Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа при участии в судебном заседании представителей от истца - Главного управления МЧС России по Ростовской области, представителей от ответчика - администрации Ростовской области, представителя от третьего лица - министерства финансов Ростовской области, в отсутствие третьих лиц: Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, отделения по Ленинскому району города Ростова-на-Дону Управления Федерального казначейства по Ростовской области, южного регионального центра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Управления Федерального казначейства по Ростовской области, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Главного управления МЧС России по Ростовской области на решение от 07.12.2005 и постановление апелляционной инстанции от 13.02.2006 Арбитражного суда Ростовской области по делу N А53-26848/2005-15, установил следующее.

Главное управление МЧС России по Ростовской области (далее - главное управление) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к администрации Ростовской области (далее - администрация) о взыскании 18606759 рублей задолженности по договору от 14.01.2002 N 108 "О создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы Ростовской области за счет средств областного бюджета", образовавшейся в период с 01.01.2005 по 01.08.2005 (требования уточнены).

Определениями от 12.10.2005, 24.10.2005 и 10.11.2005 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены отделение по Ленинскому району города Ростова-на-Дону Управления Федерального казначейства по Ростовской области (далее - отделение), Южный региональный центр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - южный региональный центр), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России), Управление Федерального казначейства по Ростовской области (далее - казначейство) и министерство финансов Ростовской области (далее - министерство).

Решением от 07.12.2005, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 13.02.2006, в иске отказано. Судебные инстанции исходили из того, что кредитором по договору 14.01.2002 N 108 является ГУ "Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Ростовской области". Истец не является правопреемником указанного учреждения, поэтому не вправе требовать взыскания задолженности. Дополнительным соглашением от 05.04.2004 N 2 к договору предусмотрено, что расходование средств на содержание личного состава Государственной противопожарной службы осуществляет главный распорядитель бюджетных средств. Истец не является главным распорядителем средств бюджета Ростовской области. Суд отклонил доводы истца о том, что в соответствии со статьей 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в течение 2005 - 2008 годов финансирование деятельности территориальных подразделений Государственной противопожарной службы должно производиться из бюджета Ростовской области. В соответствии с полномочиями, предоставленными субъектам Российской Федерации в области пожарной безопасности Федеральным законом "О пожарной безопасности" (в редакции, вступившей в силу 01.01.2005) администрацией принято постановление от 21.12.2004 N 500 "О создании противопожарной службы Ростовской области". Названное постановление основано на положениях областного закона от 25.11.2004 N 202-ЗС "О пожарной безопасности", который регулирует вопросы создания, функционирования и контроля деятельности государственных учреждений противопожарной службы Ростовской области. Согласно статье 10 Федерального закона "О пожарной безопасности" финансовое обеспечение деятельности подразделений противопожарных служб, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Поскольку с 1 января 2005 года федеральное законодательство разграничило источники финансирования противопожарных служб, отпали правовые основания для возложения на администрацию обязанности по финансированию федеральных противопожарных частей и подразделений, дислоцированных на территории Ростовской области (т. 1, л.д. 183; т. 4, л.д. 33).

Главное управление обжаловало судебные акты в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит отменить решение и постановление апелляционной инстанции как принятые с нарушением норм материального и процессуального права. Истец указывает, что не является правопреемником ни ГУ "Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Ростовской области" (правопреемник получателя бюджетных средств по договору 14.01.2002 N 108), ни ГУ "Главное управление Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (правопреемник стороны в договоре 14.01.2002 N 108). Вместе с тем, по мнению заявителя, отсутствие правопреемства не исключает перехода права на основании закона (пункт 1 статьи 382 Гражданского кодекса Российской Федерации). В силу статьи 7 Федерального закона "О пожарной безопасности" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ (данная редакция действует с 01.01.2005) и Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации (утверждено Приказом МЧС России от 06.08.2004 N 372), главное управление осуществляет в установленном порядке руководство подразделениями Государственной противопожарной службы МЧС России, дислоцированными на территории Ростовской области, в том числе их финансовое обеспечение. В соответствии со статьей 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ финансирование территориальных подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России осуществляется из бюджета Ростовской области, а получателем данных средств является Главное управление МЧС России по Ростовской области.

