Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Софронова В.А.,

судей Передреевой Т.Е., Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу а на решение Дзержинского городского суда Нижегородской области от 7 августа 2025 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 января 2026 года по административному делу по административным исковым заявлениям а к администрации г. Дзержинска Нижегородской области, главе города Дзержинска Нижегородской области к, первому заместителю главы администрации г. Дзержинска Нижегородской области а, департаменту градостроительной деятельности, строительства и охраны объектов культурного наследия администрации г. Дзержинска Нижегородской области, директору департамента градостроительной деятельности, строительства и охраны объектов культурного наследия администрации г. Дзержинска Нижегородской области К., комитету по управлению муниципальным имуществом администрации города Дзержинска Нижегородской области о признании незаконными решений.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С., выслушав объяснение представителя А. - Т., поддержавшей кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

А. обратилась в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными постановлений администрации г. Дзержинска Нижегородской области (далее также - администрация) от 17 января 2025 года N-4 (далее - решение от 17 января 2025 года) и от 23 января 2025 года N N (далее - решение от 23 января 2025 года) об отказе в предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков, расположенных по адресу: <адрес>, в границах населенных пунктов в кадастровых кварталах N; возложении на административных ответчиков обязанности повторно рассмотреть заявления о предварительном согласовании предоставления земельных участков.

Определением Дзержинского городского суда Нижегородской области от 28 мая 2025 года указанные административные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Дзержинского городского суда Нижегородской области от 7 августа 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 января 2026 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 12 мая 2026 года через Дзержинский городской суд Нижегородской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 12 мая 2026 года, А. просит отменить вынесенные по делу судебные акты, как принятые с нарушением норм материального и процессуального права, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Повторяя доводы, приведенные при рассмотрении дела в судах нижестоящих инстанций, утверждает, что представленные схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории подготовлены в соответствии с приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года N П/0148 "Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе" (далее - приказ Росреестра N П/0148); судом апелляционной инстанции сделан необоснованный вывод о том, что расположение части образуемого земельного участка в границах 30 и 50-метровой защитной противопожарной зоны от границ городских лесов исключает возможность их использования в соответствии с видом разрешенного использования.

Относительно кассационной жалобы администрацией представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Судами установлено, что 4 января 2025 года А. через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) подала в администрацию заявления о предварительном согласовании предоставления в аренду двух земельных участков, которые она просила образовать в соответствии с представленными схемами расположения земельных участков на кадастровом плане территории, подготовленными с использованием федеральной государственной географической информационной системы "Единая цифровая платформа "Национальная система пространственных данных".

Решением от 17 января 2025 года администрация отказала А. в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка площадью 1496 кв. м, а также в утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного в кадастровом квартале 52:21:0000017, на основании пункта 6 статьи 11.9, пункта 16 статьи 11.10, пункта 8 статьи 39.15, пункта 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности), приказа Росреестра N П/0148. Основания отказа: схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории приведена не на картографической основе Единого государственного реестра недвижимости; в схеме не учтены материалы и сведения о зонах с особыми условиями использования территории, о местоположении сооружений; в схеме не приведены надписи (включая кадастровые номера земельных участков), а также условные обозначения, примененные при подготовке изображения (цветовые изображения, примененные в чертеже схемы, не соответствуют цветовым изображениям, приведенным в условных обозначениях); нарушены предусмотренные статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требования к образуемым земельным участкам (образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные настоящим Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами - статьей 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, частью 3 статьи 4 частью 2 статьи 69 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, пунктом 4.14 свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям").

Решением от 23 января 2025 года администрации отказала А. в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка площадью 1 369 кв. м, а также в утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного в кадастровом квартале N, на основании пункта 16 статьи 11.10, пункта 8 статьи 39.15, пункта 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, приказа Росреестра N П/0148. Основания отказа: схема приведена не на картографической основе Единого государственного реестра недвижимости; в схеме не учтены материалы и сведения о местоположении сооружений; в схеме не приведены надписи (включая кадастровые номера земельных участков), а также условные обозначения, примененные при подготовке изображения (цветовые изображения, примененные в чертеже схемы, не соответствуют цветовым изображениям, приведенным в условных обозначениях).

Разрешая административный спор, суд первой инстанции, позицию которого поддержал вышестоящий суд, руководствуясь положениями статей 11.9, 11.10, 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 69 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, пункта 4 приказа Росреестра N П/0148, пункта 4.14 Свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты, требованиями к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 (далее - СП 4.13130.2013), оценив представленные заявителем схемы расположения испрашиваемых земельных участков на кадастровом плане территории, пришел к выводу о правомерности оспариваемых решений органа местного самоуправления ввиду несоответствия указанных схем требованиям, установленным пунктом 4 приказа Росреестра N П/0148, и требованиям к образуемым земельным участкам, установленным статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия полагает, что такие выводы судов являются преждевременными, исходя из следующего.

