Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2012 года

Постановление изготовлено в полном объеме 14 декабря 2012 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганичевой В.А.

при участии в заседании:

от заявителя: Данилюк М.В. - по доверенности от 13.04.2012 N 21

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от 3-го лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18420/2012) Главного управления МЧС России по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 01.08.2012 по делу N А42-2853/2012 (судья Беляева Л.Е.), принятое

по заявлению Территориального фонда обязательного медицинского страхования Мурманской области

к Главному управлению МЧС России по Мурманской области, Отделу надзорной деятельности города Апатиты ГУ МЧС России по Мурманской области

3-е лицо: Администрация города Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области

о признании недействительным предписания

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Мурманской области (ОГРН 1025100843789, ИНН 5192160029, находящийся по адресу: г. Мурманск, проспект Ленина, д. 89; далее - заявитель, ТФОМС Мурманской области, Фонд) обратился в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области (ОГРН 1025100861763, ИНН 5191501741, юридический адрес: г. Мурманск, ул. Буркова, д. 4; далее - Управление) о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности г. Апатиты Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Мурманской области от 10.02.2012 N 6/1/8.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Апатиты (юридический адрес: Мурманская область г. Апатиты, пл. Ленина, д. 1).

Решением суда от 01.08.2012 предписание Отдела надзорной деятельности г. Апатиты УНД Главного управления МЧС России по Мурманской области от 10.02.2012 N 6/1/8 признано недействительным, Главное управление МЧС России по Мурманской области обязано устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Фонда.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, просит отменить решение от 01.08.2012 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. Податель жалобы полагает, что дело не подведомственно арбитражному суду и подлежит прекращению в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку должно быть рассмотрено судом общей юрисдикции; вывод суда о вручении распоряжения от 11.01.2012 N 6 о проведении внеплановой выездной проверки неуполномоченному лицу - Макеевой А.В. сделан без выяснения фактических обстоятельств дела и противоречит имеющимся доказательствам; вывод суда о рекомендательном характере требований СП 1.13130 (пункт 5.4.17), СП 54.13330.2011 (пункты 7.1.12, 7.2.15), ППБ 01-03 (пункт 3), СНиП 31-01-2003 (пункты 7.1.12, 7.2.15), СНиП 21-01-97 (пункты 7.1, 7.4) основан на неправильном толковании норм материального права.

Управление и администрация города Апатиты, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем жалоба рассмотрена в порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие представителей.

В судебном заседании представитель Фонда просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы и оставить решение суда от 01.08.2012 без изменения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что в целях контроля исполнения предписания N 112/1/90 от 24.12.2010 на основании распоряжения от 11.01.2012 N 6 Отделом надзорной деятельности г. Апатиты в период с 24.01.2012 по 10.02.2012 была проведена внеплановая выездная проверка Фонда по адресам: г. Апатиты, ул. Северная, д. 16; ул. Трудовая, район СИЗО ГЭК 81 ряд 2 бокс 6; ул. Трудовая, район СИЗО ШЭК 81 ряд 2 бокс 10.

В ходе проверки, проведенной в присутствии директора Апатитско-Кировского филиала Фонда, выявлены нарушения обязательных требований пожарной безопасности, а именно: помещения общественного назначения (помещения Фонда) не отделены от жилой части здания противопожарными перегородками 1-ого типа без проемов, - в нарушение Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (статья 89), СП 1.13130 (пункт 5.4.17), СП 54.13330.2011 (пункты 7.1.12, 7.2.15), ППБ 01-03 (пункт 3), СНиП 31-01-2003 (пункты 7.1.12, 7.2.15), СНиП 21-01-97 (пункты 7.1, 7.4), что отражено в акте проверки N 6 от 10.02.2012.

По результатам проверки Фонду выдано предписание N 6/1/8 от 10.02.2012 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности по адресу: г. Апатиты, ул. Северная, д. 16, в срок до декабря 2012 года.

Считая предписание незаконным, Фонд обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта.

Удовлетворяя требования Фонда, суд первой инстанции исходил из того, что Отделом надзорной деятельности г. Апатиты допущено нарушение положений части 16 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), выразившееся в неуведомлении Фонда в проведении внеплановой выездной проверки в установленный срок, что в силу пункта 1 части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ относится к грубым нарушениям. Кроме того пункты 7.1.12 СНиП 31-01-2003, СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", свод правил (СП) 1.13130 не отнесены к обязательным для исполнения нормативным документам и с введением в действие 01.07.2010 Закона N 384-ФЗ (на момент принятия оспариваемого акта) носят рекомендательный характер.

