Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2012 года

Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2012 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Шульги Л.А.

судей Борисовой Г.В., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Михайлюк Е.В.

при участии:

от заявителя: Москвиной М.В., дов. от 23.12.2011 N 123/Дв

от ответчика: Хромова В.Ю., дов. от 23.01.2012 N 30-11-19

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23270/2011) Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.11.2011 по делу N А56-46804/2011 (судья Гранова Е.А.), принятое

по заявлению Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

к Главному управлению МЧС России по Санкт-Петербургу

о признании результатов проверки и предписания недействительными

Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: 191028, Санкт-Петербург, ул. Моховая, д. 3, ОГРН 5067847165018 (далее - Ростехнадзор, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными результатов проверки, проведенной Главным управлением МЧС России по Санкт-Петербургу: 190020, Санкт-Петербург, Старо-Петергофский пр., д. 24 (далее - управление) в период с 16.05.2011 по 18.05.2011, а также о признании незаконным и отмене предписания управления от 18.05.2011 N 2-25-346/1/1 по устранению нарушения требований пожарной безопасности.

Решением от 01.11.2011 суд частично удовлетворил заявление Ростехнадзора, в части признания незаконными результатов проверки, проведенной управлением в период с 16.05.2011 по 18.05.2011, производство прекратил; признал недействительным и отменил пункт 1 предписания от 18.05.2011 N 2-25-346/1/1; в удовлетворении остальной части заявления отказал.

Ростехнадзор заявил апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01 ноября 2011 года по делу N А56-46804/2011 и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, являются ошибочными выводы суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого предписания незаконным; о распространении на объект культурного наследия, которое эксплуатирует заявитель, требований пожарной безопасности - ППБ 01-03 и СНиП 21-07-97*; об отсутствии со стороны управления нарушения периодичности проведения плановых проверок.

В судебном заседании представитель Ростехнадзора поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просит решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель управления против доводов апелляционной жалобы возражал по мотивам, изложенным в отзыве, обжалуемое решение суда считает законным и обоснованным, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела видно, что на основании распоряжения от 26.04.2011 N 2-25-346 управлением проведена плановая выездная проверка выполнения Ростехнадзором требований пожарной безопасности при осуществлении деятельности по адресу: Санкт-Петербург, ул. Моховая, дом 3.

В ходе проведения проверки управление выявило факты нарушений Ростехнадзором обязательных требований пожарной безопасности, установленных Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (далее - ППБ 01-03), Строительными нормами и правилами СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СниП 21-01-97*), приказа МЧС РФ от 12.12.2007 N 645 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций".

По результатам проверки управлением составлен акт проверки от 18.05.2011 N 2-25-346 (л.д. 14-19), и вынесено предписание от 18.05.2011 N 2-25-346/1/1, которым Ростехнадзору предписано в срок до 01.05.2012 устранить выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности (л.д. 9-13).

Не согласившись с результатами проверки и вынесенным предписанием, Ростехнадзор обратился с заявлением в арбитражный суд.

Изучив материалы дела, заслушав доводы сторон, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Ростехнадзора по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельностью.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2 статьи 29 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный правовой акт представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения.

Из материалов дела видно, что согласно пункту первому просительной части заявления Ростехнадзор просит признать незаконными результаты проверки, проведенной должностными лицами управления с 16.05.2001 по 18.05.2011, а вторым - признать незаконным и отменить предписание от 18.05.2011 N 2-25/346/1/1.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Ростехнадзора не отрицала, что в рассматриваемом случае результатами проверки являются как акт проверки, так и выданное на его основании предписание, при этом согласилось с выводом суда первой инстанции о том, что акт проверки от 18.05.2011 N 2-25-346 не носит властно-распорядительного характера и не содержит обязательных для заявителя требований.

Поскольку требование о признании предписания от 18.05.2011 N 2-25/346/1/1 было заявлено Ростехнадзором отдельно (пункт 2 искового заявления), то суд первой инстанции обосновано на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекратил производство по делу в части требования признать незаконными результаты проверки, проведенной должностными лицами управления с 16.05.2001 по 18.05.2011.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не было учтено, что в рамках требования о признании незаконными результатов проверки заявителем фактически оспаривались проводимые должностным лицом управления мероприятия по контролю (надзору), не принимаются судом апелляционной инстанции. Поскольку Ростехнадзор требование об оспаривании действий должностных лиц в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, не заявлял, правом в порядке статьи 49 АПК РФ уточнить заявленные требования не воспользовался. При этом Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не предоставляет право суду по собственной инициативе изменять или уточнять заявленные требования. В связи с чем, суд первой инстанции правомерно рассмотрел дело и принял обоснованное решение в пределах заявленных Ростехнадзором требований.

Оспаривая предписание от 18.05.2011 N 2-25-346, заявитель в частности указывает на нарушения управлением периодичности проведения в отношении Ростехнадзора плановой проверки, ссылаясь на уже имевшие место проверки в отношении своих структурных подразделений.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

При этом под государственным пожарным надзором понимается осуществляемая в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки (статья 1 Закона N 69-ФЗ).

