрудняющие исполнение судебного акта.
КАС РФ не раскрывает содержание терминов "порядок" и "способ" исполнения судебных актов. Однако под способом исполнения решения суда следует понимать систему действий, совокупность которых приведет к восстановлению нарушенных прав одной из сторон по делу. Порядок исполнения решения суда представляет собой совершение в определенной последовательности и по установленным правилам совокупности действий, составляющих содержание способа исполнения судебного акта. Поэтому в рамках каждого способа исполнения решения суда порядок будет индивидуален. Замена обычного порядка исполнения немедленным исполнением также будет означать изменение способа исполнения решения.
В рамках изменения способа и порядка исполнения решения суда не может быть рассмотрено новое требование, которое не было предметом рассмотрения по иску ранее, и не могут оцениваться и приниматься дополнительные доказательства, касающиеся спора. К изменению способа и порядка исполнения решения судьи прибегают тогда, когда должник добровольно не выполняет решение суда, реализация которого зависит от его действий. Если взыскатель представит доказательства неисполнения должником требований решения суда, суд может изменить способ исполнения решения суда и предоставить органам принудительного исполнения и взыскателю право своими силами совершить эти действия за счет должника с последующим взысканием с него расходов, понесенных взыскателем.
4. По смыслу положений ст. 37 Федерального закона "Об исполнительном производстве", ст. 358 КАС РФ основаниями для предоставления отсрочки или рассрочки исполнения исполнительного документа могут являться неустранимые на момент обращения в суд обстоятельства, препятствующие исполнению должником исполнительного документа в установленный срок. Так, замена обращения взыскания на имущество должника на выплату им денежных средств в порядке исполнения не означает изменения предмета иска, а представляет собой изменение способа исполнения решения.
Вопрос о наличии таких оснований решается судом в каждом конкретном случае с учетом всех имеющих значение фактических обстоятельств, к которым, в частности, могут относиться тяжелое имущественное положение должника, причины, существенно затрудняющие исполнение, возможность исполнения решения суда по истечении срока отсрочки.
К числу указанных обстоятельств могут быть отнесены в том числе тяжелое имущественное положение должника, причины, существенно затрудняющие исполнение, возможность исполнения решения суда по истечении срока отсрочки. Суд при рассмотрении заявлений лиц, участвующих в деле, судебного пристава-исполнителя об отсрочке или рассрочке исполнения решения суда в каждом конкретном случае должен установить наличие или отсутствие таких обстоятельств, препятствующих исполнению должником исполнительного документа в установленный срок. При этом суд обязан оценить все представленные должником доводы о необходимости отсрочки или рассрочки исполнения решения суда, возражения взыскателя относительно этой отсрочки или рассрочки по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании, и исчерпывающим образом мотивировать свои выводы по данному вопросу в определении суда. Таким образом, вопрос о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения решения суда разрешается судом не произвольно, а с учетом необходимости обеспечения требований справедливости и соразмерности, баланса прав и законных интересов взыскателей и должников, соблюдения гарантированных прав лиц, участвующих в исполнительном производстве, в том числе права взыскателя на исполнение судебного акта в разумный срок.
Если обстоятельства, в силу которых лицу была предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения, изменились или отпали до истечения срока их предоставления либо должник нарушает установленный порядок предоставления рассрочки (сроки, размеры платежей, объем совершаемых действий), суд по заявлению взыскателя либо судебного пристава-исполнителя может решить вопрос о прекращении отсрочки или рассрочки. Рассмотрение судом заявления о прекращении отсрочки или рассрочки производится в том же порядке, что и при их предоставлении.
Комментарий к статье 359
1. Приостановление исполнительного производства - временное прекращение совершения исполнительных действий или применения мер принудительного исполнения на основании решения суда или судебного пристава-исполнителя при наличии предусмотренных в законе обстоятельств, препятствующих осуществлению исполнительного производства.
Приостановление исполнительного производства, как и отложение исполнительных действий, означает перенос совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Однако при приостановлении исполнительного производства, в отличие от отложения исполнительных действий, невозможно точно определить срок, на который приостанавливается исполнительное производство.
