Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2012 года

Постановление изготовлено в полном объеме 04 июля 2012 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганичевой В.А.

при участии в заседании:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Толокнев П.А. - по доверенности от 17.01.2012 N 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-8771/2012) Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 19.03.2012 по делу N А21-10723/2011 (судья Сычевская С.Н.), принятое

по заявлению ООО "Балтийская Мраморная компания", место нахождения: 236005, Калининградская область, г. Калининград, ул. Печатная, д. 56, ОГРН 1023901863810

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области в лице МОНД Московского района городского округа "Город Калининград", Ладушкинского и Мамоновского городских округов

о признании недействительным предписания

общество с ограниченной ответственностью "Балтийская Мраморная компания", 236005, Калининградская область, г. Калининград, ул. Печатная, д. 56, ОГРН 1023901863810, (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании предписания государственного инспектора Московского района городского округа "Город Калининград", Ладушкинского и Мамоновского городских округов по пожарному надзору Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области (далее - Управление, административный орган) от 06.10.2011 N 395/1/272 недействительным.

Решением суда от 19.03.2012 требования заявителя удовлетворены в полном объеме, предписание административного органа от 06.10.2011 N 395/1/272 признано недействительным, с Управления в пользу Общества взыскано 2 000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит решение от 19.03.2012 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, у административного органа имелись законные основания для выдачи Обществу оспариваемого предписания.

К судебному заседанию от Общества в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому заявитель считает предписание Управления недействительным ввиду недоказанности административным органом в действиях Общества нарушений обязательных требований пожарной безопасности, а также неопределенности содержания ненормативного правового акта.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Общество, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечило явку своего представителя в судебное заседание, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без участия представителя заявителя.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения начальника МОНД Московского района городского округа "Город Калининград", Ладушкинского и Мамоновского городских округов от 15.09.2011 N 395 должностным лицом Управления в период с 27.09.2011 по 06.10.2011 в отношении заявителя проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля за выполнением Обществом ранее выданного предписания от 27.10.2010 N 554/1/256 по адресу: город Калининград, улица Печатная, дом 56, в ходе которой выявлены факты невыполнения Обществом пунктов 18, 20, 22 предписания от 27.12.2010 N 554/1/256.

По результатам проверки Управлением составлен акт от 06.10.2011 N 395, Обществу выдано предписание от 06.10.2011 N 395/1/272 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности, выявленных в ходе проверки, а именно:

- не определена категория взрывопожарной и пожарной опасности для блока А1 (пункт 33 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03));

- в административном корпусе отсутствуют устройства для самозакрывания на дверях, ведущих из второго и третьего этажа на лестничную клетку (пункт 3 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03) и пункт 6.28 СНиП 21-01-97*);

- помещения не оборудованы внутренним противопожарным водопроводом (пункт 3 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03) и пункт 8.1 СНиП 21-01-97*).

Полагая, что выданное Управлением предписание незаконно, а также нарушает права и законные интересы Общества, заявитель оспорил его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил то, что у административного органа отсутствовали правовые основания для выдачи Обществу оспариваемого предписания.

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и соблюдение норм процессуального права, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит решение суда от 19.03.2012 подлежащим отмене на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Полномочия должностных лиц Управления государственного пожарного надзора по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности установлены Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 01.10.2007 N 517 (далее - Административный регламент).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 46 Административного регламента одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений или по снятию с производства.

В соответствии с пунктом 70 Административного регламента, в случае выявления при проведении проверки нарушений лицом, в отношении которого проводится проверка, обязательных требований пожарной безопасности, государственный инспектор (государственные инспекторы) по пожарному надзору, проводивший (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации обязан (обязаны) выдать предписание (предписания) по устранению нарушений с указанием сроков их устранения и (или) предписание по снятию с производства; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, в ответственности.

Указанный пункт Административного регламента корреспондирует части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), согласно которой в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

При этом ни пункт 70 Административного регламента, ни статья 17 Закон N 294-ФЗ, равно как и иные положения указанных нормативных правовых актов не связывают выдачу контролирующими органами предписаний об устранении нарушений действующего законодательства ни с чем иным кроме как с наличием соответствующих нарушений.

Факт выявления контролирующими органами в ходе соответствующей проверки наличия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении не является обстоятельством исключающим выдачу предписаний об устранении нарушений обязательных требований законодательства, а обязывает должностные лица органов государственного контроля осуществить дополнительные мероприятия.

Таким образом, орган пожарного надзора, в соответствии с возложенными на него полномочиями, выявив нарушения юридическими лицами правил пожарной безопасности, в том числе при наличии оснований для привлечения лиц, допустивших выявленные нарушения, к административной ответственности, обязан выдать предписание об их устранении.

На основании изложенного апелляционная коллегия признает довод апелляционной жалобы Управления обоснованным и не может согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии у административного органа оснований для выдачи оспариваемого предписания ввиду того, что Управлению следовало осуществить мероприятия по привлечению Общества к административной ответственности по части 12 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неисполнение ранее выданного предписания.

