Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В.,

Зинченко И.Н.

при секретаре Иванове В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий к Правительству Сахалинской области об обязании исполнить пункт "б" статьи 2 соглашения от 10 ноября 2017 г. между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Сахалинской области о передаче земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на них, в г. Южно-Сахалинске из федеральной собственности в собственность Сахалинской области

по апелляционной жалобе Правительства Сахалинской области на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2025 г. по делу N АКПИ24-1009, которым административное исковое заявление было удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Правительства Сахалинской области Ю. Н.Д., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Порхунова А.В., представителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Аликиной С.В., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

10 ноября 2017 г. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также - МЧС России) и Правительство Сахалинской области заключили соглашение о передаче земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на них, в г. Южно-Сахалинске из федеральной собственности в собственность Сахалинской области (далее - Соглашение).

Обязательства, которые возложены на стороны, установлены статьями 2 и 3 Соглашения.

Согласно пункту "б" статьи 2 Соглашения Правительство Сахалинской области обязалось осуществить строительство и дальнейшую передачу МЧС России современного здания для 5-й пожарно-спасательной части ФГКУ "1 отряд ФПС по Сахалинской области" взамен деревянного 1957 г. постройки, расположенного по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, ул. Сахалинская, 145 (далее также - объект недвижимости).

МЧС России обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с исковым заявлением об обязании Правительства Сахалинской области исполнить пункт "б" статьи 2 Соглашения, ссылаясь на возможность применения к рассматриваемым правоотношениям положений пункта 1 статьи 308.3, пункта 1 статьи 309, пункта 1 статьи 310, пункта 1 статьи 314, статьи 396 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и разъяснений, содержащихся в пункте 22 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2016 г. N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств", пункте 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2016 г. N 54 "О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации об обязательствах и их исполнении".

В обоснование заявленного требования МЧС России указало, что в ноябре 2017 г. исполнило в полном объеме обязательства, предусмотренные статьей 3 Соглашения, что подтверждается распоряжениями Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Сахалинской области (далее - ТУ Росимущества в Сахалинской области) от 20 ноября 2017 г. N 177-р и от 21 ноября 2017 г. N 178-р.

В свою очередь, обязательства, предусмотренные пунктом "б" статьи 2 Соглашения, Правительство Сахалинской области не исполнило, какие-либо мероприятия по реализации названного пункта Соглашения не осуществляются.

Требование (претензия) МЧС России от 9 сентября 2024 г. N 43-5588-24 о принятии мер для исполнения условий Соглашения Правительством Сахалинской области в добровольном порядке не удовлетворено, что подтверждается письмом Правительства Сахалинской области от 30 сентября 2024 г. N 1.2-5114/24. Неисполнение Правительством Сахалинской области условий Соглашения нарушает принцип добросовестного и разумного осуществления прав и обязанностей, а также баланс имущественных интересов МЧС России; намерение административного истца по развитию и улучшению материальной базы реагирующих подразделений МЧС России, которое являлось целью передачи земельных участков в безвозмездное пользование Сахалинской области, ставится под сомнение.

В письменных возражениях на административное исковое заявление административный ответчик Правительство Сахалинской области возражало против удовлетворения заявленного требования, полагая, что оно предъявлено без учета принципа разграничения расходных обязательств бюджетов разных уровней; требование о возложении на Правительство Сахалинской области обязанности по осуществлению строительства и передаче в федеральную собственность объекта недвижимости в целях его использования для обеспечения полномочий МЧС России (в части организации деятельности и финансирования подразделений федеральной противопожарной службы) фактически направлено на принуждение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации принять на себя расходные обязательства федерального органа исполнительной власти в целях реализации его полномочий. Такие расходы бюджетными обязательствами субъектов Российской Федерации не предусмотрены и должны обеспечиваться за счет средств федерального бюджета, иное повлечет нарушение пункта 6 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". В отсутствие соответствующего действующему законодательству соглашения о передаче федеральным органом исполнительной власти полномочий субъекту Российской Федерации, содержащего условие о порядке федерального финансирования строительства указанного объекта недвижимости, исполнение пункта "б" статьи 2 Соглашения не может быть возложено на Правительство Сахалинской области в судебном порядке. В условиях отсутствия федерального финансирования административный иск подлежит отклонению.

