Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Кормильцевой И.И.,

Коряковой Н.С.,

при секретаре К.Л.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации городского округа Ревда к заместителю начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Ревда, городского округа Дегтярск, Полевского городского округа управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области Ш., Главному управлению МЧС России по Свердловской области о признании незаконным предписания

по апелляционной жалобе административного ответчика заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Ревда, городского округа Дегтярск, Полевского городского округа управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области Ш.

на решение Ревдинского городского суда Свердловской области от 18 сентября 2018 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., судебная коллегия

Администрация городского округа Ревда (далее - администрация) обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Ревда, городского округа Дегтярск, Полевского городского округа УНД и ПР ГУ МЧС России по Свердловской области Ш. (далее - должностное лицо) от 25.05.2018 N 78/1/42 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

В обоснование требований указано, что должностным лицом с 17.05.2018 по 25.05.2018 проведена внеплановая выездная проверка администрации, по результатам которой был составлен акт проверки N 78 от 25.05.2018 и вынесено оспариваемое предписание, которым на административного истца возложена обязанность устранить нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренных Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", СНиПов и технических регламентов в отношении населенных пунктов - сел Мариинск, Кунгурка, поселков Ледянка, Гусевка, Емелино, Краснояр, Крылатовский. Предписание является незаконным, необоснованным и неисполнимым, поскольку в нем не указано, в чем выразились незаконные действия (бездействие) администрации городского округа Ревда, конкретные мероприятия, способы по устранению выявленных правонарушений и конкретные места выявленных правонарушений. Администрации предписано обеспечить противопожарные расстояния от границ застройки населенных пунктов до лесных насаждений в размере не менее 30 метров без указания конкретных мест данных границ и адресов застроек в перечисленных населенных пунктах, в части которых по границам застройки расположены земли государственного лесного фонда, либо зеленые насаждения располагаются на участках, переданных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, которыми администрация не уполномочена распоряжаться. Указанные в предписании населенные пункты обеспечены наружным противопожарным водоснабжением. Допускается не предусматривать наружное противопожарное водоснабжение населенных пунктов с числом жителей до 50 человек, в поселке Гусевка по состоянию на 01.01.2018 количество жителей, зарегистрированных по месту жительства, составляет 29 человек. Администрация городского округа Ревда не имеет возможности исполнить предписание в отношении поселка Крылатовский и села Кунгурка, поскольку вопрос о финансировании подпрограммы "Развитие сельских населенных пунктов поселка Крылатовский и села Кунгурка" на оборудование дополнительных источников противопожарного водоснабжения для тушения пожаров будет решаться при формировании бюджета на 2019 год. На территории поселка Емелино, где проживает 10 человек, устойчиво работает сотовая связь "Мотив", "МТС", в поселке Краснояр работает сотовая связь "Мотив", имеется абонентская телефонная сеть, обслуживаемая ПАО "Ростелеком", таксофон находится в исправном состоянии, что подтверждается актом от 17.05.2018.

В судебном заседании представитель административного истца К.О. доводы административного иска поддержала по указанным в нем основаниям.

Административный ответчик заместитель начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Ревда, городского округа Дегтярск, Полевского городского округа УНД и ПР ГУ МЧС России по Свердловской области Ш. в судебном заседании с предъявленными требованиями не согласился по доводам, изложенным в письменных возражениях на административный иск.

Представитель административного ответчика Главного управления МЧС России по Свердловской области в судебное заседание не явился.

Решением Ревдинского городского суда Свердловской области от 18 сентября 2018 года административное исковое заявление администрации городского округа Ревда удовлетворено.

В апелляционной жалобе административный ответчик заместитель начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Ревда, городского округа Дегтярск, Полевского городского округа УНД и ПР ГУ МЧС России по Свердловской области Ш. просит решение суда отменить, указывая на несогласие с выводами суда, которым не были учтены все установленные по делу обстоятельства, повторяя в части доводы письменных возражений на административное исковое заявление.

Административным истцом принесены письменные возражения на апелляционную жалобу с указанием о законности и обоснованности решения суда.

Административный истец, административные ответчики в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и надлежащим образом, с ходатайствами об отложении судебного заседания в судебную коллегию не обращались, в связи с чем на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Необходимым условием для признания решения, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление нарушений прав и интересов административного истца оспариваемым решением, действием (бездействием), а также несоответствие оспариваемого решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ) должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, территориях, земельных участках, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении пожарно-технической продукции, не соответствующей требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а также о предотвращении угрозы возникновения пожара.

В соответствии со статьей 1 указанного Закона под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

К нормативным документам данной нормой отнесены национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения начальника ОНД и ПР ГО Ревда, ГО Дегтярск, Полевского ГО УНД и ПР ГУ МЧС России по Свердловской области от 10.05.2018 N 78 в отношении администрации городского округа Ревда проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований, установленных законодательством о пожарной безопасности в части организации, состояния используемых (эксплуатируемых) объектов защиты в поселках Гусевка, Емелино, Краснояр, Ледянка, Крылатовский, селах Кунгурка, Мариинск городского округа Ревда, по результатам которой 25.05.2018 должностным лицом был составлен акт проверки N 78.

