Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

судей Ладейщиковой М.В., Сапрыгиной Л.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу начальника 24 Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Суксунскому городскому округу и Ординскому муниципальному округу управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Пермскому краю А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 сентября 2024 года по административному делу N 2а-339/2023 по административному исковому заявлению администрации Суксунского городского округа (далее - администрация) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю (далее - МЧС России по Пермскому краю), начальнику 24 Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Суксунскому городскому округу и Ординскому муниципальному округу управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Пермскому краю А. (далее - начальник 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю А.) и инспектору 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю Л. (далее - инспектор 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю Л.) о признании незаконным предписания.

Заслушав доклад судьи Ладейщиковой М.В., судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

предписанием 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю от 20 мая 2022 года N 22/1/1 (далее - предписание N 22/1/1) на администрацию возложена обязанность в срок до 28 марта 2023 года устранить нарушения требований пожарной безопасности, таких как: отсутствие противопожарных расстояний от границы застройки Суксунского городского округа: в <...> Учительской, Заречной, до лесных насаждений, фактически лесной массив вплотную примыкает к застройке, при требуемом расстоянии не менее 30 метров; в д. Нижняя Истекаевка, от строений ООО "Сибирский тракт" (бани, спальные домики) до лесных насаждений; лесной массив примыкает к застройке на расстоянии 5 - 10 метров, при требуемом расстоянии не менее 50 метров.

На основании распоряжения начальника 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю А. от 11 июля 2023 года N 16 проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации, по результатам которой оформлен акт от 08 августа 2023 года N 16, установлен факт неисполнения предписания N 22/1/1 и зафиксированы аналогичные нарушения требований пожарной безопасности, а именно отсутствие противопожарных расстояний от границы застройки Суксунского городского округа: в <...> Учительской, Заречной, до лесных насаждений, фактически лесной массив вплотную примыкает к застройке, при требуемом расстоянии не менее 30 метров; в д. Нижняя Истекаевка, от строений ООО "Сибирский тракт" (бани, спальные домики) до лесных насаждений; лесной массив примыкает к застройке на расстоянии 5 - 10 метров, при требуемом расстоянии не менее 50 метров.

В адрес администрации 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю вынесено предписание N 16/1/1 от 08 августа 2023 года (далее - предписание N 16/1/1) об устранении выявленных нарушений в срок до 29 апреля 2024 года.

Администрация обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания N 16/1/1, указывая на невозможность применения к данным правоотношениям свода правил 4.13130.2013; на отсутствие данных об определении расстояний от лесных массивов до зданий, сооружений населенных пунктов с использованием измерительных приборов, а также на неисполнимость оспариваемого предписания.

Решением Суксунского районного суда Пермского края от 18 октября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 06 февраля 2024 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 года апелляционное определение от 06 февраля 2024 года отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 сентября 2024 года решение суда от 18 октября 2023 года отменено, принято новое решение о признании незаконным предписания N 16/1/1.

В поданной 16 января 2025 года кассационной жалобе начальник 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю А. просит апелляционное определение от 11 сентября 2024 года отменить и вынести новое решение, ссылаясь на следующие обстоятельства.

По мнению автора жалобы, при определении противопожарных расстояний от зданий и сооружений на территориях населенных пунктов до границ лесных насаждений необходимо руководствоваться положениями свода правил 4.13130.2013, добровольность применения которых возможна только в случае, если пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных техническим регламентом, в связи с чем выводы суда апелляционной инстанции о добровольном применении свода правил являются ошибочными.

Отсутствие данных о фактическом противопожарном расстоянии между границами застройки Суксунского городского округа и лесными массивами не свидетельствует о незаконности оспариваемого предписания, поскольку нахождение строений вблизи лесных насаждений является очевидным.

Не согласен кассатор с выводами суда апелляционной инстанции о неисполнимости предписания, так как способ исполнения администрация вправе определять самостоятельно, одним из которых является изменение границ населенных пунктов, что позволит вывести участок лесного массива из особо защитных участков леса и облегчит процедуру создания противопожарных расстояний. Кроме того, администрация вправе обратиться в суд с требованиями о сносе объектов, граничащих с лесным массивом.

