Шеншин В.М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России им. Героя Российской Федерации генерала армии Е.Н. Зиничева.

В представленном исследовании автором рассматриваются некоторые вопросы совершенствования деятельности в области пожарной безопасности в сфере ОПК. Исследуется ряд изменений, внесенных в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Ключевые слова: пожарная безопасность; правовое регулирование; внеплановые пожарные проверки.

On improving activities in the field of fire safety in the field of defense industry

V.M. Shenshin

Shenshin V.M., candidate of legal sciences, associate professor, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law, St. Petersburg University of the State Fire Service of the Ministry of Emergency Situations of Russia. Hero of the Russian Federation General of the Army E.N. Zinicheva.

In the presented study, the author discusses some issues of improving activities in the field of fire safety in the field of defense industry. A number of amendments made to Federal Law No. 69-FZ of December 21, 1994 "On Fire Safety" are being investigated.

Key words: fire safety; legal regulation; unscheduled fire inspections.

Большинство ученых в своих формулировках пожарной безопасности используют термин "состояние защищенности" в разных его интерпретациях, однако расходятся в определении объекта защиты. Так, например, А.И. Стахов на первое место выдвигает жизненно важные интересы <1>, тогда как В.В. Семенихин прямо указывает на состояние защищенности жизни, здоровья и имущества <2>. Интересно мнение К.В. Карелина, который также использует термин "защищенность", но говорит о защищенности от возникновения и развития пожара <3>.

--------------------------------

<1> Стахов А.И. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 204 с.

<2> Семенихин В.В. Пожарная безопасность // Налоги (газета). 2007. N 12.

<3> Карелин К.В. Административно-правовой статус государственного пожарного надзора Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. 146 с.

Н.Н. Брушлинский и С.В. Соколов в своем определении используют понятие "состояние объекта защиты", но связывают его с понятием пожарных рисков, а не с жизнью или здоровьем людей <4>.

--------------------------------

<4> Брушлинский Н.Н., Соколов С.В. Еще раз о пожарной безопасности // Пожаровзрывобезопасность. 2012. Т. 21. N 6. С. 9 - 12.

В.В. Жуков в своем труде предлагает взглянуть на понятие пожарной безопасности с другого угла и представить понятие пожарной безопасности как сложное, многогранное и комплексное явление, охарактеризовать его как экономически обоснованный, взаимодополняющий, рациональный механизм <5>.

--------------------------------

<5> Жуков В.В. Новый смысл пожарной безопасности // Пожаровзрывобезопасность. 2011. Т. 2. N 12. С. 4 - 10.

Некоторые исследователи пишут, что "одним из основных направлений обеспечения надежной охраны объектов является создание системы противопожарной защиты, которая необходима для защиты людей и имущества от воздействия пожара, а также ограничения его последствий. Подготовка военнослужащих подразделений ведомственной пожарной охраны Росгвардии необходима для формирования, поддержания и совершенствования требуемого уровня профессиональной подготовленности. Основные усилия сосредотачиваются на знании военнослужащими основных требований, предъявляемых к системе противопожарной защиты охраняемых объектов Росгвардии" <6>.

--------------------------------

<6> Зыков А.В., Черных А.К., Шиленин Д.А. Подготовка подразделений ведомственной пожарной охраны Росгвардии // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы. Мониторинг, предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Материалы Междунар. науч.-практ. конф., Санкт-Петербург, 28 октября 2021 года. СПб., 2021. С. 285 - 290.

Развитие общественных отношений в сфере пожарной безопасности позволяет акцентировать внимание на том, что в Федеральный закон "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ внесены существенные изменения. Так, Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности в области пожарной безопасности" от 22 декабря 2020 г N 454-ФЗ указанный правовой акт дополнен новым видом внеплановых пожарных проверок в отношении муниципалитетов. Органы государственного пожарного надзора получили право проводить внеплановые выездные проверки в отношении деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления в части обеспечения ими первичных мер пожарной безопасности в подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров населенных пунктах.

Проверка проводится только в том случае, если решением органа государственной власти на соответствующей территории введен особый противопожарный режим, а перечень территорий, которые подвержены угрозе ландшафтных пожаров, утверждается субъектом Российской Федерации. На такие проверки не распространяются ограничения, предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Анализ правоприменительной практики показывает, что предоставленные МЧС России полномочия и существующие ограничения лицензирующих органов не позволяют в достаточной мере обеспечить защиту населения от существующих угроз.