Приостановление исполнительного производства возможно только при наличии обстоятельств, предусмотренных в законе (ст. 39 - 41 Федерального закона "Об исполнительном производстве"), т.е. они носят объективный характер. Перечень обстоятельств, влекущих приостановление исполнительного производства, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Исполнительное производство может быть приостановлено судом или судебным приставом-исполнителем, полностью или частично.
Согласно ст. 39 Федерального закона "Об исполнительном производстве", исполнительное производство подлежит приостановлению судом полностью или частично в случаях:
1) предъявления иска об освобождении от наложенного ареста (исключении из описи) имущества, на которое обращено взыскание по исполнительному документу;
2) оспаривания результатов оценки арестованного имущества;
3) оспаривания постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора;
4) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
Исполнительное производство может быть приостановлено судом в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, полностью или частично в случаях:
1) оспаривания исполнительного документа или судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ;
2) оспаривания в суде акта органа или должностного лица, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
3) участия должника-гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Российской Федерации и других обстоятельств, указанных в п. 3 ч. 1 ст. 40 Федерального закона "Об исполнительном производстве";
4) принятия к производству заявления об оспаривании постановления, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя или отказа в совершении действий;
5) обращения взыскателя, должника или судебного пристава-исполнителя в суд, другой орган или к должностному лицу, которые выдали исполнительный документ, с заявлением о разъяснении положений исполнительного документа, способа и порядка его исполнения;
6) в иных случаях, предусмотренных ст. 40 Федерального закона "Об исполнительном производстве".
Приостановление или прекращение исполнительного производства производится судом, выдавшим исполнительный лист, либо судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя, в том числе ведущего исполнительное производство, по которому решение о возбуждении принято Федеральной службой судебных приставов в автоматическом режиме.
Заявление о приостановлении исполнительного производства рассматривается судом, выдавшим исполнительный лист, либо судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя, в том числе ведущего исполнительное производство, по которому решение о возбуждении принято Федеральной службой судебных приставов в автоматическом режиме. Заявление рассматривается в 10-дневный срок в судебном заседании в порядке ч. 2 ст. 358 КАС РФ. По результатам рассмотрения заявления о приостановлении исполнительного производства суд выносит определение, которое направляется взыскателю, должнику, а также судебному приставу-исполнителю, на исполнении которого находится исполнительный документ.
Последствия приостановления исполнительного производства заключаются в недопущении применения мер принудительного исполнения, предусмотренных ч. 3 ст. 68 Федерального закона "Об исполнительном производстве", в период приостановления исполнительного производства до его возобновления (ч. 6 ст. 45 Федерального закона "Об исполнительном производстве").
В силу ч. 4 ст. 359 КАС РФ могут быть обжалованы определения суда как о приостановлении исполнительного производства, так и об отказе в приостановлении исполнительного производства.
Исполнительное производство приостанавливается судом до устранения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления исполнительного производства.
2. Прекращение исполнительного производства возможно только по основаниям, установленным ст. 43 Закона N 229-ФЗ, либо в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Расширительному толкованию данный перечень не подлежит.
Согласно ст. 43 Федерального закона "Об исполнительном производстве" исполнительное производство прекращается судом в случаях:
1) смерти взыскателя-гражданина (должника-гражданина), объявления его умершим или признания безвестно отсутствующим, если установленные судебным актом, актом другого органа или должностного лица требования или обязанности не могут перейти к правопреемнику и не могут быть реализованы доверительным управляющим, назначенным органом опеки и попечительства;
2) утраты возможности исполнения исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия (воздержаться от совершения определенных действий);
3) отказа взыскателя от получения вещи, изъятой у должника при исполнении исполнительного документа, содержащего требование о передаче ее взыскателю;
3.1) истечения трехлетнего срока с момента устранения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления исполнительного производства, если указанный срок не восстановлен судом;
4) в иных случаях, когда федеральным законом предусмотрено прекращение исполнительного производства.
Предоставленное суду право прекратить исполнительное производство должно подтверждаться доказательствами, обосновывающими такое прекращение. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для обращения в суд с заявлением о прекращении исполнительного производства и свидетельствующих об утрате возможности исполнения исполнительного документа, лежит на заявителе.
