Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.,

судей Пушкаревой Н.В., Лукьяновой Т.Г.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Публичного акционерного общества "Нефтемаркет" (далее - ПАО "Нефтемаркет"), поданную 29 августа 2024 г., на решение Шилкинского районного суда Забайкальского края от 24 апреля 2024 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 7 августа 2024 г.,

по административному делу N 2а-316/2023 по административному исковому заявлению ПАО "Нефтемаркет" о признании незаконными действий Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Забайкальскому краю (далее - ГУ МЧС России по Забайкальскому краю), возложении обязанности совершить действия.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э., объяснения представителя ПАО "Нефтемаркет" А., поддержавшего доводы кассационной жалобы,

ПАО "Нефтемаркет" обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о признании незаконными действий ГУ МЧС России по Забайкальскому краю по присвоению объекту ПАО "Нефтемаркет" АЗС N N категории риска "высокий", возложении обязанности присвоить объекту ПАО "Нефтемаркет" АЗС N N "умеренную" категорию риска; возмещении судебных расходов.

В обоснование требований указано, что АЗС является объектом розничной торговли, не осуществляет производство и переработку сырья, деятельность не связана с превращением ресурсов в готовую продукцию, автозаправочная станция не может быть отнесена к производственным объектам, соответственно, и к опасным производственным объектам, также классифицирована как наружная установка.

В период с 05.06.2023 по 16.06.2023 ГУ МЧС России по Забайкальскому краю проведена плановая выездная проверка в отношении АЗС N 22 ПАО "Нефтемаркет", как объекта, относящегося к высокой категории риска, о чем стало известно 28.06.2023. Нарушение прав возникло в результате неправомерных действий ГУ МЧС России по Забайкальскому краю по сопоставлению характеристик объекта с утвержденными критериями риска, в результате которых объекту ПАО "Нефтемаркет" присвоена не соответствующая категория риска.

Определением судьи Арбитражного суда Забайкальского края от 19.12.2023 дело передано в Забайкальский краевой суд для направления его по подсудности в соответствующий суд общей юрисдикции.

Определением Забайкальского краевого суда от 26.01.2024 административное дело направлено для рассмотрения в Шилкинский районный суд Забайкальского края

Решением Шилкинского районного суда Забайкальского края от 24.04.2024, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 07.08.2024, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе ПАО "Нефтемаркет" ставит вопрос об отмене судебных актов, направлении материалов дела на новое рассмотрение.

В обоснование жалобы настаивают, что на момент присвоения категории риска "высокий" к охране АЗС N уже была привлечена организация, специально учрежденная для оказания охранных услуг, зарегистрированная в установленном законом порядке и имеющая лицензию на осуществление частной охранной деятельности. Между ПАО "Нефтемаркет" и ФГКУ "Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Забайкальскому краю" заключен договор N от 01.01.2017 на оказание услуг по экстренному вызову наряда полиции по каналам сотовой связи. Указанный договор необоснованно не был принят во внимание судом. Привлечение на объект организации, оказывающей охранные услуги круглосуточно, снижает результат расчета категории риска на 5 баллов. Следовательно, категория риска снижается до 41.602 балла, категория риска соответствует невысокой. Кроме того указывают, что однозначного определения "охранные услуги" законодательство не содержит. Оказание охранных услуг по экстренному вызову наряда полиции по каналам сотовой связи является одним из способов предоставления охранных услуг, наряду с другими способами оказания таких услуг.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав объяснения представителя административного истца, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями в этой области регулирует Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон "О пожарной безопасности").

В соответствии со статьей 2 Закона "О пожарной безопасности" законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов публичной власти федеральных территорий, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Пожарная безопасность, в соответствии с понятием, изложенным в статье 1 Закона "О пожарной безопасности", - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

В соответствии с положениями статьи 6 Закона "О пожарной безопасности" федеральный государственный пожарный надзор осуществляется, в частности, органами государственного пожарного надзора, находящимися в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, в том числе государственными учреждениями указанного федерального органа исполнительной власти.

Органы государственного пожарного надзора осуществляют профилактику пожаров в форме профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в области пожарной безопасности в порядке, установленном Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон "О государственном контроле (надзоре)").

В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона "О государственном контроле (надзоре)" правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в части 4 статьи 40 настоящего Федерального закона.

В силу части 2 статьи 39 Закона "О государственном контроле (надзоре)" судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 "Перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.04.2021 N 663 обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется в отношении федерального государственного пожарного надзора.

Порядок организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора установлен "Положением о федеральном государственном пожарном надзоре", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре" (далее - Положение о пожарном надзоре).

В соответствии с пунктом 40 Положения о пожарном надзоре при осуществлении федерального государственного пожарного надзора используемые гражданами и организациями объекты надзора подлежат отнесению к одной из категорий. Отнесение к определенной категории риска осуществляется на основании порядка и критериев отнесения объектов защиты к определенной категории риска согласно приложению.

В силу требований пункта 41 Положения о пожарном надзоре проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий осуществляется в зависимости от присвоенной категории риска.

В соответствии с пунктом 49 Положения о пожарном надзоре, отнесение объектов надзора к категориям риска в органах государственного пожарного надзора осуществляется соответствующими должностными лицами, закрепленными за объектами надзора, или с помощью автоматизированной аналитической системы поддержки и управления контрольно-надзорными органами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и утверждается решением руководителя (заместителя руководителя) соответствующего органа государственного пожарного надзора.

Отнесение объектов надзора к категориям риска в подразделениях государственного пожарного надзора осуществляется соответствующими должностными лицами, закрепленными за объектами надзора, и утверждается решением руководителя (заместителя руководителя) соответствующего подразделения государственного пожарного надзора.

