Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 мая 2025 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Будаевой Е.А.,

судей Басаева Д.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Джук Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный парк "Тункинский" на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 декабря 2024 года по делу N А10-3985/2024 по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный парк "Тункинский" (ОГРН 1020300859952, ИНН 0320000352) к Забайкальскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1047550021936, ИНН 7536056390) о признании незаконным пункта 4 предписания от 24 апреля 2024 года N ЛП-30,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Эрдынеева А.Э., представителя по доверенности от 09.01.2025,

от заинтересованного лица: Юрьева И.В., представителя по доверенности от 09.07.2024,

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный парк "Тункинский" (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Забайкальскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным пункта 4 предписания от 24 апреля 2024 года N ЛП30.

Решением суда от 10 декабря 2024 года в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с решением суда, учреждение обжаловало его в апелляционном порядке, указав на неприменение предусмотренных Приказом Минприроды России N 161 нормативов к заповедной зоне площадью 205641,1 га и особо охраняемой зоне площадью 54225,7 га в виду запрета на их использование для ведения рекреационной деятельности; отсутствие обязательности публикации приказа Минприроды России от 29 декабря 2022 года N 934 по причине его применения только дирекциями особо охраняемых природных территорий федерального значения; неучет судом и административным органом факта осуществления учреждением образовательной и научно-исследовательской деятельности.

В отзыве на апелляционную жалобу административный орган выразил согласие с решением суда.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, дали пояснения согласно доводам, приведенным в апелляционной жалобе и отзыве.

Судом первой инстанции установлены следующие фактические обстоятельства.

Забайкальским межрегиональным управлением Росприроднадзора в рамках осуществления федерального государственного лесного контроля (надзора) на основании распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 4 марта 2024 года N 10-р, решения о проведении выездной проверки ЗМУ Росприроднадзора от 9 апреля 2024 года N 46-рп проведена внеплановая выездная проверка в отношении деятельности юридического лица ФГБУ "Национальный парк "Тункинский".

В ходе выездной проверки выявлены нарушения:

1. отсутствует план противопожарного обустройства лесов на территории лесничества Национальный парк "Тункинский", предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2023 года N 2332 "Об утверждении правил разработки и утверждения плана противопожарного обустройства лесов на территории лесничества и его формы, правил разработки плана противопожарного обустройства лесов на территории субъекта Российской Федерации и его формы";

2. План тушения лесных пожаров на территории лесничества "Национальный парк "Тункинский" на период пожароопасного сезона 2024 года предусматривает привлечение сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований без согласования с органами специально уполномоченными решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации;

3. в целях обеспечения безопасности осуществления работ по тушению лесных пожаров используемая лесопожарная техника не оснащена аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS;

4. не обеспечено приобретение и содержание средств предупреждения и тушения лесных пожаров, в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28 марта 2014 года N 161 "Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов" на площади 1 071 800 га (площадь лесничества Национального парка "Тункинский") при использовании лесов в целях осуществления рекреации, в указанных объемах.

По результатам проверки учреждению выдано предписание от 24 апреля 2024 года N ЛП-30 об устранении выявленных нарушений в срок до 1 июля 2024 года.

Учреждение оспорило предписание в части пункта N 4 в судебном порядке.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, оценив приведенные участвующими в деле лицами доводы, не установил основания для отмены судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона N 33-ФЗ государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

На государственные природные заповедники возлагается, в том числе осуществление охраны уникальных и типичных природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем, биоразнообразия в целях поддержания их в естественном состоянии, организация и проведение научных исследований (пункты "а", "б" статьи 7 Закона N 33-ФЗ).

Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 11 Закона N 33-ФЗ).

В соответствии со статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Согласно статье 5 Лесного Кодекса Российской Федерации использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

В силу частей 1, 4 статьи 51 Лесного Кодекса Российской Федерации леса подлежат охране от пожаров. Охрана лесов от пожаров включает в себя лесопожарное зонирование, выполнение мер пожарной безопасности в лесах, тушение лесных пожаров, а также выполнение мер экстренного реагирования. Тушение лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности).

В соответствии с частью 1 статьи 53 Лесного Кодекса Российской Федерации меры пожарной безопасности в лесах включают в себя: предупреждение лесных пожаров; мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; иные меры пожарной безопасности в лесах.

Меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества и проектом освоения лесов. Правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации (части 2, 3 статьи 53 Лесного Кодекса Российской Федерации).

Статьей 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации установлено, что предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов, приобретение и содержание средств предупреждения и тушения лесных пожаров, противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности в лесах.

Противопожарное обустройство лесов представляет собой комплекс мер, направленных на недопущение распространения лесных пожаров (часть 2 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации).

Противопожарное обустройство лесов осуществляется на основании плана противопожарного обустройства лесов на территории лесничества и плана противопожарного обустройства лесов на территории субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации).

Меры противопожарного обустройства лесов включают в себя: создание, содержание и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров; создание, содержание и эксплуатацию посадочных площадок, используемых в целях проведения авиационных работ по охране лесов от пожаров; прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос; создание, содержание и эксплуатацию пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов); создание в целях тушения лесных пожаров условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения; проведение гидромелиорации земель; снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений; проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов; иные определенные Правительством Российской Федерации меры (часть 4 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации).

Указанные в части 4 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации меры противопожарного обустройства лесов на лесных участках, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, аренду либо используемых на основании сервитута, публичного сервитута, осуществляются арендаторами лесного участка, землепользователями, обладателями сервитута, публичного сервитута.

В соответствии с частью 8 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации приобретение и содержание средств предупреждения и тушения лесных пожаров включают в себя: приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря; приобретение и содержание пожарной техники и оборудования, систем связи и оповещения; создание резерва пожарной техники, оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, а также горюче-смазочных материалов; создание пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря.

Мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, а также мероприятия по лесоустройству осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ (часть 1 статьи 19 Лесного Кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 87 Лесного Кодекса Российской Федерации использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества.

Согласно части 1 статьи 88 Лесного Кодекса Российской Федерации лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, а также лица, использующие леса на основании сервитута или установленного в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, публичного сервитута, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьей 12 настоящего Кодекса.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Лесного Кодекса Российской Федерации мероприятия по сохранению лесов могут осуществляться государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти.

Нормативы противопожарного обустройства лесов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 6 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации).

Виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 11 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации).

В силу пункта "б" части 2 статьи 9 Закона N 33-ФЗ на территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность.

Судом первой инстанции установлено, что в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 27 мая 1991 года N 282 в Бурятской ССР создана особо охраняемая природная территория - национальный парк "Тункинский" Министерства лесного хозяйства РСФСР на общей площадью 1183662 гектара, с предоставлением в пользование этому парку 1020152 гектара земель государственного лесного фонда Тункинского мехлесхоза Министерства лесного хозяйства РСФСР и 4769 гектаров земель государственного запаса и включении в состав национального парка "Тункинский" 150836 гектаров земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий Министерства сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, 3628 гектаров земель населенных пунктов и 4277 гектаров земель других землепользователей без изъятия их из хозяйственной эксплуатации.

Согласно пункту 13 Устава ФГБУ "Национальный парк "Тункинский", утвержденному приказом Минприроды России от 18 мая 2021 года N 341, земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах национального парка предоставляются учреждению в постоянное бессрочное пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Свидетельством о государственной регистрации права 03-АА N 528562 установлено, что земельный участок с кадастровым номером 3 часов 20 минут: 00000 часов 13 минут 7 (категория земель: земли особо охраняемых природных территорий и объектов - для создания национального парка) находится в постоянном (бессрочном) пользовании ФГБУ "Национальный парк "Тункинский".

ФГБУ НП "Тункинский" имеет лесохозяйственный регламент лесничества "Национальный парк "Тункинский", утвержденный Минприроды России 28 июля 2016 года, и Проект освоения лесов лесничества "Национальный парк "Тункинский".

В соответствии с государственными заданиями 2014-2015 гг. и государственным контрактом от 16 июня 2013 года N 0302100006913000004-005126901 на всей лесной площади нацпарка в размере 1071809 га. проведены лесоустроительные работы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 года N 1614 утверждены Правила пожарной безопасности в лесах (далее - Правила пожарной безопасности в лесах).

