Резолютивная часть постановления объявлена 09 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 июля 2014 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Песковой Т.Д.

судей Сапрыкиной Е.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лященко А.Ю.

при участии в заседании:

от Муниципального бюджетное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 29": Кудалева О.С., представитель по доверенности от 27.01.2014 N 26;

от Главного управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Еврейской автономной области: представитель не явился;

от третьего лица - Управления государственного строительного надзора и экспертизы Еврейской автономной области: Ковалевская О.А., распоряжение от 10.08.2012 N 333-л

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 29"

на решение от 24.04.2014

по делу N А16-119/2014

Арбитражного суда Еврейской автономной области

принятое судьей Осадчук О.Ю.

по заявлению Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 29" (ОГРН 1067901012200, ИНН 7901529240)

к Главному управлению МЧС России по Еврейской автономной области (ОГРН 1047900047689, ИНН 7901111534)

о признании незаконным заключения о несоответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности от 23.01.2014 и акта обследования от 23.01.2014,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Управление государственного строительного надзора и экспертизы Еврейской автономной области,

муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 29" (далее - учреждение, МБДОУ "Детский сад N 29") обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании незаконным заключения о несоответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности от 23.01.2014 и акта обследования от 23.01.2014 Главного управления МЧС России по Еврейской автономной области (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС России по ЕАО).

Определением суда первой инстанции от 28.03.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено Управление государственного строительного надзора и экспертизы Еврейской автономной области (далее - третье лицо).

Решением суда первой инстанции 24.04.2014 производство по делу в части требования о признании незаконным акта обследования от 23.01.2014 ГУ МЧС России по ЕАО прекращено. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, МБДОУ "Детский сад N 29" обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции от 24.04.2014 отменить и принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель МБДОУ "Детский сад N 29" поддержала доводы жалобы в полном объеме, просила решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель третьего лица поддержала позицию заявителя жалобы, просила решение суда от 24.04.2014 отменить и принять по делу новый судебный акт.

ГУ МЧС России по ЕАО, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимало участия в заседании суда апелляционной инстанции, заявило ходатайство о рассмотрение жалобы в отсутствие его представителя, которое судом апелляционной инстанции на основании статьи 159 АПК РФ удовлетворено.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что старшим инспектором отдела надзорной деятельности по г. Биробиджану УНД ГУ МЧС России по ЕАО, на основании заявления учреждения от 14.01.2014 N 6 "О проведении обследования нового здания МБДОУ "Детский сад N 29" расположенного по адресу ул. Пионерская, 77 и выдачи заключения о соответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности" в период с 16.01.2014 по 23.01.2014 проведено обследование документов, прилегающей территории, помещений объектов заявителя.

В ходе проверки заинтересованным лицом установлено, что ширина марша внутренней эвакуационной лестницы ведущей с первого по третий этаж не соответствует нормам, выполнена менее чем 1,35 м, а именно 1,31 м, тем самым нарушены требования установленные статьями 1, 4, 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 6.29 "СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*), пункт 4.4.1 "СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы" (далее - СП 1.13130.2009), пункт 33 "Правил противопожарного режима в Российской Федерации", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" (далее - Правила противопожарного режима).

По результатам проверки составлен акт обследования от 23.01.2014.

ГУ МЧС России по ЕАО 23.01.2014 учреждению выдано "Заключение о соответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности", согласно которому МБДОУ "Детский сад N 29" не соответствует обязательным требованиям пожарной безопасности.

Не согласившись с актом обследования от 23.01.2014 и заключением о несоответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности от 23.01.2014 ГУ МЧС России по ЕАО, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Прекращая производство по делу в части требований о признании недействительным акта обследования от 23.01.2014 ГУ МЧС России по ЕАО, суд первой инстанции, руководствуясь главой 24 АПК РФ, пришел к выводу, что акт обследования не обладает признаками ненормативного правового акта на основании следующего.

Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868, утвердившим Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Положение), определено, что МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (пункт 3).

В соответствии с подпунктом 4 пункта 8 Положения, МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет надзор за выполнением организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности.

Подпунктом 3 пункта 3 Положения установлено, что в систему МЧС России входит, в том числе, федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы.

На основании подпункта 3 пункта 6 Положения о Федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.2005 N 385, названная служба осуществляет контроль за исполнением организациями федеральных законов, технических регламентов и иных нормативных правовых актов в области пожарной безопасности.

В силу пункта 2 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 (далее - Административный регламент), исполнение государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности осуществляется МЧС России и его территориальными органами.

Государственную функцию посредством организации и проведения проверок, в том числе, учреждений, организаций, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности в МЧС России и его территориальных органах осуществляют должностные лица органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - органы ГПН).

