Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фомина М.В.,

судей Семейкиной С.А. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола помощником судьи С.А.,

с участием прокурора Краснопеева А.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело УИД 01OS0000-01-2025-000103-31 (3а-20/2026) по административному исковому заявлению Общероссийской общественной организации "Социально-экологический союз" о признании не действующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Даховское сельское поселение" Майкопского района Республики Адыгея, с апелляционной жалобой административного истца на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 19 февраля 2026 г. об отказе в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Фомина М.В., с использованием системы видеоконференц-связи объяснения представителя административного истца Б., поддержавшего апелляционную жалобу (с дополнениями), возражения представителя Комитета Республики Адыгея по архитектуре и градостроительству С.М., заключение участвующего в деле прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия

административный истец, являясь общественной экологической организацией, обратился в суд с указанным административным иском.

Просил признать Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Даховское сельское поселение" Майкопского района Республики Адыгея не действующими в части, допускающей застройку публичных земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, включенных в границы населенных пунктов из земель лесного фонда, и сохранивших, по мнению административного истца, статус городских лесов, расположенных на территории, примыкающей к границе (в пределах проектируемой охранной зоны) федеральной особо охраняемой природной территории Кавказского государственного природного биосферного заповедника.

Полагал, что нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат пункту 5 части 2, части 6 статьи 111, пункту 5 части 2 статьи 114, пункту 5 части 2 статьи 116 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), пунктам 2 и 9 статьи 2, части 3 статьи 4, части 5, пункту 3 части 6 статьи 30, пункту 5 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункту 11 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и нарушают публичные интересы в области охраны окружающей природной среды.

Не согласившись с административным иском, Комитет Республики Адыгея по архитектуре и градостроительству (далее - Комитет), привлеченный к участию в деле в качестве административного ответчика как орган государственной власти, принявший оспариваемые нормативные правовые акты, в письменном отзыве указал на следующее.

28 октября 2021 г. Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации утвержден План создания <данные изъяты>", который, в числе прочего, предусматривает размещение комплекса "<данные изъяты>" на территории, прилегающей к Даховскому сельскому поселению Майкопского района Республики Дагестан.

В целях комплексного развития указанной туристской территории в соответствии с приказом Комитета от 20 апреля 2022 г. N 3-ГП были подготовлены проекты оспариваемых изменений в действующие генеральный план и правила землепользования и застройки Даховского сельского поселения, утвержденные решениями представительных органов местного самоуправления.

Предусмотренное проектом генерального плана включение указанных в иске земель лесного фонда в границы населенных пунктов и их планируемое использование в целях отдыха (рекреации) согласовано с Рослесхозом.

В результате приведения в соответствие с Генеральным планом, утвержденным приказом Комитета от 14 марта 2023 г. N 5-ГПУ, Правила землепользования и застройки муниципального образования относят указанные земельные участки к рекреационной зоне Р-3 "Зона курорта", допускающей размещение туристкой инфраструктуры.

При этом, согласно пункту 2 приказа Комитета от 15 марта 2023 г. N 17-ПЗЗУ в соответствии с требованиями части 6 статьи 32 ГрК РФ действие градостроительных регламентов на данные земли, в том числе, вновь образуемые земельные участки, вступают в силу по истечению года со дня включения их в границы населенного пункта.

В соответствии с частью 6.1 статьи 36 ГрК РФ в указанный период земельные участки используются с учетом ограничений, установленных для городских лесов.

Вместе с тем, федеральный закон не ограничивает возможность их дальнейшего использования в качестве земель населенных пунктов согласно утвержденному градостроительному регламенту территории в целях перспективного социально-экономического развития населенного пункта и Республики Адыгея.

Материалы по обоснованию генерального плана согласно статье 23 ГрК РФ отображают действующие особо охраняемые природные территории и установленные зоны с особыми условиями использования территорий.