В соответствии с подпунктом "г" пункта 4 Правил пожарной безопасности в лесах меры пожарной безопасности, указанные в пункте 3 настоящих Правил, осуществляются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации - в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В силу подпункта "в" пункта 12 Правил пожарной безопасности в лесах юридические лица, осуществляющие использование лесов, обязаны соблюдать нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов, утверждаемые Минприроды России.

Согласно части 7 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов утверждены приказом Минприроды России от 28 марта 2014 года N 161 (далее - Приказ N 161).

В соответствии с приказом Росприроднадзора от 30 декабря 2020 года N 1839, Приказ N 161 включен в перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, для лиц, осуществляющих все виды экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (далее - ОКВЭД), к которым, среди прочих, относится охрана лесов, реализация мер пожарной безопасности в лесах, тушение пожаров в лесах (пункты 02.10, 02.20, 02.40 ОКВЭД).

Согласно пункту 1 приложения 3 Приказа N 161 нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов (далее - нормы) устанавливаются в соответствии с нормативами обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, и Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 года N 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах", в зависимости от площади используемых лесных участков, количества объектов, объемов работ и численности работающих.

В случаях, если нормы составят не целое число, необходимо провести округление в большую сторону до целого числа. Формулировка в нормах "на каждые... га арендованной площади" (при объемах более 100 тыс. га) означает, что нормы средств предупреждения и тушения лесных пожаров рассчитываются пропорционально указанной площади (объема использования лесов), исходя из установленных нормативов с округлением до целого числа в большую сторону. Данное правило аналогично применяется для расчета нормативов при формулировке "на каждые... работающих человек" (пункт 2 приложения 3 Приказа N 161).

В соответствии с пунктом 3 указанного приложения средства предупреждения и тушения лесных пожаров должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих техническое регулирование в области пожарной безопасности.

Суд первой инстанции, установив, что лесная площадь лесничества Национального парка "Тункинский" составляет 1071809 га (по данным проведенного лесоустройства и согласно лесохозяйственного регламента лесничества), и административным органом исходя из указанной площади произведен расчет нормативов обеспеченности средствами предупреждения и тушения лесных пожаров в целях осуществления рекреации в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28 марта 2014 года N 161 "Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов", при установленной проверкой необеспеченности приобретения и содержания средств предупреждения и тушения лесных пожаров в требуемом объеме, пришел к правильному выводу о законности предписания.

Довод учреждения и Минприроды России о недопустимости применения Приказа N 161, поскольку его действие распространяется на лиц, арендующих земельные участки, судом первой инстанции отклонен со ссылкой на его применение к лицам, использующим леса, к которым относится ФГБУ "Национальный парк "Тункинский".

Правомерно отклонен судом довод Минприроды России о том, что административный орган должен руководствоваться приказом Минприроды России от 29.12.2022 N 934 "Об организации охраны лесов от пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России, из исключением выполнения авиационных работ по охране лесов от пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, входящих в состав Байкальской природной территории", с указанием на то, что данный приказ не прошел процедуру официального опубликования и не имеет большей юридической силы по отношению к Приказу N 161.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, поскольку в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, так и в силу пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

При этом вопреки доводам апелляционной жалобы, указанный приказ носит нормативный характер.

Довод заявителя апелляционной жалобы о необходимости исключения из площади, учитываемой при расчете нормативов обеспеченности, площади заповедных зон и особо охраняемой зоны ввиду запрета на их неиспользование подлежит отклонению, поскольку требование об обеспечение пожарной безопасности не ставится в зависимость от факта использования территории.

Судом апелляционной инстанции отклоняется ссылка заявителя на постановление мирового судьи судебного участка Тункинского района Республики Бурятия от 24.04.2025 по делу N 5-238/25, поскольку постановление принято не по гражданскому делу, а по делу об административном правонарушении, рассмотренному в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем в силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оно не имеет преюдициального характера.

При этом правовая оценка предписания, данная судом общей юрисдикции в рамках дела об административном правонарушении, не является для арбитражного суда, рассматривающего требования лица, в отношении которого вынесено предписание, обязательной.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта судом апелляционной инстанции не установлены.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 декабря 2024 года по делу N А10-3985/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.