Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сергеева С.С.,

судей Иванова А.Е., Шелудько В.В.

с участием прокурора Фроловой Е.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы ИП ФИО15, ИП ФИО17, ИП ФИО7 на решение Советского районного суда Республики Крым от 12 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 24 января 2023 года по административному делу по административному иску ФИО1 к администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым о признании постановления недействующим,

заслушав доклад судьи Сергеева С.С., судебная коллегия

постановлением администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым от 21 сентября 2018 года N 279 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Советского сельского поселения.

Постановлением администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым от 22 июня 2021 года N 151 внесены изменения в постановление администрации Советского сельского поселения от 21 сентября 2018 года N 279 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Советского сельского поселения".

Постановлением администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым от 20 декабря 2021 года N 304 внесены изменения в постановление администрации Советского сельского поселения от 21 сентября 2018 года N 279 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Советского сельского поселения", путем изложения в новой редакции согласно приложению N 1 и приложению N 2 к настоящему постановлению, а также признано утратившим силу постановление администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым от 22 июня 2021 года N 151.

11 ноября 2021 года проект вышеуказанного постановления был направлен на согласование в Министерство промышленной политики Республики Крым, где его согласовали 15 ноября 2021 года.

20 декабря 2021 года указанное выше постановление размещено на официальном сайте муниципального образования Советского сельского поселения Советского района Республики Крым в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

ФИО1 обратилась в суд с административным иском о признании недействующим постановление администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым от 20 декабря 2021 года N 304 "О внесении изменений в постановление администрации Советского сельского поселения от 21 сентября 2018 года N 279 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Советского сельского поселения".

В обоснование требований указала, что при утверждении оспариваемым нормативным правовым актом схем размещения нестационарных торговых объектов, расположенных в непосредственной близости к принадлежащему административному истцу на праве собственности магазину, были допущены нарушения требований противопожарной безопасности, что может привести к порче или утрате принадлежащего ей имущества.

Решением Советского районного суда Республики Крым от 12 октября 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Постановление администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым от 20 декабря 2021 года N 304 "О внесении изменений в постановление администрации Советского сельского поселения от 21 сентября 2018 года N 279 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Советского сельского поселения" признано недействующим в части размещения нестационарных торговых объектов N 87-N 94 согласно Приложения N 2 к нему с момента его принятия. В удовлетворении остальной части административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 24 января 2023 года решение Советского районного суда Республики Крым от 12 октября 2022 года оставлено без изменения, апелляционные жалобы индивидуальных предпринимателей ФИО14, ФИО12, ФИО17, ФИО15, ФИО16, председателя Советского сельского совета - главы администрации Советского сельского поселения ФИО8 - без удовлетворения. При этом судом апелляционной инстанции указано, что постановление администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым от 20 декабря 2021 года N 304 "О внесении изменений в постановление администрации Советского сельского поселения от 21 сентября 2018 года N 279 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Советского сельского поселения" подлежит признанию недействующим в части размещения нестационарных торговых объектов N 87-N 94 согласно Приложения N 2 к нему, со дня вступления решения в законную силу.

Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым и в официальном печатном издании Администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым.

В кассационных жалобах, поступивших в суд 19 и 20 июля 2023 года заинтересованные лица ФИО15, ФИО17, ФИО7 просят об отмене постановленных по делу судебных актов судов первой и апелляционной инстанций с направлением административного дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение. В обоснование жалоб указывают на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 августа 2023 года кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании.

В судебном заседании суда кассационной инстанции заинтересованные лица ФИО17, ФИО7, их представитель ФИО9 доводы кассационной жалобы поддержали. Заинтересованное лицо ФИО13 против удовлетворения кассационных жалоб не возражал.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились в связи с чем, судебная коллегия, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Выслушав явившихся в судебное заседание лиц, заключение прокурора ФИО6, полагавшей судебные акты незаконными и подлежащими отмене с необходимостью направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Из положений частей 1, 3, 5 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" следует, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Аналогичные положения содержит Закон Республики Крым от 05 мая 2015 года N 92-ЗРК/2015 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Республике Крым".

