Кассационное определение в окончательной форме изготовлено 10 августа 2020 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.,

судей Зайцевой О.А., Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Хабаровского края на решение Солнечного районного суда Хабаровского края от 12 сентября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 10 декабря 2019 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Солнечного района Хабаровского края в интересах неопределенного круга лиц к администрации Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Правительству Хабаровского края о возложении обязанности по созданию подразделения пожарной охраны.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К., выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Плетневой С.Н., поддержавшей доводы кассационного представления, представителя Правительства Хабаровского края Е., возражавшей против отмены судебных актов, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

прокурор Солнечного района Хабаровского края, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Солнечный районный суд Хабаровского края с исковым заявлением к администрации Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края о возложении обязанности создать подразделение пожарной охраны (пожарное депо, оперативное подразделение пожарной охраны) в населенных пунктах п. Дуки и с. Болен, разработать и принять порядок привлечения граждан для локализации загораний, палов вне границ населенных пунктов, входящих в состав Дукинского сельского поселения, при введении особого противопожарного режима.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что главным государственным инспектором Солнечного муниципального района по пожарному надзору в ходе проведенной в отношении администрации Дукинского сельского поселения проверки реализации мер пожарной безопасности при подготовке к пожароопасному сезону 2018 года выявлено, что в п. Дуки и с. Болен отсутствует подразделение пожарной охраны (пожарное депо, оперативное подразделение пожарной охраны), а также не определен порядок привлечения граждан для локализации загораний, палов вне границ населенных пунктов, входящих в состав Дукинского сельского поселения, при введении особого противопожарного режима. По данному факту администрации Дукинского сельского поселения выдано предписание от 1 марта 2018 года N 13/1/1 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, которое в установленный срок до 1 апреля 2018 года не было исполнено.

Между тем согласно паспортам населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров, расчетное время прибытия первого пожарного подразделения до наиболее удаленного объекта защиты населенного пункта, граничащего с лесным участком, в п. Дуки составляет 30 минут, в с. Болен - 40 минут, что не соответствует требованиям, установленным Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Обеспечение первичных мер по пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений отнесено к вопросам местного значения Дукинского сельского поселения. Отсутствие в населенных пунктах пожарной охраны может привести к несвоевременному оказанию помощи в локализации пожара.

На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, однако в постановлении главы Дукинского сельского поселения от 15 июня 2016 года N 15 "Об утверждении Порядка установления особого противопожарного режима на территории Дукинского сельского поселения" не определен порядок привлечения граждан для локализации загораний, палов вне границ населенных пунктов, входящих в состав Дукинского сельского поселения, при введении особого противопожарного режима.

Определениями Солнечного районного суда Хабаровского края от 7 июня и 30 июля 2019 года к участию в деле в качестве соответчиков привлечены Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Правительство Хабаровского края, в качестве третьего лица - комитет правительства Хабаровского края по гражданской защите.

Настоящее дело рассмотрено судами по правилам гражданского судопроизводства.

Определением Солнечного районного суда Хабаровского края от 12 сентября 2019 года производство по делу в части требований прокурора о возложении на администрацию Дукинского сельского поселения обязанности разработать порядок привлечения граждан для локализации загораний, палов вне границ населенных пунктов, входящих в состав Дукинского сельского поселения, при введении особого противопожарного режима прекращено в связи с отказом прокурора от иска в данной части.

Решением Солнечного районного суда Хабаровского края от 12 сентября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 10 декабря 2019 года, в удовлетворении требований прокурора Солнечного района Хабаровского края к администрации Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Правительству Хабаровского края о возложении обязанности по созданию подразделения пожарной охраны в населенных пунктах п. Дуки и с. Болен отказано.