Выслушав представителя Фонда, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда установленным обстоятельствам и представленным доказательствам судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) под государственным пожарным надзором понимается осуществляемая в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности вправе проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений; давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Следовательно, Отдел надзорной деятельности г. Апатиты, осуществляя в пределах своих полномочий государственный пожарный надзор, вправе выносить в адрес соответствующих органов или юридических (физических) лиц предписания об устранении нарушений и соблюдении требований в области пожарной безопасности.

Внеплановая выездная проверка проведена Отделом надзорной деятельности г. Апатиты на основании распоряжения от 11.01.2012 N 6 с целью контроля исполнения предписания N 112/1/90 от 24.12.2010. Срок проведения проверки определен с 24.01.2012 по 10.02.2012.

Согласно акту проверки от 10.02.2012, последняя проведена с 24.01.2012 по 10.02.12.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки с целью контроля исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям требований вышеназванного закона отнесено нарушение требования, предусмотренного частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Как следует из материалов дела с распоряжением от 11.01.2012 N 6 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении Территориального фонда обязательного медицинского страхования Мурманской области по адресу: г. Апатиты, ул. Северная, д. 16, 13.01.2012 ознакомлена Макеева А.В., которой была вручена и копия распоряжения, что подтверждается подписью Макеевой А.В. (л.д. 79).

Законность проведения проверки Фондом не оспаривалась, в том числе своевременность и правомерность вручения Макеевой А.В. распоряжения о проведении проверки.

Указанные обстоятельства в ходе рассмотрения дела судом не исследовались, что подтверждается аудиозаписью протоколов судебных заседаний 05.06.2012, 06.07.2012 и 19.07.2012, материалы проверки от непосредственного исполнителя - Отдела надзорной деятельности г. Апатиты суд не истребовал. Основываясь только на подписи Макеевой А.В. в копии распоряжения, суд посчитал установленным нарушение Отделом надзорной деятельности г. Апатиты положений части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Оспаривая указанный вывод суда, Управление представило имеющуюся в материалах проверки, проведенной Отделом надзорной деятельности г. Апатиты, выданную Фондом доверенность от 13.01.2012 N 90-КБ на имя начальника отдела организации и правового регулирования обязательного медицинского страхования ТФОМС Мурманской области Макеевой А.В. на представление интересов Фонда в отделе надзорной деятельности г. Апатиты УНД ГУ МЧС России по Мурманской области с правами подачи и получения документов, выполнения всех действий, в том числе с правом подписания всех необходимых документов, оформленных в ходе и по результатам мероприятия по надзору, проводимого в период с 24.01.2012 по 10.02.2012.

Поскольку указанная доверенность опровергает вывод суда о грубых нарушениях Отделом надзорной деятельности г. Апатиты при проведении проверки требований Закона N 294-ФЗ, судебная коллегия соглашается с доводами подателя жалобы в этой части.

Довод апелляционной жалобы о неподведомственности арбитражному суду разрешенного спора судебная коллегия отклоняет, поскольку предписание выдано уполномоченным органом по результатам проведенной на основании положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" проверки в отношении юридического лица, возлагает на него выполнение обязанностей, неисполнение которых влечет для него юридические последствия, следовательно, в силу пункта 1 статьи 27, статьи 29 АПК РФ данное предписание может быть оспорено в арбитражном суде.

Вывод суда первой инстанции о рекомендательном характере исполнения требований пожарной безопасности, предусмотренных нормативными актами, нарушение которых явилось основанием для вынесения предписания от 10.02.2012 N 6/1/8, судебная коллегия находит ошибочным, противоречащим нормам материального права в силу следующего.

В статье 1 Закона N 69-ФЗ определено, что

пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров;

требования пожарной безопасности - это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом;

нарушение требований пожарной безопасности - это невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 20 Закона N 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) данный федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Технический регламент, исходя из положений статьи 152 данного Закона N 123-ФЗ, введен в действие с 30.04.2009 года.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 Закона N 123-ФЗ (в редакции ФЗ от 10.07.2012 N 117-ФЗ) его положения об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты; разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности.

В силу статьи 51 Закона N 123-ФЗ целью создания систем противопожарной защиты является защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение его последствий.

Статья 52 указанного Закона устанавливает способы защиты людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара, в частности: применение объемно-планировочных решений и средств, обеспечивающих ограничение распространения пожара за пределы очага; устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ каждое здание, сооружение или строение должно иметь объемно-планировочное решение и конструктивное исполнение эвакуационных путей, обеспечивающих безопасную эвакуацию людей при пожаре.

Для обеспечения безопасной эвакуации людей должно быть обеспечено беспрепятственное движение людей по эвакуационным путям и через эвакуационные выходы.