Все лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, ходатайств о проведении судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи не поступало, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Пунктом 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 Закона об организации местного самоуправления).

Статьей 77 Закона об организации местного самоуправления, регулирующей пределы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, определено, что органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований.

Органы государственного контроля (надзора) при выдаче предписаний об устранении выявленных нарушений и установлении сроков их исполнения обязаны учитывать необходимость соблюдения органами местного самоуправления требований и процедур, установленных законодательством Российской Федерации (часть 2.9 статьи 77 Закона об организации местного самоуправления).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В пункте 36 статьи 2 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - это нормированное расстояние между зданиями, сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Положениями статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ предусмотрено, что техническое регулирование в области пожарной безопасности как установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (часть 1)

К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с поименованным законом, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2 названной статьи).

Своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований названного Федерального закона, относятся к нормативным документам по пожарной безопасности (пункт 1 части 3 этой же статьи).

Частью 2 статьи 69 Федерального закона N 123-ФЗ предусмотрено, что противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: 1) от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных: а) вне территорий лесничеств; б) на территориях лесничеств; 2) от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений.

Приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 утвержден СП 4.13130.2013 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - СП 4.13130.2013).

Как следует из материалов дела, постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Суксунского судебного района Пермского края от 20 сентября 2023 года администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 12 статьи 19.5 КоАП РФ, выразившееся в неисполнении предписания N 22/1/1, назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 70 000 рублей.

На основании договора о передаче муниципального имущества в оперативное управление от 23 октября 2019 года за МАОУ "Суксунская средняя общеобразовательная школа N 2" закреплено на праве оперативного управления недвижимое имущество: здание школы и здание котельной по адресам: <...> и 14-1, соответственно.

ООО "Сибирский тракт" представлены технические паспорта на здания: спальных домиков N 1, N 2, N 3, N 4; бань; кафе, в соответствие с которыми указанные объекты построены в 2007 году.

Жилые дома по улице Учительская д. Пепелыши возведены в 1975 году.

В материалах контрольно-наблюдательного дела о противопожарном состоянии объекта контроля (надзора) в отношении администрации представлена фототаблица от 23 января 2024 года с фотографиями, поименованными, как виды домов, частей зданий, строений на улицах Учительская, Заречная в д. Пепелыши.

Суд первой инстанции, разрешая настоящий спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу, что согласно приобщенной фототаблице жилые дома и строения в д. Пепелыши по названным в предписании улицам находятся в непосредственной близости от лесного массива и фактически граничат с ним, а в д. Нижняя Истекаевка здания ООО "Сибирский тракт" (бани и спальные домики) расположены на расстоянии 5 - 10 метров от лесного массива, что является нарушением как СП 4.13130.2013, определяющим противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений, так и ранее действующих СНиП 2.07.01-89.

Правильным признал суд первой инстанции требование предписания о возложении на администрацию обязанности по устранению приведенных нарушений, поскольку административный истец, как орган местного самоуправления, является лицом, ответственным за обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Судебная коллегия по административным делам краевого суда с такой позицией суда первой инстанции не согласилась и отменила решение суда, исходя из следующего.

Суд апелляционной инстанции пришел к заключению о доказанности несоблюдения противопожарных расстояний между указанными в предписании объектами, принимая во внимание вступившее в законную силу постановление мирового судьи от 20 сентября 2023 года о привлечении администрации к административной ответственности, которым установлен факт нарушений требований пожарной безопасности.

Между тем, разрешая вопрос об исполнимости предписания N 16/1/1 суд апелляционной инстанции, отметив, что требования пункта 4.14 СП 4.13130.2013 не носят обязательного характера к объектам защиты, указанным в предписании N 16/1/1, и отсутствуют доказательства возведения строений после введения в действие названного Свода правил, признал оспариваемое предписание не соответствующим требованиям действующего законодательства.

Дополнительно, судом апелляционной инстанции обращено внимание на отсутствие в предписании N 16/1/1 четких формулировок относительно действий, которые необходимо совершить административному истцу.

