Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 мая 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Малыхиной М.Н. и Мещерина А.И., при ведении протокола судебного заседания помощником председательствующего Коняшиным Д.А. и участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции от заявителя - индивидуального предпринимателя Азизовой Альфии Фахрулловны (ИНН 071511299475, ОГРНИП 305072120000020) - Симоняна А.В. (доверенность от 29.09.2023), от третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Позитив" - Гончак М.О. (доверенность от 27.11.2023), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации города Пятигорск (ИНН 2632033540, ОГРН 1022601627575), извещенного о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Азизовой Альфии Фахрулловны на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 28.06.2024 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2024 по делу N А63-3928/2024, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Азизова Альфия Фахрулловна (далее - предприниматель, заявитель) обратилась в арбитражный суд к администрации города Пятигорска (далее - администрация, уполномоченный орган) со следующими требованиями:

- о признании незаконным постановления администрации от 19.06.2023 N 2052 "О предоставлении разрешения на отклонение от предварительных параметров разрешенного строительства многоэтажного жилого дома на земельном участке по адресу: г. Пятигорск, ул. Первомайская, 81" (далее - постановление от 19.06.2023 N 2052);

- обязать уполномоченный орган устранить нарушение законодательства о градостроительной деятельности путем признания указанного постановления утратившим силу.