И материалов дела следует, что Апатитско-Кировский ТФОМС Мурманской области располагается в нежилом помещении площадью 159,7 кв. м на 2 этаже жилого здания по адресу: г. Апатиты, ул. Северная, д. 16, на основании договора аренды недвижимого имущества N Н-009/369 от 30.12.2011, заключенного Комитетом по управлению имуществом Администрации г. Апатиты и ТФОМС Мурманской области сроком по 28.12.2012 (л.д. 40 - 48).

Фонд осуществляет свою деятельность на основании Положения о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Мурманской области, утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 06.10.2011 N 510-ПП, среди прочих функций, связанных с получением и представление различных сведений, начислением и перечислением денежных сумм, пунктом 3.3.1 на Фонд возложена функция по организации приема граждан, что подтверждает общественное назначение помещения.

Отделом надзорной деятельности г. Апатиты при проведении проверки установлено, что филиал Фонда находится на втором этаже многоквартирного жилого дома, эвакуационный выход помещения не изолирован от жилой части здания: ведет через дверь на лестничную площадку жилого дома.

Данное обстоятельство Фондом не оспаривается.

В силу статьи 89 Закона N 123-ФЗ эвакуационные пути в зданиях, сооружениях и строениях и выходы из зданий, сооружений и строений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей.

Положениями частей 2 и 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

В соответствии с требованиями Закона N 123-ФЗ разработан, утвержден и подлежит применению с 01.05.2009 СП 1.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы" (утв. Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 171).

Раздел 5.4 СП 1.13130.2009 содержит требования к эвакуационным путям и выходам в многоквартирных жилых домах (Ф1.3), пунктом 5.4.17 предусмотрено, что помещения общественного назначения должны иметь входы и эвакуационные выходы, изолированные от жилой части здания.

Аналогичное требование содержится в пункте 7.2.15 Свода правил "СП 54.13330.2011. Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003".

Пунктом 7.1.12 СП 54.13330.2011 определено, что помещения общественного назначения следует отделять от помещений жилой части противопожарными перегородками 1-го типа и перекрытиями 3-го типа без проемов, в зданиях I степени огнестойкости - перекрытиями 2-го типа.

Действовавшая на день вынесения предписания редакция части 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусматривала, что на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения настоящего Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями Закона N 123-ФЗ.

До принятия нормативных документов СП 1.13130.2009 и СП 54.13330.2011, действовали СНиП 31-01.2003 "Здание жилые многоквартирные" и СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*), которыми были установлены аналогичные требования.

Предотвращение распространения пожара достигается мероприятиями, ограничивающими площадь, интенсивность и продолжительность горения. К ним относятся, в том числе конструктивные и объемно-планировочные решения, препятствующие распространению опасных факторов пожара по помещению, между помещениями, между группами помещений различной функциональной пожарной опасности (пункт 7.1 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений").

Согласно пункту 7.4 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" части зданий и помещения различных классов функциональной пожарной опасности должны быть разделены между собой ограждающими конструкциями с нормируемыми пределами огнестойкости и классами конструктивной пожарной опасности или противопожарными преградами. При этом требования к таким ограждающим конструкциям и типам противопожарных преград устанавливаются с учетом функциональной пожарной опасности помещений, величины пожарной нагрузки, степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности здания.

В силу статьи 32 Закона N 123-ФЗ занимаемое Фондом помещение и многоквартирный жилой дом по классу функциональной пожарной опасности различны и должны быть разделены ограждающими конструкциями.

Пункты 7.1.12 и 7.2.15 СНиП 31-01.2003 аналогичны пунктам 7.1.12 и 7.2.15 СП 54.13330.2011.

На нарушения указанных пунктов также содержится ссылка в оспариваемом предписании.

В силу положений статей 37, 38, 6 Закона N 69-ФЗ, являясь арендатором нежилого помещения на основании договора аренды недвижимого имущества N Н-009/369 от 30.12.2011, Фонд обязан соблюдать требования пожарной безопасности и несет ответственность в случае несоблюдения.

Доказательств признания недействительным предписания в связи с невозможностью его исполнения Фондом не представлено.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания предписания Отдела надзорной деятельности г. Апатиты Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Мурманской области от 10.02.2012 N 6/1/8 недействительным.

Ошибочный вывод суда о рекомендательном характере обязательных требований пожарной безопасности сделан без учета вышеперечисленных норм права в области пожарной безопасности, основан на положениях Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", который не регулирует отношения в области пожарной безопасности и не подлежит применению при рассмотрении настоящего дела.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в отношении юридического лица и возлагает на него выполнение обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, в связи с чем не усматривает нарушений прав заявителя.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании части 1 статьи 270 АПК РФ с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявления ТФОМС Мурманской области.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Мурманской области от 01 августа 2012 года по делу N А42-2853/2012 отменить.

Отказать Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Мурманской области в удовлетворении заявления о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности г. Апатиты Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Мурманской области от 10.02.2012 года N 6/1/8 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.