Резолютивная часть постановления объявлена 21 августа 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 августа 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Дорогиной Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - открытого акционерного общества "Новороссийский морской торговый порт" (ИНН 2315004404, ОГРН 1022302380638) - Карасевой А.А. (доверенность от 23.12.2013), в отсутствие заинтересованного лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю (ИНН 2309090290, ОГРН 1042304979804), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и направившего ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в его отсутствие, рассмотрев кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.03.2014 (судья Погорелов И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2014 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А32-40322/2013, установил следующее.

Открытое акционерное общество "Новороссийский морской торговый порт" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю (далее - управление) от 03.09.2013 N 295/1/453 в части пунктов 100, 104 - 119, 122 - 134, 136 - 138, 140 - 146, 153 - 156, 158 - 166, 197, 198, 199, 202, 206 - 215, 250 - 253, 255 - 260, 289 - 293, 298 - 300, 339, 340, 345 - 350, 351 - 355, 356 - 364, 366 - 368, 399 - 402, 405 - 407, 412 - 417.

Решением суда от 14.03.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 23.05.2014, требования общества удовлетворены со ссылкой на то, что СНиП 21-01-97*, СНиП 2.04.02-84, СНиП 2.04-01-85, СНиП 3.05.06-85, СНиП 2.08.02-89, СНиП 23-05-95, СНиП 2.07.01-89, СНиП 21-02-99, СНиП II-89-80, НПБ 88-2001, нарушение которых вменено обществу, содержащие требования объемно-планировочного характера, а не режимно-эксплуатационного, подлежат соблюдению применительно к зданиям, введенным в эксплуатацию до вступления в силу данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта зданий, а не в ходе их текущей эксплуатации. В этой связи в отношении используемых в хозяйственной деятельности зданий, введенных в эксплуатацию в 40-е, 50-е, 60-е, 70-е и начале 80-х годов, то есть до введения в действие соответствующих нормативных документов, общество не обязано соблюдать требования указанных строительных норм и правил вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта этих зданий. Срок, установленный управлением для исполнения предписания, нереален для устранения выявленных проверкой нарушений. Отдельные пункты предписания, связанные с соблюдением СНиП 21-01-97, содержат требования, выполнение которых может привести к нарушению целостности строительных конструкций зданий, ухудшению их технических и конструктивных характеристик.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось управление с кассационной жалобой, в которой просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, в удовлетворении требований обществу отказать. Податель жалобы указывает, что проверка проводилась на предмет исполнения ранее выданных предписаний, которые общество не обжаловало. Указанные в предписании нарушения обществу предлагается устранить с июня 2011 года. Для оценки соответствия объектов проверки требованиям пожарной безопасности применялись нормы, задекларированные самим обществом в декларации пожарной безопасности в качестве требований, соблюдение которых общество обязалось исполнить. Требования норм, нарушение (несоблюдение) которых явилось причиной выдачи предписания, обязательны для исполнения, в том числе в процессе эксплуатации здания, строения, сооружения и иного объекта; требования норм, содержащиеся в оспариваемом предписании, не претерпели изменений. Нарушения требований пожарной безопасности, указанные в пунктах 130, 138, 416 содержат ссылки на действующие нормативные документы. В числе признанных судами недействительными пунктов предписания от 03.09.2013 N 295/1/453 имеются пункты, содержащие требования "Правил противопожарного режима в Российской Федерации", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, а именно: пункты 135, 293, 417. Суды не учли, что у общества имеется объективная возможность устранения нарушений требований пожарной безопасности, о чем свидетельствует план устранения недостатков, в котором предусмотрена разработка специальных технических условий.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы отзыва на кассационную жалобу.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителя общества, считает, что решение суда и постановление апелляционной инстанции надлежит отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 06.08.2013 N 295 управление провело внеплановую выездную проверку исполнения обществом ранее выданного предписания, по результатам которой составило акт от 03.09.2013 N 295 и вынесло предписание от 03.09.2013 N 295/1/453 об устранении нарушений требований пожарной безопасности на 63-х объектах пожарной защиты (пункты 1 - 421 предписания) и устранении нарушений общих требований пожарной безопасности (пункты 422 - 453 предписания).

В порядке статей 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество обжаловало предписание управления в арбитражный суд.