В силу ч. 4 ст. 359 КАС РФ могут быть обжалованы определения суда как о прекращении исполнительного производства, так и об отказе в прекращении исполнительного производства.
В соответствии с требованиями ч. 5 ст. 44 Федерального закона "Об исполнительном производстве" исполнительный документ, по которому исполнительное производство прекращено, остается в материалах прекращенного исполнительного производства и не может быть повторно предъявлен к исполнению.
3. Исполнительное производство подлежит возобновлению после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его приостановления, о чем выносится соответствующее постановление. Решение о возобновлении исполнительного производства принимает суд, приостановивший исполнительное производство, по заявлению взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя, поданному в течение трех лет с момента устранения обстоятельств, послуживших основанием для его приостановления.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления о возобновлении исполнительного производства может быть восстановлен судом на основании ходатайства взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя. Заявление о восстановлении пропущенного срока подается в суд и рассматривается в порядке, предусмотренном ст. 95 настоящего Кодекса. На определение суда о восстановлении срока может быть подана частная жалоба.
Статья 360. Оспаривание постановлений Федеральной службы судебных приставов и ее должностных лиц, их действий (бездействия)
Комментарий к статье 360
1. Судебная защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций при принудительном исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц осуществляется в порядке административного судопроизводства по нормам гл. 22 КАС РФ или по нормам гл. 24 АПК РФ с учетом распределения компетенции между судами. Отдельные процессуальные вопросы применения КАС РФ при рассмотрении судами административных дел об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России разъяснены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства".
2. Административные исковые заявления об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России подаются в суды общей юрисдикции по месту нахождения территориального органа ФССП России или ФССП России соответственно.
К участию в административном деле об оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица госоргана или государственного служащего в обязательном порядке привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности указанные лица (ч. 2 ст. 221 КАС РФ). В нашем случае это территориальный орган ФССП России, в структурном подразделении которого исполняет (исполнял) обязанности судебный пристав-исполнитель.
КАС РФ установлен образовательный ценз для представителей в судах по административным делам (ст. 55). В случае если от имени должностного лица, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, выступает работник аппарата территориального органа ФССП России, предъявление в суд документов о наличии у данного работника высшего юридического образования обязательно. Вместе с тем если должностное лицо, чьи постановления, действия (бездействие) оспариваются, само осуществляет судебную защиту, указанному лицу не требуется представлять в суд документы о наличии у него высшего юридического образования, поскольку такие требования могут быть предъявлены только к его представителю.
В качестве мер предварительной судебной защиты по делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России суд вправе:
- приостановить действие оспариваемого постановления в части, относящейся к административному истцу;
- приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ).
Пункт 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 N 50 касается вопросов приостановления действия оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в качестве меры предварительной защиты, однако не разъясняет порядок возобновления указанного постановления в случае, когда меры предварительной защиты отменяются судом. В этой связи возникают вопросы о том, когда могут быть возобновлены ранее приостановленные постановления или действия судебных приставов-исполнителей в случае отмены судом мер предварительной защиты.
Из положений ст. 89 КАС РФ следует, что судьба мер предварительной защиты напрямую зависит от результатов рассмотрения судом самого административного иска. Так, в случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты сохраняются до исполнения решения суда. При отказе судом в удовлетворении административного иска принятые меры предварительной защиты по нему сохраняются до вступления в законную силу решения суда (ч. 3 ст. 89 КАС РФ). Таким образом, возобновление ранее приостановленных судом постановления или действия судебных приставов-исполнителей в случае отмены мер предварительной защиты возможно только после вступления в законную силу решения суда об отказе в удовлетворении административного иска. Аналогичные правила изложены в ст. 96 АПК РФ.
3. Дела об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России могут быть рассмотрены по правилам упрощенного (письменного) производства по административным делам. Например, согласно ст. 291 КАС РФ административные дела могут быть рассмотрены судами в порядке упрощенного производства, если всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие не является обязательным, также в случае, если указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает двадцати тысяч рублей и в иных случаях.
