Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2012 года

Постановление изготовлено в полном объеме 04 декабря 2012 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляевой Ю.А.,

при участии:

от истца (заявителя): извещен, не явился;

от ответчика (должника): извещен, не явился;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18696/2012) Отдела надзорной деятельности Бокситогорского района Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.09.2012 по делу N А56-29684/2012 (судья Баталова Л.А.), принятое

по иску (заявлению) Администрации муниципального образования "Город Пикалево"

к Отделу надзорной деятельности Бокситогорского района Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ленинградской области

об оспаривании постановления

Администрация муниципального образования "Город Пикалево" Бокситогорского района Ленинградской области (далее - администрация, адрес: 187600, город Пикалево Бокситогорского района Ленинградской области, улица Речная, дом 4) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Отдела надзорной деятельности Бокситогорского района Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ленинградской области (далее - отдел, адрес: 187650, город Бокситогорск Ленинградской области, улица Заводская, дом 10) от 27.04.2012 N 240, 241 о привлечении к административной ответственности по частям 1 и 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 04.09.2012 в удовлетворении требований администрации о признании незаконным и отмене постановления отказано. При этом суд изменил оспариваемое постановление в части санкции и назначил администрации наказание в виде предупреждения.

В апелляционной жалобе отдел, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит отменить решение суда от 04.09.2012.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомлены о дате и месте рассмотрения апелляционной жалобы, однако явку представителей для участия в судебном заседании не обеспечили, что не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что по результатам плановой выездной проверки, отделом в адрес администрации выдано предписание от 15.07.2011 N 81/1/50 по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

18.04.2012 отделом проведена внеплановая выездная проверка администрации по контролю за исполнением этого предписания, в ходе которой выявлено, что 12 нарушений требований пожарной безопасности администрацией не устранены, а именно: в подвале допускается размещение архива, однако вход в подвал не изолирован от общих лестничных клеток, что является нарушением пункта 40 ППБ 01-03 Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313 (далее - ППБ 01-03), на первом этаже здания администрации (административный корпус с галереей) двери в проемах стен перехода между зданиями (галерея) не противопожарные 2-го типа, что является нарушением пункта 3 ППБ 01-03 и пункта 6.3.6 СНиП 31-05-2003 "Общественные здания административного назначения" (далее - СНиП 31-05-2003), дверь помещения электрощитовой на первом этаже не противопожарная, что является нарушением пункта 3 ППБ 01-03, пунктов 7.4, 5.14*, таблиц 1, 2* СНиП 21.01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятыми и введенными в действие постановлением Министерства строительства Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21.01-97), территория населенных пунктов не очищена от горючих отходов: садоводство Металлург - 1; ГСК - 3; ДРСУ, что является нарушением пункта 21 ППБ 01-03, отсутствует подъезд к реке Рядань станции Пикалево, что является нарушением пункта 89 ППБ 01-03, территория населенного пункта (жилая зона Новли) не имеет наружного освещения для быстрого нахождения пожарных водоемов, что является нарушением пункта 27 ППБ 01-03, у пожарных водоемов, а также по направлению движения к ним не установлены соответствующие указатели (объемные со светильником или плоские, выполненные с использованием светоотражающих покрытий) с нанесенными цифрами, указывающими расстояние до водоисточников (пожарные водоемы жилой зоны Новли, жилой зоны Обрино; река Рядань станции Пикалево), что является нарушением пункта 90 ППБ 01-03, подъезды к естественным водоисточникам не оборудованы площадками (пирсами) с твердым покрытием размером не менее 12 x 12 метров для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года (пожарный водоем жилой зоны Новли), что является нарушением пункта 94 ППБ 01-03, выход из подвального этажа, являющийся эвакуационным не обособлен от общей лестничной клетки здания, что нарушает пункт 3 ППБ 01-03 и пункт 6.9 СНиП 21.01-97, окно аварийного выхода размером менее 0,75 - 1,5 м, что является нарушением пункта 3 ППБ 01-03, пункта 6.20 СНиП 21.01-97, на первом этаже здания администрации высота эвакуационного выхода в свету менее 1,9 м (фактически высота от пола 1,5 м), что является нарушением пункта 3 ППБ 01-03 и пункта 6.16 СНиП 21.01-97, в административном корпусе с галереей отсутствует второй эвакуационный выход из зала заседаний, что является нарушением пункта 3 и 42 ППБ 01-03, пункта 6.12 СНиП 21.01-97.

Усматривая в действиях администрации признаки административных правонарушений, ответственность за совершение которых установлена частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, отделом составлены протоколы об административных правонарушениях от 18.04.2012 N 240 и 241.

Постановлением от 27.04.2012 N 240,241 администрация привлечена к административной ответственности в виде 150 000 руб. административного штрафа.

Не согласившись с постановлением отдела, администрация оспорила его законность в арбитражном суде.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; под нормативными документами по пожарной безопасности понимаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности; под нарушением требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Статьей 2 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В силу статьи 20 Закона N 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

Согласно частям 2 и 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила).

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут в числе прочего собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Правила пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), действовавшие в период спорных правоотношений, устанавливают требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды.

