Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Захаровой Л.А., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Согомонян А.Н.,

при участии:

от Муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей детского оздоровительно-образовательного (профильного) центра "Чайка" Кашарского района Ростовской области - директор Любчич Н.А., паспорт, представитель по доверенности от 14.05.2012 - Агуреев А.И., паспорт,

от отделению надзорной деятельности по Миллеровскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области,

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области - представитель по доверенности от 04.05.2012 N 4721 - Димитров В.А., удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей детского оздоровительно-образовательного (профильного) центра "Чайка" Кашарского района Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2011 по делу N А53-21026/2011 по заявлению Муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей детского оздоровительно-образовательного (профильного) центра "Чайка" Кашарского района Ростовской области к заинтересованным лицам: отделению надзорной деятельности по Миллеровскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области об отмене решения о привлечении к административной ответственности,

принятое судьей Сурмаляном Г.А.,

Муниципальное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей детского оздоровительно-образовательного (профильного) центра "Чайка" Кашарского района Ростовской области (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным постановления отделения надзорной деятельности по Миллеровскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - административный орган) о привлечении учреждения к административной ответственности по части 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 26.10.2011 в качестве другого заинтересованного лица привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области.

Заявленные требования мотивированы отсутствием в деянии учреждения состава правонарушения, предусмотренного ч. 2 статьи 20.4 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано. Исследовав материалы дела, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что событие и состав вменяемого правонарушения подтверждены надлежащими доказательствами. Суд не установил признаков, свидетельствующих о малозначительности совершенного деяния в связи с чем отказал в применении положений статьи 2.9 КоАП РФ.

Муниципальное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей детского оздоровительно-образовательного (профильного) центра "Чайка" Кашарского района Ростовской области обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило отменить судебный акт, принять новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает, что выводы описательной и резолютивной частей обжалуемого постановления не мотивированы, носят вероятностный характер. Основным вменяемым нарушением является отсутствие прямой телефонной связи с ближайшим подразделением пожарной охраны и ссылается на невозможность его исполнения. Одновременно указывает на оборудование территории лагеря системой ОКО-3. Прочие нарушения, выявленные в ходе проверки, были оперативно устранены. Ходатайствовал о применении положений статьи 2.9 КоАП РФ.

В отзыве на апелляционную жалобу управление указывает, что учреждению вменяется не только отсутствие прямой телефонной связи, но также и ряд других нарушений, также квалифицированных по ч. 2 статьи 20.4 КоАП РФ.

В судебном заседании участвующие в деле лица ссылались на доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее. В судебном заседании 14.05.2012 объявлен перерыв до 16.05.2012, о чем объявлено участвующим в заседании лицам. Информация о перерыве размещена в сети Интернет.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 21.07.2011 сотрудниками прокуратуры Кашарского района Ростовской области совместно с сотрудниками управления проведена проверка с целью надзора за соблюдением требований пожарной безопасности при осуществлении деятельности учреждением.

В ходе проведения выявлено, что территория в пределах противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и открытыми складами, а также участки, прилегающие к постройкам, не очищены от горючих отходов, мусора, сухой травы; в здании для обслуживания персонала допускается использование технического помещения для хранения дров и упаковки; двери чердачных помещений в зданиях для проживания персонала, пищеблока не закрыты на замки; учреждение не обеспечено источниками наружного противопожарного водоснабжения в соответствии с требованиями норм; учреждение не оборудовано прямой телефонной связью с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи населенных пунктов.

Выявленные нарушения зафиксированы в справке по результатам проведенной проверки от 14.07.2011 N 383 (л.д. 68 - 69).

21.07.2011 прокурором Кашарского района Ростовской области в отношении учреждения вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования по части 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, получены объяснения от директора учреждения, согласно которым выявленные нарушения учреждение признает частично (л.д. 66 - 67).

Материалы дела об административном правонарушении направлены в управление для рассмотрения.

В ходе рассмотрения административного дела учреждением также даны пояснения о несогласии с квалификацией выявленных событий как правонарушения. При этом указывает на частичное устранение нарушений.

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, главный государственный инспектор г. Миллерово и Миллеровского района по пожарному надзору 09.08.2011 вынес постановление N 260-142/2011/3 о назначении административного наказания по части 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 420 000 рублей.

Указанное постановление обжаловано в Арбитражный суд Ростовской области и является предметом рассмотрения по настоящему делу.