Особенностью указанного вида производства является рассмотрение административных дел без проведения устного разбирательства. При рассмотрении административного дела в таком порядке судом исследуются только доказательства в письменной форме, включая отзыв, объяснения и возражения по существу заявленных требований (ст. 292 КАС РФ).
4. Согласно ст. 137 КАС РФ при соблюдении определенных условий по делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России возможно примирение сторон. Так, примирение может касаться только прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно только в случае допустимости взаимных уступок сторон.
Необходимо отметить, что заключение мирового соглашения в интересах Службы предусмотрено Положением об организации работы по судебной защите интересов Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов, утвержденным Приказом ФССП России от 11.01.2016 N 1 (п. 5.1) <1>.
--------------------------------
<1> Приказ ФССП России от 11.01.2016 N 1 "Об утверждении Положения об организации работы по судебной защите интересов Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов" (ред. от 28.04.2017) // "ИС МЕГАНОРМ".
Вместе с тем данный порядок применяется только в рамках рассмотрения судами исковых заявлений, вытекающих исключительно из материально-технического направления деятельности Службы, и не связан с оспариванием постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России.
По делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России законодательство об исполнительном производстве Российской Федерации предусматривает ряд дополнительных возможностей для урегулирования споров. Так, Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации" наделяет главных судебных приставов территориальных органов ФССП России, а также старших судебных приставов правом отменять или изменять не соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации решения должностных лиц территориальных органов ФССП России (п. 2 ст. 9 и п. 2 ст. 10) <1>.
--------------------------------
<1> https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15281/.
Отмена вышестоящим должностным лицом оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в период рассмотрения дела судом не может служить основанием для прекращения производства по этому делу, если применение такого постановления привело к нарушению прав, свобод и законных интересов заявителя (административного истца). Окончание либо прекращение исполнительного производства сами по себе не препятствуют рассмотрению по существу судом заявления об оспаривании конкретного постановления либо действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, повлекших неблагоприятные последствия для заявителя (административного истца).
В 2023 г. количество предъявленных в суды Российской Федерации административных исковых заявлений (заявлений) об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России составило 257 тыс. Из общего числа рассмотренных судами заявлений в 94% случаев в удовлетворении требований отказано либо производство по делу прекращено, в том числе в результате принятых мер по досудебному урегулированию споров. Удовлетворено 11,9 тыс. заявлений (4,7% от общего количества) <1>.
--------------------------------
<1> Итоговый доклад о результатах деятельности ФССП России в 2023 г. // https://fssp.gov.ru/deals/otchet_doklad_9/itogovyj-doklad-o-rezultatah-deyatelnost.
5. Административное исковое заявление об оспаривании постановления, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя подается в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (ч. 3 ст. 219 КАС РФ, ст. 122 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). Пропуск срока на обращение в суд не является основанием для отказа в принятии заявления судом общей юрисдикции.
При подаче административных исковых заявлений, заявлений об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя государственная пошлина не уплачивается (абз. 3 подп. 7 п. 1 ст. 333.36 НК РФ).
Разрешая дела об оспаривании постановления, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя и давая оценку его действиям, совершенным в рамках исполнительного производства, резолютивную часть решения суд должен изложить таким образом, чтобы восстановление прав заявителя, в случае удовлетворения заявления, не требовало выдачи исполнительного листа, обязывающего пристава-исполнителя совершить определенные действия, поскольку это повлечет возбуждение исполнительного производства, обязывающего судебного пристава-исполнителя совершить определенные действия по другому исполнительному производству. Решение суда в отношении пристава-исполнителя должно исполняться в рамках того исполнительного производства, по которому оспариваются его действия. Выдача исполнительного листа и возбуждение нового исполнительного производства в данном случае не требуется.
Комментарий к статье 361
1. Поворот исполнения решения представляет собой одну из форм защиты прав должника. Статья 361 КАС закрепляет общее правило поворота исполнения решения суда по административному делу. В случае отмены по нему судебного акта, приведенного в исполнение, и принятия после нового рассмотрения дела нового решения суда об отказе в иске полностью или в части либо определения о прекращении производства по делу или об оставлении заявления без рассмотрения административному ответчику должно быть возвращено все то, что было с него взыскано в пользу административного истца по отмененному судебному акту (поворот исполнения решения суда).
