Глухов Е.А., докторант вуза, кандидат юридических наук, доцент.

Шеншин В.М., доцент Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, кандидат юридических наук, доцент.

Иванов В.Ю., доцент вуза, кандидат юридических наук.

В представленной статье авторами подвергается сомнению сложившаяся практика придания статуса военнослужащих некоторым сотрудникам Федеральной противопожарной службы МЧС России. Авторы предлагают разграничивать военную и иные виды государственной службы на основе выполняемых задач и методов их выполнения. Характер служебной деятельности пожарных в системе МЧС России позволяет сделать вывод, что введение в их структуру военнослужащих неоправданно с точки зрения выполняемых ими функций.

Ключевые слова: МЧС России, военная служба, пожар, статус пожарного, регламентация государственной службы, виды службы.

Some proposals for bringing the structure of the military organization of the state in accordance with the assigned tasks (or about military service in fire-fighting formations)

E.A. Glukhov, V.M. Shenshin, V.Yu. Ivanov

Glukhov E.A., Military University of the Ministry of Defense of Russia, PhD in law, Associate Professor.

Shenshin V.M., Associate Professor of the Saint Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia, PhD in law.

Ivanov V.Yu., Associate Professor of the Military University of the Ministry of Defense of Russia, PhD in law.

In the present article, the authors question the established practice of giving the status of military personnel to some employees of the Federal Fire Service of the EMERCOM. The authors propose to distinguish between military and other types of public service on the basis of the tasks performed and the methods of their implementation. The nature of the official activities of firefighters in the EMERCOM system allows us to conclude that the introduction of military personnel into their structure is unjustified in terms of the functions they perform.

Key words: EMERCOM of Russia, military service, fire, status of a firefighter, regulation of public service, types of service.

В соответствии с п. 3 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" от 11 июля 2004 г. N 868, данное Министерство (далее - МЧС России) осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы, федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы и другие органы.

Уже из наименования указанного федерального органа исполнительной власти следует, что одним из основных направлений его деятельности является предупреждение, противодействие и ликвидация последствий стихийных бедствий, к которым относятся и некоторые виды пожаров. Законодательство определяет пожар как неконтролируемый процесс горения, причиняющий материальный ущерб, вред жизни и здоровью людей, интересам общества и государства <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (в редакции от 22 декабря 2020 г.).

Безусловно, люди, рискующие своим здоровьем и даже жизнью при тушении пожаров, занимаются нужным, благородным и почетным делом. Но должны ли они быть военнослужащими? На этот вопрос и постараемся ответить в настоящей статье.

По данным официального сайта МЧС России, на сегодняшний день в Государственную противопожарную службу данного ведомства входят 220 тыс. человек <2>, включая военнослужащих, но их конкретное число на сайте министерства не раскрывается.

--------------------------------

<2> URL: https://www.mchs.gov.ru/ministerstvo/uchrezhdeniya-mchs-rossii/spasatelnye-podrazdelemya/pozharnaya-ohrana (дата обращения: 22.03.2021).

Напомним, что административная реформа в 2005 г. разделила противопожарную службу на федеральную (в ведении МЧС России) и региональную (в ведении субъектов Российской Федерации). Согласно Положению о Федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы <3> в ее состав входят следующие органы управления, подразделения и организации:

- структурные подразделения центрального аппарата МЧС России;

- структурные подразделения территориальных органов МЧС России;

- органы государственного пожарного надзора;

- научные и образовательные организации, находящиеся в ведении МЧС России;

- подразделения обеспечения деятельности федеральной противопожарной службы;

- объектовые подразделения федеральной противопожарной службы;

- пожарно-спасательные подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и режимных организациях (специальные и воинские подразделения (курсив наш. - Е.Г., В.Ш., В.И.) федеральной противопожарной службы);

- пожарно-спасательные подразделения, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в населенных пунктах (территориальные подразделения);

- пожарно-спасательные подразделения, созданные в целях охраны имущества организаций от пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на договорной основе (договорные подразделения).

