Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:

председательствующего Морковкина Я.Н.,

судей Семенова А.В. и Емельяновой О.И.,

при секретаре М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 26.10.2023 административное дело по апелляционной жалобе Главного управления МЧС по Владимирской области в лице ОНДиПР по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому району УНД и ПР ГУ МЧС по Владимирской области на решение Ковровского городского суда Владимирской области от 15.06.2023 по административному иску администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам Владимирской области о признании незаконным предписания от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности".

Заслушав доклад судьи Семенова А.В., судебная коллегия

Администрация Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области обратилась в суд с административным иском к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам Владимирской области о признании незаконным предписания от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности".

В обоснование заявленных требований указано, что 25.04.2023 на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам от 12.04.2023, была проведена внеплановая проверка в отношении администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области по вопросу соблюдения органами местного самоуправления требований пожарной безопасности в населенных пунктах, подверженных угрозе лесных и ландшафтных (природных) пожаров, о чем составлен акт проверки от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности".

По итогам проверки было выдано предписание N 43/3, которым администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области предписано в срок до 25.06.2023 в населенных пунктах Клязьминского сельского поселения, а именно: в с. Санниково, д. Глебово, п. Ащеринский карьер, д. Ченцы, п. Крестниково, д. Гридино, д. Плосково, с. Пантелеево, восстановить или обновить в полном объеме минерализованную полосу шириной не менее 10 метров.

Данное предписание, по мнению представителя административного истца, является необоснованным и незаконным. Считают, что на данный момент органами местного самоуправления принят исчерпывающий комплекс мер к выполнению требований правил противопожарного режима. Вокруг вышеуказанных населенных пунктов была создана минерализованная полоса, с учетом особенностей рельефа местности (заболачивание местности, прохождение ручьев, автомобильных дорог, оврагов), примыкание к границам населенных пунктов земель лесного фонда, занятых лесными насаждениями. На отдельных участках по границам населенных пунктов частично выполнены мероприятия по созданию минерализованной полосы шириной не менее 10 метров.

Также указали, что решением Ковровского городского суда по административному делу N 2а-2729/2022 от 16.11.2022 на администрацию Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области возложена обязанность создать (обновить) вокруг населенных пунктов: п. Крестниково, д. Ченцы, п. Ащеринский карьер, с. Санниково, д. Глебово Клязьминского сельского поселения Ковровского района противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров, с учетом особенностей рельефа местности. Данное решение суда исполнено, что подтверждается соответствующими актами.

Также административный истец полагает, что к спорным правоотношениям требования пункта 70 Правил противопожарного режима N 1479 не применимы, так как касаются случаев выжигания сухой травянистой растительности на земельных участках в населенных пунктах. Кроме того, требования о создании противопожарных минерализованных полос шириной не менее 10 метров повлекут за собой обязанность по вырубке лесных насаждений по всему периметру населенных пунктов, тогда как администрация Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области, собственником лесных участков, прилегающих к населенным пунктам, не является. Учитывая, что Клязьминское сельское поселение Ковровского района Владимирской области прилегает к лесу, должны применяться положения пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.2020 N 1614, согласно которым находящаяся во владении, пользовании, распоряжении органа местного самоуправления территория, прилегающая к лесу, отделяется противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 1,4 метра. В связи с вышеизложенным, провести работы по созданию минерализованных полос шириной не менее 10 метров, расположенных на землях лесного фонда, которые примыкают к границам населенного пункта не представляется возможным.

Решением Ковровского городского суда Владимирской области от 15.06.2023 административное исковое заявление администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области удовлетворено; признано незаконным предписание ГУ МЧС по Владимирской области в лице ОНДиПР по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому району от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности".

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Главного управления МЧС по Владимирской области в лице ОНДиПР по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому району УНД и ПР ГУ МЧС по Владимирской области просит решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования. Ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм, подлежащих применению. Указывает, что суд необоснованно не принял во внимание доводы стороны административного ответчика, касающиеся неверного отнесения лесных массивов к рельефу местности, и признания лесных насаждений противопожарными барьерами, исключающими распространение огня. Утверждает, что внеплановая выездная проверка проведена законно.

Администрацией Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области и администрацией Ковровского района Владимирской области, ГКУ ВО "Ковровское Лесничество" принесены отзывы на апелляционную жалобу.

