Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 января 2023 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,

судей Ключниковой Н.В., Лукашенковой Т.В.,

при ведении протокола

судебного заседания помощником судьи Дорониной Л.А.,

при участии представителей:

от акционерного общества "Аэропорт Старый Оскол" (ранее ОАО "Аэропорт Старый Оскол") - генерального директора Боева И.М. решение о назначении от 09.06.2022, Сергеева И.А. по доверенности от 09.01.2023, диплом;

от Московской межрегиональной транспортной прокуратуры - Шаталовой Д.Н. по доверенности от 11.10.2022, Белгородской транспортной прокуратуры - Шаталовой Д.Н. по доверенности от 20.04.2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном путем использования систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Белгородской области, кассационную жалобу Московской межрегиональной транспортной прокуратуры на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2022 по делу N А08-6492/2021,

Открытое акционерное общество "Аэропорт Старый Оскол" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Белгородской области с заявлением о признании незаконным представления Белгородской транспортной прокуратуры (далее - прокуратура) от 10.06.2021 N 07-03-2021 об устранении нарушений требований лицензионного законодательства в ОАО "Аэропорт Старый Оскол" (с учетом частичного отказа от требований).

В суде апелляционной инстанции, на основании заявления в порядке статьи 48 АПК РФ в связи с преобразованием ОАО "Аэропорт Старый Оскол" в АО "Аэропорт Старый Оскол", произведена замена заявителя ОАО "Аэропорт Старый Оскол" на его правопреемника - АО "Аэропорт Старый Оскол".

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 07.10.2021 заявленные требования удовлетворены в части признания незаконным пункта 3 представления. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2022 решение Арбитражного суда Белгородской области от 07.10.2021 отменено, принят новый судебный акт о признании незаконным представления от 10.06.2021 N 07-03-2021 полностью. Распределены судебные расходы по государственной пошлине.

Не согласившись с решением и постановлением, прокуратура обратилась в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит изменить решение Арбитражного суда Белгородской области от 07.10.2021 в части признания недействительным пункта 3 представления прокуратуры; постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2022 отменить полностью. В обоснование кассационной жалобы заявитель ссылается на неправильное применение судами норм действующего законодательства, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела; поясняет, что проверка проводилась не только по вопросам соблюдения требований законодательства о пожарной безопасности, но и по вопросам соблюдения требований лицензионного законодательства, а выявленные нарушения касаются несоблюдения Положения о лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1131, а также Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

В отзыве на кассационную жалобу АО "Аэропорт Старый Оскол" просит постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

На основании пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) определением председателя судебного состава от 29.11.2022 судья Леонова Л.В. заменена на судью Ключникову Н.В.

Определениями Арбитражного суда Центрального округа от 31.10.2022, 30.11.2022, 22.12.2022 судебное разбирательство по кассационной жалобе откладывалось.

В настоящем судебном заседании, проведенном путем использования систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Белгородской области, представитель прокуратуры поддержала доводы кассационной жалобы; представители акционерного общества "Аэропорт Старый Оскол" возражали против доводов кассационной жалобы.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Белгородской транспортной прокуратурой на основании решения от 13.04.2021 N 23 по заданию Московской межрегиональной транспортной прокуратуры проведена проверка соблюдения требований законодательства о пожарной безопасности, законодательства о безопасности полетов, трудового законодательства в ОАО "Аэропорт Старый Оскол", в ходе которой установлено, что Общество осуществляет деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры на основании лицензии 31-А/00005 от 26.04.2019, выданной Главным управлением МЧС России по Белгородской области, по адресу: г. Старый Оскол, ул. Летная, д. 1. В ходе проверки выявлены нарушения лицензионных требований при осуществлении указанной деятельности, предусмотренных п. п. в, ж п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1131; невыполнение требований приказа МЧС России от 20.10.2017 N 452 "Об утверждении Устава подразделений пожарной охраны"; приказа МЧС России от 26.10.2017 N 472 "Об утверждении Порядка подготовки личного состава пожарной охраны". Допущенные нарушения зафиксированы в акте проверки от 14.05.2021, а 10.06.2021 вынесено представление N 07-03-2021 об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с названным представлением, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания недействительными пунктов 1 и 2 представления, суд первой инстанции исходил из того, что оно принято прокурором в пределах предоставленных полномочий; проверка проведена в соответствии с решением от 13.04.2021 и в пределах ее предмета, который помимо соблюдения требований пожарной безопасности, включал и проверку соответствия общества лицензионным требованиям и условиям деятельности в области тушения пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры; ОАО "Аэропорт Старый Оскол" обязано соответствовать данным требованиям.

