Евдокимов Алексей Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, доцент кафедры "Техносферная безопасность и транспортно-технологические машины" Саратовского государственного университета генетики, биотехнологии и инженерии имени Н.И. Вавилова.

Сергун Петр Павлович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного и административного права Юридического института Кемеровского государственного университета.

Надежкина Галина Петровна, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры "Техносферная безопасность и транспортно-технологические машины" Саратовского государственного университета генетики, биотехнологии и инженерии имени Н.И. Вавилова.

В статье рассмотрены административно-правовые аспекты обеспечения пожарной безопасности территории Российской Федерации, касающиеся своевременного реагирования подразделений пожарной охраны на пожары. В результате исследования выявлены недостатки организационно-правового функционирования системы тушения пожаров в населенных пунктах, касающиеся вопросов определения необходимого количества подразделений пожарной охраны, разграничения полномочий органов публичной власти. Наличие данных недостатков не позволяет определить эффективность деятельности имеющихся противопожарных служб, установить их оптимальное количество, позволяющее обеспечить защиту в том числе некрупных населенных пунктов. Обоснована необходимость развития законодательства в исследуемой области в целях устранения системных недостатков.

Ключевые слова: пожарная безопасность, тушение пожаров, противопожарное прикрытие, пожарная охрана, норматив прибытия, органы публичной власти.

Fire Fighting in Settlements: Administrative Law Problems

A.S. Evdokimov, P.P. Sergun, G.P. Nadezhkina

Evdokimov Aleksey S., PhD (Law), Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law Named after Professor Vasily M. Manokhin of the Saratov State Law Academy, Associate Professor of the Department of Technosphere Safety and Transport and Technological Machines of the Saratov State University of Genetics, Biotechnology and Engineering Named after N.I. Vavilov.

Sergun Petr P., LL.D., Professor, Professor of the Department of State and Administrative Law of the Law Institute of the Kemerovo State University.

Nadezhkina Galina P., PhD (Engineering), Associate Professor, Associate Professor of the Department of Technosphere Safety and Transport and Technological Machines of the Saratov State University of Genetics, Biotechnology and Engineering Named after N.I. Vavilov.

The article discusses the administrative and legal aspects of ensuring fire safety of the territory of the Russian Federation, concerning the timely response of fire protection units to fires. As a result of the study, the shortcomings of the organizational and legal functioning of the fire extinguishing system in settlements were revealed, concerning the issues of determining the required number of fire protection units, the delimitation of powers of public authorities. The presence of these shortcomings does not allow us to determine the effectiveness of the existing fire services, to establish their optimal number, which allows to ensure the protection, including of small settlements. The necessity of developing legislation in the studied area in order to eliminate systemic deficiencies is substantiated.

Key words: fire safety, fire extinguishing, fire protection, fire-fighting cover, arrival regulations, public authorities.

Защита населенных пунктов от пожаров - важнейший элемент системы противопожарной защиты территорий. В России сегодня насчитывается более 155 тыс. населенных пунктов <1>. Тушение пожаров осуществляется группировкой сил пожарной охраны всех видов, которая составляет более 22 тыс. подразделений численностью 405 тыс. человек <2>. Подразделения пожарной охраны при этом дислоцируются далеко не в каждом населенном пункте.

--------------------------------

<1> Информация о количестве населенных пунктов по субъектам Российской Федерации. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=128341-informatsiya_o_kolichestve_naselennykh_punktov_po_subektam_rossiiskoi_federatsii (дата обращения: 25.09.2023).

<2> Анализ деятельности по координации органов управления и подразделений пожарной охраны в 2021 году. URL: https://52.mchs.gov.ru/uploads/resource/2022-06-02/protivopozharnaya-sluzhba_1654155468992773731.docx (дата обращения: 25.09.2023).

Если обратиться к статистике пожаров, то значительное их количество происходит в городах и крупных населенных пунктах <3>, в которых к тому же проживает большее количество населения. Именно здесь и сосредоточены основные подразделения пожарной охраны. Вместе с тем многие сельские населенные пункты находятся на большом удалении от пожарных депо. Чем дольше противопожарные подразделения находятся в пути следования к месту вызова, тем меньше шансов на спасение людей, имущества от пожаров, соответственно, меньше эффективность их действий.

