Судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда в составе:

председательствующего Галиной В.А.,

судей Коневой Ю.А., Кошелевой А.П.

при секретаре Ш., рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 13 марта 2018 года административное дело по апелляционной жалобе ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области на решение Купинского районного суда Новосибирской области от 27 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного иска ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области отказано.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Коневой Ю.А., объяснения представителя административного истца М., представителя административного ответчика Е., судебная коллегия

ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области обратилось в суд с административным исковым заявлением к прокурору Куйбышевской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, в котором просило признать незаконным и отменить протест прокурора.

В обоснование заявленных требований указано, что 18.04.2017 года прокурором Куйбышевской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Кудрявцевым С.В. внесен протест Nв2017 об отмене приказа ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области от 06.10.2016 года N "О создании добровольной пожарной дружины ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области" по тому основанию, что такое формирование как "добровольная пожарная дружина" не установлено Федеральным законом от 21.12.1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

По мнению административного истца, указанные прокурором в протесте виды пожарной охраны не подлежат применению к федеральным органам государственной власти, в том числе, к учреждениям уголовно-исполнительной системы ФСИН России, поскольку в статье 16 Федерального закона от 21.12.1994 года N 69-ФЗ не установлено, в каком виде/формате подлежит организации ведомственный пожарный надзор на объектах, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, приказ ФКУ ИК-15 от 06.10.2016 N 300 в полном объеме соответствует требованиям законодательства, поскольку издан во исполнение статьи 16 Федерального закона от 21.12.1994 года N 69-ФЗ, приказа Минюста России от 03.09.2007 года N 177.

Указывая в протесте на порядок создания добровольной пожарной дружины только путем учреждения общественного объединения, а также, что учредителем объектовой добровольной пожарной дружины могут выступать физические лица из числа работников организации с согласия собственника имущества организации, прокурор ссылается на Федеральный закон от 06.05.2011 года N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране", которым установлены правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, права и гарантии данных общественных объединений пожарной охраны и добровольных пожарных. Тогда как предметом регулирования указанного Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией физическими лицами и юридическими лицами - общественными объединениями, права на объединение для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, а также в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений пожарной охраны.

Приказом ФКУ ИК-15 от 06.10.2016 года N 300 создана добровольная пожарная дружина на основании пункта 157 приказа Минюста России от 03.09.2007 года N 177, которая не является общественным объединением добровольной пожарной охраны. Указанным Приказом не определен порядок создания добровольной пожарной дружины путем образования общественного объединения, на которое указывает прокурор в протесте. В состав добровольной пожарной дружины, созданной приказом ФКУ ИК-15 от 06.10.2016 года N 300, входят Дружинники N 1 - N 6, которые являются работниками и сотрудниками ФКУ ИК-15, то есть не являются работниками общественного объединения пожарной охраны.

Таким образом, протест прокурора Кудрявцева С.В. от 18.04.2017 создает препятствия в осуществлении деятельности пожарных частей отдельных постов, групп пожарной профилактики ведомственной пожарной охраны учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, в частности, деятельности пожарной части первого разряда ФКУ ИК-15, регламентированной приказом Минюста России от 03.09.2007 N 177.

Прокурору на протест был направлен ответ 28.04.2017 с просьбой отменить протест как вынесенный с нарушением действующего законодательства, однако протест не отменен, ответа от прокурора в ФКУ ИК-15 не поступало.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласилось ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области.

В апелляционной жалобе содержится просьба об отмене решения Купинского районного суда Новосибирской области от 27 декабря 2017 г. и принятии нового решения об удовлетворении административных исковых требований ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что при вынесении решения судом неверно применены и истолкованы нормы материального права, в частности, применен Федеральный закон от 06.05.2011 года N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране", который не имеет отношения к организации деятельности пожарных частей ведомственной пожарной охраны учреждений УИС, при этом, судом не принят во внимание приказ Минюста России от 03.09.2007 N 177 "Об утверждении Наставления по организации деятельности пожарных частей, отдельных постов, групп пожарной профилактики ведомственной пожарной охраны учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы", которым в рамках ведомственного пожарного надзора предусмотрено создание добровольных пожарных дружин из числа сотрудников и работников учреждения и органов УИС. В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам административного искового заявления.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для удовлетворения требований административного иска по рассматриваемой категории дел является совокупность двух условий: установленное несоответствие оспариваемого решения требованиям закона и нарушение таким решением прав, свобод и законных интересов административного истца.

