Резолютивная часть постановления объявлена 03 марта 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 марта 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Гавриленко О.Л., Вдовина Ю.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области (далее - управление, орган пожарного надзора, заявитель) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.09.2019 по делу N А47-2415/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2019 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Управления заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Ходатайство судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено на основании статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Муниципальное дошкольное образовательное автономное учреждение "Детский сад комбинированного вида N 100" (далее - учреждение, детский сад) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным пунктов 1, 5 предписания управления от 12.02.2019 N 48/1/1 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 26.09.2019 заявленные требования удовлетворены, предписание в части пунктов 1, 5 признано недействительным. Суд обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2019 решение суда оставлено без изменения.

Орган пожарного надзора обратился с кассационной жалобой, в которой просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, ненадлежащую оценку фактических обстоятельств дела.

Заявитель в жалобе указывает на то, что в ходе судебных заседаний установлен факт постройки здания детского сада и ввода его в эксплуатацию в ноябре 1972 года; однако здание детского сада при вводе в эксплуатацию рассчитано на 280 мест и в нем имеется 12 групп; фактически списочная численность детей, посещающих дошкольное образовательное учреждение составляла на момент закрытия объекта на капитальный ремонт (07.11.2017) - 365 человек. Отмечает, что на момент проектирования, строительства и ввода объекта в эксплуатацию здание планировалось как обычный детский сад-ясли, в настоящее время он является детским садом комбинированного вида, в котором могут находиться группы различной направленности, в том числе компенсирующего типа и логопедической направленности. В судебном заседании установлено также, что в учреждении действует две группы логопедической направленности. Полагает, что, поскольку согласно требованиям нормативных документов, касающихся максимальной численности и предположением того, что логопедические группы должны быть по 15 мест, в настоящее время, с учетом принятых проектных решений, в детском саде количество мест должно составлять - 265 (1 ясельная группа на 15 мест и 3 ясельные группы по 20 мест, 1 обычная группа на 15 мест и 7 групп по 25 мест). Указанное, по мнению заявителя жалобы, свидетельствует о превышении списочной численности на 100 человек; между тем, исходя из представленного в судебное заседание руководителем учреждения списочной численности воспитанников по каждой группе, списочная численность только одной группы (группы N 6 - 25 человек) соответствует предусмотренным нормативным требованиям и то только в том случае, если эта группа не является ясельной или группой для детей с отклонениями.

Управление считает, что в ходе проведения проверки выявлено, что спорный объект не соответствует действовавшим на момент его проектирования и строительства требованиям пожарной безопасности. Однако пункт 4.1 СНиП II-А.5-70 "Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений", утвержденного постановлением Госстроя СССР от 16.09.1970 N 126 (далее - СНиП II-А.5-70) предусматривал, что на случай возникновения пожара должна быть обеспечена возможность безопасной эвакуации людей, находящихся в здании, через эвакуационные выходы. Выходы считаются эвакуационными, если они ведут а) из помещений первого этажа наружу непосредственно или через коридор, вестибюль, лестничную клетку; б) из помещений любого этажа, кроме первого, в коридор или проход, ведущий к лестничной клетке, или в лестничную клетку, имеющую выход непосредственно наружу или через вестибюль, отделенный от коридоров перегородками с дверями. С учетом изложенного орган пожарного надзора полагает, что действовавшие на момент ввода объекта в эксплуатацию нормативные документы устанавливали те же самые требования, что и указанные в пункте 5 предписания от 12.02.2019 N 48/1/1, а именно: лестничные клетки со второго этажа здания, которые учитываются и должны отвечать требованиям, предъявляемым к эвакуационным выходам, не имеют выходов непосредственно наружу, ввиду чего 2-ой этаж здания не имеет необходимого количества эвакуационных выходов, которое должно быть не менее 2-ух из каждой части 2-го этажа здания; в рассматриваемом случае учитывается не общее количество выходов, а только лишь количество выходов, отвечающих требованиям, предъявляемым к эвакуационным выходам. Полагает, что фактическая списочная численность детей, более чем в полтора раза превышает предусмотренную проектом численность детей, в связи с чем считает доказанным, что эксплуатация эвакуационных путей и выходов в учреждении осуществляется с нарушениями проектных решений, принятых при проектировании объекта в части превышения допустимой численности воспитанников, которые могут находиться в здании.