Жалоба рассмотрена в отсутствие представителей заинтересованных лиц Министерства лесного хозяйства Владимирской области, ГКУ ВО "Ковровское лесничество" (ходатайствовали о рассмотрении дела без участия представителя), администрации Ковровского района Владимирской области, прокуратуры, извещенных надлежащим образом.

Исследовав письменные доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов на жалобу, выслушав объяснения представителя административного ответчика ГУ МЧС России по Владимирской области Л., доводы представителя административного истца администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области К., судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения решения суда судом апелляционной инстанции в соответствии со статьей 310 КАС РФ являются, в том числе нарушение норм материального или норм процессуального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам.

В данном случае судом допущены такие нарушения, что влечет отмену его решения.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Суд удовлетворяет административное исковое заявление при наличии совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушения этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.

В данном случае такая совокупность не имеется и не усматривается.

Из материалов дела следует, 25.04.2023 на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому районам от 12.04.2023, в отношении администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области была проведена внеплановая проверка по вопросу соблюдения органами местного самоуправления требований пожарной безопасности в населенных пунктах, подверженных угрозе лесных и ландшафтных (природных) пожаров.

По итогам проверки 28.04.2023 было выдано предписание N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности", которым администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области предписано в срок до 25.06.2023 (в с. Санниково, д. Глебово, п. Ащеринский карьер, д. Ченцы, п. Крестниково), до 15.05.2023 (в д. Гридино, д. Плосково, с. Пантелеево) устранить нарушение пункта 70 Правил противопожарного режима N 1479, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, пришел к выводу, что администрацией Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области приняты исчерпывающие меры по исполнению решения суда от 16.11.2022, полномочий по осуществлению рубки лесного массива у них не имеется, поскольку Клязьминское сельское поселение Ковровского района Владимирской области не признано зоной ЧС, в связи с чем, предписание ГУ МЧС по Владимирской области в лице ОНДиПР по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому району от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности" является незаконным.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

В соответствие с пунктом 1 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре", органы государственного пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции (далее - объекты надзора), а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.

В соответствии с преамбулой к Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) указанный Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами (далее - организации), должностными лицами, гражданами (физическими лицами), в том числе индивидуальными предпринимателями (далее - граждане).

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает минимально необходимые требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе:

беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки посещать объекты защиты, территории, земельные участки и проводить их обследование, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю;

выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, территориях, земельных участках, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении пожарно-технической продукции, не соответствующей требованиям Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а также о предотвращении угрозы возникновения пожара;

вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения об осуществлении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Согласно пункту 90 Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644, в случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности должностное лицо (должностные лица) органа ГПН, проводившее (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано (обязаны) с учетом разграничения права собственности, ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности каждому уполномоченному лицу органа власти, объекта защиты или гражданину, в отношении которого проводится проверка, и (или) лицу (лицам), осуществляющему (осуществляющим) деятельность на проверяемом объекте защиты и (или) территории (земельном участке), а также органу власти выдать предписание (предписания) об устранении нарушения (нарушений) и (или) предписание по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения.

В данном случае установлено, что внеплановая выездная проверка проведена на основании распоряжения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки от 12.04.2023 N 43 (л.д. 8-9).

Основаниями проведения проверки являются - Постановление Правительства Владимирской области от 01.03.2023 N 112 "Об утверждении перечня населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также перечня территорий организаций отдыха детей и их оздоровления, территорий садоводства или огородничества, подверженных угрозе лесных пожаров в 2023 году", Протокол оперативного совещания Совета безопасности Российской Федерации по вопросу "О дополнительных мерах по повышению пожарной безопасности, снижению рисков возникновения чрезвычайных ситуаций в паводкоопасный период, а также эффективности проводимых мероприятий по ликвидации их последствий" от 08.02.2023, утвержденного Президентом Российской Федерации от 14.02.2023 N Пр-267; часть 2.6 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2023 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Положения "О федеральном государственном пожарном надзоре", утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290; статья 60 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". Кроме того на момент проведения данной проверки имелось указание заместителя Министра МЧС России - главного государственного инспектора РФ по пожарному надзору генерала - полковника внутренней службы С. от 22.02.2023 N М-АМ-41 "Об организации работы по подготовке к летнему пожароопасному сезону".

При изложенных обстоятельствах судебной коллегией отклоняются доводы администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области относительно незаконности проведенной внеплановой выездной проверки.