Заявление основано на положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) и мотивировано следующим. Оспариваемое предпринимателем постановление принято администрацией без учета санитарно-защитной зоны в отношении объекта капитального строительства, принадлежащего заявителю на праве собственности и используемого им для производства обуви с капроновым и иным литьем. Также постановление администрации от 19.06.2023 N 2052 ликвидирует противопожарные расстояния между зданиями и создаст препятствия для проезда пожарных машин для доступа к очагу возгорания.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Позитив" (далее - общество, застройщик).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 28.06.2024, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2024, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суды установили, что общество является арендатором земельного участка с кадастровым номером 26:33:150405:39, расположенного по адресу: г. Пятигорск, ул. Первомайская, 81, расположенного в территориальной зоне "Ж-4" - Многоэтажная жилая застройка (высотная). Застройщик обратился в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства многоэтажного жилого дома на арендуемом земельном участке путем уменьшения (до 0 м) минимальных отступов от границ земельных участков. С заявлением общество представило в администрацию заключение проектной организации (ООО "АДИ"), согласно которому расположение проектируемого объекта не ухудшает градостроительную ситуацию в данном районе и не нарушает требования технических регламентов. Оповещение, проект (демонстрационные материалы), подлежащий рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационные материалы к нему были опубликованы в газете "Пятигорская правда" от 18.05.2023 N 55-56, а также размещены 18.05.2023 на официальном сайте муниципального образования город-курорт Пятигорск в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (по адресу http://www.pyatigorsk.org). В составе демонстрационных и информационных материалов представлены: схема планировочной организации земельного участка, ситуационная схема, видеофиксация и описательная часть. Экспозиция проекта открыта в здании администрации по адресу: город Пятигорск, пл. Ленина, 2 рядом с кабинетом 208 с 18.05.2023 по 01.06.2023 включительно в рабочие дни с 9-00 часов до 18-00 часов, в пятницу и предпраздничные дни с 9-00 часов до 17-00 часов. Консультирование посетителей экспозиции состоялось 23.05.2023 года с 9-00 часов до 12-00 часов по адресу: город Пятигорск, пл. Ленина, 2, рядом с кабинетом 208. Участники общественных обсуждений могли вносить предложения и замечания в письменной форме по указанному вопросу с 18.05.2023 по 01.06.2023 включительно. В журнале учета посетителей экспозиции проекта предложения и замечания от граждан и юридических лиц не поступали. Количество участников общественных обсуждений, в интересах которых эти обсуждения проводились и принявших в них участие, составило 3 человека (Азизова А.Ф., Гиенко О.В., Лазаренко А.Б.). В период проведения общественных обсуждений поступило 8 замечаний и предложений. Организатором общественных обсуждений Азизовой А.Ф. даны аргументированные рекомендации о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений предложений и замечаний. Так, не принята ссылка на положения части 1.1 статьи 40 Градостроительного кодекса, поскольку проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства подготавливается в течение 15 рабочих дней со дня поступления заявления о предоставлении такого разрешения и подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях. Исключение составляет случай, указанный в части 1.1 статьи 40 Градостроительного кодекса, предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не более чем на 10% осуществляется без проведения общественных обсуждений, а в иных случаях проводятся общественные обсуждения. Отклонено и замечание о том, что расстояние от производственных зданий и сооружений до предполагаемых строящихся жилых домов должно составлять не менее 50 м (санитарная зона). Сведения о санитарно-защитной зоне предприятия предпринимателя в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) не содержатся. Кроме того, на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливается режим хозяйственной деятельности. Они запрещают всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий (пункт 10 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425). Генеральным планом муниципального образования города-курорта Пятигорска, утвержденным Решением Думы города Пятигорска от 28.07.2009 N 68 - 45 ГД (далее - Генеральный план), предусмотрен вывод большинства промышленных и производственных предприятий за границы II-й зоны горно-санитарной охраны курорта и размещение на их месте иных категорий объектов, размещение которых не противоречит действующему законодательству. Генеральным планом территория вдоль улицы Пестова отнесена к территории застройки многоэтажными жилыми домами (пункт 18 на карте (схеме) границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития). Земельный участок предпринимателя, на котором осуществляется производственная деятельность, расположен в границах II-й зоны горно-санитарной охраны курорта и также расположен в границах территории, определенной под застройку многоэтажными жилыми домами. В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска (далее - Правила землепользования и застройки) в зоне "Ж-4" Многоэтажная жилая застройка (высотная) основными видами разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство многоквартирных домов этажностью девять этажей и выше; размещение объектов производственного назначения, тем более, имеющих