Немченко Станислав Борисович, начальник кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, кандидат юридических наук, доцент.

Маханов Вячеслав Сергеевич, начальник отделения надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Ярославской области.

Рассмотрены результаты реформирования законодательства в сфере пожарной безопасности, обусловленные "регуляторной гильотиной", которая явилась катализатором серьезного правотворчества в области пожарной безопасности. Законодателем были исключены устаревшие (дублирующие) требования и введены понятные, обоснованные нормы в сфере пожарной безопасности, взамен большой и сложной системы нормативных документов. Закреплены понятия "ландшафтный пожар", "лесной пожар", приняты новые Правила противопожарного режима, введена административная ответственность в виде приостановления деятельности за повторное нарушение требований пожарной безопасности. Урегулированы вопросы системы вызова экстренных служб, порядка расчетов по установлению пожарного риска, требований к лицензированию деятельности в сфере пожарной безопасности. Скорректированы вопросы государственного пожарного надзора и определен перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований (15 позиций индикативных показателей).

Ключевые слова: пожарная безопасность, законодательство о пожарной безопасности, "регуляторная гильотина", функция государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Fire Safety Laws: The Results of the "Regulatory Guillotine"

S.B. Nemchenko, V.S. Makhanov

Nemchenko Stanislav B., Head of the Department of Theory and History of State and Law of the Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, PhD (Law), Associate Professor.

Makhanov Vyacheslav S., Head of the Department of Supervision over Civil Defense, Protection of the Population and Territory against Emergencies of the Directorate of Supervision and Preventive Work of the Chief Directorate of the EMERCOM of Russia for the Yaroslavl Region.

The authors examined the results of the reform of legislation in the field of fire safety, which were caused by the regulatory guillotine. The legislator eliminated obsolete requirements and fixed understandable, reasonable norms in the field of fire safety. The concepts of "landscape fire", "forest fire" were introduced, new rules for the fire regime were adopted, administrative liability was introduced in the form of suspension of activities for repeated violation of fire safety requirements. The issues of the system for calling emergency services, the procedure for calculating fire risk, and the requirements for licensing activities in the field of fire safety have been regulated. Issues of state fire supervision have been adjusted and a list of indicators of violation of mandatory requirements has been determined (15 indicators).

Key words: fire safety, fire safety legislation, regulatory guillotine, traditional governmental disaster prevention function.

Для эффективного осуществления государством его основной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций требуется детально проработанная и соответствующая вызовам современности правовая база в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также пожарной безопасности.

Глобальная реформа контрольно-надзорной деятельности Российской Федерации (далее также - РФ) <1> вовлекла МЧС России в масштабную работу по пересмотру нормативной базы в сфере пожарной безопасности.

--------------------------------

<1> Шеншин В.М. Применение механизма "регуляторной гильотины" при реформировании контрольно-надзорной деятельности Росгвардии // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. N 1. С. 178 - 186.

Система законодательства в этой области - это комплекс отраслевых нормативных актов, регулирующих вопросы пожарной безопасности: национальные стандарты, своды правил и иные документы, содержащие противопожарные требования.

Считаем возможным разделить все акты в этой сфере на две части:

1. Акты, обязательные для исполнения в ходе проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции (государственные стандарты, своды правил).

2. Акты, содержащие обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного пожарного надзора (Правила противопожарного режима в Российской Федерации, Приказы МЧС России (НПБ 110-03, НПБ 104-03)) <2>.

--------------------------------

<2> Репин С.В., Берестевич М.О. О проблемах в обеспечении пожарной безопасности объектов, возникших в результате изменений организации нормативно-технической работы в МЧС России // Пожарная безопасность: проблемы и перспективы. 2019. N 10. С. 35.

Только за истекший период 2021 г. по инициативе МЧС России приняты 6 федеральных законов, а всего в период с 2019 по 2021 г. пересмотрено или вновь принято 11 федеральных законов, 9 постановлений Правительства РФ и 10 приказов МЧС России <3>.