Суды с учетом положений Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" пришли к выводу, что создание подразделений пожарной охраны в поселении не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления поселений по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов, создание муниципальной пожарной охраны является правом, а не обязанность муниципального образования. Также приняли во внимание наличие ведомственного подразделения пожарной охраны ООО "Дуки ЛПХ" и ПЧ-90 ОПС-2 Государственной противопожарной службы, дислоцированной в п. Березовый, которым установлен плановый срок прибытия к месту тушения пожара на территории Дукинского сельского поселения 20 минут, что соответствует нормативному времени прибытия подразделений пожарной охраны. Согласно СП 11.13130.2009 "Свод правил. Места дислокации подразделений пожарной охраны. Порядок и методика определения" число и места дислокации подразделений пожарной охраны определяются посредством проведения необходимых расчетов на основе исходных данных, представленных администрациями населенных пунктов, и отражаются в итоговом документе, оформляемом в виде заключения. Такого заключения, обосновывающего необходимость создания подразделения пожарной охраны в п. Дуки и с. Болен, в том числе, по причине нарушения нормативного времени прибытия существующих подразделений пожарной охраны, не имеется.

10 марта 2020 года прокурором Хабаровского края через Солнечный районный суд Хабаровского края подано кассационное представление, поступившее в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 8 июня 2020 года, в котором ставится вопрос об отмене принятых по делу судебных актов в связи с несоответствием изложенных в них выводов обстоятельствам дела.

В обоснование кассационного представления прокурор указал, что превышение установленного нормативного времени прибытия первого подразделения пожарной охраны в населенные пункты п. Дуки и с. Болен, что следует из паспортов данных поселений, влечет необходимость создания подразделения пожарной охраны в Дукинском сельском поселении. Считает выводы о наличии пожарного подразделения ООО "Дуки ЛПХ", которое имеет возможность прибыть к месту пожара в течение 20 минут, необоснованными ввиду того, что юридическое лицо частной формы собственности не обязано на безвозмездной основе отказывать услуги по пожаротушению на территории сельских поселений, доказательств заключения с указанным юридическим лицом соответствующего договора не имеется. Необходимость создания подразделения пожарной охраны в Дукинском сельском поселении согласована с Губернатором Хабаровского края, что следует из представленной в материалы дела переписки между администрацией Дукинского сельского поселения и Правительства Хабаровского края.

Определением судьи судебной коллегии по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2020 года дело по кассационному представлению прокурора Хабаровского края в соответствии с частью 3 статьи 33.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации передано на рассмотрение в порядке административного судопроизводства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций таких нарушений допущено не было, а доводы кассационного представления не могут повлечь отмену вынесенных по делу законных и обоснованных судебных актов.

Обращаясь в суд с исковым заявлением, прокурор свои требования о необходимости создания подразделения пожарной охраны в Дукинском сельском поселении Солнечного муниципального района Хабаровского края обосновал тем, что согласно паспортам населенных пунктов п. Дуки и с. Болен, подверженных угрозе лесных пожаров, расчетное время прибытия первого пожарного подразделения составляет: до п. Дуки - 30 минут, до с. Болен - 40 минут, что не соответствует требованиям статьи 76 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ) финансовое обеспечение деятельности федеральной противопожарной службы, социальных гарантий и компенсаций ее личному составу в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством Российской Федерации; финансовое обеспечение деятельности подразделений Государственной противопожарной службы, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, социальных гарантий и компенсаций личному составу этих подразделений в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации является расходным обязательством субъектов Российской Федерации; финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством муниципального образования.

Указанным федеральным законом также распределены полномочия в области пожарной безопасности, в частности, к полномочиям федеральных органов государственной власти относится, в том числе, создание, реорганизация и ликвидация органов управления, подразделений пожарной охраны, пожарно-технических, научных и образовательных организаций, содержащихся за счет средств федерального бюджета (абзац 6 статьи 16); к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - создание, реорганизация и ликвидация органов управления и подразделений пожарной охраны, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац 10 статьи 18); к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности (статья 19).

Частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения отнесено к вопросам местного значения сельского поселения.

Содержание первичных мер пожарной безопасности установлено статьей 63 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности) и включают в себя: реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением; установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; обеспечение связи и оповещения населения о пожаре; организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний; социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

В соответствии с положениями статьи 4 и статьи 11.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ одним из видов пожарной охраны является муниципальная пожарная охрана, которая создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований; цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.

В силу пункта 8.1 части 1 статьи 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ органы местного самоуправления городского, сельского поселения имеют право на создание муниципальной пожарной охраны.

