Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 мая 2018 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О.Л.,

судей Жаворонкова Д.В., Сухановой Н.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства Свердловской области (далее - заявитель, Департамент Свердловской области) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.09.2017 по делу N А60-35405/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2017 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент по Уральскому федеральному округу, заинтересованное лицо) - Запольских М.А. (доверенность от 12.01.2018).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Департамент Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Департаменту по Уральскому федеральному округу о признании недействительным предписания от 05.05.2017 N 2/2 об устранении выявленных нарушений (далее - предписание).

В порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное бюджетное учреждение Свердловской области "Уральская база авиационной охраны лесов" (далее - учреждение), общество с ограниченной ответственностью "АЭРОУРАЛ" (далее - общество "АЭРОУРАЛ").

Решением суда от 01.09.2017 (судья Воронин С.П.) заявленные требования удовлетворены частично: п. 3 и 4 оспариваемого предписания признаны недействительными, на заинтересованное лицо возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В остальной части заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2017 (судьи Риб Л.Х., Трефилова Е.М., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент Свердловской области просит указанные судебные акты изменить, дополнительно признав недействительными п. 1 и 2 предписания. Ссылается на недопустимость применения судами положений Постановления Правительства РФ N 807 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу обеспечения пожарной безопасности территории", вступившего в законную силу после разработки планов тушения лесных пожаров, и ст. 18 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности), не регулирующей вопросы организации тушения лесных пожаров. В этой же связи, считает незаконным возложение на Департамент Свердловской области не предусмотренной законом обязанности по установлению ответственных лиц за тушение пожаров на землях иных категорий, кроме земель лесного фонда.

Полагает, что суды неправомерно отождествили "порядок привлечения лесопожарных формирований" с "порядком маневрирования лесопожарных формирований", тем самым обязав заявителя разработать и установить последний из порядков в зависимости от уровня пожарной опасности при отсутствии достаточного нормативно-правового регулирования.

Указывает на соответствие деятельности региональной диспетчерской службы (далее - РДС) учреждения, обеспечивающей свою работу на круглосуточной и круглогодичной основе, требованиям Методических указаний по вопросам организации и функционирования специализированных диспетчерских служб органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, утв. Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 28.05.2012 N 218 (далее - Методические указания N 218).

В отзыве на кассационную жалобу заинтересованное лицо просит оставить судебные акты без изменения, жалобу заявителя - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, заинтересованным лицом проведена внеплановая выездная проверка исполнения Департаментом Свердловской области переданных ей полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в ходе которой, в числе прочего выявлены несоответствие разработанных заявителем планов лесных пожаров требованиям действующего законодательства; недостаточность штатной численности региональной диспетчерской службы для обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе.

Данные обстоятельства, будучи зафиксированными в акте проверки от 07.03.2017 N 02-отр, послужили основанием для вынесения оспариваемого предписания с требованием (п. 1 и 2):

1) в срок до 01.06.2017 внести изменения в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Свердловской области в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе:

- порядок маневрирования лесопожарных формирований (численность направляемых пожарных команд, состав и наименование пожарной техники, снаряжения и инвентаря в зависимости от уровня пожарной опасности (I, II, III, IV, V) в режимах повседневной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий);

- информацию о территориях, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обороны и безопасности, иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов запаса;

- сведения о конкретных мероприятиях, в том числе, на карте-схеме по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения по недопущению переходов лесных пожаров на объекты экономики и жизнедеятельности, объекты экологической ценности (линии электропередач, дороги (автомобильные, железные);

- месторасположение проведения мероприятий по противопожарному обустройству по недопущению перехода лесных пожаров на земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обороны и безопасности, иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов запаса;

- информацию о территориях, прилегающих к лесу по внешней и внутренней границе лесничества, которые в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова очищают от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса, либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером; информацию об ответственных за выполнение вышеуказанных мер на данных территориях;

- информацию о территории, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода пожаров от земель сельскохозяйственного и земель иных категорий (сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обороны и безопасности, иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, запаса) в леса;

- информацию о средствах пожаротушения, находящихся в пунктах сосредоточения пожарного инвентаря, расположенных на территории лесничества (лесопарка), размещенных в различных организациях, в подразделениях специализированных учреждениях, у лиц, использующих леса;

2) обеспечить укомплектование штатной численности РДС для обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе.

Департамент Свердловской области полагая, что предписание является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды, поддержав позицию заинтересованного лица в указанной части, отказали в удовлетворении требований заявителя о признании недействительными п. 1 и 2 предписания.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам налогового законодательства.

В соответствии с ч. 7 ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) охрана лесов от пожаров осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Согласно ч. 1 ст. 53.3 Лесного кодекса органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 83 настоящего Кодекса, разрабатывают планы тушения лесных пожаров, устанавливающие:

1) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

2) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

3) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;

4) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;

5) иные мероприятия.

Порядок разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его форма, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, его форма и нормативы обеспеченности субъекта Российской Федерации лесопожарными формированиями, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 4 ст. 53.3 Лесного кодекса).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 N 377 установлены Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы (далее - Правила N 377), согласно пункту 2 которых планы разрабатываются и утверждаются, в том числе, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия в области лесных отношений, - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса.