--------------------------------

<3> Катаргина И.В., Погодин А.Ю., Завидская М.Г. Новое в российском законодательстве в области пожарной безопасности (июнь - август 2021 г.) // Пожарная безопасность. 2021. N 3(104). С. 5.

Следует отметить, что глобальная реформа контрольно-надзорной деятельности явилась катализатором правотворчества в области пожарной безопасности. До разработки и принятия новых нормативных документов, а также в целях приведения обязательных требований в области обеспечения пожарной безопасности в соответствие с положениями Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2020 г. N 1034 отменено 53 постановления Правительства и 125 ведомственных актов, устанавливающих обязательные требования в сфере ведения МЧС России.

Целью отмены большого количества нормативных актов в рамках "регуляторной гильотины" являлось преодоление основной проблемы - наличие большой и сложной системы нормативных документов по пожарной безопасности. Отмена ранее действовавших документов предоставила законодателю уникальную возможность пересмотра институционных направлений развития системы обеспечения пожарной безопасности.

Для понимания вектора и динамики развития законодательства в области пожарной безопасности, уяснения масштабности корректировок остановимся на ключевых изменениях.

Нами проанализированы нормативные документы, принятые в период с 2019 по 2021 г. в целях реализации "регуляторной гильотины" в сфере обеспечения пожарной безопасности, из них: 6 федеральных законов, 6 постановлений Правительства РФ и 6 приказов МЧС России, а также 13 сводов правил в области пожарной безопасности, утвержденных приказами МЧС России.

Сегодня уже завершается процесс полного обновления нормативных документов, содержащих обязательные требования пожарной безопасности. Считаем, что данный процесс завершится, когда все документы из Постановления Правительства РФ от 11 июля 2020 г. N 1034 "О признании утратившими силу нормативных правовых актов..." прекратят свое действие и необходимость в их применении отпадет.

Основные изменения в законодательстве о пожарной безопасности в период с 2019 по 2021 г. заключаются в следующем.

В сфере борьбы с лесными пожарами вводятся такие понятия, как "ландшафтный пожар" и "лесной пожар", разграничиваются полномочия органов государственной власти по тушению "ландшафтных пожаров" на территории субъектов Российской Федерации, исключается полномочие по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов из ведения органов местного самоуправления поселений, и данным полномочием наделяются муниципальные районы, а также уточняются основания для проведения внеплановых проверок органами государственного пожарного надзора в отношении органов местного самоуправления при введении органом государственной власти особого противопожарного режима.

Закреплены общие принципы организации системы вызова экстренных служб, обусловленной необходимостью унификации такого важного и значимого института, как организация взаимодействия экстренных оперативных служб и доведение помощи пострадавшим гражданам в минимально короткий срок, обеспечение формирования, анализа и выгрузки метаданных, необходимых для использования органами власти всех уровней при принятии управленческих решений.

Устанавливается административная ответственность в виде приостановления деятельности за повторное нарушение требований пожарной безопасности на объектах защиты, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска. Указанная санкция установлена за необеспечение правообладателем объекта защиты работоспособности или исправности систем противопожарной защиты (противопожарного водоснабжения, систем автоматического пожаротушения, пожарной сигнализации, систем оповещения и эвакуации людей при пожаре, систем дымоудаления), а также несоответствие путей эвакуации требованиям пожарной безопасности.

Переопределены полномочия главных государственных инспекторов по пожарному надзору субъектов Российской Федерации <4>, конкретизированы органы государственной власти, осуществляющие федеральный государственный пожарный надзор, должностные лица МЧС России и сотрудники органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы наделены правами по проверке документов граждан.

--------------------------------

<4> Силуянова Н.М., Шеншин В.М. Особенности взаимодействия МЧС России и органов местного самоуправления в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций // Пожарная безопасность: современные вызовы. Проблемы и пути решения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Сост.: А.В. Зыков, Н.В. Федорова, О.Е. Евсеева. СПб., 2021. С. 141 - 145.