Согласно акту проверки выявлены нарушения законодательства о пожарной безопасности: противопожарные расстояния от границ застройки населенного пункта до лесных насаждений составляет менее 30 метров (в селах Мариинск, Кунгурка, поселках Ледянка, Гусевка, Емелино, Краснояр, Крылатовский); населенный пункт не обеспечен наружным противопожарным водоснабжением в соответствии с требованиями пожарной безопасности (в отношении сел Мариинск, Кунгурка, поселков Ледянка, Гусевка, Краснояр, Крылатовский); населенный пункт не обеспечен телефонной связью (в отношении поселков Емелино, Краснояр); в поселке Гусевка не выполнен противопожарный барьер на территории населенного пункта, прилегающей к лесу (минерализованная полоса либо очистка от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса); в селе Кунгурка отсутствует указатель направления движения к пожарному водоему (месту забора воды), выполненный в соответствии с требованиями ГОСТ 12.4.026-2001 (ориентир пирс возле естественного водопада).

25.05.2018 заместителем начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Ревда, городского округа Дегтярск, Полевского городского округа УНД и ПР ГУ МЧС России по Свердловской области Ш. вынесено оспариваемое предписание N 78/1/42 об устранении нарушений пожарной безопасности, указанных в акте проверки, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования администрации городского округа Ревда, исходил из того, что оспариваемое предписание носит неопределенный характер и не соответствует требованию законодательства об исполнимости, так как в предписании и в акте проверки не указаны конкретные нарушения требований пожарной безопасности и способы устранения выявленных в ходе проверки нарушений. В частности, не указаны адреса застроек в населенных пунктах - селах Мариинск, Кунгурка, поселках Ледянка, Гусевка, Емелино, Краснояр, Крылатовский, расстояние от которых до лесных насаждений составляет менее 30 метров, не представлены измерения расстояний в каждом населенном пункте, с указанием параметров несоответствия предъявляемым требованиям.

Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288 с 24.06.2013 введен в действие Свод правил 4.13130.2013, пунктом 4.14 которого определено, что противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны быть не менее 50 метров, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно- двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) - не менее 30 метров.

Суд указал, что административными ответчиками не представлены доказательства того, что спорные объекты застройки населенных пунктов возведены после вступления в силу положений Свода правил 4.13130.2013, в которых установлены указанные требования, при том, что в материалах проверки отсутствуют сведения о точном месторасположении объектов, в связи с этим не представляется возможным определить, какие именно объекты застройки находятся менее, чем в 30 метрах от лесных насаждений. В отсутствие доказательств в данной части предписания требования статьи 69 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" на администрацию не могут распространяться.

При этом судом также было принято во внимание решение судьи Ревдинского городского суда Свердловской области от 17.07.2018, вступившее в законную силу 07.08.2018, которым отменено постановление должностного лица по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, от 04.06.2018, которым юридическое лицо - администрация городского округа Ревда признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 80 000 рублей. Основанием отмены постановления должностного лица явилось, в том числе, отсутствие конкретизации объективной стороны вменяемого юридическому лицу административного правонарушения. При этом нарушения, которые вменяются администрации в оспариваемом предписании и в постановлении о назначении административного наказания, являются аналогичными.

Судом также учтено, что в оспариваемом в предписании не указано, в чем именно выразилось несоответствие имеющихся в населенных пунктах водоемов, иных источников водоснабжения и средств для тушения пожаров предъявляемым требованиям, с учетом того, что в судебном заседании было установлено наличие в поселках Краснояр, Ледянка Гусевка, селе Мариинск имеющихся естественных водоемов и искусственных пожарных водоемов с подъездами для забора воды, мотопомпами, противопожарной техникой, что не оспаривалось административным ответчиком.

При этом в оспариваемом предписании не конкретизировано, какие именно предусмотренные действующим законодательством обязанности и мероприятия в рассматриваемом случае необходимо выполнить администрации для устранения нарушений требований пожарной безопасности в части обеспечения населенных пунктов наружным противопожарным водоснабжением.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, которые соответствуют обстоятельствам дела и построены на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

По смыслу статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для юридического лица, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер. Следовательно, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для юридического лица в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности, административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны быть конкретными и исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для юридического лица однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения. В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Таким образом, несоблюдение вышеуказанных требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его незаконность (недействительность).

Судебная коллегия также приходит к выводу, о незаконности оспариваемого предписания в части пунктов 1 - 6, 8, 10, 12, 13, 16, поскольку в указанной части предписание не отвечает установленным требованиям, то есть не является конкретным, определенным, что влечет его неисполнимость.

