Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Роменской В.Н.,

судей Раптановой М.А., Капункина Ю.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу К. на решение Ленинского районного суда г. Севастополя от 20 августа 2025 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 9 декабря 2025 года по административному делу по административному исковому заявлению К. к департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя о признании незаконным решения, понуждении к совершению определенных действий.

Заслушав доклад судьи Раптановой М.А., объяснения представителя административного истца по доверенности С., поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

К. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя от 27 мая 2025 года N ГУ-исх-10631/25 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> площадью 957 кв. м, для индивидуального жилищного строительства, возложении на департамент по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя обязанности в течение двадцати дней с момента вступления решения в законную силу повторно рассмотреть и принять решение по заявлению К. от 5 мая 2025 года.

В обоснование требований указано, что административный истец относится к числу лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (2 сентября 1945 года) было менее 18 лет (дети войны), в связи с чем имеет первоочередное право на отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества.

Реализуя свое право, административный истец обратилась в Департамент по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности г. Севастополя, расположенного по адресу: <адрес>, площадью 957 кв. м, для индивидуального жилищного строительства.

Оспариваемым решением департамента отказано в предоставлении государственной услуги со ссылкой на то, что поскольку формируемый земельный участок согласно Приказу Минкультуры России от 12 августа 2016 года N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" относится к зоне Р-3-3 уч. Л-38, в связи с чем границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства, при выдаче градостроительного плана земельного участка не будут указаны. Кроме того, в непосредственной близости от формируемого земельного участка располагается земельный участок с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "отдых" (рекреация) (код 5.0)", "использование лесов (код 10.0)". Согласно пункту 4.14 СП 4.13130.2013 противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - 30 м, противопожарные расстояния до лесных насаждений от некапитальных, временных сооружений (построек) должны составлять не менее 15 м.

Данное решение административный истец полагает незаконным и нарушающим ее права на получение мер социальной поддержки, поскольку испрашиваемый земельный участок помимо зоны Р-3-3 участок Л-38 площадью порядка 400 кв. м расположен также в зоне Р-4-3 участок М3-27, в которой допускается строительство малоэтажной индивидуальной застройки.

Свод правил, на который ссылается Департамент, включен в перечень документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований пожарной безопасности, следовательно, его несоблюдение не может расцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

Указывает, что департаментом неверно истолкованы положения упомянутого свода правил, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен в с. Резервное, его положения прямо предполагают уменьшение противопожарных расстояний от стен здания до лесных насаждений до 15 м, а также сокращение противопожарных расстояний при условии разработки дополнительных противопожарных мероприятий, обеспечивающих ограничение распространения пожара. При этом в примечании указано, что противопожарные расстояния от зданий, сооружений до лесных или других древесно-кустарниковых насаждений на землях населенных пунктов не нормируются.

Решением Ленинского районного суда г. Севастополя от 20 августа 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 9 декабря 2025 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 20 апреля 2026 года, К. ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу решения и апелляционного определения как незаконных и необоснованных и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска. Указывает, что испрашиваемый земельный участок помимо зоны Р-3-3 участок Л-38 площадью порядка 400 кв. м расположен также в зоне Р-4-3 участок М3-27, в которой допускается строительство малоэтажной индивидуальной застройки.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 мая 2026 года кассационная жалоба с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в связи с чем судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке президиумом верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований, предусмотренных статьей 328 КАС РФ, для отмены решения суда первой инстанции и апелляционного определения в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, К., <...> года рождения, относится к числу лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (2 сентября 1945 года) было менее 18 лет (дети войны), в связи с чем на основании Закона г. Севастополя от 20 января 2015 года N 106-ЗС имеет право на первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества.

Административный истец 5 мая 2025 года обратилась в департамент по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности г. Севастополя, расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Лесная, площадью 957 кв. м для индивидуального жилищного строительства.

Письмом от 27 мая 2025 года N ГУ-исх-10631/25 департаментом по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя отказано в предоставлении государственной услуги. В обоснование отказа указано, что земельный участок согласно Приказу Минкультуры России от 12 августа 2016 года N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" относится к зоне Р-3-3 уч. Л-38, в связи с чем границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства, при выдаче градостроительного плана земельного участка, не будут указаны. Кроме того, в непосредственной близости от формируемого земельного участка располагается земельный участок с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "отдых" (рекреация) (код 5.0)", использование лесов (код 10.0)". Согласно пункту 4.14 СП 4.13130.2013 противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - 30 м, противопожарные расстояния до лесных насаждений от некапитальных, временных сооружений (построек) должны составлять не менее 15 м.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из законности оспариваемого отказа, согласившись с обстоятельствами, изложенными в его обоснование и указал на несоответствие требованиям закона представленной административным истцом схемы земельного участка.

