Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Никулиной И.А.,

судей Зиновьевой К.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационному представлению прокуратуры Забайкальского края, поданному через суд первой инстанции 12 марта 2021 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 12 августа 2020 года по административному делу N 2а-67/2020 по административному исковому заявлению Читинского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц к Федеральному казенному учреждению "Исправительная колония N 2" Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Забайкальскому краю, Управлению Федеральной службы исполнения наказаний по Забайкальскому краю, Федеральной службе исполнения наказаний России о возложении обязанности принять меры к обеспечению пожарной безопасности.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волковой А.Г., поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

Читинский прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц обратился в Карымский районный суд Забайкальского края с административным исковым заявлением к ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю, УФСИН России по Забайкальскому краю, ФСИН России о возложении обязанности принять меры к обеспечению пожарной безопасности.

В обоснование требований указал, что Читинской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях 21 июня 2019 года проведена проверка соблюдения ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю требований уголовно-исполнительного законодательства и законодательства о пожарной безопасности. В ходе проверки выявлены нарушения статьи 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и подпункта "в" пункта 42, пункта 61, пункта 77 Правил противопожарного режима в Российской Федерации N 390 от 25 апреля 2012 года, а также ведомственного приказа ФСИН РФ от 30 марта 2005 года N 214 "Об утверждении правил пожарной безопасности на объектах учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний".

Просил суд обязать административных ответчиком устранить выявленные нарушения и профинансировать проведение необходимых для этого работ.

Решением Карымского районного суда Забайкальского края от 5 февраля 2020 года требования административного истца удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 12 августа 2020 года решение Карымского районного суда Забайкальского края от 5 февраля 2020 года в части возложения на ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю" обязанностей оборудовать дороги с твердым покрытием для проезда автомобильного транспорта по территории ФКУ ИК-2 в соответствии с пунктом 2, 4 приказа ФСИН России от 30 марта 2005 N 214; оборудовать твердым покрытием участки территории, прилегающие к входам производственных и складских помещений ФКУ ИК-2 в соответствии с пунктом 2, 5 приказа ФСИН России от 30.03.2005 N 214; в части возложения обязанности на УФСИН России по Забайкальскому краю, ФСИН России в случае недостаточности денежных средств профинансировать проведение ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю" мероприятий по обеспечению пожарной безопасности отменено, в отмененной части принято новое решение об отказе в удовлетворении требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационном представлении прокуратура Забайкальского края ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 12 августа 2020 года в части отказа в удовлетворении требований с оставлением в указанной части в силе решения суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела.

Исходя из того, что лица, отбывающие наказание в исправительном учреждении, ограничены в передвижении, находятся в запираемых помещениях, и нарушения правил пожарной безопасности в исправительном учреждении, напрямую ставящие под угрозу их жизнь и здоровье, а также жизнь и здоровье сотрудников ФСИН, несущим службу, а также гражданским лицам, прибывшим на свидание, недопустимы, считает, что судом апелляционной инстанции необоснованно не учтено, что требования прокурора, заявленные в иске, сформулированы таким образом, что дают ответчику возможность исполнения судебного решения различными способами, исходя из реальных финансовых возможностей исправительного учреждения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Как установлено при рассмотрении дела, в ФКУ ИК-2 имеются указанные в административном исковом заявлении прокурора нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренные статьей 37 Федерального закона РФ "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ, Правилами противопожарного режима в Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390, Приказом N 214 от 30 марта 2005 года "Об утверждении Правил пожарной безопасности на объектах учреждений и органов ФСИН". Факт нарушений, необходимость их устранения подтверждается материалами дела и участвующими в деле лицами не оспаривается.

Разрешая заявленные по существу требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", Федерального закона РФ от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Правил противопожарного режима в Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390, Приказа N 214 от 30 марта 2005 года "Об утверждении Правил пожарной безопасности на объектах учреждений и органов ФСИН", Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Постановления Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390 "О противопожарном режиме" Устава ФКУ ИК-2, Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2014 года N 1314, статьи 120 ГК РФ, исходил из того, что ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю несет обязанности выполнения противопожарных мероприятий, указанных в административном иске, а УФСИН России по Забайкальскому краю и ФСИН России, в случае недостаточности у исправительного учреждения денежных средств, обязано профинансировать проведение данных мероприятий.