Администрация в отзыве на жалобу указала на несостоятельность ее доводов, а также законность и обоснованность оспариваемых актов. Ответчик полагает, что истец не вправе требовать исполнения по договору 14.01.2002 N 108, поскольку он не является правопреемником кредитора по данному договору - ГУ "Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Ростовской области" или правопреемником стороны договора - ГУ "Главное управление Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий". Из части 1 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ также не следует, что главное управление стало кредитором (правопреемником) по договору 14.01.2002 N 108, заключенному федеральным органом управления Государственной противопожарной службы на основании Постановления Правительства от 12.02.2001 N 103. Указанная норма закона призвана разграничить полномочия в области пожаротушения и рассчитана на переходный период, предоставляя субъекту Российской Федерации возможность софинансировать федеральные учреждения Государственной противопожарной службы, но только до создания собственных подразделений. Ростовская область с 01.01.2005 приступила к исполнению своих полномочий в области пожаротушения силами созданных областных учреждений, поэтому не должна нести бремя финансирования федеральной структуры для исполнения тех же полномочий.

Отделение, МЧС России, южный региональный центр, казначейство и министерство отзывов на жалобу не предоставили. В судебном заседании представители истца поддержали доводы жалобы, просили суд кассационной инстанции отменить оспариваемые акты и передать дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Представители администрации и министерства возражали против удовлетворения жалобы, ссылаясь на соответствие выводов судов закону и материалам дела. Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности).

Согласно статье 5 Закона о пожарной безопасности (статья в первоначальной редакции) государственная противопожарная служба является основным видом пожарной охраны и входит в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации в качестве единой самостоятельной оперативной службы. Государственная противопожарная служба включает в себя: федеральный орган управления; пожарно-технические научно-исследовательские учреждения и пожарно-технические учебные заведения; специальные подразделения и их органы управления; территориальные органы управления Государственной противопожарной службы субъектов Российской Федерации; подразделения Государственной противопожарной службы и их органы управления, а также предприятия Государственной противопожарной службы.

Территориальные органы Управления Государственной противопожарной службы субъектов Российской Федерации являются самостоятельными оперативными структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации и руководят деятельностью дислоцированных на соответствующих территориях подразделений Государственной противопожарной службы, за исключением подразделений, непосредственно подчиненных федеральному органу управления Государственной противопожарной службы.

Статья 10 названного Закона (в первоначальной редакции) установила, что финансирование органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы (за исключением подразделений, создаваемых на основе договоров) осуществляется за счет средств федерального бюджета. Территориальные подразделения, созданные Государственной противопожарной службой на основе договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, финансируются за счет средств соответствующих бюджетов.

12 февраля 2001 года Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 103 "О территориальных подразделениях Государственной противопожарной службы МВД России". В нем предусмотрено, что договор о создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, заключает федеральный орган управления Государственной противопожарной службы МВД России и соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1).

Министерству внутренних дел Российской Федерации предписано разработать и утвердить в 3-месячный срок типовую форму договора о создании территориальных подразделений, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (пункт 2). Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано обеспечить заключение договоров о создании территориальных подразделений, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3 Постановления).

Приказом МВД России от 10.05.2001 N 489 (зарегистрирован в Минюсте России 18.07.2001 N 2803) утверждена типовая форма договора о создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Во исполнение указанных нормативных актов ГУ "Главное управление Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (федеральный орган управления Государственной противопожарной службой) и администрация Ростовской области заключили договор от 14.01.2002 N 108 "О создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы Ростовской области за счет средств областного бюджета" (т. 1, л.д. 11-20).