Из приведенной нормы следует, что в случае поворота исполнения решения суда, речь идет не о возникновении обстоятельств, препятствующих последовательному развитию процесса исполнения (характерных для действий, связанных с отклонением от последовательного хода исполнительных действий), поскольку сам процесс исполнения уже предполагается завершенным, а о своего рода преобразовательном действии, в результате которого стороны меняются местами. Речь идет о судебной ошибке, вследствие которой произошло неосновательное обогащение административного истца.
2. В отличие от ст. 445 ГПК РФ, КАС РФ не содержит ограничений в применении поворота исполнения вступившего в законную силу решения суда (ст. 361, 362).
Комментарий к статье 362
1. Вопрос о повороте исполнения судебного акта разрешается судом, принявшим новый судебный акт, которым отменен или изменен ранее принятый судебный акт. Если в новом судебном акте об отмене или изменении ранее принятого судебного акта нет указаний на поворот его исполнения, административный ответчик вправе подать соответствующее заявление в суд первой инстанции.
2. Заявление о повороте исполнения судебного акта рассматривается судом в течение десяти дней со дня поступления заявления в суд в судебном заседании с извещением взыскателя, должника и судебного пристава-исполнителя (ч. 2 ст. 358 КАС РФ). Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения заявления.
3. По результатам рассмотрения заявления выносится определение, копии которого направляются взыскателю, должнику и судебному приставу-исполнителю не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения. На определение суда о повороте исполнения судебного акта или об отказе в повороте исполнения судебного акта может быть подана частная жалоба.
Поскольку определение суда о повороте исполнения может быть принудительно исполнено, то на его основании выдается исполнительный лист, который может быть предъявлен в структурные подразделения территориальных органов ФССП России.
Комментарий к статье 363
1. Участие суда в исполнительном производстве осуществляется путем решения ряда основных вопросов юрисдикционного характера, без вмешательства в оперативную деятельность судебного пристава-исполнителя. В частности, к компетенции судов в административном судопроизводстве по вопросам исполнительного производства относится решение следующих вопросов:
- во-первых, на суде лежит обязанность разрешения вопросов о применении мер предварительной защиты по административному иску, если без их принятия защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна (гл. 7 КАС РФ);
- во-вторых, судебные приставы-исполнители исполняют ту часть решения, которая называется резолютивной, она впоследствии переносится в исполнительный лист (ст. 180, 181, ч. 2 ст. 352 КАС РФ). Именно от правильности и точности формулировки судом резолютивной части зависят в немалой степени эффективность и результативность исполнительных действий;
- в-третьих, в компетенции суда находится решение ряда существенных вопросов исполнительного производства, например, выдача исполнительного листа либо возможность выдачи нескольких исполнительных листов по одному судебному акту, решение вопросов восстановления пропущенного срока предъявления исполнительного документа ко взысканию, разъяснение исполнительного листа для целей его исполнения, отсрочка или рассрочка исполнения, изменение способа и порядка исполнения, поворот исполнения судебного акта, приостановление, прекращение и возобновление исполнительных действий и целого ряда других вопросов в соответствии с Разделом VIII КАС и Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов, разрешаются судьей единолично, если иное не предусмотрено КАС РФ (ч. 3 ст. 352).
Так, в соответствии со ст. 52 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в случае выбытия одной из сторон исполнительного производства (смерть гражданина, реорганизация организации, уступка права требования, перевод долга и др.) судебный пристав-исполнитель на основании судебного акта, акта другого органа или должностного лица производит замену этой стороны исполнительного производства правопреемником. Рассмотрение судом вопроса о правопреемстве выбывшей стороны исполнительного производства осуществляется применительно к правилам, установленным ст. 358 КАС РФ, в судебном заседании с извещением судебного пристава-исполнителя, сторон исполнительного производства и лица, указанного в качестве правопреемника.
Суды в порядке административного судопроизводства рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) в порядке гл. 22 КАС РФ "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
2. Отказ взыскателя от взыскания относится к распорядительным действиям сторон исполнительного производства. Однако в отличие от заключения мирового соглашения, которое является особым правом обеих сторон исполнительного производства, отказ от взыскания выступает распорядительным действием исключительно взыскателя.