Судебной коллегией отклоняются доводы апелляционной жалобы о нецелесообразности проведения измерения расстояний от конкретных построек, достаточности указания населенного пункта, присутствии при проведении проверки представителя администрации, владеющего информацией, поскольку указанные доводы не могут свидетельствовать о законности предписания в указанной части, также с учетом наличия в населенных пунктах адресных элементов (улицы, нумерация домов) и отсутствия каких-либо подтверждающих доказательств в материалах проверки.

Вопреки доводам апелляционной жалобы в оспариваемом предписании отсутствуют указания на конкретные мероприятия по устранению нарушений требований пожарной безопасности и конкретные места выявленных нарушений. Указанные недостатки также не устранены и в акте проверки органа местного самоуправления от 25.05.2018 N 78, содержание которого полностью дословно воспроизводит текст предписания.

Судебная коллегия также находит правильными выводы суда в части незаконности предписания по обеспечению телефонной связью поселков Емелино, Краснояр (пункты 9, 11), поскольку в судебном заседании администрацией было подтверждено наличие в поселке Краснояр таксофона с универсальной услугой связи в рабочем состоянии, что следует из акта от 17.05.2018. Кроме того указано, что в поселке Краснояр работает сотовая связь "Мотив", на территории поселка Емелино, где проживает 10 человек, работает сотовая связь "Мотив", "МТС". Доказательства, опровергающие указанные обстоятельства, административным ответчиком представлены не были, несмотря на требования части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой обязанность доказывания законности оспариваемых решений органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

При этом доводы апелляционной жалобы о необходимости обеспечения поселка Емелино стационарной телефонной связью не основаны на нормах материального права, поскольку пунктом 16 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, установлено, что на территории поселений и городских округов обеспечивается наличие звуковой сигнализации для оповещения людей при пожаре, телефонной связи.

Телефонная (радиотелефонная) связь - вид электросвязи, обеспечивающий передачу сигналов, отображающих речь, на расстояние с заданной полосой частот между абонентами и/или операторами. При этом сотовая связь, являясь радиосвязью, включает в себя системы беспроводных телефонов.

Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу, что являются обоснованными доводы апелляционной жалобы административного ответчика в отношении решения суда о признании незаконным предписания в части: выполнения в поселке Гусевка противопожарного барьера на территории населенного пункта, прилегающей к лесу (минерализованная полоса либо очистка от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса (пункт 7); установки в селе Кунгурка указателя направления движения к пожарному водоему (месту забора воды), выполненного в соответствии с требованиями ГОСТ 12.4.026-2001 (ориентир пирс возле естественного водопада) (пункт 15).

В судебном заседании было установлено, что указанные пункты предписания были выполнены администрацией соответственно 29.05.2018 и 30.05.2018, т.е. после вынесения оспариваемого предписания 25.05.2018, в установленный в нем срок устранения нарушений требований пожарной безопасности - 25.06.2018 и 05.05.2019.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания незаконными пунктов 7, 15 оспариваемого предписания, поскольку указанные нарушения были установлены должностным лицом в период проведения проверки и обоснованно включены в предписание.

Кроме того, судебная коллегия полагает, что заслуживают внимания доводы апелляционной жалобы в отношении пунктов 14, 17 предписания с учетом доводов администрации о невозможности исполнения предписания в указанной части, поскольку при формировании бюджета на 2019 год будут внесены изменения в муниципальную программу "Устойчивое развитие сельских населенных пунктов на территории городского округа Ревда до 2021 года", подпрограмма "Развитие сельских населенных пунктов поселок Крылатовский и село Кунгурка" на оборудование дополнительных источников противопожарного водоснабжения для тушения пожаров в поселке Крылатовский и в селе Кунгурка.

Предписанием в указанной части указано обеспечить населенные пункты наружным противопожарным водоснабжением в соответствии с требованиями пожарной безопасности (село Кунгурка - пункт 14, поселок Крылатовский - пункт 17), в срок до 05.05.2019, что позволяет администрации исполнить указанные требования с учетом сформированного бюджета на 2019 год. При этом администрация не лишена возможности обратиться в уполномоченный государственный орган с заявлением о продлении срока исполнения предписания в случае невозможности его исполнения в установленный срок по уважительным причинам, в том числе связанным с финансированием.

При этом указанное администрацией обстоятельство невозможности исполнения предписания по причине отсутствия финансирования в 2018 году не является основанием для признания оспариваемого предписания незаконным в части пунктов 14, 17, исходя из оснований административного иска. Указанное обстоятельство, имеющее значение для дела, также не было учтено судом первой инстанции.

Таким образом, решение суда подлежит отмене в части на основании пункта 1 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца в части признания незаконными пунктов 7, 14, 15, 17 оспариваемого предписания.

В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

решение Ревдинского городского суда Свердловской области от 18 сентября 2018 года отменить в части, принять по административному делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления администрации городского округа Ревда о признании незаконными пунктов 7, 14, 15, 17 предписания заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Ревда, городского округа Дегтярск, Полевского городского округа управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области Ш. от 25 мая 2018 года N 78/1/42.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика - без удовлетворения.