Звенигородская Наталья Федоровна, доцент Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, кандидат юридических наук.

Автор, анализируя доктринальные источники, нормы права и судебной практики, делает вывод, что в основе правового регулирования компенсаций и льгот добровольным пожарным лежит принцип сочетания публичных и частных начал. Это гармоничное сочетание начал автор обосновал необходимостью обеспечения национальной безопасности, элементом которой является пожарная безопасность, в которую свой вклад вносит добровольная пожарная охрана. А с другой стороны, государство, предоставляя дополнительные гарантии, компенсации и льготы добровольным пожарным, отдает дань их опасному труду, связанному с необходимостью рисковать своей жизнью, подвергать свое здоровье и жизнь опасности при тушении пожаров. Итогом исследования автора является его предложение по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: национальный интерес, пожарная безопасность, гарантии, компенсации и льготы, добровольная пожарная охрана, добровольный пожарный.

The Issue of Demarcation between Compensations and Benefits to Volunteer Firefighters

N.F. Zvenigorodskaya

Zvenigorodskaya Natalya F., Assistant Professor of the Saint-Petersburg University of State Fire Service of the Ministry of the Russian Federation for Civil Defense, Candidate of Legal Sciences.

The author, analyzing doctrinal sources, the norms of law and judicial practice, concludes that the principle of combining public and private principles underlies the legal regulation of compensations and benefits by voluntary firefighters. This is a harmonious combination of the author began to substantiate the need to ensure national security, the element of which is fire safety, in which voluntary fire protection contributes. And on the other hand, the state, providing additional guarantees, compensations and benefits to voluntary firefighters, pays tribute to their dangerous work related to the need to risk their lives, to expose their health and life to danger in extinguishing fires. The result of the author's research is his proposal to improve the legislation.

Key words: national interest, fire safety, guarantees, compensation and benefits, voluntary fire protection, voluntary firefighter.

Российская правовая наука в связи с происходящими в Российской Федерации социально-экономическими, политическими преобразованиями обосновала вывод о формировании в праве принципа гармонизации частных и публичных интересов. Сам по себе национальный интерес в обеспечении безопасности вообще, а пожарной в частности, вклад в которую, бесспорно, вносит добровольная пожарная охрана, представляет собой социальную ценность. Он важен, значим как для общества в целом, так и для каждого его члена в отдельности. Синонимом национального интереса называют государственный интерес, поэтому многими исследователями эти понятия отождествляются. Не случайно в современный научный оборот введена категория "национально-государственный интерес" <1>.

--------------------------------

<1> Высоцкий П.А. Национально-государственные интересы России: стратегия обеспечения (социально-политический аспект): Автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 2000. 22 с.

Ученые понятие национальных интересов рассматривают в различных аспектах, например в узком и широком смыслах. Оставим это для осмысления и более глубокого научного исследования теоретикам права, а также специалистам в области публичного права. Ранее нами была сформулирована исходная позиция, что правовой институт добровольной пожарной охраны находится между публичным и частным правом <2>, когда, с одной стороны, охраняется интерес государства и общества в целом, а с другой - охраняются интересы отдельных индивидов - частных лиц (граждан и юридических лиц). Поэтому нам следует прежде всего выяснить, что такое публичный интерес и какая роль в его реализации отведена добровольной пожарной охране.

--------------------------------

<2> Звенигородская Н.Ф. Проблема определения пожарной безопасности как элемент системы национальной безопасности // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 2017. N 2. С. 143 - 147.

Публичный интерес, как определил его в правовой науке Ю.А. Тихомиров, - это признанный государством и правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития <3>.

--------------------------------

<3> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 55.