Пунктом 3 ППБ 01-03 предусмотрено, что наряду с настоящими Правилами, следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.

Пунктом 40 ППБ 01-03 установлено, что в зданиях, сооружениях организаций (за исключением индивидуальных жилых домов) запрещается хранение и применение в подвалах и цокольных этажах ЛВЖ и ГЖ, пороха, взрывчатых веществ, баллонов с газами, товаров в аэрозольной упаковке, целлулоида и других взрывопожароопасных веществ и материалов, кроме случаев, оговоренных в действующих нормативных документах.

Пунктом 21 ППБ 01-03 предусмотрено, что территории населенных пунктов и организаций, в пределах противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и открытыми складами, а также участки, прилегающие к жилым домам, дачным и иным постройкам, должны своевременно очищаться от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев, сухой травы и т.п.

Пунктом 27 ППБ 01-03 предусмотрено, что территории населенных пунктов и организаций должны иметь наружное освещение в темное время суток для быстрого нахождения пожарных гидрантов, наружных пожарных лестниц и мест размещения пожарного инвентаря, а также подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения. Места размещения (нахождения) средств пожарной безопасности и специально оборудованные места для курения должны быть обозначены знаками пожарной безопасности, в том числе знаком пожарной безопасности "Не загромождать". Сигнальные цвета и знаки пожарной безопасности должны соответствовать требованиям нормативных документов по пожарной безопасности.

Пунктом 42 ППБ 01-03 предусмотрено, что в помещениях с одним эвакуационным выходом одновременное пребывание 50 и более человек не допускается. В зданиях IV и V степени огнестойкости одновременное пребывание 50 и более человек допускается только в помещениях первого этажа.

Пунктом 90 ППБ 01-03 предусмотрено, что у гидрантов и водоемов (водоисточников), а также по направлению движения к ним должны быть установлены соответствующие указатели (объемные со светильником или плоские, выполненные с использованием светоотражающих покрытий). На них должны быть четко нанесены цифры, указывающие расстояние до водоисточника.

Пунктом 94 ППБ 01-03 установлено, что при наличии на территории объекта или вблизи его (в радиусе 200 м) естественных или искусственных водоисточников (реки, озера, бассейны, градирни и т.п.) к ним должны быть устроены подъезды с площадками (пирсами) с твердым покрытием размерами не менее 12 х 12 м для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года. Поддержание в постоянной готовности искусственных водоемов, подъездов к водоисточникам и водозаборных устройств возлагается на соответствующие организации (в населенных пунктах - на органы местного самоуправления).

В соответствии с пунктом 6.3.6 СНиП 31-05-2003 ограждающие конструкции переходов между зданиями должны иметь пределы огнестойкости, соответствующие основному зданию. Пешеходные и коммуникационные тоннели должны иметь класс пожарной опасности КО. Стены зданий в местах примыкания к ним переходов и тоннелей следует предусматривать класса пожарной опасности КО с пределом огнестойкости REI45. Двери в проемах этих стен, ведущие в переходы и тоннели, должны быть противопожарными 2-го типа.

В соответствии со СНиП 21.01-97 части зданий и помещения различных классов функциональной пожарной опасности должны быть разделены между собой ограждающими конструкциями с нормируемыми пределами огнестойкости и классами конструктивной пожарной опасности или противопожарными преградами. При этом требования к таким ограждающим конструкциям и типам противопожарных преград устанавливаются с учетом функциональной пожарной опасности помещений, величины пожарной нагрузки, степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности здания (пункт 7.4); противопожарные преграды в зависимости от огнестойкости их ограждающей части подразделяются на типы согласно таблице 1, заполнения проемов в противопожарных преградах (противопожарные двери, ворота, люки, клапаны, окна, занавесы) - таблице 2, тамбур-шлюзы, предусматриваемые в проемах противопожарных преград, таблице 3. Перегородки и перекрытия тамбур-шлюзов должны быть противопожарными. Противопожарные преграды должны быть класса К0. Допускается в специально оговоренных случаях применять противопожарные преграды 2-4-го типов класса К1 (пункт 5.14); эвакуационные выходы из подвалов предусматривать через общие лестничные клетки с обособленным выходом наружу, отделенным от остальной части лестничной клетки глухой противопожарной перегородкой 1-го типа (пункт 6.9); выход непосредственно наружу из помещений с отметкой чистого пола не ниже -4,5 м и не выше +5,0 м через окно или дверь с размерами не менее 0,75 х 1,5 м, а также через люк размерами не менее 0,6 х 0,8 м; при этом выход через приямок должен быть оборудован лестницей в приямке, а выход через люк - лестницей в помещении; уклон этих лестниц не нормируется (пункт 6.20), высота эвакуационных выходов в свету должна быть не менее 1,9 м (пункт 6.16); не менее двух эвакуационных выходов должны иметь помещения класса Ф1.1, предназначенные для одновременного пребывания более 10 человек (пункт 6.12).

Часть 1 статьи 20.4 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ.