Серьезно скорректированы требования к лицензированию деятельности в сфере пожарной безопасности, уточнен перечень видов деятельности, отнесенных к области пожарной безопасности. Конкретизированы особенности предоставления лицензий на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры и деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Ключевым изменением является наделение лицензирующего органа полномочием приостановить действие лицензии в случае выявления систематических нарушений (не менее 2 раз в течение 3 лет) или грубых нарушений лицензионных требований. Не допускается приостановление действия лицензии за систематические нарушения лицензионных требований, не являющиеся грубыми, без предварительных предупреждений лицензиата и без предоставления ему времени для устранения нарушения.

Закреплен порядок осуществления расчетов по установлению пожарного риска на объектах защиты в случаях, предусмотренных техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности. Определено, что при оценке показателя величины риска по методикам, разработанным МЧС России, полученные значения сопоставляются с нормативными значениями технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

Установлен новый порядок лицензирования деятельности по монтажу, техобслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Конкретизированы лицензионные требования для соискателя лицензии, а также особенности выполнения отдельных процедур. Отличительной особенностью нового порядка является применение риск-ориентированного подхода при осуществлении лицензионного контроля (надзора).

В рамках внедрения новых механизмов оценки соблюдения нормативных требований пожарной безопасности утверждены Правила оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска, которые регламентировали работу независимого эксперта в области независимой оценки пожарного риска на объектах, заключивших с ним договор. Установлен порядок анализа документов и обследования объекта защиты на предмет соответствия установленным требованиям пожарной безопасности. Предусмотрена возможность электронного документооборота.

В рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" пересмотрен и принят один из основополагающих документов в области пожарной безопасности - новые Правила противопожарного режима в Российской Федерации, которые дополнены отдельными главами по применению и реализации пиротехники гражданского назначения, использованию открытого огня на землях сельскохозяйственного назначения, дополнены мероприятия по предотвращению природных пожаров.

Осуществление реформы контрольно-надзорной деятельности потребовало приведения Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в соответствие с Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". В новой редакции Положения определены:

- предмет надзора;

- органы государственного пожарного надзора;

- виды плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий;

- категории риска и периодичность проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от присвоенной категории риска;

- виды профилактических мероприятий.

МЧС России утвердило формы документов, необходимых для осуществления государственной функции по лицензированию деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры и деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Определен новый порядок подготовки и проведения тренировок по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты.

МЧС России обновило минимальный список оборудования для технического обслуживания и ремонта систем пожарной безопасности, в том числе необходимых для соискания лицензии для осуществления деятельности по техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Также определен перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного пожарного надзора. Установлены следующие индикаторы:

- привлечение к административной ответственности аттестованного эксперта в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности) за выдачу заведомо ложного заключения о соответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности и нарушение порядка оценки соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности в отношении объектов защиты, по которым экспертом проведена независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) в течение последних трех лет, предшествующих дате привлечения эксперта к административной ответственности;

- 3 и более ложных срабатываний в течение 30 календарных дней систем противопожарной защиты на объекте, на котором могут одновременно находиться 50 и более человек (кроме жилых домов).

Индикативные показатели приняты аналогично и в рамках лицензионного контроля МЧС России. Следует отметить, что цель принятия индикативных показателей в рамках государственного пожарного надзора и лицензионного контроля - это использование их в целях мониторинга и анализа осуществляемых государственных функций в области пожарной безопасности.

Перечень показателей включает в себя 15 позиций, в том числе:

- количество проведенных контрольных (надзорных) мероприятий противопожарного состояния объектов надзора;

- количество привлеченных к проведению контрольных (надзорных) мероприятий экспертных организаций, экспертов, а также специалистов, обладающих специальными знаниями и навыками;

- количество принятых органами прокуратуры решений о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия;

- количество судебных заседаний (слушаний), проведенных с участием органов государственного пожарного надзора, должностных лиц органов государственного пожарного надзора.