Как следует из материалов дела, в ходе проверки Управлением выявлены нарушения Обществом положений пунктов 3, 33 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), а также пунктов 8.1 и 6.28 СНиП 21-01-97*.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно статье 20 названного Закона к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В силу статьи 37 Закона N 69-ФЗ юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

В силу статьи 51 Закона N 123-ФЗ целью создания систем противопожарной защиты является защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение его последствий.

Статья 52 указанного закона устанавливает способы защиты людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара, в частности: применение объемно-планировочных решений и средств, обеспечивающих ограничение распространения пожара за пределы очага; устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ каждое здание, сооружение или строение должно иметь объемно-планировочное решение и конструктивное исполнение эвакуационных путей, обеспечивающих безопасную эвакуацию людей при пожаре.

Для обеспечения безопасной эвакуации людей должно быть обеспечено беспрепятственное движение людей по эвакуационным путям и через эвакуационные выходы.

В силу статьи 89 Закона N 123-ФЗ эвакуационные пути в зданиях, сооружениях и строениях и выходы из зданий, сооружений и строений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей.

Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 утверждены Правила пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), которые также являются обязательными для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды (пункт 1 ППБ 01-03).

В соответствии с пунктом 33 ППБ 01-03 для всех производственных и складских помещений должна быть определена категория взрывопожарной и пожарной опасности, а также класс зоны по правилам устройства электроустановок, которые надлежит обозначать на дверях помещений.

Доводы Общества об отсутствии нарушений пункта 33 ППБ 01-03 со ссылкой на то, что в момент осуществления административным органом внеплановой проверки на дверях блока А1 имелась табличка с определением категории помещения В2 не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку сам факт наличия на двери указанной таблички в отсутствие соответствующего заключения не свидетельствует о проведении Обществом мероприятий по определению категория взрывопожарной и пожарной опасности названного помещения, а также класса зоны по правилам устройства электроустановок.

Документов опровергающих выводы административного органа в материалы дела не представлено, в связи с чем утверждения заявителя о неправомерности пункта 1 предписания от 06.10.2011 N 395/1/272 отклоняются судом апелляционной инстанции как бездоказательные.

Пунктом 3 ППБ 01-03 установлено, что наряду с настоящими Правилами, следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.

Согласно пункту 2 оспариваемого предписания Обществом нарушен пункт 6.28 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", при этом в качестве нарушения указано, что в административном корпусе отсутствуют устройства для самозакрывания на дверях, ведущих из второго и третьего этажа на лестничную клетку.

Вместе с тем, выявленное административным органом нарушение соответствуют пункту 6.18 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", согласно которому лестничные клетки, как правило, должны иметь двери с приспособлениями для самозакрывания и с уплотнением в притворах. В лестничных клетках допускается не предусматривать приспособления для самозакрывания и уплотнение в притворах для дверей, ведущих в квартиры, а также для дверей, ведущих непосредственно наружу.

Принимая во внимание конкретизацию Управлением нарушения обязательных требований пожарной безопасности, апелляционная коллегия отклоняет довод Общества о том, что допущенная Управлением ошибка в части указания пункта СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" является основанием для признания оспариваемого предписания в названной части неисполнимым и соответственно недействительным.

Ссылка заявителя на то, что пункт 6.18 СНиП 21-01-97* не распространяется на указанные Управлением двери, также признается судом апелляционной инстанции несостоятельной.

Абзац 3 названного пункта СНиП 21-01-97* содержит исчерпывающий перечень дверей, на которых допускается не предусматривать приспособления для самозакрывания, а именно, ведущих в квартиры и непосредственно наружу, в то время как, в рассматриваемом случае, речь идет о дверях в административном корпусе, ведущих из второго и третьего этажа на лестничную клетку.

Доводы Общества о неопределенности содержания ненормативного правового акта Управления относительно места проведения проверки также необоснованны, поскольку и в акте проверки и оспариваемом предписание указан адрес места проведения проверки: город Калининград, улица Печатная, дом 56.

Более того, 27.10.2010 в отношении Общества инспектором по пожарному надзору было вынесено Представление N 628 "Об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения", на данное Представление Обществом в Управления был направлен план выполнения противопожарных мероприятий от 26.01.2011 N 21 с указанием конкретных нарушений и помещений, в которых они выявлены, в том числе относительно нарушений, являющихся предметом рассмотрения настоящего спора (выявленных повторно), что в свою очередь свидетельствует о формальности доводов Общества в указанной части.

Вместе с тем, апелляционная коллегия соглашается с доводами заявителя в части недействительности пункта 3 предписания Управления от 06.10.2010 N 395/1/272.

Согласно пункту 3 предписания от 06.10.2011 N 395/1/272 помещения Общества не оборудованы внутренним противопожарным водопроводом.