В соответствии с пунктом 4 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Крым схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства промышленной политики Республики Крым от 18 мая 2021 года N 2027, схема размещения разрабатывается и утверждается в границах населенных пунктов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов, - органом местного самоуправления соответствующего городского или сельского поселения, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, и до утверждения согласовывается с администрацией соответствующего муниципального района в течение 10 рабочих дней.

До утверждения нормативным правовым актом органа местного самоуправления муниципального образования Республики Крым разработанного проекта Схемы размещения (вносимых в нее изменений) уполномоченный орган местного самоуправления направляет указанный проект на согласование в Министерство промышленной политики Республики Крым. Министерство промышленной политики Республики Крым в течение 10 рабочих дней рассматривает представленный на согласование проект Схемы размещения, по итогам рассмотрения принимает решение о согласовании или отказе в согласовании проекта Схемы размещения (пункты 10, 11 вышеуказанного Порядка).

Решением второго пленарного заседания 1-й сессии Советского сельского совета 1-го созыва Советского района Республики Крым от 07 декабря 2014 года N 13 утвержден Устав муниципального образования Советского сельского поселения Советского района Республики Крым (с изменениями и дополнениями), согласно статье 49 которого Администрация управляет имуществом, находящимся в муниципальной собственности Поселения, решает вопросы по созданию, приобретению, использованию, распоряжению и аренде объектов муниципальной собственности; создает условия для развития малого и среднего предпринимательства; осуществляет иные полномочия по вопросам местного значения Поселения, за исключением полномочий, отнесенных законодательством, настоящим Уставом, решениями Советского сельского совета к компетенции Советского сельского совета или иных органов местного самоуправления Поселения.

Основываясь на приведенных правовых положениях, суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке и не оспаривается сторонами по указанным обстоятельствам.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды пришли к выводу о его несоответствии требованиям федерального законодательства о пожарной безопасности.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами судов по следующим основаниям.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" противопожарный режим - совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности.

Пункт 9 части 1 и часть 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливают, что вопросы обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения отнесено к вопросам местного значения сельского поселения.

Исходя из пункта 3 Раздела III Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Крым схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства промышленной политики Республики Крым от 18 мая 2021 года N 2027, схема размещения разрабатывается с учетом требований, предусмотренных нормами земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, о защите прав потребителей, в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, ограничений, установленных законодательством, регулирующим оборот табачных изделий, алкогольной продукции, розничную продажу пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и другими нормативными правовыми актами.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 года N 402 утвержден Порядок размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым (далее - Порядок), разработанный в соответствии со статьями 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, Методическими рекомендациями по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, статьей 6 Закона Республики Крым от 5 мая 2015 года N 92-ЗРК/2015 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Республике Крым" и определяет правила размещения и функционирования нестационарных торговых объектов, осуществления развозной и разносной торговли на территории муниципальных образований в Республике Крым.

В соответствии с пунктом 7 Раздела II Порядка размещение НТО на территории муниципальных образований не должно мешать пешеходному движению, нарушать противопожарные требования, условия инсоляции территории и помещений, рядом с которыми они расположены, ухудшать визуальное восприятие среды населенного пункта, благоустройство территории и застройки.

Заказчик при размещении НТО должен обеспечить соблюдение правил противопожарной безопасности (пункт 2.4 Раздела III Порядка).

В статье 2 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (статья 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности").

Приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 утвержден Свод правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемнопланировочным и конструктивным решениям" (вместе с "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям"), который устанавливает требования, распространяющиеся на объекты защиты при их проектировании, строительстве, изменении функционального назначения, а также при проведении работ по реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении в части, соответствующей объему указанных работ.