--------------------------------

<3> Постановление Правительства Российской Федерации "О Федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы" от 20 июня 2005 г. N 385 (в редакции от 25 апреля 2019 г.).

Теперь рассмотрим нормативную составляющую вопроса о статусе лиц, выполняющих задачи по противопожарной защите. Главное противоречие нами выявлено относительно несоответствия целей деятельности государственного органа статусу его сотрудников. Поясним подробнее.

Указом Президента Российской Федерации "О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности" от 9 ноября 2001 г. N 1309 Государственная противопожарная служба была передана из ведения МВД России в ведение МЧС России. В структуру МЧС России были включены все центральные и территориальные органы, подразделения, учреждения и организации, имеющиеся по состоянию на 1 октября 2001 г.

Следующим шагом юридического оформления трансформации противопожарной службы стало принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности" от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, которым были внесены изменения в другой Федеральный закон. Речь идет о дополнении п. 1 ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" <4> и включении Государственной противопожарной службы МЧС России в перечень тех государственных органов, в которых законом установлено прохождение военной службы.

--------------------------------

<4> Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (в редакции от 22 декабря 2020 г.).

При этом указанное дополнение технически было внесено таким образом, что воинские подразделения Государственной противопожарной службы, перешедшие в подчинение МЧС России, оказались не охваченными широко используемым в законодательстве Российской Федерации и устоявшимся понятием "другие войска, воинские формирования и органы".

Каких-либо изменений в Федеральный закон "Об обороне" <5> относительно участвующих в обороне страны субъектов внесено не было. Таким образом, после вступления в силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ возникло противоречие: Перечень организаций, участвующих в обеспечении военной безопасности государства, оказался отличным от Перечня организаций, в которых предусмотрена военная служба. Например, в настоящее время в Федеральной противопожарной службе МЧС России возможно прохождение военной службы, но указанные воинские формирования не участвуют в обеспечении обороны страны.

--------------------------------

<5> Федеральный закон "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (в редакции от 8 декабря 2020 г.).

Следует отметить, что, кроме подразделений Федеральной противопожарной службы МЧС России, функции обеспечения пожарной безопасности на военных объектах могут быть также возложены на ведомственную пожарную охрану иных министерств и ведомств (например, в Вооруженных Силах Российской Федерации ведомственная пожарная охрана функционирует на основании Приказа Министра обороны Российской Федерации от 22 февраля 2019 г. N 88; в Росгвардии ведомственная пожарная охрана функционирует на основании Приказа Росгвардии от 19 февраля 2019 г. N 49).

Кроме того, в каждой воинской части в состав суточного наряда включается пожарный наряд от нештатной пожарной команды, который в своей деятельности руководствуется ст. ст. 314 - 315 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации <6>. И по данным Министерства обороны Российской Федерации, только в одной общевойсковой армии в пожарные команды входят более тысячи военнослужащих <7>.

--------------------------------

<6> Утвержден Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" от 10 ноября 2007 г. N 1495 (в редакции от 1 февраля 2021 г.).

<7> URL: https://ens.mil.ru/education/more.htm?id=12137433@egNews (дата обращения: 22.03.2021).

На официальном сайте Министерства обороны Российской Федерации в разделе "Служба по контракту" приведены требования для кандидатов для замещения воинской должности "пожарный" и круг его обязанностей <8>. Эти военнослужащие также привлекаются для тушения пожаров не на военных объектах, оказывая помощь сотрудникам Государственной противопожарной службы МЧС России <9>. Вместе с тем военнослужащие - пожарные Вооруженных Сил Российской Федерации (Росгвардии, ФСБ России) выполняют и специфические военные задачи: получают знания и совершенствуют навыки на занятиях по боевой подготовке, участвуют в проводимых учениях и проверках боевой готовности, выполняют стрельбы из закрепленного за ними боевого оружия и т.п.

--------------------------------

<8> Информация Минобороны России. URL: https://recrut.mil.ru/career/soldiering/positions/info.htm?id=563@BasePost (дата обращения: 22.03.2021).