Согласно пункту 8.1 СНиП 21-01-97* тушение возможного пожара и проведение спасательных работ обеспечиваются конструктивными, объемно-планировочными, инженерно-техническими и организационными мероприятиями.

К ним относятся:

- устройство пожарных проездов и подъездных путей для пожарной техники, совмещенных с функциональными проездами и подъездами или специальных;

- устройство наружных пожарных лестниц и обеспечение других способов подъема персонала пожарных подразделений и пожарной техники на этажи и на кровлю зданий, в том числе устройство лифтов, имеющих режим "перевозки пожарных подразделений";

- устройство противопожарного водопровода, в том числе совмещенного с хозяйственным или специального, а при необходимости, устройство сухотрубов и пожарных емкостей (резервуаров);

- противодымная защита путей следования пожарных подразделений внутри здания;

- оборудование здания в необходимых случаях индивидуальными и коллективными средствами спасения людей;

- размещение на территории поселения или объекта подразделений пожарной охраны с необходимой численностью личного состава и оснащенных пожарной техникой, соответствующей условиям тушения пожаров на объектах, расположенных в радиусе их действия.

Выбор этих мероприятий зависит от степени огнестойкости, класса конструктивной и функциональной пожарной опасности здания.

В соответствии с пунктом 5.17 СНиП 21-01-97* здания, а также части зданий, выделенные противопожарными стенами, - пожарные отсеки (далее - здания) - подразделяются по степеням огнестойкости, классам конструктивной и функциональной пожарной опасности.

Степень огнестойкости здания определяется огнестойкостью его строительных конструкций.

Класс конструктивной пожарной опасности здания определяется степенью участия строительных конструкций в развитии пожара и образовании его опасных факторов.

Класс функциональной пожарной опасности здания и его частей определяется их назначением и особенностями размещаемых в них технологических процессов.

Однако, несмотря на то, что в состав объекта проверки входило несколько самостоятельных зданий, расположенных по адресу: город Калининград, улица Печатная, дом 56, ни акт проверки от 06.10.2011 N 395, ни оспариваемое предписание Управления не содержат сведений о конкретных помещениях Общества не оборудованных внутренним противопожарным водопроводом.

Вместе с тем, предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

В соответствии с Административным регламентом в предписании должны быть указаны требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства.

При этом, учитывая, что за неисполнение требований предписания законодательством предусмотрена административная ответственность, предписание должно отвечать критерию исполнимости.

В оспариваемом предписании конкретные мероприятия (здания в которых должны быть устранены нарушения обязательных требований пожарной безопасности), учитывающие обстоятельства спорной ситуации и специфику правоотношений, которые следует выполнить заявителю, не указаны. Из оспариваемого предписания не видно, каким должно быть его надлежащее исполнение.

Отсутствие в предписании конкретных мероприятий по устранению допущенных нарушений исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства и не отвечает критерию исполнимости.

С учетом указанного, апелляционная инстанция считает, что пункт 3 предписания от 06.10.2011 N 395/1/272, вынесенного Управление по результатам проверки, не содержащий конкретных требований, подлежащих выполнению для устранения допущенного нарушения законодательства, не соответствует части 3 статьи 1, пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ и пункту 70 Административного регламента.

При изложенных обстоятельствах, апелляционная жалоба Управления подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции от 19.03.2012 отмене, а пункт 3 предписания Управления от 06.10.2011 N 395/1/272 признанию недействительным.

В соответствии с частью 1 статьей 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением апелляционной жалобы, распределяются по правилам, установленным настоящей статьей (часть 5 статьи 110 АПК РФ).

Таким образом, учитывая, что по результатам рассмотрения дела требования заявителя удовлетворены частично, апелляционная жалоба Управления признана обоснованной, 2 000 рублей государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанциях подлежат отнесению на заявителя, 1 000 рублей государственной пошлины - на административный орган.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации административный орган освобожден от уплаты государственной пошлины по делам рассматриваемым в арбитражных суда, в связи с чем 1 000 рублей государственной пошлины не подлежит взысканию с Управления.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Калининградской области от 19 марта 2012 года по делу N А21-10723/2011 отменить.

Признать недействительным пункт 3 предписания инспектора МОНД Московского района городского округа "Город Калининград", Ладушкинского и Мамоновского городских округов УНД ГУ МЧС России по Калининградской области N 395/1/272 от 06.10.2011 по устранению нарушений обязательных требований.

В остальной части в удовлетворении заявления Обществу с ограниченной ответственностью "Балтийская мраморная компания" (236005, Калининградская область, г. Калининград, ул. Печатная, д. 56, ОГРН 1023901863810) о признании недействительным предписания государственного инспектора Московского района городского округа "Город Калининград", Ладушкинского и Мамоновского городских округов по пожарному надзору от 06.10.2011 N 395/1/272 отказать.