Взыскатель, наряду с должником, является стороной исполнительного производства. Правовой статус взыскателя и должника не идентичен статусу административного истца и административного ответчика. Должник (гражданин или организации) - это лицо, которое обязано совершить определенное действие (воздержаться от совершения определенного действия): выплатить в пользу взыскателя денежные средства, передать имущество, исполнить иные обязанности или запреты, воздержаться от совершения определенных действий. Взыскатель - это лицо, в пользу или в интересах которого выдан исполнительный документ. Таковыми могут граждане и юридические лица. В качестве взыскателей могут выступать объединения граждан, не являющиеся юридическими лицами, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (п. 1, 2 ст. 49 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). В исполнительном производстве могут участвовать несколько взыскателей или должников (соучастников). Каждый из них участвует в исполнительном производстве самостоятельно (ч. 5 ст. 49 Федерального закона "Об исполнительном производстве").
3. Заявление взыскателя об отказе от взыскания рассматривается судом, выдавшим исполнительный лист, по правилам ст. 157 КАС РФ, т.е. в судебном заседании в десятидневный срок со дня поступления заявления с извещением лиц, участвующих в деле.
В случаях принятия судом отказа взыскателя от взыскания исполнительное производство прекращается судебным приставом-исполнителем на основании ч. 2 ст. 43 Федерального закона "Об исполнительном производстве". Таким образом, утрата взыскателем интереса к исполнению судебного акта сама по себе не является основанием для прекращения исполнительного производства.
В соответствии с требованиями ч. 5 ст. 44 Федерального закона "Об исполнительном производстве" исполнительный документ, по которому исполнительное производство прекращено, остается в материалах прекращенного исполнительного производства и не может быть повторно предъявлен к исполнению.
4. Споры имущественного характера, возникшие в связи с принудительным исполнением судебных актов по административным делам, в том числе споры между приобретателем реализованного имущества, взыскателем и должником и связанные с возвратом этого имущества, а также споры по требованиям лиц, не принимавших участия в административном деле, о принадлежности имущества, на которое обращено взыскание, разрешаются в порядке гражданского судопроизводства (ст. 363 КАС РФ). Так, в порядке гражданского судопроизводства подлежат рассмотрению вопросы, возникающие в ходе исполнительного производства, в отношении которых законом не установлен порядок их рассмотрения по правилам гл. 38 КАС РФ, в частности, об отсрочке или о рассрочке взыскания исполнительского сбора, об уменьшении его размера или освобождении от его взыскания.
5. Процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов, разрешаются судьей единолично, если иное не предусмотрено КАС РФ (ч. 3 ст. 352).
Комментарий к статье 363.1
1. КАС РФ предусматривает ответственность за неисполнение судебного акта в случае отказа органов государственной власти, органов местного самоуправления, других органов, организаций, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и иных лиц, наделенных публичными полномочиями исполнить или не сообщивших об исполнении судебного акта, в виде судебного штрафа в порядке и размере, которые установлены ст. 122 и 123 КАС РФ (ст. 363.1).
Исходя из положений ч. 9 ст. 227 КАС РФ суды осуществляют контроль за исполнением решений, которыми на административных ответчиков возлагается обязанность устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод, реализации законных интересов граждан, организаций. Несообщение в суд общей юрисдикции о принятых мерах по устранению выявленных нарушений законности влечет наложение на виновных должностных лиц судебного штрафа (ст. 122 и 123, ч. 3 ст. 200 КАС РФ). Наложение судебного штрафа не освобождает соответствующих должностных лиц от обязанности сообщить о принятии указанных в судебном решении мер. При непоступлении сведений об исполнении решения суда (поступлении сведений о неисполнении решения суда) суд вправе вынести частное определение (ст. 200 КАС РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (п. 31).