Управление в жалобе выражает несогласие с выводами судов о том, что заявителем жалобы не проводилась проверка объекта на его соответствие требованиям нормативных документов, действовавших на момент его ввода в эксплуатацию, в частности, СНиП II-А.5-70, поскольку должностным лицом надзорного органа в ходе проведения проверки произведены замеры геометрических размеров лестничных площадок и маршей лестниц, а также наличия выходов, отвечающих требованиям, предъявляемых к эвакуационным, которыми выявлено, что здание не соответствует действовавшим на момент проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию объекта СНиП II-А.5-70; при этом эксплуатация объекта осуществляется с нарушением принятых проектных решений в части численности детей, которые посещают образовательное учреждение (детский сад рассчитан на 280 мест согласно проектного решения и нормативных документов, в то время как общая списочная численность на момент проверки составляла 365 детей и численность некоторых групп практически в 2 раза превышала установленную нормативными документами).

Заявитель жалобы считает, поскольку при проведении проверки выявлены нарушения требований пожарной безопасности к эвакуационным путям и эвакуационным выходам, в условиях значительного превышения (более чем в 1,5 раза) численности воспитанников, которые одновременно могут находиться в здании, вмененные учреждению нарушения создают реальную угрозу жизни и безопасности людей, находящихся в детском саду. Отмечает, что основную массу находящихся в здании людей составляют малолетние дети, которые не смогут самостоятельно эвакуироваться из здания, и в силу своего физического развития эвакуация их из здания занимает более длительное время, а значительное превышение их численности в условиях несоответствия действующим нормативным документам, которые разработаны с учетом данных обстоятельств, может привести к давке в процессе эвакуации. В результате чего может оказаться, что большую часть травм дети получат не в результате воздействия опасных факторов пожара, а ввиду возникновения давки, поскольку пропускная способность у дверей эвакуационных выходов при их фактическом размере в 1,5 раза меньше чем у дверей, имеющих размеры, установленные требованиями действующих нормативных документов. Аналогично и ширина лестничных маршей, размер которых ранее действовавшими нормативными документами допускался 1,2 метра, рассчитан на возможную эвакуацию по ней 2-х групп с численностью в 20 - 25 человек (с максимально возможным количеством детей 50 человек), в то время как сейчас максимальная численность распределяется неравномерно и в некоторых группах составляет по 40 - 45 человек, ввиду чего максимально возможная численность эвакуирующихся может достигать 90 человек, то есть, превысить предусмотренную проектом практически в два раза, что также приведет к давке на лестничной клетке.

Указывая в жалобе на то, что в рассматриваемом случае имеется прямая угроза жизни и здоровью людей, находящихся в здании, большую часть из которых составляют малолетние дети, управление считает, что в судебных актах, судами первой и апелляционной инстанций не рассмотрено данное обстоятельство, ему не дана оценка, лишь указано на недоказанность управлением угрозы жизни людям. Характер нарушений, относящихся к путям эвакуации и эвакуационным выходам, а также потенциальная степень общественной опасности данных нарушений, которые могут привести к гибели травмированию малолетних детей, однозначно дает основание признать вменяемые нарушения, создающими угрозу жизни и здоровью людей. Однако судами данные обстоятельства полностью проигнорированы.

Орган пожарного надзора в кассационной жалобе приводит довод о том, что оспариваемое предписание выдано на основании ранее выданных предписаний, в том числе предписания от 05.02.2017 N 583/1/1, выданного в условиях имеющейся информации, что в здании детского сада планируется проведение капитального ремонта, затрагивающего конструкции его несущих стен, поскольку капитальный ремонт, затрагивает конструкции несущих стен, идет их укрепление, в связи с чем полагает, что при капитальном ремонте, необходимо учесть вопросы соблюдения требований пожарной безопасности, в целях устранения нарушений требований пожарной безопасности, нужно будет проводить капитальный ремонт этих несущих конструкций. С учетом изложенного управление считает, что судами не дана оценка наличию в материалах дела письма учреждения о его закрытии на капитальный ремонт.