Пунктом 5 Правил N 377 установлено, что план состоит из текстовой и графической частей; согласно пункту 6 Правил в текстовой части плана содержится общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), информация о мерах противопожарного обустройства лесов, об организации мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров. При этом в плане устанавливаются мероприятия, указанные в ч. 1 ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации.

Графическая часть плана состоит из карт-схем противопожарного обустройства лесов, маршрутов наземного патрулирования лесов и авиационного патрулирования лесов, при этом в картах-схемах отображаются границы муниципальных образований, лесничеств (лесопарков), участковых лесничеств, лесных кварталов, а также местоположение линейных объектов и населенных пунктов; на картах-схемах противопожарного обустройства отмечается также месторасположение имеющихся и планируемых объектов противопожарного обустройства, предусмотренных ч. 2 ст. 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, а также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (п. 7 Правил N 377).

Планы тушения лесных пожаров включаются в сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, который утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 3 ст. 53.3 Лесного кодекса).

Правила разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации (далее - Правила N 378) утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2011 N 378.

Пунктом 2 Правил N 378 установлено, что сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации разрабатывается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений, на основании планов тушения лесных пожаров в лесничествах (лесопарках), расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в целях оптимизации определения мест размещения и привлечения лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации; повышения эффективности привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований для тушения лесных пожаров; координации мероприятий по тушению лесных пожаров, возникающих на землях лесного фонда и землях иных категорий; недопущения распространения лесных пожаров на земли населенных пунктов и земли иных категорий, а также недопущения возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий, что невозможно реализовать без включения в планы соответствующих мероприятий и сведений.

Перечень информации, отражаемой в текстовой части сводного плана, предусмотрен в п. 5 Правил N 378.

Вместе с тем, судами установлено, что планы тушения пожаров лесничеств Свердловской области на 2017 год, на основании которых разработан Сводный план тушения лесов на территории Свердловской области (на момент проверки не утвержден), не содержат сведений о силах и средствах, которые до введения режима чрезвычайной ситуации будут осуществлять тушения пожаров в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, иного специального назначения, землях запаса; об учреждениях, организациях, юридических и иных лицах, владеющих, пользующихся и (или) распоряжающихся территорией в лесах, смежных с территориями лесничеств, обязанных осуществлять меры пожарной безопасности.

Помимо этого, в планах отсутствуют сведения о мерах по недопущению распространения лесных пожаров на земли населенных пунктов и земли иных категорий, а также недопущения возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий; отсутствуют сведения о мерах по противопожарному обустройству объектов инфраструктуры.

Таким образом, сравнив объемы мероприятий, предусмотренных планами, с объемами обязательных мероприятий, предусмотренных подп. "г" п. 2, подп. "б", "г", "д" и "ж" п. 5 Правил N 378, подп. 1 и 2 п. 5 Правил N 377, суды обоснованно признали планы тушения пожаров лесничеств Свердловской области на 2017 год неполными, не отвечающими требованиям законодательства, соблюдение которых является критериями определения готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону.

Указывая на обязательность включения недостающих сведений, суды со ссылкой на п. 8 постановления Правительства РФ от 17.05.2011 N 376 "О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров", п. 25 Методических указаний по заполнению форм плана тушения лесных пожаров, утвержденных Приказом Минприроды России от 16.12.2013 N 591, учитывали их особое значение в процессе организации межведомственного взаимодействия и достижения целей борьбы с лесными пожарами, а также пожарами на территориях, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров. Данный вывод также послужил основанием для отклонения довода заявителя, отрицающего необходимость учета уровней пожарной опасности и различных режимов при установлении численности пожарных команд, состава пожарной техники и оборудования, как прямо противоречащий подп. 2 ч. 1 ст. 53.3 Лесного кодекса и п. 5 Правил N 377.

Постановление Правительства РФ N 807 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу обеспечения пожарной безопасности территории", ссылка на которое имеется в оспариваемом предписании, вступило в силу после его выдачи, следовательно, вопреки мнению заявителя, правомерно применено заинтересованным лицом в отношении сводного плана, не утвержденного на момент проверки.

В отношении второго из оспариваемых пунктов, суды, исследовав положение и штатное расписании РДС, установили, что общая штатная численность данной структуры должна составлять 8 человек, из них 2 единицы постоянные, 2 единицы сезонные, 1 заместитель начальника РДС, 1 начальник РДС. Между тем, укомплектованность ее на момент проверки лишь на 75% (6 человек) в совокупности с фактом возложения обязанности по приему сообщений о пожарах в ночное время на сторожей, не обладающих достаточной компетенцией и ответственностью за прием и учет сообщений и совершение при необходимости определенных действий, по верному мнению судов, не обеспечивает выполнение возложенных на РДС задач, в том числе задач обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе, следовательно, в названной части предписание является правомерным.

Указанное требование, будучи основанным не только на Методических указаниях N 218, но и на внутренних документах самой РДС, не возлагает на заявителя не дополнительных обязанностей. При его исполнении в последующем, законность предписания на дату его вынесения не исключается.

Иные доводы жалобы основаны на неверном толковании норм права и не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.09.2017 по делу N А60-35405/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.