Пункт 4.3 указанного Свода правил закрепляет, что минимальные противопожарные расстояния (разрывы) между жилыми, общественными (в том числе административными, бытовыми) зданиями и сооружениями следует принимать в соответствии с таблицей 1 и с учетом пунктов 4.4 - 4.13. Противопожарные расстояния от указанных зданий, сооружений до зданий, сооружений производственного и складского назначения, следует принимать по таблице 1, если иное не предусмотрено настоящим сводом правил и другими нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности.

Противопожарное расстояние между зданиями, сооружениями определяется как наименьшее расстояние в свету между наружными стенами или другими ограждающими конструкциями. При наличии конструктивных элементов из горючих материалов, выступающих за пределы указанных конструкций более чем на 1 м, расстояние следует принимать от указанных элементов (пункт 4.4 Свода правил).

Исходя из положений, прописанных в таблице 1 к Своду правил, минимальным противопожарным расстояниям между объектами защиты является расстояние в 6 м.

При этом противопожарные расстояния от жилых и общественных зданий, сооружений до некапитальных сооружений (построек) следует принимать в зависимости от их степени огнестойкости и класса функциональной пожарной опасности по таблице 1. Расстояния до указанных сооружений (построек) с неопределенными пожарно-техническими характеристиками принимаются как до зданий V степени огнестойкости. Расстояния до временных строений (мобильные сборно/разборные сооружения, ангары и постройки для осуществления строительства, реконструкции или ремонта и т.п.) должны составлять не менее 15 м (пункт 4.15 Свода правил).

Пунктом 8.1 Свода правил установлено, что подъезд пожарных автомобилей к жилым и общественным зданиям, сооружениям должен быть обеспечен по всей длине: а) с двух продольных сторон - к зданиям и сооружениям класса функциональной пожарной опасности Ф1.3 высотой 28 и более метров, классов функциональной пожарной опасности Ф1.2, Ф2.1, Ф2.2, ФЗ, Ф4.2, Ф4.3, Ф.4.4 высотой 18 и более метров; б) с одной продольной стороны - к зданиям и сооружениям вышеуказанных классов с меньшей высотой при выполнении одного из следующих условий: оконные проемы всех помещений или квартир выходят на сторону пожарного подъезда, либо все помещения или квартиры имеют двустороннюю ориентацию; при устройстве со стороны здания, где пожарный подъезд отсутствует наружных открытых лестниц, связывающих лоджии и балконы смежных этажей между собой; при устройстве наружных лестниц 3-го типа при коридорной планировке зданий; в) со всех сторон - к зданиям и сооружениям классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф4.1.

В силу пунктов 65, 71 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года N 1479, запрещается использовать противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями для складирования материалов, мусора, травы и иных отходов, оборудования и тары, строительства (размещения) зданий и сооружений, в том числе временных, для разведения костров, приготовления пищи с применением открытого огня (мангалов, жаровен и др.) и сжигания отходов и тары. Не допускается перекрывать проезды для пожарной техники изделиями и предметами, посадкой крупногабаритных деревьев, исключающими или ограничивающими проезд пожарной техники, доступ пожарных в этажи зданий, сооружений либо снижающими размеры проездов, подъездов, установленные требованиями пожарной безопасности.

Судами установлено, что административный истец ФИО1 является собственником нежилого здания - магазина N 1 "Техник", расположенного по адресу: <адрес>, пгт. Советский, <адрес>, а также арендатором торговых залов, имеющих общую крышу с принадлежащим истцу магазином.

Указанные объекты в соответствии с представленной в материалы дела графической частью N 9 к Приложению N 1 находятся в непосредственной близости к нестационарным торговым объектам NN 87-94.