На основании статьи 28 Федерального закона N 2202-1 N "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 06 октября 2016 г. ВРИО начальника ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области Ф. издан приказ N 300 "О создании добровольной пожарной дружины", которым в целях повышения эффективности работы по обеспечению пожарной безопасности ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области и привлечению сотрудников учреждения к участию в работе по профилактике пожаров, приказано утвердить состав добровольной пожарной дружины ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области, согласно приложению N 1, утвердить инструкцию об организации работы членов добровольной пожарной дружины ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области, порядке оповещения и сбора в случае пожара, согласно приложению N 2. Приказ издан на основании Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 03.09.2007 N 177 "Об утверждении Наставления по организации деятельности пожарных частей, отдельных постов, групп пожарной профилактики ведомственной пожарной охраны учреждений, исполняющих наказания и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы".

В связи с изданием указанного приказа, прокурором Куйбышевской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях С.В. Кудрявцевым внесен протест от 18.04.2017 N, в котором прокурор потребовал отменить приказ ВРИО начальника ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области Ф. от 06.10.2016 N 300 "О создании добровольной пожарной дружины". В протесте указано, что правовые основы создания добровольной пожарной охраны регулируются ФЗ N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" и, исходя из смысла требований статей 2, 6, 7 названного Закона, создание добровольной пожарной дружины в ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по НСО приказом начальника ФКУ не возможно и противоречит требованиям федерального законодательства.

В соответствии с преамбулой Федерального закона "О пожарной безопасности" N 69-ФЗ от 21.12.1994 г. настоящий Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

На основании статьи 1 ФЗ N 69-ФЗ пожарная охрана - совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ; ведомственный пожарный надзор - деятельность ведомственной пожарной охраны по проверке соблюдения организациями, подведомственными соответствующим федеральным органам исполнительной власти, требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.

В соответствии со статьей 2 ФЗ N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В силу положений статьи 4 ФЗ N 69-ФЗ пожарная охрана подразделяется на следующие виды: государственная противопожарная служба; муниципальная пожарная охрана; ведомственная пожарная охрана; частная пожарная охрана; добровольная пожарная охрана.

На основании статьи 12 ФЗ N 69-ФЗ федеральные органы исполнительной власти, организации в целях обеспечения пожарной безопасности могут создавать органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны.

Порядок организации, реорганизации, ликвидации органов управления и подразделений ведомственной пожарной охраны, условия осуществления их деятельности, несения службы личным составом определяются соответствующими положениями, согласованными с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

Статьей 13 ФЗ N 69-ФЗ предусмотрено, что добровольная пожарная охрана создается и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Предметом регулирования Федерального закона "О добровольной пожарной охране" N 100-ФЗ от 06.05.2011 г. являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией физическими лицами и юридическими лицами - общественными объединениями права на объединение для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, а также в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений пожарной охраны. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, права и гарантии деятельности общественных объединений пожарной охраны и добровольных пожарных, регулирует отношения добровольной пожарной охраны с органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Статьей 2 ФЗ N 100-ФЗ определено, что добровольная пожарная охрана - социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ; добровольная пожарная дружина - территориальное или объектовое подразделение добровольной пожарной охраны, принимающее участие в профилактике пожаров и (или) участие в тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, оснащенное первичными средствами пожаротушения, пожарными мотопомпами и не имеющее на вооружении пожарных автомобилей и приспособленных для тушения пожаров технических средств.

В силу положений статей 6, 7 ФЗ N 100-ФЗ под общественным объединением пожарной охраны понимается созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации социально ориентированное общественное объединение физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений, основной уставной целью которого является участие в осуществлении деятельности в области пожарной безопасности и проведении аварийно-спасательных работ. Общественные объединения пожарной охраны создаются в одной из следующих организационно-правовых форм: 1) общественная организация; 2) общественное учреждение.

Учредителями общественного объединения пожарной охраны могут выступать физические лица и (или) юридические лица - общественные объединения.

Общественной организацией пожарной охраны является основанное на членстве общественное объединение пожарной охраны, созданное физическими лицами и (или) юридическими лицами - общественными объединениями для осуществления совместной деятельности, защиты общих интересов и достижения уставных целей.

Общественные организации пожарной охраны для достижения уставных целей организуют и обеспечивают создание подразделений добровольной пожарной охраны, подготовку добровольных пожарных и материальное стимулирование участия добровольных пожарных в обеспечении пожарной безопасности.

Указом Президента РФ от 13 октября 2004 N 1314 утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, в соответствии с пунктом 11 которого директор организует, реорганизует и ликвидирует в соответствии с законодательством Российской Федерации органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны, по согласованию с Государственной противопожарной службой МЧС России утверждает положения о них.