Суды установили, что общество имеет следующие объекты пожарной защиты: здание "Клуб портовиков", которое построено в 1930 году, здание "Диспетчерская Восточного пирса" - в 1953 году; здание "Сварочный цех" - в 1959 году, здание "Административный корпус ОКРТ" - в 1981 году, здание "Склад генеральных грузов N 9" - в 1969 году, здание "Склад N 14" - в 1970 году, здание "Склад N 13" - в 1969 году, здание "Сектор оперативного ремонта автотехники" - в 1973 году, здание столовой Западного района - в 1976 году, здание "Диспетчерская Широкого пирса N 1" - в 1964 году, здание морского вокзала, здание администрации морского порта и ресторан "Наутилус" - в 1980 году, здание АБК Нефтерайон "Шесхарис" - в 1983 году, административно-производственное здание - в 1965 году, здание отдела РПС по ул. Портовой - в 1964 году, здание "Склад ОРПС" - в 1973 году, здание "Склад N 4151 МТС" - в 1946 году, здание "Склад N 4152 МТС" - в 1946 году, здание АБК по ул. Портовая, 22 - в 1958 году. Применительно к данным объектам обществу вменено невыполнение СНиП 21-01-97*, СНиП 2.04.02-84, СНиП 2.04-01-85, СНиП 3.05.06-85, СНиП 41-01-2003, СНиП 2.08.02-89, НПБ 88-2001, СНиП 23-05-95, НПБ 151-2000, ПУЭ, ПТЭЭП, СНиП 2.07.01-89, СНиП 21-02-99, СНиП II-89-80, Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), постановления Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" (вместе с "Правилами противопожарного режима в Российской Федерации").

Суды сделали вывод о том, что СНиП 21-01-97*, СНиП 2.04.02-84, СНиП 2.04-01-85, СНиП 3.05.06-85, СНиП 2.08.02-89, СНиП 23-05-95, СНиП 2.07.01-89, СНиП 21-02-99, СНиП II-89-80, НПБ 88-2001, нарушение которых вменено обществу, содержащие требования объемно-планировочного, а не режимно-эксплуатационного характера, подлежат соблюдению применительно к зданиям, введенным в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта зданий, а не в ходе их текущей эксплуатации. В этой связи общество, использующее в хозяйственной деятельности здания, введенные в эксплуатацию в 40-е, 50-е, 60-е, 70-е и начале 80-х годов, то есть до введения в действие соответствующих нормативных документов, не обязано соблюдать требования указанных строительных норм и правил вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта этих зданий.

Суды указали, что вменяя обществу в вину нарушение обязательных требований пожарной безопасности, действующих с 01.01.1998, 01.01.1985, 01.07.1986, 01.01.1996, 01.01.1990, 01.01.1982, 01.01.2002 и распространяющихся на процессы проектирования объектов защиты, орган пожарного надзора должен доказать, что объекты защиты введены в эксплуатацию позже этих дат, либо доказать факт проведения на объектах защиты капитального ремонта, реконструкции и технического перевооружения, при проведении которых в процессе их проектирования, должны быть учтены действующие требования пожарной безопасности, но такие требования управлением не соблюдены.

Суды указали, что срок, установленный управлением для исполнения предписания, не соответствует реальной возможности общества устранить выявленные нарушения; применительно к спорным зданиям отдельные пункты предписания, связанные с соблюдением СНиП 21-01-97*, содержат требования, выполнение которых может привести к нарушению целостности строительных конструкций зданий, ухудшению их технических и конструктивных характеристик; исполнение некоторых пунктов предписания связано с изменением проектных решений и с необходимостью проведения работ капитального характера, требующих внесения изменений в технические паспорта; пункты 364, 366, 399 оспариваемого предписания можно выполнить только путем сноса ранее построенных зданий; в пунктах 158, 340 управление не конкретизировало помещения, в которых выявлены нарушения пожарной безопасности; пункт 214 предписания не содержит указания на конкретное действие, которое надлежит выполнить обществу, так как управление не установило конкретное количество выходов на кровлю, исходя из протяженности здания. Эти обстоятельства влияют на исполнимость данных пунктов предписания.

Удовлетворив требования общества в части признания недействительными пунктов 293 и 417 оспариваемого предписания, суды не учли следующее.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 утверждены Правила о противопожарном режиме в Российской Федерации (далее - Правила), которые содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности.

Согласно пункту 35 Правил запоры на дверях эвакуационных выходов должны обеспечивать возможность их свободного открывания изнутри без ключа.

Руководитель организации, на объекте которой возник пожар, обеспечивает доступ пожарным подразделениям в закрытые помещения для целей локализации и тушения пожара.

Согласно пункту 24 Правил руководитель организации обеспечивает содержание наружных пожарных лестниц и ограждений на крышах (покрытиях) зданий и сооружений в исправном состоянии, организует не реже 1 раза в 5 лет проведение эксплуатационных испытаний пожарных лестниц и ограждений на крышах с составлением соответствующего акта испытаний (в редакции, действовавшей на момент выявления нарушения).

В пунктах 293 и 417 оспариваемого предписания указано на нарушение обществом пунктов 35 и 24 Правил. Однако судебные акты не содержат выводы относительно данных пунктов предписания, в то время как в части этих пунктов предписание управления также признано недействительным.

В резолютивной части решения суда не указан результат рассмотрения требований общества в части пункта 299 предписания, в то время как данный пункт общество также обжаловало.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, исключив формальный подход, поскольку при рассмотрении данной категории дел следует учитывать, что приоритетным является жизнь и здоровье людей, находящихся на объектах, проверяемых органами противопожарной безопасности.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом (статья 1 Закона N 69-ФЗ).

Согласно статье 37 Закона N 69-ФЗ руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Невыполнение в срок законного предписания является основанием для привлечения к административной ответственности.