санитарно-защитную зону, не предусматривается. Не приняты и замечания о том, что противопожарный разрыв между 9-ти этажным жилым домом должен составлять 18 м, а обществом не соблюдены нормы по устройству автостоянок для жильцов проектируемого многоэтажного дома. На стадии проведения общественных обсуждений проектная документация на строительство какого-либо объекта капитального строительства не разрабатывается, заказчиком представляется только заключение проектной организации о возможности строительства объекта капитального строительства и соблюдении требований технических регламентов, к которым относятся санитарные, противопожарные, экологические и др. требования (правила). В дальнейшем для получения разрешения на строительство жилого дома, в том числе автостоянок, заказчиком будет разработана и представлена проектная документация с получением по ней положительного заключения экспертизы. На основании заключения о результатах публичных слушаний комиссией по организации и проведению общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования город-курорт Пятигорск, принято решение рекомендовать главе города Пятигорска предоставить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства. Постановлением администрации от 19.06.2023 N 2052 обществу предоставлено разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства многоэтажного жилого дома на земельном участке по адресу: г. Пятигорск, ул. Первомайская, 81. Предприниматель, ссылаясь на незаконность постановления от 19.06.2023 N 2052, нарушающего ее права (интересы) в сфере экономической деятельности, оспорила его в судебном порядке по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Суды при разрешении спора руководствовались положениями статей 56, 104, 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статей 7, 10, 32 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ), статьи 12 Закона N 52-ФЗ, статей 26, 33 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342), постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - Правила). Материалами дела подтверждено, что процедура организации и проведения общественных обсуждений (публичных слушаний) проведена в соответствии с действующим законодательством. Оспариваемое заявителем постановление вынесено в пределах полномочий, предоставленных администрации, оно принято с учетом рекомендаций комиссии, а также мнения участников общественных обсуждений. Предприниматель полагает незаконным постановление от 19.06.2023 N 2052, ссылаясь на установление в отношении принадлежащего ей цеха по производству обуви, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 26:33:150405:67, санитарно-защитной зоны. Между тем санитарно-защитные зоны объекта заявителя не установлены в предусмотренном законом порядке - путем принятия федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный санитарно-эпидемиологический надзор, соответствующего решения. Границы санитарно-защитной зоны не внесены в Правила землепользования и застройки, сведения о такой зоне отсутствуют в ЕГРН и не отображены в градостроительном плане земельного участка. Суды также отметили, что дату вынесения судебных актов заявителем не представлено доказательств установления до 01.01.2022 санитарно-защитной зоны в отношении принадлежащего предпринимателю предприятия. Также до 01.01.2025 санитарно-защитная зона считается установленной независимо от наличия или отсутствия сведений о такой зоне в ЕГРН, но при условии принятия уполномоченным органом решения об установлении санитарно-защитной зоны, однако соответствующее решение уполномоченным органом не принималось как в период проведения общественных обсуждений, так и принятия оспариваемого постановления. До введения в действие Правил порядок установления санитарно-защитных зон регулировался СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, в соответствии с которыми ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов должен определяться последовательно. Сначала расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и т.д.). Затем установленная (окончательная) санитарно-защитная зона на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров. Указанная в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, определенная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т.д.), имеет предварительный характер и не предназначена для самостоятельного использования без подтверждения расчетных параметров результатами натурных наблюдений и измерений. Таким образом, применение ориентировочных санитарно-защитных зон СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не предусмотрено, в тексте СанПиН используется только термин "ориентировочный размер". Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной. Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя. Апелляционный суд не принял ссылку заявителя на решение управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю (далее - Роспотребнадзор) от 03.07.2024 N 91/р2024 "Об установлении санитарно-защитной зоны для цеха производства обуви ИП Азизовой А.Ф., расположенного по адресу: Ставропольский край, г. Пятигорск, ул. Первомайская, 81, кадастровый номер земельного участка 26:33:150405:67". Предприниматель указывает, что этим решением установлена санитарно-защитная зона с границей, согласно перечню координат характерных точек и графическому описанию местоположения санитарно-защитной зоны. Также установлены ограничения использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны цеха производства обуви, принадлежащего заявителю, в силу которых не допускается использование земельных участков в границах санитарно-защитной зоны. Решение об установлении санитарно-защитных зон является основанием для внесения сведений о границах зон в государственный кадастр недвижимости. Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в ЕГРН (пункты 23 - 25 Правил). Настоящий спор разрешен судом первой инстанции в июне 2024 года. При этом из материалов дела не следует, что санитарно-защитная зона в отношении спорной территории была установлена в соответствии с действовавшим нормативным регулированием до 01.01.2022. Установление в рассматриваемом случае санитарно-защитной зоны для цеха производства обуви, принадлежащего предпринимателю более чем через год после принятия администрацией постановления от 19.06.2023 N 2052, не может свидетельствовать о его незаконности. Исходя из обстоятельств, установленных при разрешении спора, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Предприниматель обжаловала решение и постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Жалоба мотивирована следующим. Заявитель является собственником объекта производственного назначения (цеха по производству обуви), расположенного на земельном участке с кадастровым номером 26:33:150405:0067. Согласно пункту 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования. Ее размер обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. Производство обуви с капроновым и другим литьем, производство обуви из готовых материалов с использованием водорастворимых клеев СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 отнесено к текстильным промышленным объектам и производствам легкой промышленности (подпункты 6.3.5, 6.5.13). Следовательно, санитарно-защитная зона для его производственного объекта составляет от 50 до 300 м с точкой отсчета санитарно-защитная зона от границы промышленной площадки. Пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования. В нарушение указанных требований на участке с кадастровым номером 26:33:150405:39 постановлением от 19.06.2023 N 2052 разрешено обществу отклонение от предельных параметров для осуществления многоэтажной жилой застройки (высотная). В результате балконы жилого дома практически выходят за границы застраиваемого земельного участка и находятся над территорией промышленного объекта. Кроме того, согласно статье 80 Закона N 123-ФЗ конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий и сооружений должны обеспечивать в случае пожара: эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара; возможность проведения мероприятий по спасению людей; возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений; возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара; нераспространение пожара на соседние здания и сооружения. Противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания (часть 1 статьи 69 Закона N 123-ФЗ). Разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства при возведении многоквартирного дома на участке с кадастровым номером 26:33:150405:39 ликвидирует противопожарные расстояния между зданиями, создаст препятствия для проезда пожарных машин и не позволит обеспечить в случае пожара мероприятия, предусмотренные статьей 80 Закона N 123-ФЗ. Наличие у правообладателя земельного участка желания получить максимальную прибыль от строительства многоквартирного дома не может служить достаточным основанием для уклонения от приведения параметров возводимого в будущем многоквартирного дома под существующие параметры земельного участка (размеры, конфигурацию), а также инженерно-геологические или иные характеристики. Градостроительное законодательство не дает правообладателю земельного участка, конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики, которого неблагоприятны для застройки, право на осуществление строительства жилого дома в нарушение Правил землепользования и застройки и в границах санитарно-защитной зоны, во вред здоровью и безопасности будущих жильцов. Судами не исследован вопрос о возможности строительства на земельном участке многоквартирного дома меньших размеров и площадей с соблюдением минимальных отступов от границ земельных участков в целях определения места допустимого размещения здания, с соблюдением требований, предусмотренных Правилам землепользования и застройки. Суд первой инстанции сослался на то, что до 01.01.2028 зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 01.01.2025 при принятии уполномоченным органом решения об установлении санитарно-защитной зоны. Предприниматель 13.06.2024 ходатайствовал об отложении судебного заседания (об объявления перерыва) для предоставления решения Роспотребнадзора от 03.07.2024 N 91/р-2024 "Об установлении санитарно-защитной зоны для цеха производства обуви ИП А.Ф. Азизова, расположенного по адресу: Ставропольский край, г. Пятигорск, ул. Первомайская, 81, кадастровый номер земельного участка 26:33:150405:67". Однако суд немотивированно в удовлетворении данного ходатайства отказал, нарушив права заявителя на справедливое судебное разбирательство и доступ к правосудию. В результате принятия постановления от 19.06.2023 N 2052 строительство жилого объекта производится в пределах установленной санитарно-защитной зоны промышленной площадки. При этом проживание в границах такой зоны создает реальную угрозу здоровью будущих жильцов их семей в результате выбросов загрязняющих веществ и шумового воздействия, иных вредных факторов цеха. Апелляционным судом не дана надлежащая оценка доводам заявителя с учетом представленного дополнительно доказательства, подтверждающего установление санитарно-защитной зоны для цеха производства обуви, относящегося к объектам III класса опасности (решение управления Роспотребнадзора от 03.07.2024 N 91/р-2024; выписка из ЕГРН о границах санитарно-защитной зоны участка с кадастровым номером 26:33:150405:67).

