Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 апреля 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Яценко В.Н., судей Андреевой Е.В. и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области - Устина В.Г. (доверенность от 23.04.2012), Тягненко И.В. (доверенность от 28.02.2012), от третьего лица - муниципального казенного учреждения "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Ростова-на-Дону" - Фроловой Т.А. (доверенность от 23.01.2012), Хостова А.Ю. (доверенность от 23.01.2012), в отсутствие заявителя - администрация города Ростова-на-Дону, извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.09.2011 (судья Еремин Ф.Ф.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2012 (судьи Сулименко О.А, Гуденица Т.Г., Захарова Л.А.) по делу N А53-7515/2011, установил следующее.

Администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация, орган местного самоуправления) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - управление, ГУ МЧС по РО) о признании недействительным предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 6/1/1.

Определением Арбитражного суда Ростовской области к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Ростова-на-Дону" (далее учреждение).

Решением суда от 26.09.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 14.02.2012, заявленное требование удовлетворено. Судебные акты мотивированы тем, что в действиях администрации отсутствуют нарушения законодательства, вмененные ей управлением. Нарушения, выявленные в результате плановой выездной проверки, допущены другими юридическими лицами.

В кассационной жалобе управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы указывает, что основанием для выдачи предписания явились факты нарушений требований пожарной безопасности, установленные в ходе плановой проверки, а не материалы дела об административном правонарушении. Администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, обязана реализовать принятые в установленном порядке нормы и правила по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров на территории городского округа в целом. Актом проверки подтверждаются выявленные нарушения пожарной безопасности.

В отзывах на кассационную жалобу администрация и учреждение просят решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители управления и учреждения поддержали доводы жалобы и отзыва.

Изучив материалы дела, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ГУ МЧС по РО в период с 14.02.2011 по 11.04.2011 провело плановую выездную проверку в отношении администрации по вопросу соблюдения обязательных требований или требований, установленных правовыми актами. По результатам проведенных мероприятий выявлены нарушения, которые зафиксированные в акте проверки.

9 марта 2011 года вынесено определение N 5-10/2011/1 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Возбуждено административное дело в отношении администрации о нарушении правил пожарной безопасности, за что предусмотрена ответственность по части 1 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

По результатам проведенного расследования управление вынесло постановление N 5-10/2011/5 о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 13.04.2011. Данным постановлением установлено, что в действиях администрации отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекс. Нарушения, выявленные в результате плановой выездной проверки, допущены другими юридическими лицами. В связи с отсутствием состава административного правонарушения производство по делу прекращено.

14 апреля 2011 года управление составило акт проверки N 6, по итогам которого сделало вывод о том, что администрация не в полном объеме выполнила требования пожарной безопасности по обеспечению объектов, находящихся в муниципальной собственности (управлении), средствами противопожарной защиты. В это тот же день ГУ МЧС по Ростовской области выдало администрации предписание N 6/1/1 об устранении нарушений пожарной безопасности со сроками исполнения с 31.05.2011 по 30.03.2012.

Администрация, не согласившись с предписанием управления, обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 2 статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

В силу норм статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (статья 38 Закона о пожарной безопасности).

Органы местного самоуправления, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Согласно статье 21 Устава города Ростова-на-Дону по предметам исключительного ведения городского самоуправления муниципальное образование осуществляет собственное правовое регулирование в полном объеме и самостоятельно осуществляет распорядительные, исполнительные, контрольные функции при рассмотрении соответствующих вопросов.

Согласно Административному регламенту Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517 (далее - Административный регламент), а также Закону о пожарной безопасности выдача предписаний по устранению выявленных нарушений возможна только в отношении проверяемого лица.

Законодательством о пожарной безопасности, и в частности, пунктом 70 Административного регламента, установлена обязанность проверяющего выдать предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения в случае выявления при проведении проверки нарушений лицом, в отношении которого проводится проверка, обязательных требований пожарной безопасности, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан и привлечению к ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения.

Обязательной характеристикой, обусловливающей законность спорного предписания, является возможность его исполнения администрацией.

Как видно из материалов дела, управление провело проверку в отношении администрации по вопросу соблюдения обязательных требований противопожарной безопасности.

В ходе проведенной проверки ГУ МЧС по РО выявило 2 233 нарушения и выдало органу местного самоуправления предписание об устранении выявленных нарушений.

Судебные инстанции установили, что выявленные нарушения совершены неопределенным кругом лиц. Суд апелляционной инстанции, учитывая многообразие указанных в акте правонарушений, которые касаются как организации противопожарной безопасности в городе Ростове-на-Дону, так и отдельных нарушений, предлагал участвующим в деле лицам создать совместную комиссию по решению вопросов о надлежащем включении отдельных нарушений в предписание, указав только те, которые касаются непосредственно администрации как хозяйствующего субъекта, а также по вопросам исключительного ведения муниципального образования.

Данное указание суда апелляционной инстанции не выполнено.

Предписание управления должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Содержащиеся в предписании требования должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исходя из содержания оспариваемого предписания, суды сделали вывод о том, что в данном ненормативном правовом акте четко не определено, какие действия необходимо выполнить органу местного самоуправления, а какие - другим юридическим лицам. Кроме того, судебные инстанции установили, что выявленные нарушения, в том числе, вменяемые непосредственно администрации, не подтверждены надлежащими доказательствами.

Проверка в отношении подавляющего большинства нарушений не производилась с выездом на место (осуществлена документарно), протоколы осмотра присутствуют лишь частично, на проведение осмотра представители проверяемого лица не приглашались.

При таких обстоятельствах, суды сделали обоснованный вывод о том, что предписание, как ненормативный правовой акт, возлагающий на администрацию неопределенные обязанности, не может быть признан законным и обоснованным, поскольку такой ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления, и формулировки, изложенные в данном акте делают предписание заведомо неисполнимым, а за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность.

Положенные в основу кассационной жалобы доводы являлись предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела по существу, им дана правильная оценка. Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, оцененных судебными инстанциями с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с требованиями статей 286 и 287 Кодекса переоценка доказательств не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы права при рассмотрении дела применены судебными инстанциями правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену решения суда и постановления апелляционной инстанции (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.09.2011 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2012 по делу N А53-7515/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.