По условиям договора орган управления Государственной противопожарной службой обязался создать, а администрации Ростовской области - финансировать за счет средств областного бюджета органы управления и территориальные подразделения Государственной противопожарной службы Ростовской области. Договор определяет права и обязанности сторон; перечень создаваемых органов управления и территориальных подразделений противопожарной службы Ростовской области и численность личного состава этих подразделений. Договор заключен на срок 5 лет и вступает в силу 01.01.2002 (пункт 15). Если ни одна из сторон не предложит изменить условия договора за 3 месяца до окончания срока его действия, то договор считается продленным на очередной пятилетний срок и на тех же условиях (пункт 16).

Договор от 14.01.2002 N 108 соответствует типовой форме, утвержденной Приказом МВД России от 10.05.2001 N 489. Указом Президента Российской Федерации от 09.11.2001 N 1309 "О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности" Государственная противопожарная служба МВД России преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России). В состав МЧС России включены входящие по состоянию на 1 октября 2001 г. в систему Государственной противопожарной службы МВД России центральные и территориальные органы, подразделения, учреждения, предприятия, организации с состоящим на их балансе имуществом (пункт 1).

Государственная противопожарная служба МЧС России является правопреемником Государственной противопожарной службы МВД России (пункт 2 Указа). Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2003 N 475 в Постановление от 12.02.2001 N 103 внесены изменения, в соответствии с которыми договор о создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, заключает федеральный орган управления Государственной противопожарной службы МЧС России и соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в силу указанных правовых актов территориальные подразделения Государственной противопожарной службы, финансируемые из бюджета Ростовской области, перешли в ведение Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Дополнительное соглашение от 05.04.2004 N 2 к договору от 14.01.2002 N 108, изменяющее численность личного состава и уточняющее порядок финансирования территориальных подразделений, подписано от имени федерального органа управления Государственной противопожарной службой представителем государственного учреждения "Главное управление Государственной противопожарной службы МЧС России" (т. 1, л.д. 26-30).

Приказом МЧС России от 06.08.2004 N 372 утверждено Положение о территориальном органе МЧС России - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации.

Согласно данному Положению Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации создается, реорганизуется и ликвидируется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 3). Главное управление осуществляет в установленном порядке руководство подразделениями Государственной противопожарной службы МЧС России и иными подразделениями и организациями МЧС России, дислоцированными на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 8).

Главное управление в соответствии с возложенными на него задачами организует в установленном порядке финансовое обеспечение подчиненных подразделений, подготовку смет доходов и расходов по бюджетным средствам и внебюджетным источникам (пункт 12).

Следовательно, после создания Главного управления МЧС России по Ростовской области (свидетельство о государственной регистрации от 23.11.2004, т. 1, л.д. 34) территориальные подразделения Государственной противопожарной службы Ростовской области перешли в его ведение в силу закона в связи с перераспределением государственных полномочий по управлению указанными подразделениями. Однако суды первой и апелляционной инстанций не учли данные обстоятельства, а применили к отношениям сторон не подлежащие применению нормы права, регулирующие вопросы правопреемства юридических лиц в гражданских правоотношениях при их реорганизации и ликвидации (статьи 57 - 63 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Таким образом, вывод судов об отсутствии у главного управления права на заявление иска в арбитражный суд в связи с неисполнением администрацией обязательств по договору от 14.01.2002 N 108 "О создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы Ростовской области за счет средств областного бюджета" не соответствует закону. Сторонами названного договора являются Российская Федерация и Ростовская область в лице соответствующих органов (статья 125 Гражданского кодекса Российской Федерации). В настоящее время от имени Российской Федерации в спорных правоотношениях уполномочено выступать МЧС России (в лице территориального органа - главного управления по субъекту Российской Федерации).

С 01.01.2005 вступила в силу новая редакция статьи 5 Закона о пожарной безопасности (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ), согласно которой в Государственную противопожарную службу входят: федеральная противопожарная служба; противопожарная служба субъектов Российской Федерации. Федеральная противопожарная служба включает в себя структурные подразделения территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.