Правительство Сахалинской области также ссылается на то, что со дня подписания Соглашения обстоятельства, при которых оно готовилось и заключалось, изменились существенным образом, что привело к сокращению доходов областного бюджета и росту расходов Сахалинской области в условиях новой геополитической обстановки. Названный объект недвижимости не может быть построен в отсутствие финансирования из федерального бюджета. При этом необходимо учесть, что сроки строительства объекта недвижимости составят не менее 4 лет 6 месяцев с момента поступления средств из федерального бюджета.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) и территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Сахалинской области (далее - ТУ Росимущества в Сахалинской области).

В письменном отзыве на административное исковое заявление заинтересованное лицо ТУ Росимущества в Сахалинской области поддержало заявленные МЧС России требования, полагая, что они подлежат удовлетворению.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель Правительства Сахалинской области возражал против удовлетворения заявленного требования по доводам, приведенным в письменных возражениях; представитель Росимущества заявил об оставлении решения на усмотрение суда; представитель ТУ Росимущества в Сахалинской области полагал, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2025 г. административное исковое заявление МЧС России удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Сахалинской области, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требования МЧС России в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального и процессуального права. Из жалобы следует, что строительство для названного министерства объекта недвижимости является исключительной компетенцией МЧС России и не может быть возложено в судебном порядке на иное лицо, в том числе на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обязательство Правительства Сахалинской области, определенное пунктом "б" статьи 2 Соглашения, предусматривающее строительство объекта недвижимости с последующей передачей в федеральную собственность и оперативное управление МЧС России, в силу абзаца второго статьи 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации является ничтожным, как не соответствующее названному кодексу; отсутствие соглашения о передаче федеральным органом исполнительной власти полномочий субъекту Российской Федерации, содержащего условие о порядке федерального финансирования строительства объекта недвижимости, препятствует строительству такого объекта недвижимости.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу МЧС России, ТУ Росимущества в Сахалинской области просят в ее удовлетворении отказать. Считают, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, изложенные в решении суда выводы соответствуют этим обстоятельствам, суд верно применил нормы материального и процессуального права, в связи с чем оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда первой инстанции не находит.

Материалами дела подтверждается, что в связи с обращением губернатора Сахалинской области от 24 апреля 2017 г. N П-1/74 о передаче земельных участков МЧС России в собственность субъекта Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации поручил МЧС России и Росимуществу подготовить согласованные предложения по передаче земли для жилищной застройки (поручение от 24 апреля 2017 г. N ДМ-П4-2594р).

Предложения были согласованы и 10 ноября 2017 г. Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и губернатором Сахалинской области заключено Соглашение, которое является действующим и сторонами не оспаривается.

20 ноября 2017 г. ТУ Росимущества в Сахалинской области, реализуя поручения Росимущества от 7 сентября 2017 г. N АК-06/35132 и от 15 ноября 2017 г. N СА-06/43723, издало распоряжение N 177-р "О безвозмездной передаче недвижимого имущества, находящегося в собственности Российской Федерации и закрепленного на праве оперативного управления за ФГКУ "ДВРПСО МЧС России", в государственную собственность Сахалинской области" и распоряжение от 21 ноября 2017 г. N 178-р "О безвозмездной передаче земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и закрепленных на праве постоянного (бессрочного) пользования за ФГКУ "ДВРПСО МЧС России", в государственную собственность Сахалинской области.

В соответствии с названными распоряжениями прекращено право постоянного (бессрочного) пользования ФГКУ "ДВРПСО МЧС России" тремя земельными участками с соответствующими кадастровыми номерами и право оперативного управления ФГКУ "ДВРПСО МЧС России" 14 объектами недвижимости, расположенными в границах данных земельных участков, указанное недвижимое имущество передано в государственную собственность Сахалинской области.

Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. по административному делу N АКПИ21-1074 (N АПЛ22-266) проверены и подтверждены полномочия должностных лиц на заключение Соглашения, а также установлено, что порядок передачи имущества на безвозмездной основе из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации соблюден.