--------------------------------

<3> Пожары и пожарная безопасность в 2022 году: Информ.-аналитич. сб. Балашиха: ФГБУ ВНИИПО МЧС России, 2023. С. 5.

Целью настоящего исследования является изучение механизма организации тушения пожаров в населенных пунктах во взаимосвязи с временем прибытия на пожар подразделений пожарной охраны, а также с разграничением полномочий в данной сфере органов публичной власти. Общая совокупность обозначенных позиций консолидируется в одно большое понятие "противопожарное прикрытие территорий", достаточно часто используемое в практике правоприменения, однако не нашедшее своего отражения в нормативных правовых актах России. В настоящей работе представлена общая оценка административно-правовых проблем в области противопожарного прикрытия территории.

Обеспечение пожарной безопасности находится в прямой зависимости от скорости прибытия на пожар пожарных подразделений. Вместе с тем на сегодняшний день отсутствуют какие-либо нормативы, определяющие временной промежуток прибытия подразделений на пожар либо радиус обслуживания пожарного депо. И это первая системная организационно-правовая проблема исследуемой темы.

Широко распространенным правилом, часто используемым для определения норматива прибытия подразделений пожарной охраны на пожар, в России является положение ч. 1 ст. 76 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент) <4>, в соответствии с которым дислокация подразделений должна определяться исходя из условия, что время прибытия к месту пожара в городах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут. Стоит отметить, что рассматриваемая норма не является нормативом прибытия, так как регулирует не время прибытия на пожар, а процедуру определения мест оптимальной дислокации соответствующих подразделений. Однако в практике правоприменения именно эта правовая норма зачастую принимается за норматив прибытия, являясь некоторой аналогией обычая делового оборота, используемого в гражданском праве.

--------------------------------

<4> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" // СЗ РФ. 2008. N 30. Ч. 1. Ст. 3579.

Также существует Свод правил, утверждающий методику определения мест размещения подразделений пожарной охраны <5>, в котором приведена методика расчета необходимого количества пожарных подразделений, при этом в основу положено понятие "время прибытия первого подразделения к месту вызова". Вместе с тем данная методика актуальна скорее для крупных населенных пунктов, на территории которых расположено большое количество объектов с массовым пребыванием людей, крупных производственных объектов, где необходимо создание как минимум одного подразделения пожарной охраны. Методика расчета, при помощи которой определяется дислокация подразделения, обеспечивающего пожарную безопасность нескольких населенных пунктов, сегодня утверждена Приказом МЧС России N 700 <6>. Предлагаемая Методика полностью основывается на рассмотренной нами ст. 76 Технического регламента и посвящена преимущественно расчету численности и технической оснащенности подразделений.

--------------------------------

<5> СП 11.13130.2009. Свод правил. Места дислокации подразделений пожарной охраны. Порядок и методика определения // Пожарная безопасность. 2011. N 1.

<6> Приказ МЧС России от 15 октября 2021 г. N 700 "Об утверждении методик расчета численности и технической оснащенности подразделений пожарной охраны" // "ИС МЕГАНОРМ".

Если обратиться к предыстории вопроса, то в практике нормативного правового регулирования обозначенной тематики существовало понятие "радиус обслуживания пожарного депо", который, согласно Приложению 1 к СНиП 2.07.01-89* <7>, не должен был превышать 3 км. Существовал до 2005 г. и норматив численности пожарных подразделений: один пожарный на каждые 650 человек населения <8>.

--------------------------------

<7> СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений // "ИС МЕГАНОРМ".

<8> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (ред. от 29.06.2004) // "ИС МЕГАНОРМ".

Сегодня норматив прибытия на пожар отсутствует, что, на наш взгляд, является в корне неверным, так как для того, чтобы определить требуемое количество подразделений пожарной охраны для оптимальной защиты населенных пунктов в случае возникновения пожаров, необходимо базовое условие, которое должно лежать в основе проводимых расчетов.

