Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего Авиловой Е.О.,

судей: Утемишевой А.Р., Вервекина А.И.,

при секретаре П.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" к Главному управлению МЧС России по Ростовской области, Отделению надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району ГУ МЧС России по Ростовской области о признании незаконным предписания, по апелляционной жалобе Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" на решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 2 августа 2022 года.

Заслушав доклад судьи Утемишевой А.Р., судебная коллегия по административным делам

Муниципальное бюджетное учреждение "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" (далее - МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района", учреждение) обратилось в суд с указанным административным исковым заявлением, ссылаясь на следующие обстоятельства.

16 декабря 2021 года отделением надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району по результатам проведенной выездной проверки составлен акт внеплановой проверки и в адрес МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" вынесено предписание N 95/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Как указал административный истец, в соответствии с данным предписанием учреждению в срок до 21 ноября 2022 года необходимо устранить нарушения требований пожарной безопасности, а именно - несоблюдение противопожарного расстояния между зданием МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" и Амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельном участке.

Полагая, что данное предписание является незаконным, административный истец обращал внимание на то, что оно не содержит обязательных к исполнению требований, установленных законодательством Российской Федерации, и противоречит положениям Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".

При этом, административный истец ссылался на то, что "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" не содержит каких-либо конкретных показателей противопожарных расстояний между зданиями.

Утверждая, что здание социально-реабилитационного отделения было построено в 1964 году, административный истец указал на то, что административным ответчиком не были установлены конкретные требования законодательства в отношении противопожарных расстояний, которые действовали в 1964 году, а также соблюдение данных требований.

Также административный истец обращал внимание на то, что применение свода правил СП 4.13130.2013 при оценке соблюдения обязательных требований не допустимо, поскольку данный свод правил утвержден приказом МЧС России 24 апреля 2013 года N 288 и введен в действие 29 июля 2013 года.

Дополнительно административный истец ссылался на то, что соблюдение требований технического регламента, включающего требования в области пожарной безопасности, не являлось предметом проверки Отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области.

Административный истец ссылался на то, что положения ч. 1 ст. 69 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" относятся к производственным зданиям, поскольку она содержит указание на то, что расчетное значение пожарного риска не должно превышать допустимое знание, установленное ст. 93 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Однако данной нормой расчетное значение пожарного риска установлено исключительно для производственных объектов, к которым здание социально-реабилитационного отделения не относится.

Согласно утверждениям административного истца, для зданий иного назначения нормативное значение пожарного риска установлено ст. 79 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", которое учреждение полностью соблюдено, что подтверждается отчетом по оценке пожарного риска, выполненного ООО "Д.П.К." в 2019 году.

Кроме того, по мнению административного истца, обязательные требования, предъявляемые к проверяемому лицу, должны быть исполнимыми.

В то же время, из предписания от 16 декабря 2021 года следует, что учреждению необходимо соблюсти противопожарное расстояние между принадлежащим ему зданием социально-реабилитационного отделения и зданием, принадлежим другому собственнику.

То есть, выполнение данного предписания возможно только путем частичного сноса здания в целях соблюдения противопожарного расстояния, однако оспариваемое предписание не содержит указания на необходимость частичного сноса здания.

Ссылаясь на указанные обстоятельства и полагая свои права нарушенными, административный истец просил суд признать незаконным и отменить предписание Отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области N 95/1 от 16 декабря 2021 года в отношении МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района".

Решением Зерноградского районного суда Ростовской области от 02 августа 2022 года в удовлетворении административных исковых требований МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" отказано.

В апелляционной жалобе директор МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" Я., считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных учреждением административных исковых требований, ссылаясь на то, что судом при вынесении решения по делу применена несуществующая редакция ч. 4 ст. 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что судом первой инстанции не учтены изменения законодательства, отменившего нормы права, на основании которых ранее выносились предписания, в частности, положениями Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

По мнению заявителя, суд первой инстанции необоснованно пришел к выводу, что соответствие здания требованиям законодательства, действующего на момент строительства и ввода его в эксплуатацию, не освобождает административного истца от необходимости соблюдения нормативно-правовых актов, вступивших в силу в последующем, поскольку до проведения на объекте капитального ремонта, реконструкции или капитального ремонта положения Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" не применяются.

Также заявитель жалобы полагает, что в ходе рассмотрения дела не опровергнуты доводы административного истца о том, что ст. 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" не устанавливает каких-либо требований к противопожарным расстояниям между зданиями, что свидетельствует о произвольном толковании закона.

Заявитель не соглашается с выводами суда о том, что специальные технические условия на обустройство дренчерной противопожарной завесы подготовлены во исполнение вынесенного предписания, утверждая, что таких доказательств материалы дела не содержат, поскольку предписание от 16 декабря 2021 г N 95/1, как и более ранние предписания по данному объекту не содержат указания на необходимость разработки специальных технических условий на обустройство дренчерной противопожарной завесы.

Кроме того, по мнению заявителя, судом не дана оценка обстоятельствам, в силу которых предписание по своему характеру таковым не является, поскольку не содержит властного волеизъявления надзорного органа и не содержит четких указаний, которые следует выполнить контролируемому лицу в целях его реализации.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции явились директор МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" Я. и представитель МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" В., доводы апелляционной жалобы поддержали, просили ее удовлетворить.

Дело рассмотрено в порядке ч. 2 ст. 150 КАС Российской Федерации в отсутствие административных ответчиков: Главного управления МЧС России по Ростовской области, Отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району ГУ МЧС России по Ростовской области, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, что подтверждается материалами дела.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия по административным делам полагает, что имеются основания, предусмотренные положениями ст. 310 КАС Российской Федерации, для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 218 КАС Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании частей 9, 11 статьи 226 КАС Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав, свобод и законных интересов, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, касающихся оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), а также соответствия содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, здание социально-реабилитационного отделения МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" расположено по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН.