Осуществляя пересмотр судебного акта, апелляционный суд пришел к выводу о том, что правила, устанавливающие нормы противопожарного расстояния до границы лесных насаждений не менее 30 м, применяются при осуществлении согласования строительства зданий, сооружений на территориях сельских населенных пунктов, в том числе и объекта индивидуального жилищного строительства, в связи с чем ссылка административного ответчика на данную норму как на основание для отказа в предоставление земельного участка на стадии утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории является преждевременной, а потому в данной части выводы суда первой инстанции о невозможности предоставить земельный участок со ссылкой на указанные выше правовые нормы является необоснованными.

Между тем, принимая во внимание наличие законного основания к отказу в предоставлении государственной услуги, нижестоящий суд пришел к выводу об оставлении решения суда первой инстанции без изменения ввиду законности его итогового суждения.

Судебная коллегия кассационного суда находит указанные выводы верными, основанными на правильном применении норм материального права, соблюдении норм процессуального права с учетом надлежащей оценки обстоятельств, имеющих юридическое значение.

В силу пункта 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в том числе, в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

Подпунктом 14 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Из пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ следует, что основаниями для принятия уполномоченным органом решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка являются:

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам является основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка (подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ).

В силу пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Согласно письму департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя от 11 июля 2025 года и приложенных к нему графических материалов испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в границах территории с режимами использования Р-4-3, участок МЗ-27, частично в Р-3-3, участок Л.38, в соответствии с Приказом Минкультуры России от 12 августа 2016 года N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе"; на расстоянии не менее 14 метров от земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "отдых" (рекреация) (код 5.0)", "использование лесов (код 10.0)".

Приказом Минкультуры России от 12 августа 2016 года N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", которыми установлены режимы использования Р-1, Р-2, Р-3, Р-4.

Согласно пункту 19 приведенного Приказа режим Р-3 подразделяется на 4 регламентных участка Р-3-1, Р-3-2, Р-3-3, Р-3-4.

В регламентном участке Р-3-3 выделены участки Л-20 - Л-44.

В границах регламентного участка Р-3-3 разрешается: проведение археологических разведок и раскопок, а также консервация, реставрация, музеефикация; проведение природоохранных мероприятий; проведение традиционной сельскохозяйственной деятельности; ремонт, реконструкция существующих строений; реорганизация участков с изменением функционального назначения в соответствии с требованиями градостроительного регламента; ограниченное строительство объектов рекреационного назначения, объектов, связанных с сельскохозяйственным использованием территории, при условии сохранения ландшафтных и планировочных особенностей местности; сохранение ценных элементов ландшафта, склонов, ценных фрагментов участков лесонасаждений.

В границах регламентного участка Р-3-3 запрещается: земляные и мелиоративные работы, не связанные с исследованиями, сохранением, музеефикацией памятников и исторически ценного (культурного) ландшафта, использованием территорий в рекреационных целях, комплексным развитием территории участка Л-22 в границах кадастровых кварталов N с учетом допустимого при реорганизации территории функционального назначения, и комплексным развитием территории в границах участков Л-34, Л-37 (часть территорий участка Л-37 в границах кадастрового квартала N; изменения в ландшафте исторически ценной планировочной структуры; проведение земляных работ без опережающих археологических исследований и последующего археологического наблюдения; хозяйственная деятельность, которая может привести к повреждению археологических объектов и ценного ландшафта.

При этом, для участка Л-38 установлены следующие архитектурные параметры: в районе микрорайона Сапун-гора, Сапунгорского лесопарка и между этими территориями при реорганизации территории с изменением функционального назначения допускается (вид разрешенного использования): "предпринимательство" (общественное питание, гостиничное обслуживание); "культурное развитие"; в остальной части участка допускается: природно-познавательный туризм; обеспечение научной деятельности (проведение научной и селекционной работы); ведение лесного хозяйства.

Таким образом, регламентом на участке Р-3-3, участке Л-38 не допускается индивидуальное жилищное строительство, то есть недопустим тот вид разрешенного использования, который испрашивается административным истцом.

Согласно пункту 35 Приказа режим Р-4 подразделяется на 7 регламентных участков Р-4-1, Р-4-2, Р-4-3, Р-4-4, Р-4-5, Р-4-6, Р-4-7.

В регламентном участке в границах регламентного участка Р-4-3 выделяются участки МЗ-1 - МЗ-29 (пункт 52).

В границах регламентного участка Р-4-3 выделяются участки МЗ-1 - МЗ-29.