Совокупность двух рассматриваемых компонентов (количество подразделений пожарной охраны и норматив их прибытия на пожар (радиус обслуживания пожарного депо)) в сумме составляет понятие, называемое "противопожарное прикрытие территории". Данная категория, являющаяся, на наш взгляд, административно-правовой, к сожалению, не нашла своего отражения в нормативных правовых актах Российской Федерации (и это вторая системная проблема рассматриваемой проблематики), хотя в организационном контексте она широко используется, особенно часто при определении необходимого количества пожарных депо, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, для определения тех населенных пунктов, которые находятся за пределами зон реагирования пожарной охраны, куда последние будут прибывать через значительные промежутки времени, что негативным образом влияет на эффективность тушения пожаров. Также актуальным данное понятие является и при расчете необходимого количества пожарных депо для крупных городов, где развиваются новые микрорайоны, отдаленные от имеющихся подразделений, строятся крупные промышленные объекты. Чем дольше пожар развивается самостоятельно, тем выше риск причинения вреда жизни и здоровью людей, повреждения имущества.

Законодательная неурегулированность вопросов противопожарного прикрытия территории дополняется правовой неопределенностью, связанной с размытостью зон ответственности за эту сферу деятельности органов публичной власти (третья системная проблема).

Проблема прибытия подразделений пожарной охраны в максимально короткие сроки к месту пожара (противопожарное прикрытие) является многоаспектной. Соответствующими полномочиями в этой сфере в разном соотношении наделены все органы публичной власти. Пожарная охрана подразделяется на пять видов: государственная противопожарная служба (федеральная и субъектов РФ), муниципальная, ведомственная, частная и добровольная пожарная охрана.

Федеральные органы государственной власти уполномочены создавать подразделения пожарной охраны, тушить пожары. Примерно аналогичными полномочиями обладают и региональные органы власти, также в их инструментарии есть полномочие по реализации мер пожарной безопасности. К полномочиям муниципалитетов относится принятие мер по локализации пожара до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы, оказание содействия пожарным добровольцам, а также право создания муниципальной пожарной охраны.

Система противопожарного прикрытия территории России базируется на следующих принципах. Подразделения федеральной противопожарной службы (далее - ФПС) созданы в крупных городах и райцентрах субъектов Российской Федерации <9>. При этом в 2022 г. Правительством Российской Федерации утверждена четкая схема дислокации подразделений ФПС с привязкой к населенным пунктам <10>, таким образом, их расположение на территории является некоторой константой. Также в число полномочий федеральных органов государственной власти не входит разработка мер пожарной безопасности для территорий, что исключает их из участников мероприятий по обеспечению противопожарного прикрытия территорий.

--------------------------------

<9> Акимов В.А., Соколов Ю.И. Пожарные риски России / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2016. С. 52 - 57.

<10> Распоряжение Правительства РФ от 8 сентября 2022 г. N 2568-р "Об утверждении перечня населенных пунктов (внутригородских территорий городов федерального значения), в которых размещаются территориальные подразделения федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы" // СЗ РФ. 2022. N 37. Ст. 6405.

Часть территории регионов прикрывают подразделения региональных противопожарных служб, численность которых определяется руководством региона. Однако единые критерии по созданию региональных противопожарных служб отсутствуют. Муниципальный уровень публичной власти прямо не наделен обязательством по тушению пожаров, выполняя полномочия по их локализации <11>.

--------------------------------

<11> Евдокимов А.С., Надежкина Г.П. Первичные меры пожарной безопасности как вопрос местного значения: организационно-правовые проблемы // Современное право. 2020. N 4. С. 59 - 66.

Сложившаяся правовая неопределенность в зонах раскрепления ответственности органов публичной власти ведет к тому, что при отсутствии единых критериев механизма обеспечения противопожарного прикрытия территорий достаточно большое количество населенных пунктов в России остается без должной противопожарной защиты, подразделения пожарной охраны прибывают сюда через значительные временные промежутки, когда уже фактически не могут повлиять на ситуацию с пожаром <12>.

--------------------------------

<12> Евдокимов А.С. Проблемы правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления по тушению пожаров // Вестник Московского университета МВД России. 2009. N 12. С. 74 - 76.

Подводя итоги, стоит обозначить предложения по решению вопросов, связанных с обозначенной проблематикой. Первое из них - о нормативе прибытия. Дискуссия о нормативе прибытия подразделений пожарной охраны ведется достаточно давно, существуют мнения, что имеющиеся положения ст. 76 Технического регламента несостоятельны <13>, вместе с этим считаем и существующее до него правило в три километра устаревшим, так как при этом правиле количество пожарных частей будет таким, что их содержание не выдержит ни одно даже самое обеспеченное государство мира.