Заявитель жалобы считает, что соответствие объекта требованиям пожарной безопасности может быть достигнуто устранением выявленных нарушений посредством исполнения оспоренного предписания; осуществлением расчета риска и выполнением указанных в нем условий, при соблюдении которых допустимый риск не будет превышать нормативных значений; эксплуатировать объект в целом, в частности, эвакуационные пути и выходы согласно с принятыми при строительстве и вводе в эксплуатацию объекта проектными решениями, выполняя тем самым требования пункта 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации и пункта 4.3 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", утвержденного постановлением Министерства строительства Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-0197*) (в редакции СП 112.13130.2011); оценить соответствие объекта защиты требованиям пожарной безопасности одним из способов, предусмотренных частью 1 статьи 144 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". Следовательно, предписание не возлагает на организацию обязанностей, не предусмотренных законом, не нарушает ее права.

В отзыве на кассационную жалобу детский сад указывает на то, что оспариваемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения от 23.01.2019 N 48 с целью контроля за исполнением ранее выданных органом пожарного надзора предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара от 06.12.2017 N 583/1/1 и от 22.02.2018 N 91/1/1, органом пожарного надзора в период с 25.01.2019 по 12.02.2019 проведена внеплановая выездная проверка в отношении учреждения, расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. 60 лет Октября, 32, о чем составлен акт проверки от 12.02.2019 N 48.

В ходе проверки управлением выявлена эксплуатация здания и помещения детского сада с нарушениями требований пожарной безопасности, приведенных в статьях 4, 6, 53, 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент), пунктах 4.4.1, 4.4.6, 5.2.5 "СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденного приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171 (далее - СП 1.13130.2009), в частности: ширина лестничных маршей в здании выполнена менее 1,35 м (фактически 1,08 м, 1.10 м); лестничные клетки не имеют выходов наружу непосредственно на прилегающую к зданию территорию.

В связи с наличием нарушений требований пожарной безопасности, которые предлагалось устранить ранее выданными предписаниями органа пожарного надзора от 06.12.2017 N 583/1/1 и от 22.02.2019 N 91, оставшиеся невыполненными на момент проведения проверки по контролю за исполнением ранее выданных предписаний, учреждению выдано предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара от 12.02.2019 N 48/1/1, в соответствии с которым детскому саду предписывается в срок до 26.12.2019 устранить указанные нарушения, содержащиеся в пунктах 1 и 5 предписания.

Полагая, что оспариваемое предписание является недействительным, нарушает права и законные интересы, детский сад обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Исходя из того, что здание детского сада введено в эксплуатацию в 1972 году, то есть до введения в действие СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009, его реконструкция и капитальный ремонт не проводились, в связи с чем у учреждения до проведения реконструкции или капитального ремонта данного здания отсутствует законодательно закрепленная обязанность соблюдать требования этих нормативных актов, касающиеся конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических характеристик здания, суды удовлетворили заявленные учреждением требование о признании недействительными пунктов 1, 5 предписания от 12.02.2019 N 48/1/1, указав при этом на недоказанность управлением, что допущенные учреждением нарушения создают угрозу жизни и здоровью людей, вследствие возможного возникновения пожара в результате несоответствия проверяемого объекта положениям действующего законодательства.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной пришел к следующим выводам.

Отношения в области пожарной безопасности регулирует Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) и иные нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона о пожарной безопасности установлены права и обязанности организаций в области пожарной безопасности. В соответствии с указанной статьей руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечении пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Частями 2, 3 статьи 4 Технического регламента предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований данного Федерального закона.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 Технического регламента положения данного закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения, в том числе при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты.

Согласно пункту 1 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила противопожарного режима) эти Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности.

На основании пункта 33 Правил противопожарного режима при эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности) в соответствии с требованиями статьи 84 Технического регламента).

Пунктами 6.16, 6.29 СНиП 21-01-97* предусмотрено, что высота эвакуационных выходов в свету должна быть не менее 1,9 м, ширина не менее: 1,2 м - из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 чел., из помещений и зданий других классов функциональной пожарной опасности, за исключением класса Ф1.3, - более 50 чел.; 0,8 м - во всех остальных случаях. Во всех случаях ширина эвакуационного выхода должна быть такой, чтобы с учетом геометрии эвакуационного пути через проем или дверь можно было беспрепятственно пронести носилки с лежащим на них человеком. Ширина марша лестницы, предназначенной для эвакуации людей, в том числе расположенной в лестничной клетке, должна быть не менее расчетной или не менее ширины любого эвакуационного выхода (двери) на нее, но, как правило, не менее 1,35 м - для зданий класса Ф1.1.