Общество в отзыве указало на несостоятельность доводов жалобы, просило оставить решение и постановление без изменения. Пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса, пунктом 18 статьи 105 Земельного кодекса санитарно-защитные зоны относят к числу зон с особыми условиями использования территории. Целями установления таких зон являются, в том числе, защита жизни и здоровья граждан, безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, охрана окружающей среды (пункт 1 статьи 104 Земельного кодекса). В границах таких зон устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель. Такие зоны ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления таких зон (пункт 2 статьи 104 Земельного кодекса). В силу статьи 106 Земельного кодекса санитарно-защитные зоны устанавливаются на основании принятия решения, в котором указываются, в том числе, конкретные ограничения использования земельных участков, а также сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ, перечень координат их характерных точек в системе координат, установленной для ведения ЕГРН. Зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в ЕГРН (пункт 24 статьи 106 Земельного кодекса). Порядок и сроки установления санитарно-защитных зон определены Законом N 342-ФЗ и Правилами. В рассматриваемом случае уполномоченным органом решение об установлении санитарно-защитной зоны на момент принятия оспариваемого постановления и решения судом первой инстанции не принималось. Решение управления Роспотребнадзора N 91/р-2024 вынесено только 03.07.2024, спор разрешен в июне 2024 года. При этом из материалов дела не следует, что санитарно-защитная зона в отношении спорной территории была установлена до июня 2024 года. Суд обоснованно исходил из того, что до введения в действие Правил порядок установления санитарно-защитных зон регулировался СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, которые также требовали определять размеры и границы санитарно-защитной зоны в проекте, разработка которого для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10). Для объектов III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации (его заместителя) на основании: действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (пункт 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Администрация в отзыве указала на несостоятельность доводов жалобы, просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения. Уполномоченным органом соблюден порядок организации и проведения общественных обсуждений по заявлению общества, предусмотренный положениями Градостроительного кодекса. С учетом результатов общественных обсуждений комиссией принято решение о даче заключения, предусматривающего предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства жилого многоквартирного дома на земельном участке, арендуемом застройщиком. При этом ни Градостроительным кодексом, ни иными нормативными правовыми актами понятие "иных характеристик, неблагоприятных для застройки" не определены, соответственно к таким характеристикам могут быть отнесены любые условия, препятствующие благоприятной застройке земельного участка. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований градостроительных регламентов. Обращение застройщика обусловлено существующей и уже сложившейся застройкой, необходимостью рационального использования земельного участка, оно обосновано заключением проектной организации (ООО "АДИ"). По ул. Первомайской в г. Пятигорске ранее размещалась сувенирная фабрика, которая в конце 90-х годов прошлого века фактически прекратила свое существование, строения, принадлежащие фабрике, были распроданы разным юридическим и физическим лицам. В 2023 году управлением Роспотребнадзора производился анализ территории бывшей сувенирной фабрики на предмет наличия санитарно-защитной зоны применительно к действовавшим документу территориального планирования (Генеральный план) и функционального зонирования (Правила землепользования и застройки). Однако никаких решений уполномоченных органов об установлении санитарно-защитной зоны в соответствии с нормативными требованиями, принято не было. Участок, в отношении которого принималось оспариваемое постановление, находится в границах II-й зоны горно-санитарной охраны курорта, в зоне Ж-4 - Многоэтажная жилая застройка (высотная), на большей части ее в настоящее время располагаются жилые объекты, объекты торговли и общественного питания. Размещение производственных (тем более - опасных промышленных) объектов градостроительным регламентом для данной зоны не предусмотрено. Ссылка предпринимателя в кассационной жалобе на решение управления Роспотребнадзора от 03.07.2024 N 91/р-2024 несостоятельна. Сведения об установлении границ санитарно-защитной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером 26:33:150405:67 внесены в ЕГРН 11.10.2024, то есть значительно позднее проведения общественных обсуждений, принятия комиссией заключения, а администрацией - постановления от 19.06.2023 N 2052. При этом согласно выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 26:33:150405:39 в границы санитарно-защитной зоны для цеха производства обуви, принадлежащего предпринимателю, не входит. Также согласно материалам дела земельный участок, принадлежащий заявителю, входит в водоохранную зону р. Подкумок, прибрежную защитную полосу указанного водного объекта, а также в зону слабого и умеренного подтопления р. Подкумок, соответствующие сведения (ограничения) внесены и в ЕГРН.