Согласно имеющимся статистическим данным с 2014 г. при тушении пожаров погибло 43 работника пожарной охраны и 273 получили травмы различной степени тяжести.

За последние 5 лет на территории Российской Федерации произошло около 2 тыс. пожаров, при которых автоматические системы противопожарной защиты были неисправны, выключены или не выполнили свою задачу по причине неправильного проектирования или монтажа. На этих пожарах погибло 199 граждан и 367 получили травмы различной степени тяжести.

Системный анализ пожаров и последствий от них на территории Российской Федерации за прошедшие 5 лет свидетельствует о ключевой роли правильной работы систем автоматической противопожарной защиты в спасении людей и снижении ущерба при пожарах.

При пожарах, на которых системы правильно сработали, погибает и получает травмы соответственно в 4,5 и 2,4 раза меньше людей, площадь, уничтоженная пожаром, уменьшается в 2,4 раза, а количество уничтоженных объектов уменьшается более чем в 5 раз.

В целях повышения качества работ в области пожарной безопасности некоторое время назад был разработан законопроект, который предусматривал внесение в Федеральные законы "О пожарной безопасности" и "О лицензировании отдельных видов деятельности" ряда изменений. Напомним, что такие предложения были реализованы в виде принятия изменений в указанные Законы. Так, в частности:

- Правительство Российской Федерации наделено полномочием утверждать критерии оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты;

- МЧС России наделено полномочием осуществлять аттестацию лиц на право проектирования средств обеспечения пожарной безопасности эксплуатируемых зданий и сооружений;

- лицензирующий орган МЧС России наделен полномочиями приостанавливать действие лицензии в случае неоднократного или грубого нарушения лицензионных требований;

- осуществлено установление обязанности периодического подтверждения (1 раз в 5 лет) лицензиатом соблюдения лицензионных требований путем представления в уведомительной форме соответствующей информации в лицензирующий орган;

- исключено положение, согласно которому лицензирование деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений прекращается со дня установления саморегулирования этого вида деятельности.

Актуализированы положения Федерального закона "О пожарной безопасности" в части перечня видов деятельности <7>, осуществление которых направлено на обеспечение пожарной безопасности.

--------------------------------

<7> Винокуров В.А., Штыров В.А. Федеральный государственный пожарный надзор в федеральной территории: исходные начала // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 1. С. 70 - 75.

Такие изменения позволили, с одной стороны, снизить административную нагрузку на бизнес (соискателям лицензии (лицензиатам) путем предоставления возможности выбора количества видов выполняемых работ (услуг) отдельно по каждому филиалу), а с другой - повысить эффективность регуляторных функций лицензирующего органа (в дистанционном режиме проводить контроль за соблюдением лицензионных требований и принимать своевременные меры необходимого реагирования в отношении недобросовестных лицензиатов, систематически нарушающих установленные требования).

Проводимая административная реформа, в том числе в сфере пожарной безопасности, позволяет ввиду сказанного сделать вывод о том, что указанные выше нормы не содержат обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

При этом обратим внимание на то, что принятые изменения направлены на совершенствование лицензирования отдельных видов деятельности (тушение пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, монтаж, техническое обслуживание и ремонт средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений) <8>.

--------------------------------

<8> Колесник А.А. О совершенствовании методических основ модельного законотворчества в Организации Договора о коллективной безопасности // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 1. С. 40 - 49.

Трудовая функция (работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессией, специальностью с указанием квалификации; конкретный вид поручаемой работнику работы) согласно ст. 57 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) указывается в трудовом договоре. При этом с выполнением работ по определенным должностям, профессиям, специальностям связано предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений. Наименования таких должностей, профессий или специальностей и квалификационные требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям, указанным в квалификационных справочниках, утверждаемых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, или профессиональным стандартам.

Предоставление компенсаций и льгот, а также наличие ограничений имеют место и в отношении работников, выполняющих работы и оказывающих услуги в области пожарной безопасности, что вызывает необходимость приведения положений Федерального закона "О пожарной безопасности" в соответствие с положениями ТК РФ.

Вместе с тем решение вопроса о целесообразности включения соответствующих норм в конкретные законодательные акты при условии их наличия в ТК РФ относится к усмотрению законодателя.