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу, не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства.

Удовлетворяя иск, суд первой инстанции верно исходил из того, что предусмотренные Соглашением условия передачи имущества на безвозмездной основе из федеральной собственности в собственность Сахалинской области МЧС России соблюдены, что предполагает взаимное исполнение Соглашения со стороны Правительства Сахалинской области, которое в пункте "б" статьи 2 Соглашения обязалось осуществить строительство и дальнейшую передачу МЧС России объекта недвижимости.

МЧС России как федеральный орган исполнительной власти осуществляет оперативное управление имуществом, находящимся в федеральной собственности, следовательно, пункт "б" статьи 2 Соглашения не может предполагать не что иное, как осуществление строительства и последующую передачу объекта недвижимости в г. Южно-Сахалинске Сахалинской области в федеральную собственность.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что при вынесении решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и процессуального права несостоятельны и лишены правовых оснований.

В обжалуемом решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перераспределены полномочия по осуществлению ряда государственных функций между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с 1 января 2023 г. утратил силу), а также действующим в настоящее время Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрены возможность и порядок безвозмездной передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также из собственности субъектов Российской Федерации - в федеральную собственность.

Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил в постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы", что по смыслу положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ во взаимосвязи с другими ее положениями безвозмездная передача государственной собственности предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что исполнение пункта "б" статьи 2 Соглашения явилось бы нарушением бюджетного законодательства, судом первой инстанции проверялась и правомерно признана несостоятельной.

Соглашение, как следует из его содержания, определяет обязанности сторон в связи с передачей имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации и из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность, что не может рассматриваться как возложение на субъект Российской Федерации обязанностей, которые отнесены к ведению Российской Федерации, и не исключает разрешение в судебном порядке спора между федеральным органом государственной власти и органом государственной власти субъекта Российской Федерации, вытекающего из публично-правовых отношений.

Суд первой инстанции также правомерно учел, что Соглашение не содержит условия о федеральном финансировании строительства указанного объекта недвижимости, а механизм передачи имущества между различными уровнями публично-правовых образований предусмотрен действующим законодательством и не противоречит бюджетному законодательству.

Согласно абзацу первому статьи 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Односторонний отказ от исполнения обязательства, одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом (пункт 1 статьи 310 ГК РФ).

Соглашение не предусматривает права на односторонний отказ от исполнения обязательства или на одностороннее изменение условий такого обязательства.

Доводы Правительства Сахалинской области, повторенные в апелляционной жалобе, о том, что строительство и последующая передача объекта недвижимости в целях его использования для обеспечения реализации полномочий МЧС России (в части организации деятельности и финансирования подразделений федеральной противопожарной службы), являются обязанностью данного федерального органа исполнительной власти, которая не подлежит передаче иному органу, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения, так как в рамках Соглашения какие-либо обязанности, отнесенные к ведению федеральных органов исполнительной власти, на Правительство Сахалинской области не возлагаются.

Рассматриваемые по данному делу обязательства Правительства Сахалинской области выражаются исключительно в осуществлении строительства и последующей передаче МЧС России объекта недвижимости, а не в организации деятельности и финансировании подразделений федеральной противопожарной службы МЧС России, в связи с чем данные обязательства не являются расходными обязательствами Сахалинской области, посягающими на ее публичные интересы.

Гражданское законодательство указывает на обязанность участников правоотношений действовать добросовестно (пункт 3 статьи 1 ГК РФ). В силу пункта 4 статьи 1 ГК РФ никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что строительство объекта недвижимости является длительным процессом, требующим существенных финансовых и временных затрат, однако суд первой инстанции не установил срок исполнения обязательства, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку Соглашение действует до выполнения сторонами своих обязательств (пункт 1). Кроме того, в ходе судебного разбирательства стороны не заявляли требования об установлении срока исполнения рассматриваемого обязательства. В свою очередь, Правительство Сахалинской области при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, не лишено возможности обратиться с соответствующим заявлением об отсрочке исполнения решения суда на основании статей 189, 358 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Сахалинской области - без удовлетворения.