Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С.,

судей Кривенкова О.В., Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Шестаково" на решение Московского областного суда от 9 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Шестаково" к Московской областной Думе, Губернатору Московской области о признании недействующими нормативно-правовых актов.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В., представителя административного истца Д., поддержавшего кассационную жалобу, представителей административных ответчиков Х. и И., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации С., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы и полагавшего, что решение и апелляционное определение подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

постановлением Московской областной Думы от 14 декабря 2005 года N 2/162-П принят Закон Московской области "О пожарной безопасности в Московской области" от 27 декабря 2005 года N 269/2005-ОЗ (далее - Закон о пожарной безопасности в Московской области). Закон подписан Губернатором Московской области, опубликован в официальном издании Московской области газете "Ежедневные Новости. Подмосковье" от 30 декабря 2005 года N 249, действует в редакции от 29 сентября 2020 года.

Губернатором Московской области принято постановление от 4 марта 2020 года N 100-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и установления особого противопожарного режима на территории Московской области" (далее - Постановление N 100-ПГ). Постановление размещено на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 31 марта 2020 года и опубликовано в газете "Ежедневные Новости. Подмосковье" от 22 апреля 2020 года N 73, "Информационный вестник Правительства Московской области" от 18 июня 2020 года N 12.

Данное постановление признано утратившим силу постановлением Губернатора Московской области от 25 сентября 2020 года N 419-ПГ в связи с отменой особого противопожарного режима на территории Московской области.

Закрытое акционерное общество "Шестаково" (далее - ЗАО "Шестаково", Общество) обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзаца 4 статьи 6 Закона о пожарной безопасности в Московской области и Постановления Губернатора Московской области N 100-ПГ.

Свои требования мотивировало тем, что 16 сентября 2020 года Волоколамским городским судом Московской области вынесено решение о привлечении Общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области нарушения Правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима по части 3 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Административный истец указал, что особый противопожарный режим введен на территории Московской области постановлением Губернатора Московской области N 100-ПГ на основании абзаца 4 статьи 6 Закона о пожарной безопасности в Московской области.

Между тем, положения Закона о пожарной безопасности в Московской области в части наделения Губернатора Московской области полномочиями по установлению особого противопожарного режима являются недействительными и не могут быть применены, так как противоречат положениям статьи 30 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее также - Федеральный закон N 69-ФЗ, Закон о пожарной безопасности). В абзацах 9 и 14 статьи 19 Федерального закона N 69-ФЗ указывается, что полномочиями по установлению особого противопожарного режима обладают органы местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации поименованы в статье 18 приведенного Федерального закона и расширенному толкованию не подлежат. При этом в рассматриваемом перечне полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по установлению особого противопожарного режима не указаны ни прямо, ни косвенно.

Административный истец отмечал, что на момент введения Федеральный закон N 69-ФЗ не содержал в себе определения особого противопожарного режима и соответственно полномочия органов по его введению. Данные положения были введены 18 октября 2007 года в связи с совершенствованием разграничения полномочий, следовательно, воля законодателя была направлена на наделение именно органов местного самоуправления правом на введение особого противопожарного режима.

Общество полагало, что законодателем к компетенции именно органов местного самоуправления недвусмысленно отнесены полномочия по введению особого противопожарного режима. При этом предусмотрено исключение для субъектов Российской Федерации, в которых органов местного самоуправления не может существовать в силу действующего административно-территориального деления, а именно для городов федерального значения.

Решением Московского областного суда от 9 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной 20 декабря 2021 года через суд первой инстанции, ЗАО "Шестаково" просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы указывает на отсутствие в апелляционном определении оценки доводов Общества, неверное распределение бремени доказывания по делу. Полагает, что действующим законодательством не предусмотрены полномочия органов государственной власти субъекта по введению особого противопожарного режима, данными полномочиями обладают именно органы местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности. Исключением являются города федерального значения. Утверждает, что судами не приведены ссылки на нормативно-правовые акты соответствующего уровня, которые бы подлежали применению по делу. Считает, что перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определенный законом, является исчерпывающим и не содержит полномочий по установлению особого противопожарного режима. Указывает на то, что установление особого противопожарного режима не является дополнительным требованием пожарной безопасности, а предшествует им. Полагает, что после введения в действие Федерального закона от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в 2007 году правовая экспертиза соответствия оспариваемого принятого ранее Закона Московской области федеральному закону не проводилась.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Как установлено судами при рассмотрении административного дела, абзацем 4 статьи 6 Закона о пожарной безопасности в Московской области закреплено, что Губернатор Московской области в пределах своей компетенции устанавливает особый противопожарный режим одновременно на территориях двух и более муниципальных образований либо на всей территории Московской области, а также дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для профилактики и локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры), а также выделяет в указанных целях дополнительные финансовые и материальные средства.