Проверяя законность принятого решения и отменяя его в части возложения на ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю обязанностей оборудовать в соответствии с пунктами 2, 4 приказа ФСИН России от 30 марта 2005 N 214 дороги с твердым покрытием для проезда автомобильного транспорта по территории ФКУ ИК-2, оборудовать в соответствии с пунктами 2, 5 приказа ФСИН России от 30 марта 2005 года N 214 твердым покрытием участки территории, прилегающие к входам производственных и складских помещений ФКУ ИК-2, а УФСИН России по Забайкальскому краю, ФСИН России - профинансировать проведение ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в случае недостаточности денежных средств, с принятием в отмененной части нового решения об отказе в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что мероприятия по обустройству дороги с твердым покрытием для проезда автомобильного транспорта по территории ФКУ ИК-2, оборудованию твердым покрытием участков территории, прилегающие к входам производственные и складские помещения ФКУ ИК-2 могут быть произведены только за счет средств федерального бюджета путем включения объектов в Федеральную целевую программу. По мнению суда, отсутствие финансирования на выполнение указанных мероприятий является обстоятельством, не зависящим от исправительной колонии, которая не вправе самостоятельно решать вопрос по оборудованию твердым покрытием участков территории, такое оборудование может быть осуществлено в рамках Федеральной целевой программы за счет средств Федерального бюджета, поскольку сама колония не располагает необходимыми средствами для исполнения возложенной на нее судом обязанности по обустройству дороги с твердым покрытием для проезда автомобильного транспорта.

Приходя к такому выводу, суд апелляционной инстанции также исходил из того, что согласно пункту 7 Положения о ФСИН России, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1314, именно ФСИН России осуществляет материально-техническое обеспечение деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (в том числе исправительных колоний), предприятий, учреждений, исполняющих наказания, а также иных предприятий, учреждений и организаций, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание уголовно-исполнительной системы и реализацию возложенных на нее функций, а также функции государственного заказчика по капитальному строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов уголовно-исполнительной системы, а также по жилищному строительству. При этом понуждение ФСИН России к выделению финансирования на проведение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание уголовно-исполнительной системы, и реализацию возложенных на нее функций, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей. Возложение на ФСИН России обязанности организовать финансовое обеспечение расходов на проведение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность государственного органа.

С выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя, судебная коллегия по административным делам находит судебный акт незаконным и необоснованным ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и нарушением норм процессуального права.

В соответствии с пунктом 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 поименованной статьи, в полном объеме. В том числе, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

По смыслу положений, закрепленных в статье 59 и части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

В соответствии со статьей 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям (часть 1).

При принятии решения суд определяет нормы права, подлежащие применению в данном административном деле, устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле, решает, подлежит ли административный иск удовлетворению (часть 2).

В силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса).

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), не позволяет принимать произвольные, немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Предметом оспаривания в настоящем случае являлось неисполнение административными ответчиками правил пожарной безопасности на объектах учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний и понуждение к исполнению соответствующих обязанностей.

Вместе с тем в нарушение требований частей 8, 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации апелляционное определение мотивировано только выводами о бюджетной компетенции административных ответчиков в области соблюдения требований пожарной безопасности, вопрос о наличии либо отсутствии обязанности каждого из административных ответчиков в обеспечении спорных мер пожарной безопасности судом не разрешен, оценка требованиям в данной части не дана.

Суд апелляционной инстанции уклонился от исследования и правовой оценки требований административного истца в данной части, в результате чего данные требования по существу рассмотрены не были.

Оставляя без изменения решение суда в неотмененной части, судом апелляционной инстанции правового обоснования верности сделанных судом первой инстанции выводов не приведено. Соглашаясь с решением суда первой инстанции в части возложения на административных ответчиков обязанностей по принятию мер к обеспечению пожарной безопасности, судебная коллегия не привела ссылок на доказательства, подтверждающие указанные обстоятельства и нормы материального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям.

Таким образом, оценка законности и обоснованности принятого нижестоящим судом судебного акта дана судебной коллегией по административным делам Забайкальского краевого суда безотносительно к нормам материального права, регулирующего спорные правоотношения и к установленным по делу фактическим обстоятельствам, не дана.

Указанное грубо нарушает положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о законности, полноте, мотивированности и непротиворечивости судебных актов и исключает возможность Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции дать оценку правильности применения судебными инстанциями норм материального права при признании оспариваемого предписания соответствующим в указанной части положениям законодательства.

При таком положении принятое по административному делу апелляционное определение нельзя признать законным.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установив, что допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, повлекли принятие судом апелляционной инстанции судебного постановления, не содержащего оценки доводов апелляционной жалобы, анализа правоотношений сторон административного спора и юридического обоснования верности сделанных судом первой инстанции выводов, считает необходимым отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 12 августа 2020 года и направить дело в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение (пункт 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, установить круг обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного рассмотрения спора и разрешить спор в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, доводы кассационного представления не подлежат оценке кассационным судом. Данные доводы могут быть заявлены при новом рассмотрении спора.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 12 августа 2020 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 мая 2021 г.