Противопожарная служба субъектов Российской Федерации создается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Статья 10 Закона в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ устанавливает, что финансовое обеспечение деятельности федеральной противопожарной службы, социальных гарантий и компенсаций ее личному составу в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение деятельности подразделений Государственной противопожарной службы, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, социальных гарантий и компенсаций личному составу этих подразделений в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с 01.01.2005 федеральное законодательство предоставило субъектам Российской Федерации право создавать собственные противопожарные службы, в связи с чем разграничило источники финансирования федеральных и субъектных противопожарных служб.

Поскольку Ростовская область приступила к исполнению своих полномочий в области пожаротушения силами собственных (созданных после 01.01.2005) подразделений, судебные инстанции пришли к выводу о том, что администрация не должна финансировать федеральные противопожарные частей и подразделения, дислоцированные на территории Ростовской области.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с данным выводом ввиду следующего. Закон о пожарной безопасности (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) не урегулировал вопросы финансирования территориальных подразделений, созданных Государственной противопожарной службой МЧС России на основе договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в целях обеспечения мероприятий по разграничению полномочий в области пожарной безопасности в переходный период федеральным законодателем принят Закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, часть 1 статьи 154 которого установила, что увольнение лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы, принятых на службу в территориальные подразделения Государственной противопожарной службы, созданные на основе договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется поэтапно в течение 2005 - 2008 годов по истечении срока контракта о службе или достижении предельного возраста нахождения на службе при наличии выслуги лет, дающей право на пенсию, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В течение 2005 - 2008 годов финансирование деятельности территориальных подразделений Государственной противопожарной службы, в составе которых проходят службу лица рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы, производится из соответствующих бюджетов.

Перевод сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России из территориальных подразделений, созданных на основе договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в федеральную противопожарную службу осуществляется исключительно в порядке перевода.

Следовательно, в силу прямого указания закона до расформирования территориальных подразделений Государственной противопожарной службы, созданных на основе договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, финансирование их деятельности осуществляется из средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

При разрешении спора судебные инстанции не учли, что договор от 14.01.2002 N 108 "О создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы Ростовской области за счет средств областного бюджета" заключен сторонами на срок до 01.01.2007 (пункт 15). Он не изменен и не расторгнут сторонами в порядке, предусмотренном законом (глава 29 Гражданского кодекса Российской Федерации) и договором (пункт 16).

Ссылка судов на прекращение обязательства администрации по финансированию территориальных подразделений Государственной противопожарной службы в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ несостоятельна, поскольку в названном Законе отсутствуют нормы, исключающие возможность исполнения Ростовской областью своих обязательств по спорному договору (статья 417 Гражданского кодекса Российской Федерации).

С учетом норм части 1 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ и действующего договора от 14.01.2002 N 108 "О создании территориальных подразделений Государственной противопожарной службы Ростовской области за счет средств областного бюджета" не могут быть приняты кассационной инстанцией и доводы ответчика о возможности финансирования федеральных подразделений Государственной противопожарной службы, расположенных на территории Ростовской области, только до создания собственных противопожарных служб.

Следовательно, вывод судебных инстанций об отсутствии правовых оснований для возложения (после 01.01.2005) на администрацию Ростовской области договорной обязанности по финансированию противопожарных частей и подразделений, дислоцированных на ее территории, нельзя признать законным и обоснованным.

Статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее. При рассмотрении дела суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы нижестоящих судов о применении нормы права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены судебного акта являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанций не соответствуют обстоятельствам дела, сделаны с неправильным применением норм материального права, оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо проверить расчет задолженности, разрешить спор на основе всестороннего и полного исследования и оценки как имеющихся в материалах дела, так и дополнительно представленных участвующими в деле лицами документов, а также с учетом обстоятельств, изложенных в настоящем постановлении.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

решение от 07.12.2005 и постановление апелляционной инстанции от 13.02.2006 Арбитражного суда Ростовской области по делу N А53-26848/2005-15 отменить, дело передать на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.