2. Применение судебного штрафа за неисполнение решения суда при наличии подтвержденного материалами дела факта отсутствия у должника достаточных бюджетных средств для исполнения противоречит принципам справедливости привлечения к ответственности. Правонарушением, влекущим применение мер ответственности в исполнительном производстве, может выступать недобросовестное неисполнение должником требования исполнительного документа, то есть неисполнение при наличии объективной возможности исполнения у данного конкретного должника. Поэтому меры ответственности в исполнительном производстве не могут одинаково быть применимыми в отношении добросовестных и недобросовестных должников. В этой связи справедливым представляется положение, предусмотренное в ч. 3 ст. 363.1 КАС РФ о том, что суд не вправе накладывать судебный штраф на орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, их должностных лиц в случаях, приведенных в данной статье.
3. Государственные служащие, ответственные за исполнение судебных решений, также могут привлекаться к дисциплинарной, гражданской или уголовной ответственности в случае неисполнения данных решений (ст. 16 КАС РФ).
Так, согласно ч. 1, 2 ст. 105 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в случае неисполнения должником требований, содержащихся в исполнительном документе, в срок, установленный для добровольного исполнения, а также неисполнения им исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, в течение суток с момента получения копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель выносит постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 500 руб. с должника-гражданина и 5 000 руб. с должника организации и устанавливает должнику новый срок для исполнения. При повторном неисполнении составляет протокол о привлечении к административной ответственности по ст. 17.15 КоАП, санкцией по которой является наложение денежных штрафов - на граждан в размере от 1 тысячи до 2,5 тысяч рублей, на должностных лиц - от 10 тысяч до 20 тысяч рублей, на юридических лиц - от 30 тысяч до 50 тысяч рублей.
Неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, вновь установленный судебным приставом-исполнителем после наложения административного штрафа, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тысяч до 2,5 тысяч рублей, на должностных лиц - от 15 тысяч до 20 тысяч рублей, на юридических лиц - от 50 тысяч до 70 тысяч рублей <1>.
--------------------------------
<1> Дополнительно см.: Методические рекомендации о порядке применения частей 2 и 3 статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (утв. Федеральной службой судебных приставов РФ 29.09.2011 N 04-15) // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2011. N 11.
4. Уголовное преследование в исполнительном производстве - метод воздействия на должника, несопоставимый "по серьезности" со всеми остальными мерами воздействия на должника с целью заставить его самостоятельно исполнить требований исполнительного документа.
Общественная опасность преступления, указанного в ст. 315 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ), заключается в том, что в результате неисполнения приговора суда, решения суда или иного судебного акта подрывается авторитет судебной власти, порядок осуществления правосудия, нарушается принцип общеобязательности судебных актов, а также может быть причинен вред законным интересам граждан, учреждениям и организациям, в пользу которых они вынесены.
Условием привлечением должника к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 315 УК РФ должно являться возбуждение исполнительного производства в установленном порядке (ст. 30 Федерального закона "Об исполнительном производстве"). Таким образом, должникам предоставляется возможность исполнить судебное решение, приговор в рамках принудительного исполнения, пусть уже не добровольно, но самостоятельно, избежав негативных последствий от привлечения к уголовной ответственности в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, осуждения со стороны партнеров, семьи, общества в целом.
У органов дознания при определении субъекта преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 315 УК РФ, могут возникнуть сложности. Субъект - специальный. Это лица, указанные в законе, - представитель власти, государственный служащий, служащий органа местного самоуправления, а также служащий государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации, в служебные функции которых входит совершение действий, обеспечивающих исполнение судебных актов. Определенный в ч. 2 ст. 315 УК РФ круг специальных субъектов влияет на степень общественной опасности преступления, именно поэтому законодатель и предусмотрел для них уголовную ответственность по ст. 315 УК РФ.
При решении вопроса о привлечении к уголовной ответственности за неисполнение судебного акта, а также воспрепятствование их исполнению необходимо установить наличие у субъектов соответствующих полномочий, определенных в уставах, инструкциях, приказах и других нормативных правовых актах, которые определяют служебные обязанности конкретных работников предприятий, учреждений, организаций.
Согласно диспозиции ч. 2 ст. 315 УК РФ обязательным условием привлечения лица к уголовной ответственности является злостность неисполнения вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению.