<9> См., напр.: URL: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12262052@egNews (дата обращения: 22.03.2021).

При тушении пожаров с участием других видов пожарной охраны функции по координации деятельности всех видовых пожарных подразделений возлагаются на Федеральную противопожарную службу МЧС России.

Один из авторов статьи уже высказывал свое мнение относительно того, что в настоящее время существует опасность перенасытить повседневную жизнедеятельность воинских подразделений занятиями, напрямую не связанными с боевой подготовкой <10>. Здесь же, наоборот, у военных пожарных МЧС России занятий по боевой подготовке, как то понимается в армии, практически не проводится. Да и зачем? Ведь их воинские подразделения не участвуют и не должны участвовать в мероприятиях обороны страны, не должны готовиться к этому.

--------------------------------

<10> Глухов Е.А., Строков С.А. Излишние элементы профессиональной подготовки военнослужащих как бюрократизация военного управления // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 11. С. 119 - 125.

Согласно ст. 5 Федерального закона "О пожарной безопасности" специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы (пожарно-спасательные подразделения) создаются в целях организации профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в закрытых административно-территориальных образованиях (далее - ЗАТО), особо важных и режимных организациях.

В границах ЗАТО расположены промышленные предприятия и военные объекты, для которых установлены особые режимы безопасного функционирования и охраны государственной тайны, особые условия допуска проживающих в границах ЗАТО граждан и льготы для них. ЗАТО имеет свои органы местного самоуправления, но вместе с тем находится в ведении федерального органа государственной власти, в интересах которого функционирует предприятие или военный объект, дислоцированный в ЗАТО <11>.

--------------------------------

<11> Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов" от 5 июля 2001 г. N 508 (в редакции от 16 февраля 2021 г.).

Законодательство определяет режимные объекты как объекты, на которых ведутся работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну и для функционирования которых установлены специальные меры безопасности <12>.

--------------------------------

<12> Указ Президента Российской Федерации "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне" от 24 января 1998 г. N 61.

Дефиницию "особо важные организации" законодательные акты Российской Федерации не раскрывают.

Следует отметить, что на указанных территориях, как правило, дислоцируются воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации (Росгвардии, ФСБ России), имеющие свои штатные либо нештатные пожарные команды. Наряду с ними, там же могут быть и территориальные подразделения противопожарной службы МЧС России.

В указанных местностях действия всех противопожарных сил направлены на решение следующих задач:

- тушение пожаров на критически важных объектах экономики страны и объектах управления;

- проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на объектах, не прекращающих свою работу в военное время и имеющих большое значение для экономики страны;

- локализация сплошных пожаров в жилой застройке;

- противопожарное обеспечение маршрутов ввода воинских и спасательных формирований к объектам ведения работ <13>.

--------------------------------

<13> Калайдов А.Н., Круглов А.В., Окулов А.А. Направления совершенствования гражданской обороны в Российской Федерации // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. 2015. N 4. С. 37 - 42.

Как и военнослужащие иных военных ведомств, личный состав воинских подразделений Федеральной противопожарной службы МЧС России привлекается к несению караульной службы. Однако караульная служба для указанной категории лиц заключается не в охране военных объектов от посягательств третьих лиц, а в постоянной готовности к действиям по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ. Боевыми действиями для них является тушение пожаров, они заключаются в спасении людей, имущества и ликвидации пожара (ликвидации горения). Несение караульной службы дежурным караулом подразделения осуществляется непрерывно в течение рабочего дня (суток) - боевого дежурства.

Приказом МЧС России от 16 октября 2017 г. N 444 утвержден Боевой устав подразделений пожарной охраны, определяющий порядок организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ. Мероприятия по тушению пожара для военных пожарных МЧС России указанным Боевым уставом отнесены к боевым действиям.

По мнению специалистов, высокая степень опасности от хранимого на объектах оружия массового поражения, радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов в момент проведения пожарно-спасательных работ, а нередко выполнение задач по предназначению в самой "серой зоне" исключает возможность применения в полном объеме сил и средств пожарно-спасательных подразделений МЧС России <14>.