При рассмотрении дела апелляционная коллегия исходит из следующего.

Оспариваемым постановлением учреждению вменено совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 КоАП РФ.

Статьей 20.4 КоАП установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, в том числе:

- частью 2 статьи 20.4 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, совершенные в условиях особого противопожарного режима, в виде административного штрафа на юридических лиц от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Из материалов дела усматривается, что учреждение привлечено к административной ответственности по результатам проведения совместной проверки органами прокуратуры Кашарского района и управлением.

По результатам проверки составлена справка (л.д. 68 - 69). Указанные в справке нарушения послужили основанием для возбуждения прокуратурой дела об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит прямого запрета на использование доказательств, полученных до возбуждения дела об административном правонарушении.

На этом основании собранные административным органом в обоснование вывода о нарушении учреждением доказательства не могут быть признаны полученными с нарушением требований КоАП РФ, поскольку их сбор нормами КоАП РФ не регламентировался.

Исходя из изложенного, собранные в ходе проверки доказательства также должны быть использованы судом для установления события правонарушения и иных обстоятельств по делу.

Между тем, в рамках настоящего дела событие правонарушения не подтверждено административным органом ни на стадии проверки, ни в ходе процедуры, регламентируемой КоАП РФ.

В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является пожарная безопасность, которая понимается как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожарная безопасность является составляющей частью общественной безопасности.

Согласно статье 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями и гражданами, установлены Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.

Таким образом, материалы административного производства (а, следовательно, и материалы арбитражного дела) должны содержать достаточное описание события правонарушения для возможности квалификации объективной стороны как деяния, нарушающего соответствующие нормы закона.

Исходя из положений ст. ст. 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные обстоятельства подлежат установлению на основании полученных административным органом в ходе административного производства соответствующих доказательств - протокола об административном правонарушении, иных протоколов, предусмотренных КоАП РФ, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего, свидетелей, заключений эксперта, иных документов, а также показаний специальных технических средств, вещественных доказательств. Не допускается использования доказательств, полученных с нарушением закона (ч. ч. 2, 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе:

- наличие события административного правонарушения;

- лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

- виновность лица в совершении административного правонарушения.

В имеющихся в материалах дела справке по результатам проверки от 14.07.2011 (л.д. 68 - 69), постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении (л.д. 53 - 56) административный орган ограничился указанием на факт выявленного правонарушения.

Вместе с тем такой подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

Описание существа совершенного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части КоАП РФ, которым предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния.

Данное нарушение процессуальных требований носит существенный характер, что не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Как следует из справки по результатам проверки от 14.07.2011 (л.д. 68 - 69), постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (л.д. 53 - 56) и оспариваемого постановления, в них изложены только обстоятельства, установленные в ходе проверки, фактически без определения объективной стороны правонарушения.

В постановлении административный орган только перечислил выявленные нарушения и сделал ссылки на отдельные положения законодательства, не исследовав и не установив надлежащим образом событие нарушения, и на основании установленных обстоятельств пришел к выводу о том, что в действиях учреждения имеется состав административных правонарушений по части 2 статьи 20.4 КоАП РФ.

Презумпция невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, является одной из важнейших юридических гарантий (статья 1.5 КоАП РФ).

Презумпция, предусмотренная законом, опровержима. Административный орган вправе оспаривать предположение, сформулированное в законе, и доказывать его необоснованность. При решении вопроса о наличии правовых и фактических оснований для привлечения общества к административной ответственности арбитражный суд оценивает представленные участниками спора доказательства в их совокупности и взаимной связи, принимая во внимание относимость, допустимость и достоверность каждого доказательства, а также достаточность доказательств.

Проверка проводилась в отношении объекта - здания и территории учреждения.

Справка о проверке не содержит описания каждого из проверяемых объектов - площадь, этажность, количество помещений, количество эвакуационных выходов.

Как следует из постановлений от 21.07.2011 о возбуждении дела об административном правонарушении и от 09.08.2011 N 260-142/2011/3 учреждению вменяются следующие нарушения, квалифицируемые административным органом в качестве составляющих объективной стороны правонарушения.

Учреждению указано на то, что территория в пределах противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и открытыми складами, а также участки, прилегающие к постройкам, не очищены от горючих отходов, мусора, сухой травы; в здании для обслуживания персонала допускается использование технического помещения для хранения дров и упаковки; двери чердачных помещений в зданиях для проживания персонала, пищеблока не закрыты на замки; учреждение не обеспечено источниками наружного противопожарного водоснабжения в соответствии с требованиями норм; учреждение не оборудовано прямой телефонной связью с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи населенных пунктов.