Были актуализированы документы, направленные на обеспечение соблюдения требований и развитие положений Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" в соответствии с целями и принципами, заложенными в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Федеральном законе от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации". По результатам анализа 13 принятых документов установлено, что в своды правил вносились не только точечные правки, конкретизирующие и уточняющие отдельные требования, но и полностью обновлены отдельные положения, в том числе в виде целых разделов <5>.

--------------------------------

<5> Етумян А.С., Погодин А.Ю. Актуализация нормативных документов в области пожарной безопасности // Пожарная безопасность. 2021. N 1(103). С. 112 - 113.

Подводя итоги, отметим, что "дорожная карта", утвержденная Правительством Российской Федерации в мае 2019 г., в части нормативных актов в области контрольно-надзорной деятельности в зоне ответственности МЧС России выполнена в полном объеме.

Основная цель - исключение устаревших (дублирующих) требований и введение понятных, обоснованных норм во взаимодействии с экспертным и бизнес-сообществом, - достигнута. Сокращение количества нормативных документов в области пожарной безопасности позволит исключить противоречия между их отдельными нормами, создаст предпосылки для снижения административного давления на участников экономической деятельности путем отмены избыточных требований и упрощения структуры законодательства.

Кроме переработки документов, активно внедряются альтернативные формы оценки соответствия требованиям пожарной безопасности: аудит пожарной безопасности и декларирование. Альтернативные формы позволят сократить "законное присутствие" МЧС России (как контрольно-надзорного органа) и продолжить курс на снижение административного давления путем снижения количества контрольно-надзорных мероприятий и в конечном итоге обеспечить приоритет профилактической работы и контроль за длительностью лицензиатов, выполняющих работы в области пожарной безопасности, и экспертов, осуществляющих независимую оценку пожарного риска.

Таким образом, в связи с применением "регуляторной гильотины" в области пожарной безопасности сейчас происходит масштабная систематизация законодательства и смена парадигмы контрольно-надзорной деятельности.

Подчеркнем, что главным результатом "регуляторной гильотины" является недопущение и устранение нарушений мер пожарной безопасности, надзорные мероприятия не являются приоритетным направлением деятельности, отдельный акцент сделан на проведении профилактических мер обучающего и консультативного характера.

С этой целью МЧС России утверждена программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в области пожарной безопасности при осуществлении федерального государственного пожарного надзора органами государственного пожарного надзора на 2022 г.

Анализируя основные цели и задачи профилактики в области пожарной безопасности, можем сделать вывод, что дальнейшая работа по совершенствованию правового регулирования будет строиться вокруг стимулирования добросовестного соблюдения норм пожарной безопасности, а также устранения условий, факторов и причин, способствовавших нарушению рассматриваемых норм.

Считаем, что долгосрочное развитие законодательства в области пожарной безопасности будет направлено на внедрение гибкой системы противопожарного нормирования, вектором которой является недопущение введения дополнительных необоснованно обременительных требований, а также повышение эффективности технического регулирования и допуска на рынок эффективных проектов.

На наш взгляд, одним из основных критериев успешности подобных изменений в области пожарной безопасности должна стать динамика количества пожаров, повышения качества и эффективности законодательного регулирования функции государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

1. Етумян А.С. Актуализация нормативных документов в области пожарной безопасности / А.С. Етумян, А.В. Новикова, Е.М. Григорьева [и др.] // Пожарная безопасность. 2021. N 1(102). С. 114 - 116.

2. Катаргина И.В. Новое в российском законодательстве в области пожарной безопасности (июнь - август 2021 г.) / И.В. Катаргина, А.Ю. Погодин, М.Г. Завидская, Н.В. Бородина // Пожарная безопасность. 2021. N 3(104). С. 5 - 13.

3. Репин С.В. О проблемах в обеспечении пожарной безопасности объектов, возникших в результате изменений организации нормативно-технической работы в МЧС России / С.В. Репин, М.О. Берестевич // Современные технологии обеспечения гражданской обороны и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. 2019. N 1(10). С. 349 - 352.