Часть 4 статьи 20.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

Вмененные обществу нарушения пунктов 3, 40, 21, 27, 89, 90, 94 ППБ 01-03, пункта 6.3.6 СНиП 31-05-2003, пунктов 7.4, 5.14 СНиП 21.01-97 образуют объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, а прочие - нарушения пунктов 3 и 42 ППБ 01-03, СНиП 21.01-97 - объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы администрации о том, что она не является субъектом ответственности за указанные в пунктах 1, 2, 3, 9, 10, 11 и 12 постановления нарушения ввиду передачи здания администрации (город Пикалево, улица Речная, дом 4) в оперативное управление муниципальному казенному учреждению "Центр административно-хозяйственного обеспечения", поскольку установка противопожарных дверей, а также перепланировка помещений, путем оборудования изолированных помещений и дополнительных эвакуационных выходов, изменение размеров окна аварийного выхода и высоты эвакуационного выхода, это мероприятия, носящие характер капитального ремонта (реконструкции), относящегося к обязанностям собственника имущества, а собственником здания является муниципальное образование "Бокситогорское городское поселение" в лице самой администрации.

В то же время суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда в отсутствии возможности вменения администрации нарушений СНиП 21.01-97. Суд первой инстанции указал, что здание администрации построено до введения в действие норм, запрещающих конструктивные решения, не отвечающие в настоящее время требованиям пожарной безопасности. Данный вывод суда является неверным, так как пунктом 1.1 СНиП 21-01-97 прямо определено, что данные настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах не только создания, но и эксплуатации.

С учетом действия нормативных положений СНиП 21.01-97 суд апелляционной инстанции усматривает, что в действиях администрации имеются события административных правонарушений, предусмотренных как частью 1, так частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

В письме МЧС РФ от 02.06.2011 N 19-3-1-2086 "О применении ПТЭЭП, ПУЭ, СНиП", на которое сослался суд первой инстанции, отмечено, что при рассмотрении нарушений строительных норм и правил (СНиП), непосредственно связанных с требованиями пожарной безопасности, следует учитывать, что на здания, строения, сооружения, запроектированные и построенные по действовавшим ранее нормам, требования новых нормативных документов не распространяются.

Вместе с тем, в данном письме указывается, что в случаях, если доказано, что дальнейшая эксплуатация зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни и здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара, следует руководствоваться положениями Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22.07.2008 N 123-ФЗ.

Так, в силу части 4 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22.07.2008 N 123-ФЗ на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения настоящего Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона.

Здание администрации является местом с массовым пребыванием людей, несоблюдение правил пожарной безопасности влечет необеспечение их безопасности и создает непосредственную угрозу для жизни и здоровья людей, гарантированных статьей 41 Конституции Российской Федерации, что прямо подпадает под исключения, предусмотренные названной выше нормой права.

Таким образом, требования СНиП 21.01-97 подлежат применению как положения нормативного документа по пожарной безопасности, к которым пункт 3 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22.07.2008 N 123-ФЗ относит национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Материалами дела подтвержден факт непринятия заявителем исчерпывающих мер, направленных на соблюдение требований действующего законодательства, предотвращение и устранение выявленных нарушений.

Устранение администрацией части нарушений после составления протоколов и привлечения ее к административной ответственности не исключает ее вины в совершении нарушений.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции, оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела доказательства, полагает доказанным наличие в действиях администрации вины в совершении вмененных административных правонарушений.

Вывод суда о законности постановления отдела и отказа в удовлетворении заявления администрации является правильным.

В то же время суд апелляционной инстанции усматривает, что отказывая в признании постановления незаконным и изменяя меру наказания на предупреждение, суд указал на то, что правонарушения, отвечающие описанию диспозиции части 4 статьи 20.4 КоАП РФ, не доказаны административным органом, а назначенное отделом наказание является явно несоразмерным.

Однако, при установлении недоказанности административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, суду надлежало признать постановление о привлечении к ответственности в этой части незаконным и отменить.

Кроме того, фактически признавая законным привлечение администрации к ответственности по частям 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, суд изменил наказание на предупреждение, не учитывая, что частью 2 статьи 4.4 КоАП РФ установлено, что при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания, а в пункте 1 части 3 этой же статьи указано, что в случае, предусмотренном частью 2 этой статьи, административное наказание назначается в пределах санкции, не предусматривающей назначение административного наказания в виде предупреждения, если одной из указанных санкций предусматривается назначение административного наказания в виде предупреждения.

Поскольку часть 4 статьи 20.4 КоАП РФ не предусматривает назначение административного наказания в виде предупреждения, у суда не было оснований для применения такого вида наказания.

Таким образом, решение суда в части изменения постановления (абзац 2 резолютивной части решения суда) подлежит отмене как вынесенное с нарушением части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 4.4 КоАП РФ.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.09.2012 по делу N А56-11085/2012 отменить в части изменения Постановления Отдела надзорной деятельности Бокситогорского района Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ленинградской области N 240,241 от 27.04.2012 о привлечении Администрации Муниципального образования "Город Пикалево" Бокситогорского района Ленинградской области к ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ в части назначения наказания и назначения наказания в виде предупреждения (абзац второй резолютивной части решения).

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.09.2012 по делу N А56-11085/2012 оставить без изменения.