Приказом ФСИН от 14 января 2014 N 4 утверждено Положение о ведомственной пожарной охране уголовно-исполнительной системы, пунктами 3, 4 которого определено, что в состав Ведомственной пожарной охраны (ВПО) входят должностные лица ВПО - лица, наделенные в соответствии с законодательством Российской Федерации и ведомственными правовыми актами полномочиями по осуществлению ведомственного пожарного надзора и контроля и иных мероприятий в сфере пожарной безопасности на объектах учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (далее - подведомственные объекты); органы управления ВПО включают в себя ведомственную противопожарную службу управления режима и надзора Федеральной службы исполнения наказаний, отделы (инспекции) ВПО территориальных органов ФСИН России; подразделения ВПО - штатные подразделения и противопожарные формирования, создаваемые в учреждениях уголовно-исполнительной системы (далее - УИС), для обеспечения выполнения мероприятий по предупреждено и тушению пожаров на подведомственных объектах.

Положения об органах управления и подразделениях ВПО УИС разрабатываются и утверждаются в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний", структура и штатное расписание органов управления и подразделений ВПО утверждаются в порядке, установленном ФСИН России.

Приказом Минюста РФ от 03.09.2007 N 177 утверждено Наставление по организации деятельности пожарных частей, отдельных постов, групп пожарной профилактики ведомственной пожарной охраны учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы (далее Наставление), пунктом 18 которого установлено, что Начальник (руководитель) учреждения или органа УИС обязан подписывать приказы о создании пожарно-технической комиссии учреждения УИС, добровольных пожарных дружин (ДПД), секций пожарной безопасности.

Раздел 10 Наставления посвящен организации деятельности пожарно-технических комиссий (ПТК), добровольных пожарных дружин (ДПД), секций пожарной безопасности (СПБ).

В частности пунктами 157, 158, 159, 160, 164 раздела 10 Наставления определено, что ДПД создаются из сотрудников, работников учреждений и органов УИС.

Организация и руководство ДПД возлагается на заместителя начальника учреждения УИС по безопасности и оперативной работе, в территориальном органе УИС - на одного из заместителей руководителя территориального органа УИС. Обучение членов ДПД действиям при пожаре осуществляется инспекторами по ведомственному пожарному надзору учреждения УИС. Порядок оповещения и сбора членов ДПД, организация их работы по ликвидации пожаров производятся на основании инструкции, утверждаемой начальником учреждения или органа УИС. Начальствующий состав подразделений ВПО учреждений УИС оказывает необходимую организационную, методическую помощь в работе ПТК, ДПД, СПБ.

Из приведенных положений законодательства Российской Федерации в совокупности следует, что Приказ Минюста РФ, которым утверждено Наставление, входит в систему законодательства Российской Федерации, установленную статьей 2 Федерального закона "О пожарной безопасности", которое регулирует пожарную безопасность.

Создание добровольной пожарной дружины по действующему законодательству возможно как в рамках добровольной пожарной охраны, деятельность которой регулируется Федеральным законом "О добровольной пожарной охране", так и в рамках ведомственной пожарной охраны уголовно-исполнительной системы, деятельность которой регулируется статьей 12 Федерального закона "О пожарной безопасности", Положением о ведомственной пожарной охране уголовно-исполнительной системы и Наставлением, утвержденным приказом Минюста РФ N 177 от 03.09.2007. При этом, согласно Положению о ведомственной пожарной охране уголовно-исполнительной системы и Наставлению, добровольная пожарная дружина является структурным подразделением ведомственной пожарной охраны уголовно-исполнительной системы, называемым противопожарным формированием.

Вопреки доводам апеллянта, из содержания приказа от 06.10.2016 N, в отношении которого прокурором принесен оспариваемый протест, не ясно, в рамках какого именно вида пожарной охраны в ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области начальником учреждения организована деятельность добровольной пожарной дружины: добровольной пожарной охраны или ведомственной пожарной охраны. Организация в ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области добровольной пожарной дружины как подразделения добровольной пожарной охраны, как верно указано в оспариваемом протесте прокурора, противоречит приведенным выше положениям федерального закона "О добровольной пожарной охране". Доказательств того, что в ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области создана в установленном законом порядке ведомственная пожарная охрана, утверждены структура и штатное расписание органов управления и подразделений ВПО и что деятельность добровольной пожарной дружины организована приказом N от 06.10.2016 именно как деятельность подразделения ведомственной пожарной охраны в материалы дела не представлено.

В связи с этим, оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось, потому решение суда по существу является верным, отмене не подлежит. Доводы жалобы об обратном также не свидетельствуют, потому не могут быть приняты. Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения суда, при рассмотрении дела не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

Решение Купинского районного суда Новосибирской области от 27 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФКУ ИК-15 ГУФСИН России по Новосибирской области - без удовлетворения.