На момент подготовки и утверждения оспариваемых нормативных правовых актов охранная зона Кавказского государственного природного биосферного заповедника не определена, сведения о ее границах в государственном кадастре недвижимости отсутствуют.

Решением Верховного Суда Республики Адыгея от 19 февраля 2026 г. административный иск оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить как незаконное, удовлетворить административные исковые требования.

С учетом дополнений, представленных в апелляционный суд, в обоснование доводов жалобы о неправильном применении судом норм права, регулирующих спорные правоотношения, указывает на следующее.

Исходя из приведенных в административном иске норм лесного, земельного и градостроительного законодательства в их системном единстве, с учетом смысла, придаваемого им судебной практикой, а также установленного законодательством Российской Федерации приоритета в сохранении и использовании лесов по целевому назначению, спорные земли из состава защитных лесов после включения их в границы населенного пункта приобрели статус городских лесов.

В свою очередь, в силу императивных требований пункта 5 части 2, части 3 статьи 116 ЛК РФ такие земли не могут быть использованы для размещения гостиничного городка и вспомогательных объектов электросетевого хозяйства.

Неверно истолкованные административным ответчиком положения части 6.1 статьи 36 ГрК РФ, также отвечают указанным природоохранным целям и направлены на исключение неопределенности правового режима таких земель в отсутствие градостроительных регламентов.

По доводам апелляционной жалобы административным ответчиком представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, в том числе, заинтересованное лицо Минприроды России, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения, судебная коллегия оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения не находит.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленных законодательством требований к форме, порядку принятия, опубликованию и введению в действие и по данному основанию административным истцом не оспариваются.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим предусматривает его несоответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Дав оценку представленным в дело доказательствам по правилам статьи 84 КАС РФ, суд пришел к верному выводу, что по настоящему административному делу такие основания отсутствует.

Согласно статье 8 ЛК РФ, статье 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", пункту 1 статьи 8, подпункту 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ, части 1 статьи 8, части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов является переводом земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель, включаемых в границы населенных пунктов, в земли населенных пунктов.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 22 сентября 2023 г. N 45-П и от 28 января 2025 г. N 3-П, подтвердив право конкретного населенного пункта на социально-экономическое развитие, в том числе, за счет включения в его границы земель лесного фонда, указал, что в таких случаях процедура согласования проекта генерального плана, предусмотренная действующим законодательством, должна учитывать особенности правового режима лесного фонда и вероятность негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населенных пунктов (даже в случае сохранения в последующем таких земель в составе земель населенных пунктов в качестве городских лесов), а потому требует обязательного согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Рослесхозом, сбалансированного учета права на благоприятную окружающую среду и правомочий Российской Федерации в сфере рационального использования лесов, с одной стороны, и потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населенного пункта), с другой стороны.

Как следует из материалов настоящего административного дела и не оспаривается административным истцом, постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 12 января 2022 г. Комитет Республики Адыгея по архитектуре и градостроительству определен уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению полномочий, установленных статьей 2 Закона Республики Адыгея от 4 августа 2021 г. "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Республики Адыгея".

Публичные слушания по проектам внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Даховского сельского поселения назначены постановлением администрации муниципального образования "Майкопский район" от 1 ноября 2022 г. N 661-з и проведены в порядке и сроки, установленные решением Совета народных депутатов муниципального образования "Майкопский район" от 28 июня 2018 г. N 41-РС.

Результаты публичных слушаний обнародованы в периодическом печатном издании 26 ноября, 30 ноября и 7 декабря 2022 г.

Проект внесения изменений в генеральный план и материалы по его обоснованию размещены в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) и прошли установленную статьей 25 ГрК РФ процедуру согласования.