Практика в вопросах привлечения к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 315 УК РФ исходит из такого признака злостности как повторное неисполнение лицом возложенных на него обязанностей, вытекающих из судебного акта (приговора, решения), после письменного предупреждения, сделанного уполномоченным органом, при наличии реальной возможности его исполнения <1>. При отсутствии признаков злостности должна наступать не уголовная, а дисциплинарная ответственность.
--------------------------------
<1> Информация Федеральной службы судебных приставов от 03.07.2017 "О практике расследования органами дознания уголовных дел о совершении преступления, предусмотренного ст. 315 УК РФ" // https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71596022/.
Такая практика привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 315 УК РФ согласуется с требованием п. 18 ст. 30 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", в соответствии с которым в случае возложения обязанности исполнения судебного акта на представителя власти, государственного, муниципального служащего, а также на служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации судебный пристав-исполнитель в постановлении о возбуждении исполнительного производства предупреждает указанных лиц об уголовной ответственности по ст. 315 УК РФ за неисполнение судебного акта, а равно воспрепятствование его исполнению.
Злостность неисполнения судебного решения, приговора предполагает, что лицо продолжает не исполнять возложенную на него обязанность после письменного предупреждения, сделанного в установленной законом форме, то есть не меняет своего отношения к совершаемому им общественно опасному деянию, не прекращает его, зная о возможности привлечения к уголовной ответственности. Поэтому злостное неисполнение и воспрепятствование исполнению судебного акта могут быть совершены только с прямым умыслом.
Отсутствие предупреждения должника о возможности наступления уголовной ответственности за уклонение от исполнения судебного акта со стороны уполномоченного лица исключает применение к нему мер ответственности по ч. 2 ст. 315 УК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 13.01.2020 N 310-ЭС19-25421 по делу N А35-10890/2018 // https://ukrfkod.ru/pract/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-13012020-n-310-es19-25421-po-delu-n-a35-108902018/.
В свою очередь отсутствие предупреждения должника со стороны судебного пристава-исполнителя о наступлении в отношении него уголовной ответственности по ч. 2 ст. 315 УК РФ может быть признано незаконным бездействием <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 30.04.2019 N 308-ЭС19-5075 по делу N А32-14831/2018 // https://ukrfkod.ru/pract/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-30042019-n-308-es19-5075-po-delu-n-a32-148312018/.
Как доказать недобросовестность должника в исполнении вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению? Предоставить ему срок для добровольного исполнения, предупредить о наступлении уголовной ответственности.
При наличии объективных обстоятельств, которые делают невозможным своевременное исполнение судебных актов (например, отсутствие средств в организации), состав преступления по ч. 2 ст. 315 УК РФ отсутствует.
Наличие уважительных причин может послужить основанием для освобождения виновника от уголовной ответственности либо же применения более мягкой формы - административной или дисциплинарной.
Чтобы привлечь к уголовной ответственности за неисполнение судебного решения, важно определить сроки, в которые требование подлежит исполнению. Начало течения срока давности привлечения к уголовной ответственности за неисполнение судебных актов и исполнительных документов следует исчислять с момента фактического совершения деяний, свидетельствующих о неисполнении вступивших в законную силу приговора, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствовании их исполнению. При этом не имеет значения время вынесения судебного акта и его вступление в законную силу. Лицо не может быть привлечено к ответственности за неисполнение судебного акта, если взыскателем пропущен установленный законом срок для предъявления исполнительного документа к исполнению, и он не был восстановлен.
Комментарий к статье 364
1. Ответственность за утрату исполнительного документа является примером процессуальной ответственности (ст. 364 КАС РФ). На лицо, виновное в утрате переданного ему на исполнение исполнительного документа, выданного судом, суд вправе наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 КАС РФ. Данный вид ответственности возникает по поводу и в связи с нарушением правил исполнения исполнительных листов и судебных приказов. Вина нарушителя, как правило, презюмируется. Данный штраф определяется и налагается судебным приставом-исполнителем с последующим утверждением старшим судебным приставом-исполнителем, с возможностью последующего их оспаривания в суде.
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Подписано в печать
25.11.2024
Международное общественное движение ЛГБТ и его структурные подразделения - запрещенная в России экстремистская организация. |