Аргументацией обязательности соответствия работников, привлекаемых к выполнению работ и услуг в области пожарной безопасности, квалификационным требованиям или профессиональным стандартам выступает необходимость наличия у указанных работников специальных знаний или специальной подготовки для защиты жизни и здоровья граждан.

Тезис о том, что "человеческий фактор остается одной из основных причин крупных техногенных аварий и пожаров", является одним из выводов Стратегии в области развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 16 октября 2019 г. N 501.

В 2018 г. на пожарах погибло 7 909 человек, в 2019 г. - 9 461 человек.

По официальной информации МЧС России, прямой материальный ущерб, связанный с несрабатыванием систем пожарной автоматики при возникновении пожара, в 2018 г. составил 211 220 тыс. руб., в 2019 г. - 420 055 тыс. руб. Прямой материальный ущерб от пожаров на объектах, где была отключена система пожарной автоматики, в 2018 г. составил 148 тыс. руб., в 2019 г. - 51 784 тыс. руб.

Снижение показателей смертности и прямого ущерба возможно посредством привлечения к обеспечению пожарной безопасности квалифицированных работников.

Также в Федеральный закон "О пожарной безопасности" внесены изменения в части установления требования о соответствии работников и лиц, привлекаемых к выполнению видов деятельности в области пожарной безопасности, квалификационным требованиям и профессиональным стандартам, а также обязанности руководителя организации назначать работника, ответственного за обеспечение пожарной безопасности, соответствующего указанным требованиям.

Такие изменения позволяют внести значительный вклад в реализацию задач по развитию системы профилактики пожаров, внедрение механизмов и технологий осуществления пожарного надзора, основанного на применении риск-ориентированного подхода <9>, достижение целевых показателей по снижению гибели на пожарах и прямого материального ущерба <10>.

--------------------------------

<9> Немченко С.Б., Маханов В.С. Законодательство о пожарной безопасности: итоги "регуляторной гильотины" // Гос. власть и мест. самоуправление. 2022. N 5. С. 56 - 60.

<10> Законодательство Российской империи в сфере борьбы с пожарами и стихийными бедствиями в первой половине XIX века: Хрестоматия. Т. 1. СПб., 2019. 272 с.

Во исполнение п. 230 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 г. N 3205-р, внесены изменения в ст. ст. 6 и 18 Федерального закона "О пожарной безопасности", которые направлены на совершенствование структуры органов, осуществляющих федеральный государственный пожарный надзор (далее - ФГПН), а также развитие системы обеспечения пожарной безопасности на социально значимых объектах.

Так, внесенными в Федеральный закон "О пожарной безопасности" изменениями <11> предусмотрено:

- наделение полномочиями по осуществлению ФГПН заместителя Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору;

- наделение руководителей подразделений территориальных органов МЧС России по субъектам Российской Федерации, специализирующихся непосредственно на осуществлении ФГПН (управлений надзорной деятельности и профилактической работы в главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации), полномочиями главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по пожарному надзору;

- наделение структурных подразделений управлений оперативно-территориальных объединений войск национальной гвардии Российской Федерации и территориальных органов, а также организаций и подразделений органов внутренних дел Российской Федерации полномочиями осуществлять ФГПН;

- исключение осуществления надзорных функций в области пожарной безопасности из функциональных обязанностей начальников главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации;

- конкретизация объектов, на которых ФГПН осуществляют федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации. В состав объектов, кроме объектов обороны и специального назначения, вводятся объекты безопасности, так как данное понятие является общим и охватывает сферу деятельности всех перечисленных органов;

- наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием утверждать порядок организации дублирования сигналов о пожаре на объектах социальной защиты населения, в образовательных организациях, медицинских учреждениях с круглосуточным пребыванием людей, а также в гостиницах и общежитиях в подразделения пожарной охраны.

--------------------------------

<11> Федеральные законы от 11 июня 2021 г. N 170-ФЗ, от 22 декабря 2020 г. N 454-ФЗ, от 14 июля 2022 г. N 274-ФЗ.

Такие изменения расширяют возможности системы передачи извещений о пожаре <12>, сокращают затраты на их подключение и обслуживание <13>, а также обеспечивают сопряжение с системами обеспечения безопасности жизнедеятельности населения ("Система-112", "Безопасный город" и аналогичные системы субъектов Российской Федерации) с учетом специфики конкретных регионов <14>.