Положениями пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

На основании подпунктов 1 - 3 пункта 2 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусматривает подготовку схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости"; принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

При этом процедура предварительного согласования предоставления земельного участка, предусмотренная статьей 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации, обусловлена, в частности, проверкой соблюдения действующих норм и правил на стадии его образования.

Признавая оспариваемые решения администрации законными, суды фактически исходили из того, что схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории не соответствуют требованиям законодательства, а расположение земельного участка в противопожарной зоне исключает возможность его использования для индивидуального жилищного строительства.

Между тем, учитывая основания отказов в предварительном согласовании предоставления в аренду испрашиваемых земельных участков, существенное значение для рассмотрения спора имеет проверка доводов административного истца о том, что схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории подготовлены в соответствии с пунктом 5 приказа Росреестра N П/0148, предусматривающим, что подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа может осуществляться с использованием федеральной государственной географической информационной системы, обеспечивающей функционирование национальной системы пространственных данных, которой является федеральная государственная географическая информационная система "Единая цифровая платформа "Национальная система пространственных данных", которая используется для формирования схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории в формате PDF и XML, необходимых для предварительного согласования предоставления земельного участка в собственность или аренду и учитывает сведения утвержденных документов территориального планирования; правил землепользования и застройки; проектов планировки территории; землеустроительной документации; положения об особо охраняемой природной территории; о зонах с особыми условиями использования территории; о земельных участках общего пользования и территориях общего пользования, красных линиях; о местоположении границ земельных участков, о местоположении зданий, сооружений, а также о том, что пункт 4.14 СП 4.13130.2013 в данном случае не применим, поскольку он содержит указание на противопожарные расстояния не от границ земельных участков, а от зданий, сооружений и не содержит запрета на образование земельного участка.

Задачами административного судопроизводства являются, в том числе, защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), достижение которых невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Данный принцип выражается в принятии судом предусмотренных названным Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 24 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" подчеркнул, что доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда, то есть суд обязан принимать предусмотренные процессуальным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу.

Как отмечено в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание на недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы, без исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела фактических обстоятельств, - в противном случае судебная защита прав и законных интересов не может быть обеспечена, а право на судебную защиту будет серьезно ущемленным (Постановления от 28 октября 1999 года N 14-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, от 13 декабря 2016 года N 28-П, от 10 марта 2017 года N 6-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П, определения от 18 апреля 2006 года N 87-0, от 17 июня 2008 года N 498-О-О).

Формальный подход тем более недопустим в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых именно административный ответчик обязан доказать правомерность своего поведения.

В данном случае подготовка схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории осуществлена заявителем в форме электронных документов. Содержание таких схем определено пунктом 6 требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа (приложение N 1 к приказу Росреестра N П/0148), а пунктом 12 предусмотрено, что схема расположения земельного участка в форме электронного документа формируется в виде файлов в формате XML, созданных с использованием XML-схем, размещаемых в информационной системе. Графическая информация формируется в виде файла в формате PDF в полноцветном режиме с разрешением не менее 300 dpi.

Между тем, суды первой и апелляционной инстанций не воспользовались своей активной ролью и не установили конкретных обстоятельств несоответствия схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории требованиям к их форме и содержанию, установленным пунктами 6 и 12 приказа Росреестра N П/0148 (приложение N 1), которые могли бы являться основанием для отказа в их утверждении, а также не дали надлежащую правовую оценку доводам заявителя о применении современных цифровых инструментов для формирования указанных схем со ссылкой на положения норм действующего законодательства.

Кроме того, суды не приняли во внимание, что в соответствии с пунктом 1.1 СП 4.13130.2013 требования настоящего свода правил распространяются на объекты защиты при их проектировании, строительстве, изменении функционального назначения, а также при проведении работ по реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении в части, соответствующей объему указанных работ. Приказом Росстандарта от 13 февраля 2023 года N 318 СП 4.13130.2013 включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента о требованиях пожарной безопасности (раздел 2 "Требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов защиты", пункт 16).

В связи с изложенным, нельзя считать обоснованными выводы судов о наличии оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков на основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Поскольку выводы о наличии оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления в аренду земельных участков не основаны на законе и фактических обстоятельствах дела, судебная коллегия считает необходимым отменить апелляционное определение с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение, поскольку вопрос о наличии конкретных обстоятельств несоответствия схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории требованиям к их форме и содержанию, установленным пунктами 6 и 12 приказа Росреестра N П/0148 (приложение N 1), которые могли бы являться основанием для отказа в их утверждении, судом апелляционной инстанции фактически не выяснялся.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное, установить все юридически значимые обстоятельства по делу, дать надлежащую правовую оценку совокупности представленных доказательств с соблюдением требований статей 14, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разрешить спор в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 января 2026 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - Нижегородский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 июля 2026 года.