В пунктах 5.2.5, 5.2.14 СП 1.13130.2009 установлено, что ширина лестничного марша в зданиях должна быть не менее ширины выхода на лестничную клетку с наиболее населенного этажа, но не менее 1,35 м. Ширина эвакуационных выходов из помещений должна быть не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 15 чел.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* названные нормы и правила предусматривают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации, соответственно, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003. В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, распространение действия СНиП 21-01-97* на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных Правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Данная позиция изложена в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 13.05.2014 N 9-АД14-4.

Исследовав и оценив материалы дела, суды установили, что учреждение использует здание, построенное до введения в действие СНиП 21-01-97* в 1972 году, реконструкция и капитальный ремонт которого не проводились. Нарушения правил пожарной безопасности, невыполнение которых вменено детскому саду, связаны с конструктивным изменением здания.

Суды установили также, что рассматриваемом случае вопросы о дате постройки здания заявителя, а также о проведении его реконструкции и капитального ремонта в ходе проверки управлением не исследовались, соответствующая документация им не истребовалась, выводы в акте проверки не отражены.

Между тем в материалах дела имеется справка учреждения о списочном составе воспитанников от 24.06.2019 N 42, в которой указано, что детский сад закрыт на капитальный ремонт с 07.11.2017 по распоряжению управления образования администрации г. Оренбурга от 20.10.2017 N 779.

Как следует из материалов дела, на данные обстоятельства управление ссылалась (отзыв органа пожарного надзора от 24.06.2019 N 1172-2-4-11, апелляционная жалоба управления), указав на то, что оспариваемое предписание выдано на основании ранее вынесенных предписаний, в том числе предписания от 05.02.2017 N 583/1/1, выданного в условиях имеющейся информации, что в здании детского сада проводится капитальный ремонт, затрагивающего конструкции его несущих стен. При капитальном ремонте, затрагивающем несущие конструкции здания должны быть учтены вопросы соблюдения требований пожарной безопасности.

Судами также не исследованы обстоятельства прямой угрозы жизни и здоровью людей в случае возникновения чрезвычайной ситуации - пожара при дальнейшей эксплуатации проверенного управлением объекта с массовым пребыванием людей, детей, посещающих дошкольное образовательное учреждение, без устранения указанных в предписании нарушений, в связи с чем дальнейшая эксплуатация спорного объект с выявленными нарушениями приводит к недопустимому риску для безопасности их жизни или здоровья, и потому, принятие нормативных документов после введения спорного здания в эксплуатацию не освобождает детский сад от их соблюдения и обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствие с требованиями данных нормативных актов, поскольку в результате их соблюдения обеспечивается безопасность жизни и минимизация риска и здоровья людей при возникновении пожара. Следует учесть, что здания, ранее введенные в эксплуатацию, нужно привести в соответствие актуальным требованиям пожарной безопасности из-за высокого уровня современных рисков возникновения и распространения пожара. Эксплуатация объекта защиты приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей, а, исходя из положений пункта 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом МЧС Российской Федерации от 16.03.2007 N 140, в случаях, когда дальнейшая эксплуатация существующих объектов, зданий и сооружений, введенных в действие в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей, требования пожарной безопасности, изложенные во вновь принятых нормативных документах, на такие существующие объекты распространяются.

Между тем данные обстоятельства и нормы права имеют существенное значение для правильного разрешения данного спора.

Установление таких обстоятельств в кассационном производстве не представляется возможным в силу положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку судами не установлены все имеющие правовое значение для разрешения, возникшего между сторонами спора, и им не дана оценка, выводы судов не соответствуют доказательствам, представленным в материалы дела, суд кассационной инстанции считает, что допущенное судами нарушение норм процессуального права привело либо могло привести к принятию неправильного решения.

При новом рассмотрении дела, суду следует учесть указанное выше, устранить отмеченные недостатки, установить обстоятельства, входящие в предмет доказывания, всесторонне, полно и объективно исследовать все имеющиеся материалы, учесть приведенные аргументы органом пожарного надзора, и в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности и во взаимосвязи, при правильном применении норм материального и процессуального права принять законное и обоснованное решение по существу оспариваемого требования.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.09.2019 по делу N А47-2415/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2019 по тому же отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.