Подпунктами 70 - 72 Административного регламента определен порядок исполнения государственной функции о выдаче заключений о соответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности.

Выполнение административных процедур исполнения государственной функции заканчивается, в частности, составлением и вручением акта обследования, на основании которого органом ГПН делается вывод о соответствии или несоответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности.

В рассматриваемом деле учреждением заявлено требование о признании незаконным акта обследования от 23.01.2014 ГУ МЧС России по ЕАО.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый акт обследования от 23.01.2014 не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для учреждения юридические последствия.

Согласно пункту 71 Административного регламента по результатам рассмотрения заявления должностным лицом органа ГПН, осуществлявшим обследование объекта, составляется акт обследования по результатам рассмотрения заявления в двух экземплярах.

В акте обследования по результатам рассмотрения заявления указываются: дата, время и место составления акта; наименование органа ГПН; фамилии, имена, отчества (последнее - при наличии) и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку; наименование проверяемого объекта защиты, а также фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) и должность уполномоченного должностного лица объекта защиты, в отношении которого проводится обследование, присутствовавших при проведении проверки; дата, время, место проведения обследования; сведения о результатах обследования, в том числе о выявленных нарушениях требований пожарной безопасности, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения; сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом обследования уполномоченного должностного лица объекта защиты, в отношении которого проводится обследование, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи; подписи должностного лица (должностных лиц), проводившего (проводивших) обследование.

Из акта от 23.01.2014 усматривается, что в нем содержится краткая характеристика пожарной опасности объекта, вид нарушения обязательных требований пожарной безопасности с указанием конкретного места выявленного нарушения, пункт (абзац пункта) и наименование нормативного правового акта Российской Федерации по пожарной безопасности требования которого нарушены.

Данный документ носит информационный характер, отражает лишь состояние проверяемого объекта, фиксирует выявленные нарушения требований нормативных правовых актов в проверяемой сфере, а также содержит общие выводы о соблюдении или несоблюдении требований законодательства о пожарной безопасности, при этом каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и охраняемые законом интересы учреждения в сфере предпринимательской и экономической деятельности, в акте обследования не содержится.

Поэтому данный акт не подлежит обжалованию в арбитражном суде, поскольку по своему статусу не является ненормативным актом, не носит экономического характера, и соответственно не создает препятствий в осуществлении заявителем экономической либо иной предпринимательской деятельности, поскольку он таковую не осуществляет.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем, прекратил производство по делу в части признания незаконным акта обследования от 23.01.2014.

В части отказа в удовлетворении требования о признании незаконным заключения о несоответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности от 23.01.2014, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Подпунктом 5 пункта 71 Административного регламента установлено, что на основании акта обследования по результатам рассмотрения заявления составляется заключение, в котором делается вывод о соответствии или несоответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности. В случае невыполнения (выполнения не в полном объеме) требований пожарной безопасности органом ГПН выдается заявителю заключение о несоответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности. Заключение подписывается начальником органа ГПН либо его заместителем и заверяется печатью органа ГПН.

Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе, требования к пожарной безопасности (пункт 2 части 6 статьи 3 Закона N 384-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 6 названного Закона Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 1047-р утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Закона N 384-ФЗ (далее - Перечень).

К национальному стандарту обязательного применения, устанавливающему требования, в том числе, к ширине лестничного марша, пунктом 91 Перечня отнесен "СНиП 31-06-2009. Общественные здания и сооружения".

Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 635/10 утвержден "СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009" (далее - СП 118.13330.2012).

СП 118.13330.2012 является актуализированной редакцией объединенных СНиП 31-06-2009. Общественные здания и сооружения и СНиП 31-05-2003. Общественные здания административного назначения.

В соответствии с разделом 1 СП 118.13330.2012 перечень основных групп зданий и помещений общественного назначения, на которые распространяется данный свод правил, включает, в том числе, дошкольные образовательные организации.

Согласно абзацам 1, 2 пункта 6.9 СП 118.13330.2012 ширина лестничного марша в зданиях, м, должна быть не менее ширины выхода на лестничную клетку с наиболее населенного этажа, но не менее: 1,35 - для лестниц зданий с числом пребывающих в двух смежных наиболее населенных этажах более 200 человек, а также для зданий зрелищных и лечебных учреждений независимо от числа мест; 1,2 - для лестниц остальных зданий, а также в зданиях зрелищных учреждений, ведущих в помещения, не связанные с пребыванием в них зрителей и посетителей, и в зданиях лечебных учреждений, ведущих в помещения, не предназначенные для пребывания или посещения больных.

Согласно части 5 статьи 3 Закона N 384-ФЗ дополнительные требования безопасности к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) могут устанавливаться иными техническими регламентами. При этом указанные требования не могут противоречить требованиям настоящего Федерального закона.