--------------------------------

<14> Попович А.А., Реутов Д.В. Факторы, влияющие на эффективность управления действиями и оперативность принятия решений при выполнении оперативно-тактических задач пожарно-спасательными подразделениями в условиях военного конфликта // Вестн. Акад. гражд. защиты. 2020. N 1. С. 146 - 152.

Теперь перейдем к рассмотрению вопроса статуса лиц, занимающих должности в Федеральной противопожарной службе МЧС России.

Федеральным законом "О пожарной безопасности" (ст. 7) определен порядок комплектования личного состава федеральной противопожарной службы. К нему относятся:

1) лица рядового и начальствующего состава (сотрудники, имеющие специальные звания внутренней службы);

2) военнослужащие;

3) лица, не имеющие специальных или воинских званий.

На военнослужащих Федеральной противопожарной службы МЧС России распространяются положения, регламентирующие прохождение службы в Вооруженных Силах Российской Федерации. Например, в преамбуле Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации сказано, что его действие распространяется в том числе на военнослужащих Федеральной противопожарной службы МЧС России.

В целом военнослужащие воинских формирований Федеральной противопожарной службы МЧС России пользуются правами и социальными гарантиями в том же объеме, что и военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации. В качестве особенности их правового статуса можно отметить сокращенный срок обеспечения жильем семьи погибшего при исполнении служебных обязанностей военнослужащего, признанного нуждающимся в улучшении жилищных условий (не позднее чем через шесть месяцев со дня его гибели).

Таким образом, действующее российское законодательство позволяет наделять статусом военнослужащих лиц тех федеральных органов исполнительной власти, которые не задействованы в обеспечении обороны государства и соответственно не выполняют главную функцию военнослужащего - подготовки к защите Отечества от внешних военных угроз.

Между тем одним из признаков военных организаций Военная доктрина Российской Федерации <15> называет военные методы деятельности, присущие военным организациям и не присущие воинским подразделениям МЧС России.

--------------------------------

<15> Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 г. N Пр-2976.

Ниже рассмотрим целесообразность такого положения дел.

Согласно ст. 6 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" <16> военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

--------------------------------

<16> Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ.

Военная служба обеспечивает независимость, государственный суверенитет и целостность государства специфическими военными методами. Посредством прохождения военной службы реализуются функции отдельных государственных органов, возложенные на них государством в целях обороны и безопасности, т.е. военная служба исполняется в специфической сфере жизни общества - обороны и военной безопасности государства. Таким образом, военная служба является деятельностью по исполнению воинского долга в целях обороны и безопасности государства главным образом от военных угроз, а также решения стоящих перед государством иных специфических задач.

Выделение понятия "иные специфические задачи" не говорит о том, что их выполнение не связано с военной безопасностью и обороной, а указывает на то, что деятельность отдельных органов, в которых законом предусмотрена военная служба, не связана непосредственно с осуществлением функций государства в области обороны и безопасности, но в то же время имеет к ней прямое функциональное отношение (например, деятельность органов военного следствия и военной прокуратуры) <17>.

--------------------------------

<17> Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" / А.С. Зорин [и др.]. М., 2009.

И военная, и иные виды государственной службы могут подразумевать использование "силовых" методов государственного принуждения, использование форменной одежды, знаков различия, служебную субординацию, но отличаются они своим сущностным содержанием. Деление "силовых" видов государственной службы на военную и, например, правоохранительную можно провести в зависимости от того, внешняя (от внешней опасности) или внутренняя (от внутренних угроз) безопасность граждан должна быть обеспечена в ходе осуществления профессиональной служебной деятельности <18>.

--------------------------------

<18> Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный). М., 2012.

Исходя из целей деятельности государственного органа, направленности его функционирования и должно определяться, какой вид государственной службы проходят его сотрудники <19>.

--------------------------------

<19> Глухов Е.А. Смешение военной и правоохранительной деятельности в некоторых воинских формированиях // Военно-юрид. журн. 2016. N 2. С. 19 - 23.