На основании статьи 153.2 Кодекса судебное заседание проведено с использованием системы веб-конференции.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддерживал доводы жалобы, просил ее удовлетворить.

Представитель общества возражал против доводов кассационной жалобы по основаниям, приведенным в отзыве.

Администрация явку представителя в судебное заседание не обеспечила.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов (возражений), выслушав представителей заявителя и третьего лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, общество является арендатором земельного участка с кадастровым номером 26:33:150405:39, расположенного по адресу: г. Пятигорск, ул. Первомайская, 81, расположенного в территориальной зоне "Ж-4" - Многоэтажная жилая застройка (высотная).

Застройщик обратился в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства многоэтажного жилого дома на арендуемом земельном участке путем уменьшения (до 0 м) минимальных отступов от границ земельных участков. С заявлением общество представило в администрацию заключение проектной организации (ООО "АДИ"), согласно которому расположение проектируемого объекта не ухудшает градостроительную ситуацию в данном районе и не нарушает требования технических регламентов.

Оповещение, проект (демонстрационные материалы), подлежащий рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационные материалы к нему были опубликованы в газете "Пятигорская правда" от 18.05.2023 N 55-56, а также размещены 18.05.2023 на официальном сайте муниципального образования город-курорт Пятигорск в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (адрес http://www.pyatigorsk.org). В составе демонстрационных и информационных материалов представлены: схема планировочной организации земельного участка, ситуационная схема, видеофиксация и описательная часть. Экспозиция проекта открыта в здании администрации по адресу: город Пятигорск, пл. Ленина, 2 рядом с кабинетом 208 с 18.05.2023 по 01.06.2023 включительно в рабочие дни с 9-00 часов до 18-00 часов, в пятницу и предпраздничные дни с 9-00 часов до 17-00 часов. Консультирование посетителей экспозиции состоялось 23.05.2023 года с 9-00 часов до 12-00 часов по адресу: город Пятигорск, пл. Ленина, 2, рядом с кабинетом 208.

Участники общественных обсуждений могли вносить предложения и замечания в письменной форме по указанному вопросу с 18.05.2023 по 01.06.2023 включительно. В журнале учета посетителей экспозиции проекта предложения и замечания от граждан и юридических лиц не поступали.

Количество участников общественных обсуждений, в интересах которых эти обсуждения проводились и принявших в них участие, составило 3 человека (Азизова А.Ф., Гиенко О.В., Лазаренко А.Б.). В период проведения общественных обсуждений поступило 8 замечаний и предложений. Организатором общественных обсуждений Азизовой А.Ф. даны аргументированные рекомендации о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений предложений и замечаний. Так, не принята ссылка заявителя на положения части 1.1 статьи 40 Градостроительного кодекса, поскольку проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства подготавливается в течение 15 рабочих дней со дня поступления заявления о предоставлении такого разрешения и подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях. Исключение составляет случай, указанный в части 1.1 статьи 40 Градостроительного кодекса, предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не более чем на 10% осуществляется без проведения общественных обсуждений, а в иных случаях проводятся общественные обсуждения. Отклонено и замечание о том, что расстояние от производственных зданий и сооружений до предполагаемых строящихся жилых домов должно составлять не менее 50 м (санитарная зона). Сведения о санитарно-защитной зоне предприятия предпринимателя в ЕГРН не содержатся. Кроме того, на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливается режим хозяйственной деятельности. Они запрещают всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий (пункт 10 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425). Генеральным планом предусмотрен вывод большинства промышленных и производственных предприятий за границы II-й зоны горно-санитарной охраны курорта и размещение на их месте иных категорий объектов, размещение которых не противоречит действующему законодательству. Генеральным планом территория вдоль улицы Пестова отнесена к территории застройки многоэтажными жилыми домами (пункт 18 на карте (схеме) границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития). Земельный участок предпринимателя, на котором осуществляется производственная деятельность, расположен в границах II-й зоны горно-санитарной охраны курорта и также расположен в границах территории, определенной под застройку многоэтажными жилыми домами. В соответствии с Правилами землепользования и застройки в зоне "Ж-4" Многоэтажная жилая застройка (высотная) основными видами разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство многоквартирных домов этажностью девять этажей и выше и не предусматривается размещение объектов производственного назначения, тем более, имеющих санитарную зону. Не приняты и замечания о том, что противопожарный разрыв между 9-ти этажным жилым домом должен составлять 18 м, а обществом не соблюдены нормы по устройству автостоянок для жильцов проектируемого многоэтажного дома. На стадии проведения общественных обсуждений проектная документация на строительство какого-либо объекта капитального строительства не разрабатывается, заказчиком представляется только заключение проектной организации о возможности строительства объекта капитального строительства и соблюдении требований технических регламентов, к которым относятся санитарные, противопожарные, экологические и др. требования (правила). В дальнейшем для получения разрешения на строительство жилого дома, в том числе автостоянок, заказчиком будет разработана и представлена проектная документация с получением по ней положительного заключения экспертизы.