Предусмотренное разделом 10 материалов по обоснованию включение в проектные границы населенных пунктов, входящих в состав Даховского сельского поселения, земельных участков с кадастровыми номерами N (часть), N, N, N, N, N, общей площадью 64,6333 га, расположенных в защитных лесах, предусмотренных пунктами 2 и 4 части 2 статьи 111 ЛК РФ, Гузерипльского лесничества, получили положительные заключения Управления лесами Республики Адыгея от 10 февраля 2023 г. и Рослесхоза от 15 февраля 2023 г.

Планируемое размещение на указанных землях объектов всесезонного горного экокурорта предусмотрено Стратегией социально-экономического развития Республики Адыгея до 2030 года, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 26 декабря 2018 г. N 286, и принятой в ее развитие 28 ноября 2019 г. республиканской Государственной программой "Развитие туризма".

В силу статьи 27 ЛК РФ ограничения (запреты) на использование лесов могут быть предусмотрены Лесным кодексом, другими федеральными закона.

Условия и ограничения освоения защитных лесов, осуществления в них определенных видов деятельности урегулированы нормами главы 17 Лесного кодекса и законодательством о правовом режиме особо охраняемых природных территорий.

Применительно к защитным лесам Лесным кодексом введен общий запрет на изменение целевого назначения, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (часть 7 статьи 111).

Виды деятельности, запрещенные в отдельных категориях защитных лесов, установлены статьями 112 - 116 ЛК РФ и, в свою очередь, предусматривают запрет на уменьшение площади (изменение границ) только в отношении отдельных категорий лесов: расположенных в зеленых и лесопарковых зонах (пункт 3 части 2 статьи 111, часть 5 статьи 114); городских лесов (пункт 5 части 2 статьи 111, часть 3 статьи 116).

В свою очередь, пункт 2 части 1 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ допускает перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий в случае установления или изменения границ населенных пунктов.

В качестве единственного исключения из общего правила, установленного частью 1, Федеральный закон N 172-ФЗ в части 3 статьи 11 предусматривает запрет на перевод в другую категорию земель лесного фонда, предоставленных в пользование для осуществления рекреационной деятельности в соответствии с Лесным кодексом (пункт 8 части 1 статьи 25, статья 41).

Размещение объектов капитального строительства на землях лесного фонда регламентируется положениями законодательства о градостроительной деятельности с учетом особенностей, предусмотренных Лесным кодексом.

Положениями части 1 статьи 21 ЛК РФ установлено, что строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются при использовании лесов в целях, в том числе осуществления рекреационной деятельности.

При этом, объект капитального строительства в обязательном порядке должен быть предусмотрен Перечнем объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. N 1084-р.

Согласно общедоступным сведениям государственного лесного реестра, размещенным на официальном сайте Управления лесами Республики Адыгея, республиканского Лесного плана, утвержденного Указом Главы Республики Адыгея от 29 ноября 2018 г. N 159, Лесохозяйственного регламента Гузерипльского лесничества (приложение к приказу Управления лесами Республики Адыгея от 4 июля 2019 г.), все леса Гузерипльского лесничества относятся к защитным, по целевому назначению преимущественно, а в пределах оспариваемых административным истцом границах N и N кварталов <данные изъяты> полностью - к защитным лесам, расположенным в водоохранных зонах (пункт 2 части 2 статьи 11 ЛК РФ); иных категорий земель не имеется.

Поскольку утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации N 1084-р Перечень не включает всех объектов, планируемых к возведению на указанной территории в рамках реализации концепции экокурота, предусмотренных мастер-планом развития курортной территории, проектом генерального плана был предусмотрен и согласован с Рослесхозом перевод испрашиваемых земель в земли населенных пунктов.

В этой связи оспариваемое правовое регулирование, предусматривающее планируемое целевое использование испрашиваемых земель после включения в границы населенных пунктов в рекреационных целях, допускающей в соответствии с Методическими указаниями по разработке проектов схем территориального планирования (утверждены приказом Минэкономразвития России от 6 мая 2024 г. N 273), застройку курортной зоны, наряду с объектами отдыха (рекреации), также объектами общественного и коммерческого использования, нельзя считать произвольным, нарушающим публичные интересы.