Наличие вступившего в законную силу решения Ковровского городского суда от 16.11.2022, срок исполнения которого на момент проведения проверки и вынесения обжалуемого предписания не истек, в данном случае правового значения не имеет.

Постановлением Правительства РФ от 24.10.2022 N 1885 внесены изменения в Правила противопожарного режима в Российской Федерации, вступившие в силу с 01.03.2023, на соответствие которым проведена проверка и вынесено предписание.

Согласно положениям статьи 5 Федерального закона N 123-ФЗ каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Целью создания системы пожарной безопасности объекта является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей, защита имущества при пожаре. Такая система в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного настоящим Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда в результате пожара.

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ, и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных указанным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами и нормативными документами по пожарной безопасности (часть 1 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ).

В силу пункта 7 части 1 статьи 37 Федерального закона N 123-ФЗ к противопожарным преградам, в зависимости от способа предотвращения распространения опасных факторов пожара, относятся, в том числе, противопожарные минерализованные полосы.

В соответствии с Постановлением Правительства Владимирской области от 01.03.2023 N 112 "Об утверждении перечня населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также перечня территорий организаций отдыха детей и их оздоровления, территорий садоводства или огородничества, подверженных угрозе лесных пожаров в 2023 году" населенные пункты Клязьминского сельского поселения, а именно: в с. Санниково, д. Глебово, п. Ащеринский карьер, д. Ченцы, п. Крестниково, д. Гридино, д. Плосково, с. Пантелеево указаны в Приложении N 1.

Пунктом 70 Правил противопожарного режима N 1479, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 в редакции, в ступившей в силу с 01.03.2023 установлено императивное требование, в соответствии с которым в целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, до начала пожароопасного периода, а также при установлении на соответствующей территории особого противопожарного режима вокруг территории населенных пунктов создаются (обновляются) противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров или иные противопожарные барьеры (абзац 2).

Вопреки доводам административного истца предписание от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности" содержало требование по обеспечению пожарной безопасности на указанной территории не только путем создания противопожарных минерализованных полос шириной не менее 10 метров, но и оборудования иных противопожарных барьеров (л.д. 10-12).

Вопреки доводам административного истца, указанную меру законодатель не связывает с палом травы, а также с безусловной обязанностью произвести вырубку лесных насаждений на землях лесного фонда.

В материалах дела имеется ссылка Главного управления МЧС по Владимирской области в лице ОНДиПР по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому району УНД и ПР ГУ МЧС по Владимирской области на разъяснения Федерального агентства лесного хозяйства "Разъяснения по вопросу прокладки противопожарных разрывов в целях обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов" от 25.01.2019, в которых указано, что в случае расположения в непосредственном прилегании к границам населенного пункта земель лесного фонда, занятых лесными насаждениями, сплошная вырубка в качестве меры предупреждения лесных пожаров, запрещается в лесах, расположенных в водоохранных зонах, а также выполняющих функции защиты природных и иных объектов (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных зон предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан). В таких лесах в целях обеспечения пожарной безопасности максимально используются имеющиеся дороги и просеки, а также осуществляются меры предупреждения лесных пожаров, не связанные со сплошными рубками лесных насаждений.

Таким образом, в тех случаях, когда вырубка леса запрещена, предупреждение пожаров может осуществляться путем создания противопожарных минерализованных полос в виде асфальтированных или грунтовых дорог с учетом входящих в них элементов (проезжие части, обочины, водоотводные канавы), железных дорог, а также путем организации иных мер предупреждения пожаров, не связанных со сплошными рубками лесных насаждений.

Ссылка административного истца на положения пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.2020 N 1614, является несостоятельной, поскольку в данном случае применены специальные требования по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что у Главного управления МЧС по Владимирской области в лице ОНДиПР по г. Ковров, Ковровскому и Камешковскому району УНД и ПР ГУ МЧС по Владимирской области имелись предусмотренные законом основания и полномочия для вынесения в адрес администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области предписания от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности".

Оспариваемое предписание от 28.04.2023 N 43/3 отвечает требованиям, указанным в Правилах противопожарного режима N 1479, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного иска администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области.

Руководствуясь статьями 308 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

Решение Ковровского городского суда Владимирской области от 15.06.2023 отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного иска администрации Клязьминского сельского поселения Ковровского района Владимирской области о признании незаконным предписания от 28.04.2023 N 43/3 "Об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности", отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Ковровский городской суд Владимирской области.