В границах участков МЗ-1 - МЗ-29 (территории малоэтажной индивидуальной жилой застройки с объектами обслуживания) разрешается, в том числе, ремонт, реконструкция, новое строительство малоэтажной индивидуальной жилой застройки с объектами обслуживания населения; зданий культурного развития, в том числе цирка; зданий, предназначенных для просвещения, дошкольного, начального и среднего общего образования; здравоохранения.

Утверждение схемы расположения земельного участка в испрашиваемых административным истцом координатах предполагает установление вида разрешенного использования по всей площади земельного участка, а не частично, следовательно, вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" будет противоречить установленным Приказом Минкультуры России от 12 августа 2016 года N 1864 градостроительным регламентам для регламентной зоны Р-3-3, что исключает возможность предоставления земельного участка по рассматриваемому заявлению.

В связи с указанным обстоятельством, у административного ответчика имелись законные основания для отказа в предоставлении государственной услуги.

Утверждение о том, что в регламентную зону Р-4-3 попадает земельный участок площадью 400 кв. м, что достаточно для возведения жилого дома, не могут быть приняты во внимание, поскольку, как указано ранее, вид разрешенного использования устанавливается для всей площади земельного участка; в данном случае требованиям действующего законодательства и градостроительным регламентам должен соответствовать весь сформированный земельный участок, а не его часть.

При этом следует отметить, что невозможность предварительного согласования предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства в испрашиваемых границах и местоположении обусловлена объективными причинами и о нарушении прав административного истца в получении мер социальной поддержки не свидетельствует; заявитель вправе повторно обратиться с соответствующим заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка с соблюдением применяемых норм и правил.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" проектная документация на здания, сооружения, строительные конструкции, инженерное оборудование и строительные материалы должна содержать пожарно-технические характеристики, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

В силу части 1 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных настоящим Федеральным законом, а также одного из следующих условий:

1) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в нормативных документах по пожарной безопасности, указанных в пункте 1 части 3 статьи 4 настоящего Федерального закона;

2) пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

3) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в специальных технических условиях, отражающих специфику обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, согласованных в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности;

4) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в стандарте организации, который согласован в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности;

5) результаты исследований, расчетов и (или) испытаний подтверждают обеспечение пожарной безопасности объекта защиты в соответствии с частью 7 настоящей статьи.

Из пункта 1 части 3 статьи 4 приведенного закона следует, что к нормативным документам по пожарной безопасности, в том числе, относятся национальные стандарты, своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 утвержден СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям.

Пункт 4.14 Свода правил предусматривает, что противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - не менее 30 м.

При этом, согласно примечанию к данному пункту противопожарные расстояния до границ лесных насаждений от зданий, сооружений городских населенных пунктов в зонах индивидуальной и малоэтажной жилой застройки, от зданий и сооружений сельских населенных пунктов, а также от жилых домов на приусадебных или садовых земельных участках должны составлять не менее 30 м. Указанные расстояния допускается уменьшать до 15 м, если примыкающая к лесу застройка (в пределах 30 м) выполнена с наружными стенами, включая отделку, облицовку (при наличии), а также кровлей из материалов группы горючести не ниже Г1 или распространению пламени РП1. Расстояния до границ лесных насаждений от садовых домов и хозяйственных построек (гаражей, сараев и бань) должны составлять не менее 15 м.

Сокращение противопожарных расстояний допускается при условии разработки дополнительных противопожарных мероприятий, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Из анализа указанных выше правовых норм следует, что правила, устанавливающие нормы противопожарного расстояния до границы лесных насаждений не менее 30 м, применяются при осуществлении согласования строительства зданий, сооружений на территориях сельских населенных пунктов, в том числе и объекта индивидуального жилищного строительства, в связи с чем ссылка административного ответчика на данную норму как на основание для отказа в предоставление земельного участка на стадии утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории является преждевременной, на что обосновано указано апелляционным судом.

Между тем, поскольку имеются обстоятельства, безусловно исключающие возможность предварительного согласования предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства по заявлению административного истца, оснований для признания незаконным решения административного ответчика не имеется, вывод о необходимости соблюдения противопожарных расстояний к принятию незаконного судебного акта по существу не повлекло, итоговое суждение суда первой инстанции является верным.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции и апелляционный суд пришли к обоснованному выводу об отсутствии законных оснований для удовлетворения заявленного административного искового заявления.

Доводы об обратном сводятся к переоценке исследованных судом первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах.

При рассмотрении административного иска судами верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судами при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебных актов по существу, влияли на обоснованность и законность судебных решений, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами первой и апелляционной инстанций не допущено, предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

решение Ленинского районного суда г. Севастополя от 20 августа 2025 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 9 декабря 2025 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 июля 2026 года.