Судебная коллегия кассационного суда соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, которые соответствуют нормам материального права, мотивированы, исчерпывающе изложены в апелляционном определении, основаны на совокупности доказательств и оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В статьях 17 и 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения, доказывать обоснованность своих действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Таким образом, как верно указал суд апелляционной инстанции, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

В оспариваемом предписании указано, что противопожарные расстояния от границ застройки поселения в <...> Учительской, Заречной; в д. Нижняя Истекаевка, от строений ООО "Сибирский тракт" (бани, спальные домики), до лесных насаждений составляют менее 30 и 50 метров. Это является нарушением пунктов 415 и 416 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года N 1479 (далее - Правила) и пункта 4.14 СП 4.13130.2013.

Вместе с тем пунктом 1.1 СП 4.13130.2013 предусмотрено, что он распространяются на объекты защиты при их проектировании, строительстве, изменении функционального назначения, а также при проведении работ по реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении в части, соответствующей объему указанных работ.

Суд апелляционной инстанции установил, что здания, расположенные в границах спорных населенных пунктов, построены до введения названного Свода правил. Доказательств обратного, в дело не представлено.

При этом, сама территория населенного пункта не является тем объектом, о котором речь идет в СП 4.13130.2013.

Следовательно, на администрацию не может быть возложена обязанность по соблюдению требований СП 4.13130.2013 в отношении зданий и сооружений в границах населенного пункта, построенных до введения в действие указанных Правил.

Населенный пункт считается подверженным угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров: в случае его примыкания к хвойному (смешанному) лесному участку либо наличия на его землях (территории) хвойного (смешанного) леса; в случае его примыкания к земельному участку, заросшему камышовыми и (или) тростниковыми зарослями, сорными растениями и (или) древесно-кустарниковой растительностью (за исключением поле- и лесозащитных насаждений, мелиоративных защитных лесных насаждений, плодовых и ягодных насаждений) (пункт 415 Правил).

Согласно пункту 416 Правил населенный пункт, признаются примыкающими к лесному участку, если расстояние до крайних деревьев соответствующего лесного участка составляет: а) менее 100 метров от границы населенного пункта, территории организации отдыха детей и их оздоровления и территории садоводства или огородничества, где имеются объекты защиты с количеством этажей более 2; б) менее 50 метров от границы населенного пункта, организации отдыха детей и их оздоровления, территории садоводства или огородничества, где имеются объекты защиты с количеством этажей 2 и менее. Населенный пункт признается примыкающим к земельному участку, заросшему камышовыми и (или) тростниковыми зарослями, сорными растениями и (или) древесно-кустарниковой растительностью (за исключением поле- и лесозащитных насаждений, мелиоративных защитных лесных насаждений, плодовых и ягодных насаждений), если расстояние от границы населенного пункта составляет менее 50 метров до границы указанного земельного участка.

Положениями пунктов 4.14 и 4.15 СП 4.13130.2013 определены требования к противопожарным расстояниям от лесных насаждений в зависимости от огнестойкости зданий и сооружений; статусе земельных участков, на которых расположены жилые дома; виде строений (капитальное или временное) и т.д.

Таким образом, нарушение пунктов 415 и 416 Правил, а также пункта 4.14 СП 4.13130.2013 не может быть вменено администрации, так как данные пункты не содержат конкретные обязанности по обеспечению требований пожарной безопасности, а лишь определяют условия признания населенных пунктов подверженными угрозе лесных пожаров или непосредственно примыкающими к лесному участку, а также требования к противопожарным расстояния.

Кто и какие действия должен совершать при наличии таких условий, Правила и СП 4.13130.2013 не предусматривают.

При этом, Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 года N 1190 Свод правил СП 4.13130.2013 включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (пункт 212).

Положениями части 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" определено, что неприменение стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов, не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод об отсутствии у 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю оснований возлагать на администрацию исполнение предписания и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 сентября 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу начальника 24 Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Суксунскому городскому округу и Ординскому муниципальному округу управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Пермскому краю А. - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Кассационное определение в полном объеме принято 27 февраля 2025 года.