Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И.,

судей Карякина Е.А., Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданные соответственно 2 октября и 2 ноября 2023 года кассационные жалобы администрации городского округа Самара и Департамента градостроительства городского округа Самара на решение Ленинского районного суда города Самары от 24 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 2 мая 2023 года по административному делу N 2а-3626/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Самары к администрации городского округа Самара о признании незаконным бездействия по непринятию мер к устранению нарушений требований пожарной безопасности, возложении обязанности устранить выявленные нарушения.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А., изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационных жалоб, в их поддержку объяснения представителя заинтересованного лица - Департамента градостроительства городского округа Самара (далее также - департамент) по доверенности К., мнение прокурора четвертого отдела (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации М., относительно удовлетворения кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

заместитель прокурора города Самары (далее также - административный истец, прокурор), действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с вышеозначенным административным исковым заявлением к администрации городского округа Самара (далее также - администрация).

В обоснование административного искового заявления указано, что проведенной прокурорской проверкой установлено, что в период с 2019 года по 2022 год отделом надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Самара управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области (далее также - надзорный орган) проведены проверки обеспечения первичных мер пожарной безопасности администрацией городского округа Самара.

По результатам проверочных мероприятий в адрес администрации выносились предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара: от 29 апреля 2019 года N 290/1/1 со сроком исполнения до 1 мая 2020 года, от 10 июня 2020 года N 501/1/1 со сроком исполнения до 10 мая 2021 года, от 11 июня 2021 года N 651/1/1 со сроком исполнения до 12 мая 2022 года.

С целью устранения выявленных нарушений прокурором главе городского округа Самара внесено представление от 11 апреля 2022 года N 07-07-04-2022/Прдп155-22-201, которое рассмотрено администрацией, нарушения устранены частично. В порядке осуществления контроля за исполнением ранее выданных предписаний надзорным органом проведена проверка, по результатам которой установлено, что администрацией не устранены нарушения, в связи с чем администрации вынесено предписание от 17 июня 2022 года N 96/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Прокурор в связи с изложенным просил суд: признать незаконным бездействие администрации городского округа Самара по непринятию мер к устранению нарушений требований пожарной безопасности по предписанию отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Самара Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области от 11 июня 2021 года N 651/1/1; возложить на администрацию обязанность в течение года со дня вступления в законную силу решения суда устранить нарушения, выявленные в ходе проверки прокуратурой города Самары с привлечением отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Самара управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного Управления МЧС России по Самарской области на территории городского округа Самара, указанные в предписании надзорного органа от 17 июня 2022 года N 96/1/1.

Решением Ленинского районного суда Самарской области от 24 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 2 мая 2023 года, административное исковое заявление прокурора удовлетворено; признано незаконным бездействие администрации городского округа Самара, выразившееся в неустранении нарушений требований пожарной безопасности по предписанию отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Самара управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области от 11 июня 2021 года N 651/1/1; на администрацию возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу устранить нарушения требований пожарной безопасности, указанные в предписании отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу Самара управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области от 17 июня 2022 года N 96/1/1 (л.д. 35-43).

В кассационных жалобах, поданных через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, администрация и департамент, выражая несогласие с состоявшимися по делу судебными актами и приводя доводы об отсутствии со стороны администрации незаконного бездействия по неустранению нарушений требований пожарной безопасности, поскольку значительная часть нарушений устранена, просят отменить состоявшиеся по делу судебные постановления в связи с неправильным применением судами норм материального права, несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новое судебное решение, которым отказать прокурору в удовлетворении административных исковых требований.

Податели жалоб указывают на неисполнимость ввиду отсутствия соответствующих полномочий требований предписания надзорного органа от 17 июня 2022 года N 96/1/1 в части установления противопожарных расстояний от зданий, сооружений на территории городского округа Самара до границ лесных насаждений, и добровольный характер выполнения требований пункта 4.14 Свода правил (далее также - СП) 4.13130.2013, на которые указано в предписании, поскольку объекты построены и существовали ранее введения в действие соответствующих требований.