Как не единожды отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства <20>. Основным критерием отнесения тех или иных государственных структур к компонентам военной организации государства является предназначение этих структур для участия в обеспечении обороны страны и военной безопасности государства именно военными методами. Военные же методы в конечном счете формируют специфическое содержание деятельности войск, воинских формирований и органов, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных формах этой деятельности: стратегические, контртеррористические <21> и другие операции, боевые действия и т.д.

--------------------------------

<20> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 г. N 17-П.

<21> Строков С.А., Шеншин В.М. Особенности правового регулирования по обеспечению правового режима контртеррористической операции // Право в Вооруженных Силах. 2018. N 1. С. 109 - 117.

Именно это определяет закрепление военной службы и наличие штатных воинских должностей в вышеперечисленных воинских формированиях и органах. Ведь основное предназначение военнослужащего заключается как раз в обеспечении военной безопасности Отечества.

В других государственных структурах, в которых для решения поставленных задач необходима особая внутренняя дисциплина и возможность использования оружия, но которые не имеют непосредственного отношения к обеспечению военной безопасности военными методами, предусматривается прохождение не военной, а правоохранительной или иной государственной службы (органы внутренних дел, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, таможенные органы и т.п.).

В объектовых и территориальных подразделениях Федеральной противопожарной службы МЧС России функции пожарных выполняют сотрудники, имеющие специальные звания, либо гражданский персонал. Однако на отдельных территориях (ЗАТО, режимные и особо режимные объекты) те же функции уже выполняют военнослужащие. Полагаем такой подход не соответствующим логике построения структуры органа исполнительной власти. Искусственное разделение лиц, выполняющих одну и ту же функцию по тушению пожара, на военнослужащих и сотрудников иного вида государственной службы только лишь по критерию местности, где они исполняют свои обязанности, вряд ли может быть оправдано. Военная служба не должна вводиться в тех государственных органах, которые не нацелены на выполнение военных функций. Сложившееся же положение, по-видимому, было обусловлено желанием предоставить пожарным МЧС России, выполняющим задачи в ЗАТО, дополнительные социальные гарантии и льготы, предоставляемые военнослужащим.

Приведение структуры, состава и численности компонентов военной организации в соответствие с задачами мирного и военного времени продекларировано в качестве основной задачи развития военной организации государства (п. 35 Военной доктрины Российской Федерации).

В качестве вывода укажем на необходимость исключения воинских формирований (и входящих в них военнослужащих) из структуры Федеральной противопожарной службы МЧС России, что позволит систематизировать расходы государства и устранит дисбаланс между наличием у них статуса военнослужащего и невоенными функциями.

Глухов Е.А. Излишние элементы профессиональной подготовки военнослужащих как бюрократизация военного управления [Текст] / Е.А. Глухов, С.А. Строков // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 11. С. 119 - 125.

Калайдов А.Н. Направления совершенствования гражданской обороны в Российской Федерации [Текст] / А.Н. Калайдов, А.В. Круглов, А.А. Окулов // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. 2015. N 4. С. 37 - 42.

Попович А.А. Факторы, влияющие на эффективность управления действиями и оперативность принятия решений при выполнении оперативно-тактических задач пожарно-спасательными подразделениями в условиях военного конфликта [Текст] / А.А. Попович, Д.В. Реутов // Вестник академии гражданской защиты. 2020. N 1. С. 146 - 152.

Зорин А.С., Кудашкин А.В., Лобов Я.В., Тюрин А.И., Фатеев К.В., Шанхаев С.В. Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" [Текст] / М.: За права военнослужащих, 2009. 592 с.

Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный). [Текст]. М., 2012.

Глухов Е.А. Смешение военной и правоохранительной деятельности в некоторых воинских формированиях [Текст] / Е.А. Глухов // Военно-юридический журнал. 2016. N 2. С. 19 - 23.

Строков С.А., Шеншин В.М. Особенности правового регулирования по обеспечению правового режима контртеррористической операции [Текст] / С.А. Строков, В.М. Шеншин // Право в Вооруженных Силах. 2018. N 1. С. 109 - 117.