4. Силуянова Н.М. Особенности взаимодействия МЧС России и органов местного самоуправления в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций / Н.М. Силуянова, В.М. Шеншин // Пожарная безопасность: современные вызовы. Проблемы и пути решения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (г. Санкт-Петербург, 22 апреля 2021 г.) / Составители: А.В. Зыков, Н.В. Федорова, О.Е. Евсеева. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2021. С. 141 - 145.

5. Шеншин В.М. Применение механизма "регуляторной гильотины" при реформировании контрольно-надзорной деятельности Росгвардии / В.М. Шеншин // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. N 1. С. 178 - 186.

1. Etumyan A.S. Aktualizatsiya normativny'kh dokumentov v oblasti pozharnoy bezopasnosti [Update of Regulatory Documents in the Fire Safety Sphere] / A.S. Etumyan, A.V. Novikova, E.M. Grigoryeva [i dr.] // Pozharnaya bezopasnost - A.S. Etumyan, A.V. Novikova, E.M. Grigoryeva [et al.] // Fire Safety. 2021. N 1(102). S. 114 - 116.

2. Katargina I.V. Novoe v rossiyskom zakonodatelstve v oblasti pozharnoy bezopasnosti (iyun - avgust 2021 g.) [New in Russian Laws in the Fire Safety Sphere (June to August 2021)] / I.V. Katargina, A.Yu. Pogodin, M.G. Zavidskaya, N.V. Borodina // Pozharnaya bezopasnost - Fire Safety. 2021. N 3(104). S. 5 - 13.

3. Repin S.V. O problemakh v obespechenii pozharnoy bezopasnosti obyektov, voznikshikh v rezultate izmeneniy organizatsii normativno-tekhnicheskoy raboty' v MChS Rossii [On the Problems in Ensuring of Fire Safety of Objects Arising as a Result of Changes in the Organization of Regulatory and Engineering Work in the EMERCOM of Russia] / S.V. Repin, M.O. Berestevich // Sovremenny'e tekhnologii obespecheniya grazhdanskoy oborony' i likvidatsii posledstviy chrezvy'chayny'kh situatsiy - Modern Technologies of Ensuring of Civil Defense and Liquidation of Consequences of Emergency Situations. 2019. N 1(10). S. 349 - 352.

4. Siluyanova N.M. Osobennosti vzaimodeystviya MChS Rossii i organov mestnogo samoupravleniya v sfere zaschity' naseleniya ot chrezvy'chayny'kh situatsiy [Peculiarities of the Interaction between the EMERCOM of Russia and Local Self-Government Authorities in the Sphere of Protection of the Population against Emergency Situations] / N.M. Siluyanova, V.M. Shenshin // Pozharnaya bezopasnost: sovremenny'e vy'zovy'. Problemy' i puti resheniya: Materialy' Vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii (g. Sankt-Peterburg, 22 aprelya 2021 g.) / Sostaviteli: A.V. Zy'kov, N.V. Fedorova, O.E. Evseeva - Fire Safety: Modern Challenges. Problems and Solutions: Materials of the all-Russian scientific and practical conference (Saint Petersburg, April 22, 2021) / Compiled by: A.V. Zykov, N.V. Fedorova, O.E. Evseeva. Sankt-Peterburg: Sankt-Peterburgskiy universitet GPS MCHS Rossii - Saint Petersburg: Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, 2021. S. 141 - 145.

5. Shenshin V.M. Primenenie mekhanizma "regulyatornoy gilotiny'" pri reformirovanii kontrolno-nadzornoy deyatelnosti Rosgvardii [Application of the "Regulatory Guillotine" Mechanism in Reformation of Control and Supervisory Activities of the Federal National Guard Troops Service] / V.M. Shenshin // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo - Bulletin of the National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod. 2021. N 1. S. 178 - 186.