Обращено внимание на то, что администрация не имеет полномочий по организации рубки лесных насаждений с целью соблюдения противопожарных расстояний от зданий, сооружений на территории городского округа Самара до границ лесных насаждений. Согласно разъяснениям Федерального агентства лесного хозяйства от 17 ноября 2020 года N МК-09-27/22828 проведение сплошной рубки лесных насаждений в защитных лесах в целях соблюдения противопожарного расстояния лесным законодательством не предусмотрено.

Указано на недостаточный срок для исполнения судебного акта - в 1 год со дня вступления решения суда в законную силу, ввиду значительного объема работ.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 19 Закона Самарской области от 6 июля 2015 года N 74-ГД "О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов" обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района отнесено к вопросам местного значения внутригородских районов. Однако, администрации внутригородских районов, на территории которых выявлены нарушения и отражены в предписании к устранению, к участию в деле не привлечены, несмотря на разрешение в обжалуемых судебных актах вопроса об их обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания своевременно и надлежащим образом.

Изучив материалы административного дела, выслушав явившихся участников, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения были допущены судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу.

Из материалов дела следует и судами установлено, что в период с 9 июня по 17 июня 2022 года отделом надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Самара проведена проверка соблюдения требований пожарной безопасности на территории городского округа Самара, по результатам которой установлено, что администрацией нарушения не устранены, в связи с чем 17 июня 2022 года вынесено предписание N 96/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности в срок до 15 мая 2023 года (л.д. 28-32).

Указанной проверкой установлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:

1) противопожарные расстояния не обеспечивают нераспространение пожара от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств на границе с лесным фондом Волжского, Красноярского, Ново-Буянского лесничеств (в лесах хвойных или смешанных пород не менее 50 м, лиственных пород - не менее 30 м);

2) противопожарные расстояния не обеспечивают нераспространение пожара от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств на границе с лесным фондом городские леса Самара (реестровый номер 63:01-6.1149) на протяжении 68,1 км в Кировском внутригородском районе (площадь Самарского лесничества 1108,9 га), в Красноглинском внутригородском районе (площадь Самарского лесничества 2840,1 га), в Куйбышевском внутригородском районе (площадь Самарского лесничества 647,7 га), в Промышленном внутригородском районе (площадь Самарского лесничества 1169,2 га), в Советском внутригородском районе (площадь Самарского лесничества 535,8 га);

3) орган местного самоуправления городского округа Самара не создал для целей пожаротушения источники наружного противопожарного водоснабжения, а также условия для забора в любое время года воды из источников наружного противопожарного водоснабжения, расположенных в населенном пункте и на прилегающих территориях, в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". При наличии на территориях населенного пункта городского округа Самара, (в радиусе 200 метров) естественных или искусственных водоисточников (река, озеро, бассейн, градирня и др.) не устроены подъезды с площадками (пирсами) с твердым покрытием размером не менее 12 x 12 метров для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года, за исключением случаев, когда территория населенного пункта, объекта защиты и находящиеся на них здания и сооружения обеспечены источниками противопожарного водоснабжения:

- <адрес> городского округа Самара <адрес>;

- <адрес> городского округа Самара <адрес>, район озера Монашеское и <адрес>, пер. Сепаратный, <адрес>, ул. <адрес>;

- <адрес> городского округа Самара на лодочной станции в районе Станкозавода по <адрес> толевый, от <адрес> переулку, до <адрес>, от <адрес>, до <адрес> толевый, от <адрес>, до ул. <адрес>, по ул. <адрес>, до <адрес>;

- <адрес> городского округа Самара 8 и 9 просека берег реки Волги, <адрес> берег реки Самара;

