Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2017 года

Постановление изготовлено в полном объеме 11 апреля 2017 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Свиридова В.А.,

судей: Москвиной Л.А., Чеботаревой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Триносом И.В.

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу ОАО "Всероссийский научно-исследовательский и конструкторский институт деревообрабатывающего машиностроения" на определение Арбитражного суда города Москвы от 11 января 2016 г. по делу N А40-232079/16 (153-1366) судьи Кастальской М.Н.

по заявлению ОАО "Всероссийский научно-исследовательский и конструкторский институт деревообрабатывающего машиностроения"

к Басманной межрайонной прокуратуре ЦАО

о признании незаконным и отмене представления,

при участии:

от заявителя: Куприянова Ю.Н. по дов. от 20.12.2016 г.;

от ответчика: не явился, извещен;

ОАО "Всероссийский научно-исследовательский и конструкторский институт деревообрабатывающего машиностроения" (далее институт) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене представления Басманной межрайонной прокуратуры Центрального административного округа города Москвы (далее прокуратура) от 24.10.2016 г. об устранении нарушений требований законодательства.

Определением Арбитражного суда города Москвы от 11.01.2017 г. производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, институт обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение суда первой инстанции и направить вопрос на новое рассмотрение. Считает, что суд сделал выводы не соответствующие обстоятельствам дела.

В отзыве на апелляционную жалобу прокуратура просит оставить определение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Указало, что представление было вынесено в адрес физического лица.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, указав на наличие оснований для отмены обжалуемого судебного акта, а также изложив свою правовую позицию по делу, просил отменить определение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, направить вопрос на новое рассмотрение.

Представитель ответчика, надлежащим образом извещенный о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился. В соответствии со ст. 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствии представителя ответчика.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, заслушав позицию заявителя, доводы апелляционной жалобы, считает, что определение подлежит отмене по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела, Басманная межрайонная прокуратура Центрального административного округа города Москвы вынесла заявителю представление, согласно которому руководству института предписано рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры, рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц дисциплинарной ответственности, о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру.

Не согласившись с указанным представлением, институт обратился в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из следующего.

В силу ч. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании действий, решений, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Поскольку в рассматриваемом случае заявитель в качестве способа защиты нарушенного права, со ссылкой на статьи 198, 199 АПК РФ, избрал признание недействительным представления прокурора, при рассмотрении данного спора суд должен руководствоваться главой 24 АПК РФ, устанавливающей порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, и прежде всего установить, является ли обжалуемый документ ненормативным правовым актом.

Ненормативным актом является индивидуальный акт, адресованный определенному лицу, и содержащий обязательные для этого лица предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия.

Суд первой инстанции исходил из того, что в настоящем случае представление прокурора не обладает означенными признаками ненормативного акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее Федеральный закон) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Федерального закона, а также в соответствии со ст. 22 Закона вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно статье 24 указанного Федерального закона представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия, требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесение самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращение в суд.

Исходя из смысла положений статей 22, 24 названного Федерального закона, представление является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия и в целях предупреждения правонарушений.

При рассмотрении в судебном порядке дела об административном правонарушении, выразившемся в невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Таким образом, представление прокурора, являющееся, по сути, актом прокурорского реагирования, само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено.

Оспариваемое в настоящем случае представление не затрагивает прав и законных интересов института в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора.

Таким образом, суд первой инстанции исходил из того, что представление прокурора не обладает признаками ненормативного правового акта, который может быть обжалован в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

Кроме того, суд первой инстанции установил, что оспариваемое представление вынесено в адрес должностного лица - генерального директора ОАО "Всероссийский научно-исследовательский и конструкторский институт деревообрабатывающего машиностроения", а не самого ОАО "Всероссийский научно-исследовательский и конструкторский институт деревообрабатывающего машиностроения".

Между тем, апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Действительно в соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 5 ст. 200 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Способ защиты нарушенного права выбирается заявителем самостоятельно.

Предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

Из материалов дела видно, что Басманной межрайонной прокуратурой на основании поручения прокуратуры г. Москвы в связи с обращением председателя Всероссийской политической партии "Женский диалог" Е.Г. Семериковой проведена проверка в ОАО "Всероссийский научно-исследовательский и конструкторский институт деревообрабатывающего машиностроения".

Проверкой, проведенной совместно со специалистом 4 РОНПР по ЦАО ГУ МЧС России по г. Москве, установлено, что институт является собственником помещений на 1 этаже здания, расположенного по адресу: г. Москва, Рубцовская наб., д. 3, стр. 1, в том числе лифтового холла.

Было установлено, что лифтовой холл представляет собой помещение с 6 лифтами и выходом в помещения, принадлежащие на праве оперативного управления Управлению Федеральной Службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве. На момент проверки установлено, что лифтовой холл разделен на 2 части стеной (перегородкой) с дверью. В первой части лифтового холла находятся 2 лифта, дверь, ведущая в помещения, принадлежащие Управлению Федеральной Службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве, во второй части расположены 4 лифта. Ключи от двери, разделяющей 2 части лифтового холла имеются у представителей Управления Федеральной Службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве, на посту охраны, у главного инженера института. У других собственников помещений в здании не имеется доступа в данную часть лифтового холла. Целью возведения данной перегородки, по словам главного инженера ОАО "ВНИИДМАШ", является ограничение свободного доступа посторонних лиц. Однако документов и какой-либо информации о согласовании перепланировки с Территориальным бюро технической инвентаризации на момент проверки представителем ОАО "ВНИИДМАШ" не представлено.

Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

Статей 37 Федерального закона "О пожарной безопасности" установлены права и обязанности организаций в области пожарной безопасности, в том числе обязанности руководителей организаций соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности.

Кроме того, согласно ст. 2 Федерального закона от 06.03.2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее Федеральный закон N 35-ФЗ) одним из принципов противодействия терроризму является приоритет мер предупреждения терроризма, а также защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической направленности.

Статьей 3 указанного Федерального закона N 35-ФЗ предусмотрена необходимость должностных лиц осуществлять противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

Данной статьей установлено, что противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма).

Возведение стены (перегородки) создает условия для возникновения угрозы жизни и здоровью людей при чрезвычайных ситуациях, в том числе в случаях пожара и террористического акта.

Как правомерно отметил суд первой инстанции, в соответствии с Федеральным законом прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

За невыполнение требований прокурора, в силу ст. 17.7 КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Кроме того, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

При таких обстоятельствах апелляционный суд апелляционный суд приходит к выводу, что представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, поскольку оспариваемое представление отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ.

Указанное представление содержит требование рассмотреть его, принять меры к устранению, выявленных нарушений закона.

Таким образом, внесенное представление прокурора соответствует закону, не нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности института.

Определение суда первой инстанции подлежит отмене с направлением вопроса на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

определение Арбитражного суда города Москвы от 11.01.2017 г. по делу N А40-232079/16 отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.