В силу статьи 1 Закона N 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии с частью 1 статьи 80 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий и сооружений должны обеспечивать в случае пожара: эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара; возможность проведения мероприятий по спасению людей; возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений; возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара; нераспространение пожара на соседние здания и сооружения.

В статье 8 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) установлено, что здание или сооружение должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы в процессе их эксплуатации исключалась возможность возникновения пожара, обеспечивалось предотвращение или ограничение опасности задымления здания или сооружения при пожаре и воздействия опасных факторов пожара на людей и имущество, обеспечивались защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий воздействия опасных факторов пожара на здание или сооружение, а также чтобы в случае возникновения пожара соблюдались требования, в частности, касающиеся возможности доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение здания или сооружения.

Требования к обеспечению пожарной безопасности здания или сооружения, введенного в эксплуатацию до вступления в силу таких требований, а также к связанным с такими зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установленные Законом N 384-ФЗ, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения (пункт 1 части 1 статьи 42 Закона N 384-ФЗ).

Частью 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что в отношении объектов защиты, введенных в эксплуатацию до вступления в силу положений Закона N 123-ФЗ, устанавливающих более высокие требования пожарной безопасности (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 Закона N 123-ФЗ), применяются ранее действовавшие требования. В отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Закона N 123-ФЗ применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Аналогичная норма содержится в части 3 статьи 80 Закона N 123-ФЗ, согласно которой при изменении функционального назначения зданий, сооружений, строений или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должно быть обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, установленных в соответствии с Законом N 123-ФЗ применительно к новому назначению этих зданий, сооружений, строений или помещений.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* данные нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации, поэтому СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

В процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, которые относятся к режиму противопожарного содержания этого здания. Так, по смыслу пункта 4.3 СНиП 21-01-97* в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В силу пункта 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей.

В таких случаях в соответствии с приведенной нормой компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

При введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей.

Суды не учли то обстоятельство, что обжалуемое обществом предписание явилось результатом контроля со стороны управления, цель которого - безопасность жизни и здоровья людей, находящихся на объектах общества, проверяемых с июня 2011 года. Управление указывает на то, что в течение длительного времени общество не устранило нарушения, которые неоднократно выявлялись и на которые обращалось внимание общества. Доказательства и доводы участвующих в деле лиц по данному эпизоду подлежат дополнительному исследованию и совокупной оценке при новом рассмотрении дела.

По пункту 100 предписания суды не выяснили, какой проектной и технической документации соответствуют эксплуатируемые здания и в соответствии с какими нормами и правилами эта документация разработана, если управление вменило обществу несоответствие именно этой документации. Доказательства по этому эпизоду подлежат оценке при новом рассмотрении дела.

Суды не проверили доводы участвующих в деле лиц и не исследовали доказательства, которые свидетельствовали бы об объективном затруднении устранения обществом нарушений, указанных в пунктах 104 - 109, 111, 115 - 117, 123 - 126, 130 - 132, 134, 136, 138, 139, 141, 144, 146, 154, 160, 207, 209, 210, 251, 252, 256, 258, 289, 293, 346, 348, 349, 356, 357, 361, 362, 417. Суды не проверили доводы управления об устранении указанных в этих пунктах нарушений без конструктивного изменения объектов, где нарушения выявлены.

Суды не выяснили, проводило ли общество в более позднее время ремонтно-строительные работы на объектах 40-80-х годов постройки (в целях поддержания их в надлежащем техническом состоянии или в целях модернизации), где выявлены нарушения норм и правил противопожарной безопасности, и если проводило, то какими нормами и правилами противопожарной безопасности руководствовалось, чем это подтверждено и что конкретно предприняло общество в том случае, если дальнейшая эксплуатация объектов привела к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей.

Суды не установили, какие альтернативные меры (помимо сопряженных с конструктивным изменением или разрушением здания/сооружения) общество предприняло в целях исключения риска для безопасности жизни и здоровья людей, находящихся на объектах общества, где выявлены нарушения, зафиксированные в пунктах 110, 112, 113, 114, 118, 122, 127, 128, 129, 133, 137, 140, 142, 143, 145, 153, 155, 156, 159, 161 - 166, 197 - 199, 202, 206, 208, 211 - 215, 250, 253, 255, 257, 259, 260, 289, 300, 339, 340, 345, 347, 350 - 355, 358, 359, 360, 363, 364, 366 - 368, 399 - 402, 405 - 407, 412 - 416.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд признает ненормативный правовой акт недействительным, если установит, что он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды сослались на несоответствие обжалуемых обществом пунктов предписания управления Закону N 123-ФЗ (в целом) и не указали, какие конкретно права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушает предписание управления от 03.09.2013 N 295/1/453 в обжалуемой обществом части.

Поскольку решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции; устранить допущенные нарушения; установить все фактические обстоятельства по делу; в целях полного и всестороннего исследования всех обстоятельств по делу суду необходимо оценить относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств и доводов участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.03.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2014 по делу N А32-40322/2013 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.