Удовлетворяя заявленное требование в части признания пункта 3 обжалуемого представления недействительным, суд первой инстанции пришел к выводу, что указанное в нем требование противоречит положениям Закона о прокуратуре и Трудового кодекса Российской Федерации.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении требований в полном объеме, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что проверка Общества на соблюдение исключительно норм Закона N 69-ФЗ, без учета требований авиационных правил, по тем же вопросам, является неправомерной. Кроме того, коллегия исходила из недоказанности прокуратурой самой обязанности иметь лицензию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры.

Суд округа исходит из следующего.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров регламентированы положениями Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

Как следует из пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре предусмотрено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Положения статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", наделяющие соответствующие уполномоченные органы осуществлять государственный пожарный надзор, не исключают осуществление прокурором надзорных функций и исполнения требований прокурора (лицам, которым они адресованы), вытекающих из его полномочий в силу статьи 6 Закона о прокуратуре, в том числе перечисленные в статьях 22, 27, 30 и 33 указанного Закона, подлежащих безусловному исполнению в установленный срок.

В настоящем случае к проведению проверки был привлечен специалист Главного Управления МЧС России по Белгородской области.

Проверка проводилась с участием представителя общества, который имел возможность давать пояснения по всем вопросами, а по итогам обжаловать ее результаты.

Согласно статье 22 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) тушение пожаров представляет собой действия, направленные на спасение людей, имущества и ликвидацию пожаров.

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ под организацией тушения пожаров понимается совокупность оперативно-тактических и инженерно-технических мероприятий (за исключением мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности), направленных на спасение людей и имущества от опасных факторов пожара, ликвидацию пожаров и проведение аварийно-спасательных работ. Среди основных функций системы обеспечения пожарной безопасности - лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждение соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности (статья 3 Закона N 69-ФЗ).

Принимая во внимание приведенные нормы, суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что оспоренное представление принято прокурором в пределах предоставленных полномочий, а проверка проведена в соответствии с решением от 13.04.2021 и в пределах ее предмета.

Тем не менее, судом апелляции при принятии постановления необоснованно не учтено следующее.

Статьей 24.1 Закона N 69-ФЗ установлено, что деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

Федеральным законом от 4 мая 2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры отнесена к видам деятельности, подлежащим лицензированию (пункт 14 части 1 статьи 12).

Правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации устанавливает Воздушный кодекс Российской Федерации (далее также - ВК РФ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 ВК РФ правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. N 517 (далее также - Приказ) утверждены Федеральные авиационные правила "Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов" (далее также - Федеральные авиационные правила).

Главой V Федеральных авиационных правил установлены требования к организации службы противопожарного и аварийно-спасательного обеспечения полетов (далее также - СПАСОП). В частности, согласно пункту 41 СПАСОП должна иметь лицензию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры и быть аттестована на право ведения аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй).

АО "Аэропорт Старый Оскол" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующей приведенной нормы в той части, в которой она возлагает на СПАСОП обязанность иметь лицензию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления по делу N АКПИ22-652, Верховный Суд РФ указал, что оспариваемое административным истцом положение пункта 41 Федеральных авиационных правил, требующее наличия у СПАСОП лицензии на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, полностью соответствует нормам федеральных законов, поскольку к числу основных задач указанной службы относится тушение пожаров на объектах инфраструктуры аэродрома. Вопреки доводам АО "Аэропорт Старый Оскол" лицензирование такой деятельности является обязательным и в том случае, когда она не является самостоятельной, а направлена на обеспечение основного производственного процесса организации.

В этой связи выводы суда апелляционной инстанции об обратном суд округа находит ошибочными. При этом соблюдение положений пункта 40 Федеральных авиационных правил, закрепляющих, что на аэродромах гражданской авиации, где установлена категория ВПП по УТПЗ не выше четвертой, допускается для АСОП привлечение оператором аэродрома на основании договоров профессиональных аварийно-спасательных формирований, при этом в структуре оператора аэродрома предусматриваются должности, выполняющие должностные обязанности РЛЧС и диспетчера СПАСОП, документально не подтверждалось. В материалах дела имелась лишь информация от 14.04.2022, согласно которой сообщено, что в свидетельство от 24.12.2018 планируется внести изменение с пятой на четвертую категорию по уровню пожарной безопасности.