Ввиду возникновения на территории Московской области пожарной опасности, Губернатором Московской области 4 марта 2020 года принято Постановление N 100-ПГ, которым на территории Московской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установлен особый противопожарный режим с 00 часов 00 минут 30 марта 2020 года.

Оспаривая приведенные положения нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, административный истец исходил из того, что оспариваемое положение Закона о пожарной безопасности Московской области противоречит положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу. В связи с чем, и Постановление N 100-ПГ принято Губернатором Московской области в отсутствие полномочий на его принятие.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из соответствия оспариваемых норм федеральному законодательству, констатировав, что оспариваемое положение Закона о пожарной безопасности в Московской области не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, а постановление Губернатора Московской области N 100-ПГ принято в пределах компетенции Губернатора Московской области в области пожарной безопасности с соблюдением процедуры его принятия.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами нижестоящих судов в силу следующего.

В пунктах "б" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что обеспечение общественной безопасности, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

На федеральном уровне вопросы пожарной безопасности урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, закрепленные за ними (статья 18), так и переданные им полномочия федеральных органов исполнительной власти в области пожарной безопасности (статья 16.1).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности федеральный законодатель отнес, в том числе, нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции; организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности (абзацы 1 - 3 статьи 18 Федерального закона N 69-ФЗ).

Закон о пожарной безопасности в статье 1 содержит понятия: пожарная безопасность, меры пожарной безопасности, особый противопожарный режим, который определен как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (абзац 2); действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности (абзац 7); дополнительные требования пожарной безопасности, устанавливаемые органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях (абзац 17).

В силу статьи 30 Федерального закона N 69-ФЗ в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.

На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для профилактики и локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).

В пунктах 72.3, 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390, в пункте 9 (1) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2007 года N 417 (в редакции действовавшей в юридически значимый период), закреплено, что начало пожароопасного сезона ежегодно устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, исходя из природно-климатических условий, связанных со сходом снежного покрова в лесах.

В свою очередь решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2020 года N АКПИ19-909 пункт 490 указанных Правил признан не противоречащим действующему законодательству в части допускающей принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, устанавливающих начало пожароопасного сезона на территории субъекта Российской Федерации, без учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы пожарной безопасности.

Анализ приведенных положений действующего федерального законодательства в области пожарной безопасности в их совокупности свидетельствует о том, что федеральный законодатель, вопреки доводам апелляционной жалобы, наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями, в том числе, по установлению, в случае необходимости, особого противопожарного режима на соответствующей территории как субъекта Российской Федерации, так и отдельных его муниципальных образований.

Ссылка административного истца на статьи 18, 19 Федерального закона 69-ФЗ как статьи, самостоятельно регулирующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, судебная коллегия находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм действующего законодательства, поскольку положения федерального законодательства по разграничению полномочий в области пожарной безопасности, в частности по установлению особого противопожарного режима, между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, подлежат рассмотрению в их взаимосвязи с иными положениями Федерального закона N 69-ФЗ, в частности статей 1, 30, а также иными цитируемыми нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы пожарной безопасности.

На территории Московской области в сфере обеспечения пожарной безопасности принят Закон Московской области от 27 декабря 2005 года N 269/2005-ОЗ "О пожарной безопасности в Московской области".

Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности на территории Московской области являются органы государственной власти Московской области, территориальный орган Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - орган, специально уполномоченный решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по Московской области, подразделения федеральной противопожарной службы, осуществляющие обеспечение пожарной безопасности на территории Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области (далее - органы местного самоуправления муниципальных образований, ОМС МО), организации и граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности на территории Московской области (статья 4).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", Уставом Московской области Губернатор Московской области обеспечивает и защищает права и свободы человека и гражданина, законность и правопорядок в Московской области.

Губернатор Московской области является председателем Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на территории Московской области, в функции которой входят вопросы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности (пункты 4, 10 постановления Губернатора Московской области от 15 апреля 2019 года N 168-ПГ "Об утверждении Положения о Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в Московской области").

Приведенные положения действующего законодательства свидетельствуют о том, что введение особого противопожарного режима на территории более чем одного муниципального образования Московской области находится в пределах компетенции Губернатора Московской области.

Все юридически значимые обстоятельства определены судами первой и апелляционной инстанций правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Переоценка представленных в дело доказательств не отнесена процессуальным законом к полномочиям суда кассационной инстанции.

Кассационная жалоба, каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены состоявшихся по делу судебных актов, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судами первой и апелляционной инстанций, и выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене апелляционного определения не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

решение Московского областного суда от 9 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Шестаково" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 25 февраля 2022 года.