Исходя из указанного и учитывая, что закон не содержит обязанности органов местного самоуправления создать муниципальную пожарную охрану, при этом указанные действия не относятся к первичным мерам пожарной безопасности, суды нижестоящих инстанций пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для возложения на администрацию Дукинского сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края обязанности по созданию подразделения пожарной охраны в населенных пунктах п. Дуки и с. Болен.

В соответствии со статьей 76 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут. Подразделения пожарной охраны населенных пунктов должны размещаться в зданиях пожарных депо.

Требования пожарной безопасности к определению числа и мест дислокации подразделений пожарной охраны на территории поселений, городских округов (населенных пунктов) и производственных объектов установлены СП 11.13130.2009 "Свод правил. Места дислокации подразделений пожарной охраны. Порядок и методика определения", утвержденным Приказом МЧС России от 25 марта 2009 года N 181, которым следует руководствоваться при определении числа и мест дислокации подразделений пожарной охраны, независимо от вида пожарной охраны.

Пунктами 3.2, 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3 СП 11.13130.2009 предусмотрено, что определение числа и мест дислокации подразделений пожарной охраны производится в три этапа: предварительный; проведения расчетов; подготовки заключения, в котором приводятся технико-экономические и другие характеристики населенного пункта или производственного объекта; наиболее пожароопасные объекты предполагаемого пожара; исходные данные для проведения расчетов по каждому объекту предполагаемого пожара; результаты расчетов по методикам, представленным в настоящем своде правил; возможные варианты дислокации подразделений пожарной охраны на территории населенного пункта или производственного объекта; цели выезда подразделений пожарной охраны на пожар для каждого объекта предполагаемого пожара, которые обеспечиваются в результате реализации предлагаемого варианта дислокации; предложения по минимизации числа подразделений пожарной охраны и условия для их минимизации.

Согласно пунктам 4.1, 4.3 приведенного Свода правил число и места дислокации подразделений пожарной охраны на территории населенного пункта или производственного объекта определяются на основании расчетного определения максимально допустимого расстояния от объекта предполагаемого пожара до ближайшего пожарного депо, определения пространственных зон размещения пожарного депо для каждого объекта предполагаемого пожара и областей пересечения указанных пространственных зон для всей совокупности объектов предполагаемого пожара; для каждого объекта предполагаемого пожара рассчитывается максимально допустимое расстояние от него до ближайшего пожарного депо в зависимости от цели выезда дежурного караула на пожар и выбранной схемы его развития.

Судами двух инстанций установлено, что в соответствии с расписанием выездов подразделений пожарной охраны, утвержденным главой Солнечного муниципального района Хабаровского края, выезд на тушение пожаров в с. Дуки и с. Болен осуществляет ПЧ-90 2 отряда противопожарной службы Хабаровского края КГКУ "Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Хабаровского края", расположенная в п. Березовый Солнечного муниципального района Хабаровского края, время прибытия в указанные населенные пункты составляет 20 минут, что свидетельствует о соблюдении установленного нормативного времени прибытия подразделений пожарной охраны.

Данные обстоятельства административным истцом, как это вытекает из требований части 4 статьи 39, части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не опровергнуты. Представленные в обоснование своей позиции прокурором паспорта населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров, к таковым не относятся, поскольку не являются документами, определяющими расчетное время прибытия пожарного подразделения к месту пожара в п. Дуки и с. Болен.

Для создания на территории населенных пунктов п. Дуки и с. Болен подразделения пожарной охраны необходимо подготовка заключения в порядке, установленном СП 11.13130.2009. Такого заключения, обосновывающего необходимость создания подразделения пожарной охраны в п. Дуки и с. Болен Солнечного муниципального района Хабаровского края, прокурором не представлено.

Таким образом, оценив в совокупности представленные сторонами доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды нижестоящих инстанций обоснованно отказали в удовлетворении исковых требований прокурора.

Доводы кассационного представления выводы судебных инстанций не опровергают, направлены на переоценку исследованных судами доказательств и установленных обстоятельств, не свидетельствуют о нарушении судами при рассмотрении дела норм материального или процессуального права, в связи с чем не влекут отмену оспариваемых по делу судебных актов в кассационном порядке.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

решение Солнечного районного суда Хабаровского края от 12 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 10 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу судебного акта суда первой инстанции.