В указанной норме прямо определено, что требования иных регламентов дополняют положения Закона N 384-ФЗ, которому принадлежит безусловный приоритет в установлении требований к безопасности зданий и сооружений. Так, статья 8 Закона N 384-ФЗ устанавливает требования пожарной безопасности зданий и сооружений.

В то же время Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, Закон N 123-ФЗ) определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты, в том числе к зданиям, сооружениям и строениям; закон принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров.

При этом Технический регламент о требованиях пожарной безопасности устанавливает более широкий круг требований к пожарной безопасности зданий и сооружений, которые, тем не менее, ориентированы на Закон N 384-ФЗ.

Возможность регулирования вопросов обеспечения безопасности зданий и сооружений иными нормативными актами, наряду с Законом N 384-ФЗ, обусловлена тем, что последний устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

Статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) установлено, что предприятия обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности.

Пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом (пункты 1, 3 статьи 1 Закона о пожарной безопасности).

Пунктом 12 статьи 1 Закона о пожарной безопасности предусмотрено, что нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Нормативными документами по пожарной безопасности являются "СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений", "СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы".

Согласно пункту 6.29 СНиП 21-01-97* ширина марша лестницы, предназначенной для эвакуации людей, в том числе расположенной в лестничной клетке, должна быть не менее расчетной или не менее ширины любого эвакуационного выхода (двери) на нее, но, как правило, не менее 1,35 м - для зданий класса Ф 1.1.

Пунктом 4.4.1 СП 1.13130.2012 установлено, что ширина марша лестницы, предназначенной для эвакуации людей, в том числе расположенной в лестничной клетке, должна быть не менее расчетной или не менее ширины любого эвакуационного выхода (двери) на нее, но, не менее 1,35 м - для зданий класса Ф 1.1.

При этом суд первой инстанции верно отметил, что отсутствие положений СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009 в Перечне, утвержденном Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 1047-р не свидетельствует об отсутствии у названных норм обязательного характера, поскольку данный Перечень утвержден с целью обеспечения соблюдения минимально необходимых требований Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Технический регламент о требованиях пожарной безопасности принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров. Данным Законом определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и установлены общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Согласно части 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Исходя из части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ требования СНиП 21-01-97* является обязательным для применения при эксплуатации зданий.

Согласно абзацу 3 Введения СНиП 21-01-97* в настоящих нормах приведены противопожарные требования, подлежащие обязательному соблюдению; в тех случаях, когда предполагается возможность отступления от какого-либо требования, оно излагается с оговоркой "как правило" и с условиями, при которых допускаются отступления.

В соответствии со статьей 32 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, пунктом 5.21 СНиП 21-01-97* здания и части зданий - помещения или группы помещений, функционально связанных между собой, по функциональной пожарной опасности подразделяются на классы в зависимости от способа их использования и от того, в какой мере безопасность людей в них в случае возникновения пожара находится под угрозой, с учетом их возраста, физического состояния, возможности пребывания в состоянии сна, вида основного функционального контингента и его количества. В соответствии с указанной классификацией детские дошкольные учреждения относятся к классу Ф 1.1.

Из пункта 6.29 СНиП 21-01-97* следует, что установлено три критерия определения ширины марша лестницы: не менее расчетной; не менее ширины любого эвакуационного выхода (двери); не менее 1,35 м - для зданий класса Ф 1.1.

При этом, суд верно отметил, что оговорка "как правило", не устанавливает возможность уменьшения ширины марша лестницы менее 1,35 м, а наоборот, закрепляет требование при котором, для зданий класса Ф 1.1 (ввиду возраста, физического состояния, возможности пребывания в состоянии сна, вида основного функционального контингента) ширина марша лестницы не может быть менее указанной.

Аналогичные требования закреплены в пункте 4.4.1 СП 1.13130.2012.

Таким образом, указанными нормами предусмотрены особенности эксплуатации зданий в соответствии с их классификацией установленной статьей 32 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности и пунктом 5.21 СНиП 21-01-97*.

Поскольку на законодательном уровне требования к ширине лестничного марша в детских дошкольных учреждениях имеется, то учреждение должно их соблюдать.

Учитывая контингент обслуживаемый учреждением (дети дошкольного возраста), требования пожарной безопасности должны соблюдаться неукоснительно.

На основании изложенного, суд правомерно признал оспариваемое заключение законным, не усмотрев в нем несоответствия законодательству о пожарной безопасности или иным нормативно правовым актам.

Таким образом, суд первой инстанции, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, оценив на основании положений статьи 71 АПК РФ представленные в материалах дела, обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований в части признании незаконным заключения о несоответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности от 23.01.2014.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Еврейской автономной области от 24.04.2014 по делу N А16-119/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.