- <адрес> городского округа река Волга и река Самара (в границах <адрес> овраг, 9 и 10 просека пол. Фрунзе, <адрес>. Безводные участки: участок в поселке Яблонька в границах <адрес>, Демократическая, <адрес>, Дальняя; участок <адрес> и <адрес>; участок северной стороны <адрес> в границах <адрес>, Приамурская, Кустанайская, Юридическая, Транзитная; участок северо-восточной стороны <адрес> в границах <адрес>; участок, расположенный по пр. К. Маркса от <адрес> до <адрес> до ТЦ "Московский", по нижней границе ТЦ "Московский" до воинской части, от воинской части по дачному массиву до <адрес>, от <адрес> по ж/д путям до <адрес> и от <адрес> до <адрес>; участок в районе <адрес>евские ворота;

- <адрес> городского округа Самара между рекой Сок и Сокольими горами, в районе железнодорожной станции "Ц."; районы СНТ "Ротор", СНТ "Сокол", СНТ "Здоровье", СНТ "Энергетик-1", СНТ "Энергетик-2", СДТ "Малые дойки", СНТ "Знамя Октября", СНТ "Мичуринец", СНТ "Звездочка", СНТ "Прогресс", СНТ "Дачница"; поселки: Пискалинский Взвоз, Береза (6 и 7 квартал), Жигулевские Ворота, Лесобиржа, Озерки, Горелый хутор, Красный пахарь; территория полуострова Серный;

- <адрес> городского округа Самара: Совхоз "Рубежное" (<адрес>, Петропавловская, Новоохтинская), Совхоз "Волгарь" <адрес>, Волгарей, Продольная, <адрес>, 3 км, промышленная зона в границах <адрес>, Хасановская, Камышинская, <адрес>;

4) Не реализованы полномочия органа местного самоуправления при включении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территории городского округа по определению числа и мест дислокации подразделений пожарной охраны для решения вопросов обеспечения нормативного времени прибытия первого подразделения пожарной охраны к месту вызова на объекты защиты, расположенные на территории:

- <адрес> городского округа Самара ГБУ <адрес> "Самарский молодежный пансионат для инвалидов (психоневрологический интернат)", <адрес>; ООО "Санаторий Самарский" Б. поляна, 9-я просека 5-я линия, 4; <адрес>, участок от <адрес> до берега <адрес>, включая Студеный овраг, Правобережная и островная часть г.о. Самара;

- <адрес> городского округа Самара Детское санаторно-курортное туберкулезное отделение ГБУЗ "<адрес> клинический противотуберкулезный диспансер имени ФИО5", Поляна Фрунзе, 9 просека, 2-я линия; Государственное бюджетное оздоровительное образовательное учреждение санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении - санаторная школа-интернат N <адрес>, Б. поляна, 9-я дачная просека, 1 линия, участок 11; Государственное бюджетное учреждение здравоохранения <адрес> детский санаторий "Юность", 9-я Просека, 3 линия; Государственное бюджетное учреждение <адрес> "Самарский пансионат ветеранов труда и инвалидов (дом-интернат для престарелых и инвалидов)", 8-я Просека, <адрес>;

- <адрес> городского округа Самара ж/д станция Ц., <адрес>, ж/д станция Пискалы;

- <адрес> городского округа <адрес>;

5) Не реализованы полномочия органа местного самоуправления по решению вопросов обеспечения соответствия территории городского округа Самара требованиям пожарной безопасности на землях, на которые государственная собственность не разграничена:

- <адрес> городского округа Самара: несанкционированная свалка горючего мусора по адресу: <адрес> с левой стороны напротив кладбища "Рубежное", <адрес>, СДТ "Кирпичник" <адрес>;

- <адрес> городского округа Самара: <адрес> (за территорией АО "ЛИНДЕ ГАЗ РУС") организована свалка мусора,

- <адрес> городского округа Самара: район озера Монашеское и <адрес>,

- <адрес> городского округа Самара: от ж/д станция Козелковская до ж/д станция 176 км, <адрес> в районе <адрес>.

Разрешая спор и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из правомерности требований надзорного органа, изложенных в предписаниях, и отсутствия доказательств невозможности устранения администрацией выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Вместе с тем судебные инстанции, разрешая дело, не учли следующего.

