Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.,

судей Васляева В.С., Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 26 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области, Отделу надзорной деятельности и профилактической работе по Кстовскому району Нижегородской области, главному государственном инспектору Кстовского района по пожарному надзору Нижегородской области о признании незаконными действий по выдаче предписания, пунктов предписания, распоряжения от 4 апреля 2019 года о проведении внеплановой выездной проверки, акт проверки от 30 апреля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А., судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконными действия начальника отделения Отдела надзорной деятельности и профилактической работе по Кстовскому району Нижегородской области - главного государственного инспектора Кстовского района по пожарному надзору ФИО5 по выдаче предписания от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности; распоряжение Управления надзорной деятельности и профилактической работы о проведении внеплановой выездной проверки от ДД.ММ.ГГГГ N, акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ, предписание от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Кстовского городского суда Нижегородской области от 20 февраля 2020 года административные требования администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области удовлетворены. Признаны незаконными действия начальника отделения отдела надзорной деятельности и профилактической работе по Кстовскому району Нижегородской области - главного государственного инспектора Кстовского района по пожарному надзору ФИО5 по выдаче предписания от ДД.ММ.ГГГГ; распоряжение Управления надзорной деятельности и профилактической работы о проведении внеплановой выездной проверки от ДД.ММ.ГГГГ, акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ и предписание от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 26 августа 2020 года решение Кстовского городского суда Нижегородской области отменено. Принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе, поданной 26 ноября 2020 года через Кстовский городской суд Нижегородской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 14 декабря 2020 года, администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области просит отменить апелляционное определение, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Указывает, что администрация Кстовского муниципального района не исполняет полномочия по решению вопросов местного значения городского округа, и к ней не могут быть применены нормы пунктов 8, 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а абзац 2 пункта 2.6 статьи 77 названного Федерального закона применен неправильно. Полагает, что проверка проведена с нарушением установленного порядка и в нарушение Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; наименование и местонахождение объекта защиты, которые бы администрация района эксплуатировала с нарушением требований пожарной безопасности в предписании, распоряжении и акте проверки не указаны; суд апелляционной инстанции не проверил факт уведомления уполномоченного должностного лица органа власти или объекта защиты, в отношении которого проводится проверка, о проверке. Полагает, что объектом защиты являются леса, находящиеся в федеральной собственности, в связи с чем административный истец не может исполнить предписание, но делает все возможное, чтобы его исполнить.

Лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, об отложении дела ходатайств в кассационную инстанцию не представили. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон "О пожарной безопасности) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение специальных условий социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом требований пожарной безопасности (статья 1 Федерального закона "О пожарной безопасности").

Из материалов дела следует, что в соответствии с распоряжением Управления надзорной деятельности и профилактической работы о проведении внеплановой выездной проверки от ДД.ММ.ГГГГ N в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ была проведена внеплановая проверка администрации Кстовского муниципального района <адрес>.

По результатам проверки 30 апреля 2019 года органом государственного контроля (надзора) составлен акт проверки N, согласно которому в ходе проверки выявлены нарушения обязательных требований, а именно:

- противопожарное расстояние от границ застройки населенного пункта (<адрес>;

- не обеспечены кольцевым противопожарным водопроводом с установкой пожарных гидрантов территории, входящие в границы населенного пункта <адрес>.

- земельные участки общего пользования (<адрес>).

- не произведен покос травы земельных участков общего пользования, расположенных в границе населенного <адрес>).

По итогам проверки выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ N, которым администрации Кстовского муниципального района <адрес> предписано в срок до ДД.ММ.ГГГГ устранить выявленные нарушения пожарной безопасности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, исходил из того, что проведение внеплановой выездной проверки с прокуратурой Нижегородской области согласовано не было; в предписании не конкретизирована обязанность и мероприятия подлежащие выполнению администрацией для устранения нарушений требований пожарной безопасности.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в оспариваемом распоряжении от ДД.ММ.ГГГГ есть ссылка на норму права, как на основание проведения внеплановой проверки; предписание от ДД.ММ.ГГГГ N по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности соответствует требованиям, перечисленным в пунктах 96 и 97 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности. Для исполнения предписания административный истец вправе самостоятельно определить круг организационных мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа в соответствии с положениями подпункта 10 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Требования, изложенные в оспариваемом предписании, сформулированы ясно и однозначно, доказательств неисполнимости предписания административным истцом в материалы дела не представлено.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1 статьи 1); устанавливает порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1 части 2 статьи 1).

В пункте 17 части 4 статьи 1 названный закон предусматривает, что при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора), в частности федерального государственного пожарного надзора, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Федеральный закон "О пожарной безопасности" определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Раскрывая основные понятия, применяемые в указанных выше целях, Федеральный закон "О пожарной безопасности" определяет, что федеральный государственный пожарный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности (абзац двенадцатый статьи 1).

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в соответствии с частью 1 статьи 6.1 названного федерального закона применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска.

Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ в части 11 статьи 9, части 4 статьи 10, части 3 статьи 12 предусмотрено, что плановая или внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 этого закона.

Таким образом, государственный надзор за выполнением организациями и гражданами требований пожарной безопасности, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков осуществляется в том числе в рамках выездных проверок с учетом особенностей организации и проведения таких проверок, в случае невозможности осуществления проверки соблюдения требований пожарной безопасности в рамках документарных проверок и в целях необходимости обязательного подтверждения достоверности соблюдения указанными лицами установленных законодательством требований и представленных сведений.

Согласно статье 37 Федерального закона "О пожарной безопасности" собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции (статья 38 Федерального закона "О пожарной безопасности").

К вопросам местного значения городского округа относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа (пункты 8, 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.

Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390, определены требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организации и других объектов в целях пожарной безопасности.

Приказом МЧС России от 30 ноября 2016 года N 644 утвержден административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, согласно которому предметом федерального государственного пожарного надзора является:

- исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности;

- проведение мероприятий, в том числе профилактических, по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, имуществу организаций и граждан, государственному или муниципальному имуществу, угрозы возникновения пожара (пункт 5).

Результатом исполнения государственной функции является составление акта проверки и выдача предписания об устранении нарушений, предписания по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения (пункт 13).

В силу пункта 90 Регламента в случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности должностное лицо (должностные лица) органа государственного пожарного надзора, проводившее (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано (обязаны): с учетом разграничения права собственности, ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности каждому, уполномоченному лицу органа власти, объекта защиты или гражданину; в отношении которого проводится проверка, и (или) лицу (лицам), осуществляющему (осуществляющим) деятельность на проверяемом объекте защиты и (или) территории (земельном участке), а также органу власти выдать предписание (предписания) об устранении нарушения (нарушений) и (или) предписание по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения (подпункт 1).

Пунктами 96, 97 Регламента определены форма и содержание предписания об устранении нарушений.

В связи с изложенными выше обстоятельства, нормами материального права, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает правильным вывод суда апелляционной инстанции об отказе администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области в удовлетворении заявленных требований. Оспариваемые административным истцом действия и документы соответствуют требованиям законодательства, содержат указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены, срок исполнения.

Обстоятельства, имеющие юридическое значение для дела определены правильно, выводы, изложенные в апелляционном определении, соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела и нашедшим свое подтверждение в рамках кассационного производства по делу.

Суд кассационной инстанции исходит из того, что требования пожарной безопасности установлены в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества от пожаров.

Кассационная жалоба не содержит ссылок на обстоятельства, опровергающие выводы суда апелляционной инстанции. Доводы жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и отклонены в связи с необоснованностью.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 26 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 января 2021 года.