Согласно пункту 53 Положения о пожарном надзоре информирование о присвоенной категории риска осуществляется посредством размещения и поддержания в актуальном состоянии соответствующих перечней объектов надзора в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном интернет-портале Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальных органов, а также через личные кабинеты контролируемых лиц в государственных информационных системах (при их наличии).

Обжалование решений органов государственного пожарного надзора, действий (бездействия) их должностных лиц при осуществлении федерального государственного пожарного надзора осуществляется в порядке и сроки, которые установлены Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и настоящим Положением (пункт 57 Положения о пожарном надзоре).

Порядок и критерии отнесения объектов защиты к определенной категории риска утвержден в приложении к Положению о пожарном надзоре (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 1 Порядка, при отнесении объектов защиты к определенной категории риска причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате пожаров используются сведения единой государственной системы статистического учета пожаров и их последствий, а также сведения статистической отчетности Федеральной службы государственной статистики.

Согласно пункту 10 Порядка, в целях определения категории риска для каждого объекта защиты из группы объектов защиты, отнесенных к определенной категории риска, либо для принятия решения об изменении ранее присвоенной объекту защиты категории риска определяется индекс индивидуализации подконтрольного лица.

Индекс индивидуализации подконтрольного лица определяется органом государственного пожарного надзора, к компетенции которого отнесено принятие решения о присвоении объекту защиты определенной категории риска. Исходные данные для расчета индекса индивидуализации подконтрольного лица определяются на основе информации об объекте защиты, имеющейся в распоряжении органа государственного пожарного надзора (пункт 11 Порядка).

Из положений пунктов 15 и 16 Порядка следует, что при принятии решения о присвоении объекту защиты категории риска учитываются значение показателя тяжести потенциальных негативных последствий, полученное с учетом индекса индивидуализации подконтрольного лица, рассчитываемое по формуле, указанной в пункте 16 Порядка, включающей показатели: Кг.т. - базовый показатель тяжести потенциальных негативных последствий пожара; Uинд - индекс индивидуализации подконтрольного лица.

В соответствии с пунктами 17 и 18 Порядка значения индикаторов риска причинения вреда (ущерба) и значения критериев добросовестности определяются для объектов общественного и жилого назначения, объектов транспортной инфраструктуры (приложения N 1 и 3) и для производственных объектов и наружных установок (приложения N 2 и 4).

Указанные нормы материального права не были приняты во внимание при разрешении заявленных требований, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, применительного к нормам права, регулирующим спорные правоотношения, судами не установлены и не получили правовой оценки.

Из материалов дела усматривается, сооружение АЗС N 22, расположенное по адресу: г. Нерчинск, принадлежит на праве собственности ПАО "Нефтемаркет".

Согласно представленной истцом структуре плана охраны объекта топливно-энергетического комплекса, резервуарный парк АЗС N территориально входит в состав Нерчинской нефтебазы, а здание операторной АЗС N находится рядом с ограждением Нерчинской нефтебазы.

При обращении в суд административный истец полагал незаконным решение Главного управления МЧС России по Забайкальскому краю о присвоении объекту ПАО "Нефтемаркет" АЗС N категории риска "высокий".

В обоснование требований, указано, в том числе, на незаконность проведения проверки в период установленного моратория, а также неправильно определенный объект проверки. В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на уведомление о проведении проверки (плановой) от 31.05.2023.

В обоснование возражений на заявленные требования, административным ответчиком представлено решение заместителя начальника ОНД и ПР по Шилкинскому, Нерчинскому, Тунгокоченскому районам и г. Шилка, г. Нерчинск УНД и ПР ГУ МЧС России по Забайкальскому краю от 24.05.2022 "Об отнесении объекта надзора в категории риска", а также представлены материалы проведенной плановой выездной проверки по результатам которой составлен акт от 16.06.2023.

При этом, сведений о решении, принятом уполномоченным органом, которым была бы присвоена категория риска при проведении (на основании) контрольно - надзорных мероприятий в 2023 году материалы дела не содержат. Не представлено также каких-либо материалов, обосновывающих принятое 24.05.2022 решение об определении категории риска.

Таким образом, судами в нарушение требований статьей 220, 135 КАС РФ, фактически не определен предмет заявленных требований, поскольку административное исковое заявление не содержит указания на орган, принявший оспариваемое решение, наименование, номер, дату принятия оспариваемого решения, которое было бы представлено сторонами в ходе рассмотрения дела, законность которого являлась предметом судебной проверки в ходе рассмотрения дела.

В связи с указанным, отсутствуют основания утверждать, что судами установлены и не получили правовую оценку основания принятия оспариваемого решения административного ответчика. Выводы судов о законности принятого решения на доказательствах, отвечающих требованиям относимости, не основаны.

Кроме того, в нарушение требований Закона "О государственном контроле (надзоре)", "Перечня видов федерального государственного контроля (надзора), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.04.2021 N 663, судами не установлены и получили правовой оценки обстоятельства соблюдения обязательного досудебного порядка рассмотрения жалобы, а также соблюдения срока обращения в суд.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный Федеральным законом для данной категории административных дел.

Судам при рассмотрении настоящего дела надлежало выяснить вопрос о том, имелись ли основания для оставления административного искового заявления без рассмотрения.

Недостатки рассмотрения дела судом первой инстанции, в нарушение требований статьи 308 КАС РФ не были устранены апелляционным судом.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судебные акты не могут рассматриваться законными и обоснованным, постановленными в соответствии с точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения, судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрения в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решение Шилкинского районного суда Забайкальского края от 24 апреля 2024 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 7 августа 2024 г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок и порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 17 октября 2024 г.