В основу выявленных нарушений (пункты 1, 2 предписания от 17 июня 2022 года N 96/1/1) надзорный орган положил в том числе нарушение требований в части установления противопожарных расстояний от зданий, сооружений на территории городского округа Самара до границ лесных насаждений, установленных пунктом 4.14 СП 4.13130.2013.

Так, согласно означенному пункту противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - не менее 30 м. Примечание. Указанные расстояния определяются как наименьшее расстояние от наружных конструкций зданий, сооружений до границы лесного массива. Границы лесных насаждений на землях различных категорий устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.

В ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций администрация последовательно указывала на то, что выполнение требований пункта 4.14 Свода правил 4.13130.2013, ссылки на который содержит предписание, носит добровольный характер, поскольку объекты построены и существовали ранее введения в действие соответствующих требований.

Вместе с тем, судами вопреки требованиям процессуального закона об активной роли суда в исследовании обстоятельств дела не принято надлежащих процессуальных мер к выяснению обстоятельств в вышеуказанной части, не истребованы сведения об упомянутых в предписании объектах, зданиях, сооружениях до границ лесных насаждений конкретных лесничеств.

Кроме того, исходя из буквального содержания пунктов 1, 2 предписания на администрацию возложена обязанность обеспечить нормативные противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территории городского округа до границ лесных насаждений, что фактически возможно реализовать лишь посредством сноса соответствующих зданий, сооружений или вырубки лесных насаждений.

Судами не произведена оценка указанных обстоятельств исходя из наличия у администрации соответствующих полномочий, не сделаны выводы о правомерности требований предписаний надзорного органа в соответствующей части и об их исполнимости.

Так, в силу норм Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ), Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ), Лесного кодекса Российской Федерации нормирование и установление противопожарного расстояния не рассматривается законодателем в качестве единственной и универсальной меры по обеспечению нераспространения лесного пожара в системе комплекса организационных мероприятий, объемно-планировочных решений, инженерных решений, предназначенных для предотвращения распространения пожара из одной части здания в другую или между зданиями, сооружениями, зелеными насаждениями.

Для защиты населенных пунктов от угрозы распространения лесных пожаров в качестве действенной противопожарной меры не исключается создание и использование противопожарных преград, предусмотренных статьей 37 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ.

В условиях, когда соблюдение установленного противопожарного расстояния в силу объективных причин трудноисполнимо, распространение пожара до объекта строительства должно быть обеспечено дополнительными действенными противопожарными мерами.

Логика законодателя находит отражение в пункте 4.14 СП 4.13130.2013 с изменениями от 15 июня 2022 года. Сокращение противопожарных расстояний допускается при условии разработки дополнительных противопожарных мероприятий, обеспечивающих ограничение распространение пожара.

Исходя из изложенного, являются заслуживающими внимания указания администрации и департамента в кассационных жалобах на означенные обстоятельства, которые вопреки требованиям процессуального закона не получили надлежащей оценки со стороны судов в обжалуемых судебных актах.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Вышеприведенные положения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

Судами не принято надлежащих процессуальных мер к выяснению обстоятельств дела.

В отсутствие исследования указанных значимых для дела обстоятельств нельзя сделать вывод о законности оспариваемых действий и решений административного ответчика.

В дополнение к сказанному судом кассационной инстанции из материалов дела усматривается, что судом разрешены заявленные административные исковые требования по существу с вынесением судебного решения, однако к участию в деле не привлечены в качестве административных соответчиков администрации внутригородских районов, на территории которых установлено наличие нарушений требований пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 19 Закона Самарской области от 6 июля 2015 года N 74-ГД "О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов" обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района отнесено к вопросам местного значения внутригородских районов.

Частью 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено данным Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Судебная коллегия, установив, что несоответствие выводов судов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, нарушение судами норм процессуального права привели к принятию неправильных судебных актов, считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное, принять меры к полному, объективному и всестороннему исследованию всех обстоятельств дела, и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

решение Ленинского районного суда города Самары от 24 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 2 мая 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Ленинский районный суд города Самары.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 20 декабря 2023 года.