--------------------------------

<12> Смирнова А.А., Князев А.А. Правовое обеспечение деятельности добровольных спасательных формирований в Российской Федерации // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 2. С. 71 - 77.

<13> Колесник А.А. Актуальные вопросы развития и унификации правовых механизмов обеспечения безопасности важных общественно-политических, спортивных и иных мероприятий международного уровня в государствах - членах Организации Договора о коллективной безопасности // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 4. С. 77 - 87.

<14> Ирошников Д.В. Безопасность как категория международного публичного права: теоретический аспект // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 1. С. 11 - 22.

Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 14 июля 2022 г. N 276-ФЗ в технический регламент о требованиях пожарной безопасности внесены поправки, направленные на повышение защищенности граждан и имущества от пожаров.

В частности, расширен перечень условий соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, а также исключены устаревшие, избыточные и дублирующие требования. Установлен ограниченный перечень нормативных документов по пожарной безопасности.

Акцентируем внимание на том, что декларацию пожарной безопасности теперь можно подать в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. Уточненные декларации представляются в случае изменения класса функциональной пожарной опасности объекта защиты либо его капитального ремонта, реконструкции или технического перевооружения.

В социально значимых объектах сигналы о пожаре должны автоматически дублироваться на пульт подразделения пожарной охраны с использованием системы передачи извещений о пожаре.

Требования к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения устанавливаются Техническим регламентом ЕАЭС (ТР ЕАЭС 043/2017).

Таким образом, принятые изменения позволяют более эффективно реализовывать задачи по развитию сферы пожарной безопасности.

Брушлинский Н.Н., Соколов С.В. Еще раз о пожарной безопасности // Пожаровзрывобезопасность. 2012. Т. 21. N 6. С. 9 - 12.

Винокуров В.А. Федеральный государственный пожарный надзор в федеральной территории: исходные начала / В.А. Винокуров, В.А. Штыров // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 1(54). С. 70 - 75. EDN CFSNFO.

Жуков В.В. Новый смысл пожарной безопасности // Пожаровзрывобезопасность. 2011. Т. 20. N 12. С. 4 - 10.

Законодательство Российской империи в сфере борьбы с пожарами и стихийными бедствиями в первой половине XIX века: Хрестоматия. Том I. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 2019. 272 с. ISBN 978-5-906765-93-2. EDN PQAWSD.

Зыков А.В. Подготовка подразделений ведомственной пожарной охраны Росгвардии / А.В. Зыков, А.К. Черных, Д.А. Шиленин // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы. Мониторинг, предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Материалы Международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 28 октября 2021 года. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 2021. С. 285 - 290. EDN YPZVAO.

Ирошников Д.В. Безопасность как категория международного публичного права: теоретический аспект / Д.В. Ирошников // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 1(54). С. 11 - 22. EDN WCAYMY.

Карелин К.В. Административно-правовой статус государственного пожарного надзора Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. 146 с.

Колесник А.А. Актуальные вопросы развития и унификации правовых механизмов обеспечения безопасности важных общественно-политических, спортивных и иных мероприятий международного уровня в государствах - членах Организации Договора о коллективной безопасности / А.А. Колесник // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 4(57). С. 77 - 87. EDN VWPGIN.

Колесник А.А. О совершенствовании методических основ модельного законотворчества в Организации Договора о коллективной безопасности / А.А. Колесник // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 1(54). С. 40 - 49. EDN ASQSJS.

Лебедева А.Е. Собственная безопасность юридического лица: требования закона и ответственность / А.Е. Лебедева // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2022. N 5(298). С. 118 - 128. EDN ZMGPDQ.

Маматов М.В. Применение прокурорами процессуальных средств при обеспечении законности правовых актов / М.В. Маматов, И.А. Маслов // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2023. N 1(306). С. 114 - 122. EDN NSNGYT.

Немченко С.Б. Законодательство о пожарной безопасности: итоги "регуляторной гильотины" / С.Б. Немченко, В.С. Маханов // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 5. С. 56 - 60. DOI: 10.18572/1813-1247-2022-5-56-60. EDN NGBJPL.

Семенихин В.В. Пожарная безопасность // Налоги (газета). 2007. N 12.

Смирнова А.А. Правовое обеспечение деятельности добровольных спасательных формирований в Российской Федерации / А.А. Смирнова, А.А. Князев // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2022. N 2(55). С. 71 - 77. EDN WDOVPC.

Стахов А.И. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 204 с.