Далее, ограничившись общими фразами о том, что проверка общества на соблюдение исключительно норм Закона N 69-ФЗ, без учета требований Федеральных авиационных правил, по тем же вопросам, является неправомерной, суд апелляционной инстанции не дал никакой правовой оценки и доводам прокуратуры, изложенным в возражениях на апелляционную жалобу от 25.04.2022 и содержащим сравнительный анализ Положения о лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1131, Федеральных авиационных правил и Постановления Правительства от 31.01.2012 N 69.

Не получили предметной оценки и каждое из нарушений, которые выявлены при проверке, а именно подпункта "в" пункта 3 Положения N 1131, выразившееся в непредставлении обществом документов, свидетельствующих о наличии работника, ответственного за осуществление лицензируемого вида деятельности, имеющего высшее образование или среднее профессиональное образование по специальности "Пожарная безопасность" либо иное высшее образование, а также получившего дополнительное профессиональное образование по программе профессиональной переподготовки в области лицензируемого вида деятельности и имеющего стаж работы в Государственной противопожарной службе на должностях руководителей (заместителей руководителей) не менее 3 лет; подпункта "ж" пункта 3 Положения N 1131, выразившееся в непредставлении сведений о выполнении обществом положений нормативных правовых актов и нормативных документов по пожарной безопасности в части организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ, в том числе с использованием средств индивидуальной защиты органов дыхания и зрения в непригодной для дыхания среде, организации деятельности пожарно-спасательных гарнизонов, организации и несения караульной службы, подготовки личного состава пожарной охраны, проведения аттестации на право осуществления руководства тушением пожаров и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, а также привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, пожарно-спасательных гарнизонов для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ; отсутствии испытаний пожарно-технического вооружения и аварийно-спасательного оборудования (далее - ПТВ и АСО); непредоставлении актов о проведенных испытаниях; отсутствии журналов учета ПТВ и АСО, учета испытаний ПТВ и АСО и учета проверок внешним осмотром.

Сделав верные выводы о том, что ОАО "Аэропорт Старый Оскол" как хозяйствующий субъект, имеющий и (или) использующий на любом законном основании комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, и (или) аэровокзал, и (или) другие объекты инфраструктуры аэропорта, предназначенные для оказания комплекса или части услуг в аэропортах, обязано соответствовать требования, предъявляемым к субъектам осуществляющим деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, а также, что заявитель, как лицо обладающее лицензией, предоставляющей ему право осуществлять деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, обязан соответствовать установленным законом требованиям независимо от осуществления фактической деятельности по тушению пожаров, суд первой инстанции также не высказал суждений по вмененным правонарушениям. Такой подход он обосновал позицией общества, которое не представило возражений по существу выявленных нарушений, указывая, что фактически не осуществляет деятельность по тушению пожаров.

Тем не менее, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 15, 26 постановления от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что рассмотрение подобных дел осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Суд должен выяснить, нарушены ли права и законные интересы заявителя, соблюден ли порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), имелись ли основания для их принятия, совершения, соответствует ли их содержание нормативным правовым актам.

Из материалов настоящего дела усматривается, что несмотря на ранее занятую в суде первой инстанции позицию, общество представило ряд документов в суд апелляционной инстанции. Однако, суды не устанавливали, какой именно объем документов был исследован в ходе проверки, какие требования об их представлении направлены обществу, какие конкретно сведения применительно к подпункту "ж" пункта 3 Положения N 1131 запрашивались и были представлены, какие нормативные акты по пожарной безопасности в части организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ содержат соответствующие лицензионные требования.

В соответствии с частью 1 статьи 288 АПК РФ установив несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции отменяет судебные акты и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ направляет дело на новое рассмотрение.

Суд кассационной инстанции находит выводы судов основанными на неполно исследованных доказательствах, без учета всех конкретных обстоятельств настоящего спора. В этой связи судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, дать надлежащую оценку доказательствам и доводам сторон по каждому из видов выявленных нарушений при проведении проверки, установив какой именно объем документов был исследован в ходе проверки, какие требования об их представлении направлены обществу, какие конкретно сведения применительно к подпункту "ж" пункта 3 Положения N 1131 запрашивались и были представлены, какие нормативные акты по пожарной безопасности в части организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ содержат соответствующие лицензионные требования, дать оценку всем доводам сторон и в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценить доказательства, представленные каждой из сторон в обоснование своих доводов и возражений; учитывая, что выводы о законности представления в части пункта 3 напрямую связаны с законностью и обоснованностью пунктов 1 и 2, разрешить соответствующий вопрос с учетом анализа формулировок, использованных в данном пункте; при правильном применении норм материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 07.10.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2022 по делу N А08-6492/2021 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Белгородской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.