--------------------------------

<13> Носачев А.А. Совершенствование нормативных правовых актов в области обеспечения пожарной безопасности // Пожарная безопасность: проблемы и перспективы. 2017. Т. 1. N 8. С. 28 - 31.

Соглашаясь с мнениями ведущих ученых в данной области <14>, считаем, что этот норматив должен быть гибким, сочетать в себе принцип разумного обеспечения пожарной безопасности, экономической целесообразности, фактической выполнимости. На наш взгляд, норматив прибытия 10 минут в городах и 20 минут в сельских населенных пунктах представляется наиболее оптимальным, именно его предлагаем сделать базовым в расчетах противопожарного прикрытия (но именно в качестве норматива прибытия, а не методики определения дислокации подразделений). Однако для более гибкого нормирования предлагаем предоставить региональным органам государственной власти право определять допустимые отклонения от норматива в границах 5 минут с обязательной адресной разработкой компенсирующих мероприятий на это время.

--------------------------------

<14> Брушлинский Н.Н., Соколов С.В., Григорьева М.П. Организация пожарно-спасательных служб в городах мира // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. 2017. N 1. С. 49 - 55.

Существуют такие пограничные ситуации, когда расчетное время следования в пути составляет 21 - 22 минуты, а целесообразность создания отдельного подразделения в населенном пункте вызывает сомнение (отдаленный от других населенных пунктов поселок с маленьким количеством населения). Наиболее оптимальным вариантом противопожарного прикрытия такого населенного пункта будет увеличить время реагирования (максимально до 25 минут) с одновременным созданием добровольной пожарной дружины (к примеру, 5 добровольцев, проживающих в этом поселке, с наличием пожарной мотопомпы).

Исходя из сделанных выводов о нормативе прибытия подразделений к месту пожара, считаем целесообразным разработку понятия "противопожарное прикрытие территорий", которое необходимо закрепить в основных законодательных актах в области пожарной безопасности. Предполагаемая дефиниция может звучать следующим образом: противопожарное прикрытие территории - система дислокации подразделений пожарной охраны различных видов на территории субъектов Российской Федерации, обеспечивающая прибытие первых подразделений пожарной охраны к месту пожара в максимально короткое время, исходя из установленного норматива прибытия. Механизм достижения стопроцентного прикрытия территории целесообразно отразить в Основах государственной политики в области пожарной безопасности <15>.

--------------------------------

<15> Евдокимов А.С. Основы государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года: организационно-правовые проблемы // Современное право. 2018. N 4. С. 23 - 27.

Следующим предложением является возложение обязанности по обеспечению надлежащего прикрытия территории на один из органов публичной власти.

По данному направлению существует три возможных варианта его реализации (по количеству уровней публичной власти: федеральный, региональный, местный), однако первый (возложение данной обязанности на федеральный уровень власти) считаем нерациональным, так как создание подразделений ФПС - самый дорогой путь реализации полномочий. Содержание федеральных подразделений в большом количестве населенных пунктов не выдержит даже богатейший бюджет государства. К примеру, в Германии профессиональные подразделения существуют только в городах, в которых проживает свыше 100 тыс. жителей <16>.

--------------------------------

<16> Акимов В.А., Соколов Ю.И. Пожарные риски России / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2016. С. 18 - 23.

Второй вариант представляется нам наиболее оптимальным - противопожарное прикрытие определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с учетом уже действующих подразделений ФПС без изменения их мест дислокации). В этом случае существует возможность оценить противопожарное прикрытие региона целиком, не ограничиваясь границами муниципальных образований. Подкрепляется данный вывод и доводом о значительно большем финансовом обеспечении региональных органов власти, чем органов местного самоуправления.