На основании заключения о результатах публичных слушаний комиссией по организации и проведению общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования город-курорт Пятигорск, принято решение рекомендовать главе города Пятигорска предоставить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства.

Постановлением администрации от 19.06.2023 N 2052 обществу предоставлено разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства многоэтажного жилого дома на земельном участке по адресу: г. Пятигорск, ул. Первомайская, 81.

Предприниматель, ссылаясь на незаконность постановления от 19.06.2023 N 2052, нарушающего ее права (интересы) в сфере экономической деятельности, оспорила его в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права заинтересованного лица (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Признание судом акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является одним из способов защиты гражданских прав (абзац шестой статьи 12, статья 13 Гражданского кодекса).

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

При разрешении спора по правилам главы 24 Кодекса заявитель должен представить доказательства нарушения его прав и законных интересов оспариваемым актом, решением, действиями или бездействием (пункт 3 части 1 статьи 199 Кодекса). Доказывание обстоятельств законности принятия оспариваемого заявителем акта, решения, действий (бездействия), наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия (их совершения), возлагается на орган, осуществляющий публичные полномочия (часть 5 статьи 200 Кодекса).

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" приведены следующие разъяснения. Граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав и законных интересов с требованиями об оспаривании решений, в том числе ненормативных правовых актов (далее также - решение, решения), действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, иных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в результате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, законных интересов, на них незаконно возложена какая-либо обязанность (пункт 1). Рассмотрение дел по правилам главы 24 Кодекса осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 Кодекса). Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 5 Кодекса). Независимо от доводов заявления суд выясняет имеющие значение для дела обстоятельства, в том числе: нарушены ли права, свободы и законные интересы заявителя; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 15). В том случае, когда законодательством регламентирован порядок принятия решения, суд проверяет соблюдение указанного порядка (часть 4 статьи 200 Кодекса). Несоблюдение установленного порядка принятия решения может служить основанием для вывода об его незаконности, если допущенные нарушения являются существенными для заявителя и влияют на исход дела. Нарушения порядка, носящие формальный характер, по общему правилу, не могут служить основанием для признания оспоренных решений незаконными. При проверке решения суд, в частности, выясняет, была ли в установленных законом случаях обеспечена возможность реализации прав и законных интересов гражданина или организации при принятии оспариваемого решения (пункт 19). При разрешении споров, рассматриваемых по правилам главы 24 Кодекса, суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием заявителя, если из федерального закона не вытекает иное (пункт 24).