Учреждение наличие указанных нарушений отрицало, о чем неоднократно давало объяснения административному органу.

При таких обстоятельствах суду необходимы достаточные и непротиворечивые доказательства, отражающие событие и объективную сторону вменяемого правонарушения.

Между тем, ни в одном документе дела об административном правонарушении - справке, постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, постановлении о назначении административного наказания - не указано, какой горючий материал располагается в пределах противопожарных расстояний, отсутствуют фотоматериалы, не описано техническое помещение в здании для технического персонала, отсутствуют сведения о характеристиках помещений и их описании.

Учреждение указывает на своевременное очищение территории от сухой травы, прилагает фотоматериалы. Указывает на отсутствие на территории лагеря мусора и горючих материалов. Административным органом указанные нарушения не зафиксированы, описание правонарушения в указанной части отсутствует.

Учреждение указывает на наличие источников наружного противопожарного водоснабжения, прилагает фотоматериалы. Административным органом указанное нарушение не зафиксировано, не проведен расчет необходимого объема источника в соотношении с общей площадью зданий и территории, в связи с чем суд лишен возможности проверить довод административного органа о несоответствии имеющихся источников нормативам.

Данные сведения административный орган должен был собрать в рамках производства по делу об административном правонарушении и отразить в процессуальных документах, являющихся доказательствами события и состава административного правонарушения.

Констатация в постановлении по делу об административном правонарушении только факта нарушения требований пожарной безопасности без указания на виновные действия либо бездействие заявителя, без установления причинно-следственной связи между такими действиями (бездействием) и совершенным правонарушением, а также без установления наличия у заявителя реальной возможности для соблюдения указанных правил и норм в данном случае не является достаточным основанием для привлечения общества к административной ответственности.

Такой подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

Учреждению также вменяется отсутствие прямой телефонной связи с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи населенных пунктов. Учреждение указывает на невозможность оборудования территории лагеря прямой телефонной связью ввиду удаленности от населенных пунктов области, а также на эксплуатацию системы ОКО-3, которая способна выполнять роль прямой телефонной связи с ближайшим подразделением пожарной охраны (л.д. 46).

Указанный довод административным органом не исследован, оценка событию правонарушения и вины учреждения в отношении данного правонарушения административным органом также не дана.

Апелляционная коллегия, с учетом обстоятельств данного дела, полагает возможным признать указанное правонарушение малозначительным, пользуясь правом, предоставленным статьей 2.9 КоАП РФ и процессуальными полномочиями. Фактически имеющаяся в распоряжении учреждения система связи ОКО-3 позволяет связаться с подразделением пожарной охраны. Кроме того, учреждением указано, и административный орган подтвердил данный факт, что ближайшее подразделение пожарной охраны расформировано, пожарное подразделение в г. Миллерово находится на значительном расстоянии, что при использовании любых способов связи не позволит прибыть в нормативно установленные сроки на вызов.

Тот факт, что постановление о назначении административного наказания вынесено на основании справки и постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, не освобождает административный орган от обязанности по установлению события вменяемого правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, в совершении вменяемого правонарушения.

Поскольку в нарушение статьи 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении не определена объективная сторона правонарушения, не указано, в чем конкретно состоит вина учреждения, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 статьи 20.4 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о неправомерности привлечения учреждения к административной ответственности.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков административных правонарушений, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом. При этом суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.

Действующие нормы КоАП РФ предписывают административному органу четко оформлять процессуальные документы, которые являются основными доказательствами при привлечении лиц к административной ответственности (статьи 26.2, 28.1, 28.2 КоАП РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Поскольку данная обязанность административным органом исполнена не была, суд апелляционной инстанции считает недоказанным событие вменяемого нарушения, предусмотренного частью 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно частям 2, 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2). В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя (часть 3).

Исходя из изложенного, апелляционный суд приходит к выводу об обоснованности требований учреждения. Решение суда при таких обстоятельствах надлежит отменить, оспариваемое обществом постановление о привлечении к административной ответственности - признать незаконным и отменить.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2011 по делу N А53-21026/2011 отменить. Признать незаконным и отменить постановление главного государственного инспектора г. Миллерово и Миллеровского района по пожарному надзору о привлечении к административной ответственности от 09.08.2011 N 260-142/2011/3.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.