Третий - наделение полномочиями по определению противопожарного прикрытия органов местного самоуправления (важен уровень - именно муниципальных районов и городских округов, как наиболее крупных территориальных образований). На первый план здесь должно выйти ресурсное обеспечение данных полномочий. Именно недостаток бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления не позволяет отдать приоритет реализации именно этого варианта возложения полномочий. Также органы местного самоуправления не наделены полномочиями по самостоятельному созданию подразделений добровольной пожарной охраны <17>, хотя именно данный вид пожарной охраны наиболее оптимален для отдаленных от подразделений пожарной охраны небольших сельских населенных пунктов <18>.

--------------------------------

<17> Федеральный закон от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2717.

<18> Евдокимов А.С. Некоторые проблемные аспекты Федерального закона "О добровольной пожарной охране" в контексте внесенных изменений // Современное право. 2017. N 9. С. 53 - 55.

Возможен еще один подход с отнесением обязательства создания пожарных подразделений к полномочиям различных органов публичной власти - в зависимости от количества жителей населенных пунктов. Например, в населенном пункте с количеством населения более 5 000 человек создаются подразделения ФПС, от 1 000 до 5 000 - подразделения противопожарной службы регионов, менее 1 000 - муниципальные либо добровольные подразделения. Числовые показатели могут варьироваться, но принцип таков. Однако данный принцип обладает двумя существенными недостатками. Во-первых, он не учитывает местных особенностей и условий: Россия - большая по территории страна, включающая разные административно-территориальные образования, географические, экономические и другие особенности в которых отличаются значительным образом. Во-вторых, при пограничных показателях количества проживающих в населенном пункте будет возникать необходимость систематического пересмотра вида противопожарной защиты.

Подводя итог проведенному исследованию, принимая во внимание наличие определенного количества дискуссионных моментов, можно сделать ряд основополагающих выводов.

Во-первых, необходимо на законодательном уровне установить норматив прибытия подразделений пожарной охраны к месту пожара, предусмотрев возможность адресного гибкого нормирования, исходя из местных особенностей и условий для различных территорий.

Во-вторых, ввести в административно-правовое поле понятие "противопожарное прикрытие территорий", закрепив его в основных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы обеспечения пожарной безопасности.

В-третьих, четко разграничить полномочия по обеспечению противопожарного прикрытия между органами публичной власти, определив один из ее уровней в качестве основного исполнителя по данному направлению деятельности во избежание размытости и двойного толкования такого рода обязательств.

После проведения данного комплекса мероприятий необходимо провести оценку уровня противопожарного прикрытия территорий в субъектах Российской Федерации, определить количество подразделений пожарной охраны, которое необходимо создать, в какой форме необходимо их создание, и провести соответствующую работу. Любой конкретный норматив повлечет обязательные бюджетные расходы, вопрос финансирования здесь также немаловажен.

1. Акимов В.А. Пожарные риски России / В.А. Акимов, Ю.И. Соколов. Москва: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2016. 232 с.

2. Брушлинский Н.Н. Организация пожарно-спасательных служб в городах мира / Н.Н. Брушлинский, С.В. Соколов, М.П. Григорьева // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. 2017. N 1. С. 49 - 55.

3. Евдокимов А.С. Некоторые проблемные аспекты Федерального закона "О добровольной пожарной охране" в контексте внесенных изменений / А.С. Евдокимов // Современное право. 2017. N 9. С. 53 - 55.

4. Евдокимов А.С. Основы государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года: организационно-правовые проблемы / А.С. Евдокимов // Современное право. 2018. N 4. С. 23 - 27.

5. Евдокимов А.С. Первичные меры пожарной безопасности как вопрос местного значения: организационно-правовые проблемы / А.С. Евдокимов, Г.П. Надежкина // Современное право. 2020. N 4. С. 59 - 66.

6. Евдокимов А.С. Проблемы правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления по тушению пожаров / А.С. Евдокимов // Вестник Московского университета МВД России. 2009. N 12. С. 74 - 76.

7. Носачев А.А. Совершенствование нормативных правовых актов в области обеспечения пожарной безопасности / А.А. Носачев // Пожарная безопасность: проблемы и перспективы. 2017. Т. 1. N 8. С. 28 - 31.

8. Пожары и пожарная безопасность в 2022 году: Информационно-аналитический сборник / В.С. Гончаренко, Т.А. Чечетина, В.И. Сибирко [и др.]. Балашиха: ФГБУ ВНИИПО МЧС России, 2023. 80 с.