Здание поликлиники располагается по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН.

01 декабря 2021 года начальником Отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району ГУ МЧС России по Ростовской области принято решение N 95 о проведении выездной внеплановой проверки в период с 03 декабря 2021 года по 16 декабря 2021 год в отношении МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района".

Данное решение было принято в связи с истечением срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - предписания N 1/1 от 26 февраля 2021 года об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности. Предмет проверки: соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

16 декабря 2021 года Отделением надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району ГУ МЧС России по Ростовской области составлен акт выездной проверки, согласно которому выявлены следующие нарушения требований пожарной безопасности: не соблюдены противопожарные расстояния между зданием МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" и амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельной участке.

Также 16 декабря 2021 года по результатам проведенной проверки Отделением надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району ГУ МЧС России по Ростовской области в отношении МБУ "Центра социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" вынесено оспариваемое предписание N 95/1.

Согласно вынесенному предписанию МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" необходимо в срок до 21 ноября 2022 года устранить несоблюдение противопожарного расстояния между зданием МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" и амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельном участке.

Оспаривая законность данного предписания, административный истец настаивал на том, что здание социально-реабилитационного отделения было построено в 1964 году в соответствии с противопожарными нормами, действующими на то время, а применение свода правил СП 4.13130.2013 при оценке соблюдения обязательных требований к противопожарным расстояниям не допустимо, поскольку данный свод правил утвержден приказом МЧС России 24 апреля 2013 года N 288 и введен в действие 29 июля 2013 года.

Отказывая в удовлетворении заявленных МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" требований, суд первой инстанции исходил из того, что соответствие здания требованиям законодательства, действовавшего на момент его строительства и ввода в эксплуатацию, не освобождает административного истца от необходимости соблюдения нормативно-правовых актов, вступивших в силу в последующем, а значит и от обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствие с новыми требованиями, либо проведения комплекса организационно-технических мероприятий с целью исключения угрозы жизни и здоровью граждан.

Кроме того, по убеждению суда первой инстанции, выявленное нарушение несет потенциальную угрозу жизни и здоровью людей, находящихся в здании, занимаемом учреждением, а потому соблюдению подлежат, в том числе и нормативы, принятые после постройки и введения в эксплуатацию объекта проверки.

Дополнительно суд первой инстанции отметил, что ранее вынесенные предписания N 79/1/1 от 24 июня 2019 года, N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года содержали пункт, аналогичный содержащемуся в оспариваемом предписании N 95/1 от 16 декабря 2021 года.

С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

Статья 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" определяет техническое регулирование в области пожарной безопасности как установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (часть 1).

К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с поименованным законом, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности").

Своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований названного федерального закона, относятся к нормативным документам по пожарной безопасности (пункт 1 части 3 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности").

Согласно пункту 1.1 Свода правил 2013 года установленные им требования применяются исключительно при проектировании, строительстве и дальнейшей эксплуатации зданий и сооружений.

Как прямо предусмотрено в части 4 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в случае, если положениями данного федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97) предъявляются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих его положений, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих норм названного закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования названного федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Таким образом, по общему правилу положения Свода правил 2013 года на объекты защиты, запроектированные, построенные и эксплуатирующиеся по ранее действующим нормативным документам по пожарной безопасности, не распространяются.

Кроме того, названный акт приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 года N 1190 включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Одним из условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности является выполнение на добровольной основе нормативных документов по пожарной безопасности и соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Положениями части 4 статьи 16.1 Федерального закона "О техническом регулировании" определено, что неприменение стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов, не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

Как следует из материалов дела, в соответствии с ответом Администрации Кагальницкого района Ростовской области от 21 июня 2019 года здание социально-реабилитационного отделения, расположенное по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, построено в 1964 году, здание поликлиники, расположенное по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, построено в 1987 году на расстоянии 1,5 метров. Вышеуказанные здания были возведены в соответствии с противопожарными нормами, действующими на то время, и приняты в эксплуатацию в установленном порядке.

То есть, здание социально-реабилитационного отделения построено в 1964 году и на момент ввода в эксплуатацию соответствовало требованиям пожарной безопасности, тогда как здание поликлиники, расположенное по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, построено в 1987 году.

При этом, согласно отчету по оценке пожарного риска ООО "Д.П.К." от 2019 года объект защиты: здание социально-реабилитационного отделения МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" Кагальницкого района имеет такое объемно-планировочное и организационно-техническое исполнение, что индивидуальный пожарный риск отвечает требуемому и не превышает значение одной миллионной в год при размещении отдельного человека в наиболее удаленной от выхода из здания точке.

В связи с чем судебная коллегия признает, что несоответствие требованиям нормативных правовых актов расстояния между данными зданиями возникло не в результате действий (бездействия) административного истца, поскольку существующие в настоящее время противопожарные разрывы между зданием социально-реабилитационного отделения МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" и зданием поликлиники, возведенным спустя 20 лет, сложились в результате введения в эксплуатацию в 1987 году амбулаторно-поликлинического отделения, которое не находится в пользовании или владении административного истца.

Указанное, по мнению судебной коллегии, исключает возможность возложения на МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" обязанности по устранению не допущенных им нарушений Свода правил 2013 года, выполнение которого, кроме того, обеспечивается на добровольной основе.

При таком положении у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении заявленных МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района" административных исковых требований.

Согласно пункту 2 статьи 309 КАС Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении требований.

Руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 2 августа 2022 года отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать незаконным предписание Отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области от 16 декабря 2021 года N 95/1 в отношении Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" Кагальницкого района.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Мотивированное апелляционное определение составлено 29.11.2022