Руководствуясь названными положениями и разъяснениями, а также нормами Градостроительного и Земельного кодексов, Законов N 218-ФЗ, N 52-ФЗ, N 342-ФЗ, Правилами и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, исследовав представленные в материалы дела доказательства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии для удовлетворения заявленных требований. Суды при разрешении спора установили, что администрацией соблюдена процедура предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства жилого многоквартирного дома, предполагаемого к размещению на арендуемом обществом для этой цели земельном участке с кадастровым номером 26:33:150405:39. Судебными инстанциями проверены мотивы, с которыми предприниматель связывает требование о незаконности постановления администрации от 19.06.2023 N 2052, которыми подтверждено отсутствие санитарно-защитной зоны для объекта недвижимости, принадлежащего заявителю (решения уполномоченного органа об установлении такой зоны) в период организации и проведения общественных обсуждений, дачи комиссией рекомендаций и принятия оспариваемого постановления. Установление санитарно-защитной зоны для цеха производства обуви, принадлежащего заявителю, после принятия администрацией постановления от 19.06.2023 N 2052 и вынесения судом первой инстанции решения по существу спора не свидетельствует о его незаконности.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Доводы кассационной жалобы предпринимателя судом округа не принимаются. Основания, по которым заявитель оспаривает постановление администрации от 19.06.2023 N 2052, приводились им на общественных обсуждениях (о невозможности отклонения от предельных параметров разрешенного строительства в связи с наличием санитарно-защитной зоны промышленного объекта и нарушением требований пожарной безопасности). Эти основания проверялись комиссией по организации и проведению общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования город-курорт Пятигорск, которой мотивированно отклонены (заключение от 02.06.2023; т. 2, л.д. 69 - 73). Эти же мотивы предприниматель приводил в подтверждение своих доводов заявления в судах первой и апелляционной инстанций, которые со ссылкой на нормы материального права и материалы дела также не усмотрели оснований для вывода о незаконности постановления администрации от 19.06.2023 N 2052. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, на которые ссылается податель жалобы, не могут рассматриваться в качестве нормативного правового акта, устанавливающего санитарно-защитную зону применительно к части 8 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, так как они содержат только ориентировочный размер таких зон без описания местоположения их границ в тестовой и (или) графической форме, либо обозначения их на местности. Между тем, согласно части 9 статьи 26 Закона N 342-ФЗ такие зоны с особыми условиями использования территории считаются установленными при условии наличия в таком нормативном правовом акте описания местоположения их границ в тестовой и (или) графической форме, либо обозначения их непосредственно на местности. Таким образом, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не могут отображаться на картографическом материале градостроительной документации, если им не придан юридический статус в соответствии с положениями статьи 25 Закона N 342-ФЗ. При этом апелляционный суд правомерно не принял доводы предпринимателя о незаконности оспариваемого им ненормативного правового акта в связи с установлением санитарно-защитной зоны в отношении объекта недвижимости, принадлежащего заявителю, решением управления Роспотребнадзора от 03.07.2024 N 91/р2024. Решение об установлении санитарно-защитной зоны, как на момент принятия оспариваемого постановления, так и на дату вынесения решения судом первой инстанции, принято не было. Из материалов дела не следует, что санитарно-защитная зона в отношении данной территории была нормативно установлена до июня 2024 года. Сведения об установлении границ санитарно-защитной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером 26:33:150405:67 внесены в ЕГРН значительно позже проведения общественных обсуждений, принятия комиссией заключения, а администрацией - постановления от 19.06.2023 N 2052. Не принимается и довод жалобы о существенном нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, не удовлетворившего ходатайство предпринимателя об отложении судебного заседания (не объявившего в нем перерыв). Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения, постановления (часть 3 статьи 288 Кодекса). Наличие последствий, указанных в части 3 статьи 288 Кодекса, оценивается судом кассационной инстанции в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств дела (пункт 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции"). Кассационным судом при проверке соответствующего довода предпринимателя не выявлены процессуальные нарушения, допущенные судом первой инстанции и которые привели (или могли привести) к принятию неправильного судебного акта. Выводы судов первой и апелляционной инстанций по существу разрешенного спора соответствуют фактическим обстоятельствам, они основаны на исследовании материалов дела и им не противоречат. Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, судом округа не установлено. С учетом изложенного, основания для удовлетворения жалобы у Арбитражного суда Северо-Кавказского округа отсутствуют. Судебная коллегия полагает необходимым также отметить, что в связи с установлением в настоящее время санитарно-защитной зоны для принадлежащего предпринимателю производственного объекта заявитель не лишен возможности использовать иные способы защиты права, которое он полагает нарушенным. Администрация, ссылаясь в возражениях на отсутствие законных оснований для размещения производственного объекта в границах II-й зоны горно-санитарной охраны курорта и в зоне жилой застройки, иск о запрещении деятельности по эксплуатации такого объекта как опасного для здоровья человека и окружающей среды, также не заявляла (пункт 1 статьи 1065 Гражданского кодекса, пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса, часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса).

Государственная пошлина уплачена предпринимателем в доход федерального бюджета при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 24.02.2025 N 2).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 28.06.2024 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2024 по делу N А63-3928/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.