Таким образом, при осуществлении государственного пожарного надзора должны соблюдаться требования не только Закона N 69-ФЗ и иных нормативных правовых актов в этой области, но и требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, которым, в частности, устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок (часть 2 статьи 1).

В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3 указанной статьи).

Согласно части 8 статьи 9 Закона N 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня: государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

В распоряжении или приказе также указываются цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения, даты начала и окончания проведения проверки (статья 14 Закона N 294-ФЗ).

Частью 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что срок проведения проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица.

Как следует из материалов дела, проверки в 2010 году проводилась ГПН ГУ МЧС России по Ленинградской области в отношении структурных подразделений Ростехнадзора, осуществляющих свою деятельность в Кингисеппском и Лодейнопольском районах Ленинградской области. Доказательств проведения проверки в отношении Ростехнадзора и его структурных подразделений на территории Санкт-Петербурга в пределах трех лет, предшествующих проведению проверки, в материалы дела не представлено. Следовательно, установленная частью 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ периодичность проведения плановой проверки в рассматриваемом случае была соблюдена.

В соответствии со статьей 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

Главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в частности, давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Согласно статье 37 Закона N 69-ФЗ руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

В силу статьи 20 Закона N 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями и гражданами, установлены Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.

Наряду с указанными Правилами следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке (пункт 3 ППБ 01-03).

Доводы заявителя апелляционной жалобы о невозможности применения к проверяемому объекту требований законодательства о пожарной безопасности в связи с тем, что указанные требования противоречат законодательству об охране объектов культурного наследия, были исследованы судом первой инстанции и обоснованно им отклонены, у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для переоценки выводов суда первой инстанции.

При этом суд обосновано указал, что в оспариваемом предписании отсутствуют требования о выполнении конкретных действий, что действительно могло бы вызвать конфликт законодательства между федеральными законами о пожарной безопасности и об объектах культурного наследия.

В соответствии со статьей 37 Закона N 69-ФЗ руководители организации обязаны: соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны". Пункты предписания N 2-25-346/1/1 содержат лишь фиксацию нарушений требований пожарной безопасности, имеющихся в здании, при этом способ устранения данных нарушений не конкретизируется и остается на усмотрение руководства юридического лица. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности при невозможности устранения имеющихся нарушений существует возможность разработки специальных технических условий по обеспечению пожарной безопасности (компенсирующих мероприятий). Разработка данных мероприятий предусмотрена пунктами 1.5* и 1.6* СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений". Согласно пункту 1.5* для зданий, на которые отсутствуют противопожарные нормы, а также для зданий класса функциональной пожарной опасности Ф1.3 высотой более 75 м*, зданий других классов функциональной пожарной опасности высотой более 50 м и зданий с числом подземных этажей более одного; а также для особо сложных и уникальных зданий, кроме соблюдения требований настоящих норм, должны быть разработаны технические условия, отражающие специфику их противопожарной защиты, включая комплекс дополнительных инженерно-технических и организационных мероприятий. Указанные технические условия должны быть согласованы с органом управления Государственной противопожарной службы МВД России и с Госстроем России и утверждены заказчиком. Согласно пункту 1.6* разрешение на отступления от противопожарных требований строительных норм и правил по конкретным объектам в обоснованных случаях производится Госстроем России при наличии мероприятий, компенсирующих эти отступления, согласованных органом управления Государственной противопожарной службы МВД России, а также частью 2 статьи 78 ФЗ-123 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (Для зданий, сооружений, строений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, на основе требований настоящего Федерального закона должны быть разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности).

В отсутствие доказательств направления Ростехнадзором соответствующих запросов в КГИОП для согласования необходимых мероприятий с целью устранения нарушений требований пожарного надзора, указанных в оспариваемом предписании, и ответов о невозможности устранения того или иного нарушения в связи с прямым запретом КГИОП, доводы Ростехнадзора в указанной части обосновано отклонены судом, как необоснованные, носящие предположительный характер.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97*, настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений (далее - зданий) на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов. На основании вышеизложенного следует, что действие ППБ 01-03 и СНиП 21-01-97* распространяются на помещения, эксплуатируемые юридическим лицом.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда о недействительность пункта 1 оспариваемого предписания, при наличии у заявителя удостоверения от 25.02.2010, выданного ООО "Циклон" руководителю Ростехнадзора Слабикову Г.В. о прохождении им курса обучения мерам пожарной безопасности по программе пожарно-технического минимума со сроком действия до 25.02.2013, и отсутствием у административного органа правовых оснований для включения в предписание требования о необходимости прохождения руководителем учреждения обучения по пожарно-техническому минимуму в оспариваемое предписание.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда, сделанные с учетом установленных фактических обстоятельств, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены законно принятого судебного акта.

Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01 ноября 2011 года по делу N А56-46804/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.