Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 октября 2020 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А., Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу акционерного общества "Сахатранснефтегаз" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 20 мая 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению акционерного общества "Сахатранснефтегаз" к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) о признании предписания незаконным.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав объяснения представителя акционерного общества "Сахатранснефтегаз" Н., поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

акционерное общество "Сахатранснефтегаз" (далее - АО "Сахатранснефтегаз") обратилось в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) (далее - ГУ МЧС России по Республике Саха (Якутия)) о признании незаконным предписания от 17 октября 2019 года N 82/1/1.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что 17 октября 2019 года АО "Сахатранснефтегаз" вынесено предписание сроком исполнения до 1 мая 2020 года об устранении нарушений требований пожарной безопасности, в котором указывалось, что расстояние от 2-этажного здания (лит. Д), расположенного на территории производственного объекта Якутский газоперерабатывающий завод (далее - ЯГПЗ) АО "Сахатранснефтегаз" до границ лесного массива (смешанных пород) составляет 21 м, что не соответствует требованиям пункта 6.1.6 Свода правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 (далее - СП 4.13130.2013).

По мнению административного истца, указанное предписание является незаконным, поскольку объект ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз" введен в эксплуатацию в 1999 году, соответствовал установленным на тот момент требованиям пожарной безопасности, в связи с чем, требования СП 4.13130.2013 в отношении данного объекта применены быть не могут.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 42 города Якутска Республики Саха (Якутия) прекращено за отсутствием состава административного правонарушения производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 12 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в отношении АО "Сахатранснефтегаз" за неисполнение в установленный срок пункта 1 предписания ГУ МЧС России по Республике Саха (Якутия) от 24 мая 2019 года N 26/1/1, которое также содержало в себе аналогичную ссылку на нарушение пункта 6.1.6 СП 4.13130.2013.

Административный истец полагает, что исполнение предписания от 17 октября 2019 года N 82/1/1 повлечет за собой нарушение требований лесного законодательства, поскольку исполнить его можно только путем вырубки деревьев. В то же время, согласно ответу Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) от 23 октября 2019 года N 18/05-01-35-13542 на обращение АО "Сахатранснефтегаз" вырубка леса в зеленой зоне города Якутска, граничащей с ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз", невозможна.

С учетом изложенного, административный истец просил суд признать незаконным и отменить предписание ГУ МЧС по Республике Саха (Якутия) от 17 октября 2019 года N 82/1/1.

Решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 16 января 2020 года административное исковое заявление АО "Сахатранснефтегаз" было удовлетворено: признано незаконным предписание ГУ МЧС по Республике Саха (Якутия) от 17 октября 2019 года N 82/1/1.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 20 мая 2020 года решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 16 января 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

4 сентября 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба АО "Сахатранснефтегаз", поданная им 27 августа 2020 года через Якутский городской суд Республики Саха (Якутия), в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения по мотиву его незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Представитель ГУ МЧС по Республике Саха (Якутия), извещенного о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие представителя административного ответчика.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании незаконных решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

В силу положений статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ) требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности (статья 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ).

В статье 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ установлены обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ), который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Часть 2 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ предусматривает, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ), федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ).

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ, подпунктом "е" пункта 9, пунктом 11 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года N 290, государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по пожарному надзору уполномочены выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (кроме реализуемой продукции), о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах надзора и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов административного дела, по результатам внеплановой проверки, проведенной государственным инспектором Республики Саха (Якутия) по пожарному надзору Ф. в период с 4 октября 2019 года по 17 октября 2019 года на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Республики Саха (Якутия) по пожарному надзору от 30 сентября 2019 года N 82, АО "Сахатранснефтегаз" 17 октября 2019 года выдано предписание N 82/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Согласно указанному предписанию в нарушение требований пункта 6.1.6 СП 4.13130.2013 расстояние от 2-этажного здания (лит. Д), расположенного на территории производственного объекта - ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз" до границ лесного массива (смешанных пород) составляет 21 м, в связи с чем юридическому лицу был установлен срок до 1 мая 2020 года для устранения выявленных нарушений.

В силу положений пункта 6.1.6 СП 4.13130.2013 расстояние от зданий производственных объектов (независимо от степени их огнестойкости) до границ лесного массива хвойных пород и мест разработки или открытого залегания торфа принимаются 100 м, смешанных пород - 50 м, а до лиственных пород - 20 м. При размещении производственных объектов в лесных массивах, когда строительство их связано с вырубкой леса, указанные расстояния до лесного массива хвойных пород допускается сокращать в два раза.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования и признавая незаконным предписание от 17 октября 2019 года N 82/1/1, суд первой инстанции указал в решении, что, поскольку ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз" введен в эксплуатацию в 1999 году без замечаний со стороны органа пожарного надзора, требования действующего с 29 июля 2013 года СП 4.13130.2013 к данному объекту применены быть не могут. Со стороны административного истца приняты необходимые меры по обеспечению требований пожарной безопасности на ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз", доказательств обратного административным ответчиком в нарушение требований части 2 статьи 62 КАС РФ не представлено.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, суд апелляционной инстанции указал в апелляционном определении, что принятие СП 4.13130.2013 после введения объекта в эксплуатацию не освобождает административного истца от обязанности их соблюдения и реализации мер, направленных на устранение имеющихся нарушений. Дальнейшая эксплуатация ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз" без устранения отмеченных в предписании нарушений приведет к недопустимому риску для обеспечения жизни или здоровья людей, сохранности имущества физических и юридических лиц, а также государственного имущества.

Вместе с тем судебной коллегией по административным делам Верховного суда Республики Саха (Якутия) не было учтено, что, исходя из содержания акта приемки и ввода в эксплуатацию законченного строительством ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз" от 27 сентября 1999 года, данный газоперерабатывающий завод на момент окончания его строительства и начала эксплуатации полностью соответствовал требованиям действующего законодательства, включая требования противопожарных норм и правил.

Из содержания пункта 1.1 СП 4.13130.2013 (в редакции, действовавшей на момент выдачи обжалуемого предписания) следовало, что данный свод правил применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Таким образом, положения СП 4.13130.2013 на объекты запроектированные, построенные и эксплуатирующийся по ранее действовавшим нормативным документам по пожарной безопасности, не распространяются.

Пункт 1 статьи 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ предусматривает, что федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации утверждается, опубликовывается в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещается в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента.

СП 4.13130.2013 включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ, утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 года N 1190.

Согласно пункту 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ неприменение стандартов и (или) сводов правил, включенных в соответствующий перечень, не может расцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов Российской Федерации, стандартов организаций и (или) иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

В то же время, обжалуемое предписание не содержит каких-либо ссылок на иные действующие (либо ранее действовавшие) обязательные нормативные правовые акты в области пожарной безопасности, которые предъявляли бы аналогичные пункту 6.1.6 СП 4.13130.2013 (или более строгие) требования к размещению производственных объектов относительно лесных массивов; в предписании также не содержится указаний на наличие угрозы безопасности жизни, здоровью и имуществу неопределенного круга лиц при эксплуатации ЯГПЗ АО "Сахатранснефтегаз".

Из разъяснений, приведенных в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", следует, что суды не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия (например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения).

При таких обстоятельствах судебная коллегия суда кассационной инстанции считает верным решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия), признавшее предписание ГУ МЧС по Республике Саха (Якутия) от 17 октября 2019 года N 82/1/1 незаконным.

В свою очередь, допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального права являются существенными, они повлекли принятие незаконного судебного акта и нарушение прав АО "Сахатранснефтегаз".

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 20 мая 2020 года отменить, оставить в силе решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 16 января 2020 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.