Из представленной в материалы дела Главным управлением МЧС России по Республике Крым информации, 29 ноября 2021 года сотрудниками Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Советскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым был осуществлен выезд по адресу: <адрес> и прохода к "рынку". В ходе осмотра вышеуказанной территории были осуществлены замеры расстояния между зданиями и сооружениями, возводимыми на указанном земельном участке. Установлено, что здание между объектом капитального строительства (здания магазина), находящегося в частной собственности ФИО1, и нестационарными торговыми объектами составляло 1,6 метра, что в соответствии с СП 4.13130.2013 является недостаточным. Также указано, что объект, расположенный по адресу: <адрес>, является зданием класса функциональной пожарной опасности, а потому согласно пункту 8.1 СП 4.13130.2013 подъезд к данному зданию должен быть обеспечен по всей длине с одной продольной стороны, однако подъезд осуществляется со стороны <адрес>.

Основываясь на вышеприведенных правовых положениях, а также представленной Главным управлением МЧС России по Республике Крым информации суды пришли к выводу о том, что при определении места расположения нестационарных торговых объектов NN 87-94 административный ответчик оспариваемым нормативным правовым актом внес изменения в постановление об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов в указанной части с нарушением установленных требований о противопожарных расстояниях между зданиями и сооружениями, а также требований подъезда пожарных автомобилей по всей длине с одной продольной стороны магазинов, что противоречит указанным выше нормативным правовым актам и подзаконным актам, имеющим большую юридическую силу, и является основанием для признания его недействующим в данной части.

Между тем, судами не приняты по внимание положения пункта 4.3 Свода правил, утвержденных Приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 в соответствии с которыми противопожарные расстояния между объектами защиты допускается уменьшать в случаях, оговоренных нормативными документами по пожарной безопасности, а также при условии подтверждения нераспространения пожара между конкретными зданиями, сооружениями по методике в соответствии с Приложением А, либо на основании результатов исследований, испытаний или расчетов по апробированным методам, опубликованным в установленном порядке. Указанное уменьшение противопожарных расстояний должно проводиться при обязательном учете требований к устройству проездов и подъездов для пожарной техники, а также обеспечении нормативной величины пожарного риска на объектах защиты.

Судами не проверена возможность уменьшения противопожарных расстояний между объектами защиты, с учетом того, что стена принадлежащего ФИО10 на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта являлась глухой, не имела оконных и дверных проемов.

Помимо этого, приведенная судом апелляционной инстанции трактовка содержащейся в ходатайстве представителя заинтересованного лица - Главного управления МЧС России по Республике Крым о рассмотрении административного дела в свое отсутствие, информации не соответствует ее содержанию, поскольку представителем приведена лишь констатация того, что подъезд пожарного автомобиля осуществляется со стороны <адрес>.

Помимо этого, судебная коллегия отмечает, что материалы проверки, осуществленной 29 ноября 2021 года сотрудниками Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Советскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым, в материалах дела отсутствуют, что свидетельствует о нарушении принципов состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, непосредственного исследования всех доказательств по административному делу.

Кроме того, судами не приведено мотивов со ссылками на нормы права, относительно недействительности оспариваемого нормативного правового акта в части включения в схему НТО с номерами 93, 94, которые не находятся в непосредственной близости с принадлежащим административному истцу зданием магазина.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанции не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, не поставлен на обсуждение вопрос об их проверке, не выявлены и не истребованы необходимые для правильного рассмотрения дела доказательства.

При этом согласно пунктам 2, 3 статьи 3 КАС РФ задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Частью 1 статьи 176 поименованного Кодекса предусмотрено, что решение суда должно быть законным и обоснованным.

Из разъяснений, содержащихся в пунктах 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вопреки вышеназванным требованиям процессуального закона мер для всестороннего и полного установления обстоятельств по административному делу суды не приняли.

Поскольку допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, судебные акты судов первой и апелляционной инстанций подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации направлению в Советский районный суд Республики Крым на новое рассмотрение в ином составе суда, так как суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда

решение Советского районного суда Республики Крым от 12 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 24 января 2023 года отменить.

Административное дело направить в Советский районный суд Республики Крым на новое рассмотрение в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 сентября 2023 года.