Согласно истребованным апелляционным судом сведениям из ЕГРН, реестровым делам указанные в иске публичные земельные участки на дату рассмотрения дела переданы из федеральной собственности в собственность Республики Адыгея.

Ни по категории, ни виду использования защитных лесов земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N на дату их включения в границы населенных пунктов не подпадали под ограничения (запреты), предусмотренные частью 3 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ, в границы зеленых и лесопарковых зон включены не были, на землях особо охраняемых природных территорий не располагались.

Доводы административного истца о том, что после включения в границы населенных пунктов указанные земли перешли в категорию городских лесов, противоречат фактическим обстоятельствам дела и основаны на неверном применении закона.

Приведенные выше положения статей 32 и 36 Градостроительного кодекса, в том числе, в истолковании, данным Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 22 сентября 2023 г. N 45-П и от 28 января 2025 г. N 3-П, предусматривают, что правовой режим городских лесов для таких земель носит временный характер и может быть сохранен при соблюдении требований градостроительного законодательства - после разработки лесохозяйственного регламента применительно к такому участку, признанному городским лесом в правилах землепользования и застройки.

Ссылки административного истца на нарушение в таких случаях принципов лесного законодательства несостоятельны.

В соответствии с частью 2 статьи 63.1 ЛК РФ лица, в интересах которых осуществляется перевод земель лесного фонда в земли иных категорий, в том числе без принятия решения о переводе земельных участков из состава земель лесного фонда в земли иных категорий, обязаны обеспечить лесовосстановление или лесоразведение на площади, равной площади лесных земель, находящихся на таком земельном участке, исключаемом из состава земель лесного фонда.

При этом перевод земель лесного фонда в земли иных категорий является самостоятельным основанием для проведения лесовосстановления на площади, равной площади лесных земель в составе участка лесного фонда, вне зависимости от осуществления на нем рубки лесных насаждений.

Пунктом 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ установлено, что материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе зоны с особыми условиями использования территорий.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон и в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, к которым, в частности, относятся охранные зоны (части 2, 4, 5 статьи 30, часть 3 статьи 34 ГрК РФ).

Как верно установлено судом и подтверждается материалами дела, граница и режим охранной зоны Кавказского государственного природного биосферного заповедника впервые определены приказом Минприроды России от 30 декабря 2025 г. N 757.

Приказ зарегистрирован в Минюсте России 23 января 2026 г. N 85037, опубликован 26 января 2026 г. и введен в действие с 6 февраля 2026 г.

Приведенные обстоятельства, в том числе, с учетом отлагательного порядка введения в действие градостроительного регламента в силу части 6 статьи 32 ГрК РФ, о существенных нарушениях процедуры утверждения оспариваемых нормативных правовых актов, о неопределенности правового режима землепользования не свидетельствует.

Так, согласно информации, предоставленной по запросу апелляционного суда Кавказским государственным природным биосферным заповедником, указанные в иске земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, исходя из картографического описания местоположения в ЕГРН, входят в границы охранной зоны.

Вместе с тем, планируемое целевое использование земельных участков в соответствии с оспариваемыми Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Даховского сельского поселения было согласовано с Минприроды России в рамках подготовки проекта Положения об охранной зоне, ее режиму не противоречит (пункт 12 части 7 Положения об охранной зоне).

Граница охранной зоны подлежит отображению при актуализации градостроительной документации после постановки на государственный кадастровый учет.

В силу части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

Разрешая административный иск, суд первой инстанции выяснил все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им соответствующую правовую оценку, которая основана на правильном применении закона, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции и должным образом мотивированы в судебном решении.

Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

решение Верховного Суда Республики Адыгея от 19 февраля 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца - без удовлетворения.

Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции по правилам главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев через суд первой инстанции.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 29 июня 2026 г.