Правовое регулирование компенсаций, льгот и гарантий добровольным пожарным затрагивает частные интересы. А все, что касается прав граждан, порождает множество теоретических и практических проблем. В законодательстве Российской Федерации о безопасности и охране правопорядка этот вопрос приобрел особую актуальность в связи с принятием 6 мая 2011 г. Федерального закона N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" <4> (далее - Федеральный закон N 100-ФЗ). Были поставлены на повестку дня вопросы реализации установленных добровольным пожарным в ст. 18 названного Закона компенсаций и льгот, в числе которых значатся внеконкурсное поступление в пожарно-технические образовательные учреждения, отпуск без сохранения заработной платы. Данная проблематика не только занимает ученых различных юридических наук, но и ставит множество вопросов в связи с механизмом реализации компенсаций, льгот и гарантий. Обозначенная научная и практическая проблематика представляется также значимой с позиций национальных и личных интересов, обеспечиваемых с помощью такого института гражданского общества, как добровольная пожарная охрана.

--------------------------------

<4> О добровольной пожарной охране: Федеральный закон от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ // Российская газета. 2011. 11 мая.

На реализацию национально-государственного интереса в обеспечении пожарной безопасности направлена деятельность добровольной пожарной охраны. Последняя, согласно ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69 "О пожарной безопасности" <5>, является видом пожарной охраны. Вместе с другими ее видами (государственной противопожарной службой, муниципальной пожарной охраной, ведомственной пожарной охраной и частной пожарной охраной) она решает три обозначенные в Законе основные задачи, которые стоят перед ней. Это организация и осуществление профилактики пожаров; спасение людей и имущества при пожарах, оказание первой помощи; организация и осуществление тушения пожаров и проведение аварийно-спасательных работ.

--------------------------------

<5> О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

Законодатель в ст. 2 Федерального закона N 100-ФЗ сформулировал легальное определение понятия "добровольная пожарная охрана". Так, под добровольной пожарной охраной следует понимать социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ. Там же в ст. 2, дающей правоприменителю основные понятия, используемые в этом Законе, определяется, что добровольный пожарный - это физическое лицо, являющееся членом или участником общественного объединения пожарной охраны и принимающее на безвозмездной основе участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

Таким образом, можно сделать вывод, что национально-государственный интерес в обеспечении пожарной безопасности, признаваемый публичным, реализуется на практике в том числе действиями частных лиц. К ним следует отнести физических лиц, объединенных единой целью и воспользовавшихся своим конституционным правом на объединение для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ) <6>, а также юридические лица - общественные объединения пожарной охраны. Последние могут создаваться либо в форме общественной организации, либо в форме общественного учреждения. Законодателем в ст. 6 Федерального закона N 100-ФЗ предусмотрены две организационно-правовые формы для добровольной пожарной охраны.

--------------------------------

<6> Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

Физические и юридические лица, находящиеся в орбите добровольной пожарной охраны, имеют, естественно, свои частные интересы. Поэтому не случайно в трудовом законодательстве, а также в специальном законодательстве (законодательство о безопасности и охране правопорядка) для добровольных пожарных предусмотрен ряд гарантий, компенсаций и льгот, которые согласно механизму их реализации затрагивают интересы как их работодателей по месту работы, так и общественных объединений, добровольных пожарных, привлекаемых для решения задач по обеспечению пожарной безопасности. В этой связи так важно найти необходимый баланс соблюдения публичных и частных интересов не только в правовом регулировании, но и в процессе реализации предусмотренных Законом гарантий, компенсаций и льгот.

Механизм их реализации, так же как и само правовое регулирование, как нам представляется, должен основываться на принципе гармонизации частных и публичных интересов. В противном случае добровольные пожарные не будут иметь стимул осуществлять свои общественные обязанности, а у государства возникнет дефицит в привлечении физических лиц на добровольной основе к исполнению общественных обязанностей в рамках добровольной пожарной охраны. Следует учитывать, что злоупотребление своими правами со стороны добровольных пожарных вредит делу обеспечения пожарной безопасности, а отказ юридических лиц в предоставлении гарантий, компенсаций и льгот добровольным пожарным является нарушением их законных прав.

Свои выводы по обозначенной проблематике проиллюстрируем анализом правового регулирования, например, отпуска без содержания добровольным пожарным, сравнением его с другими гарантиями, компенсациями и льготами, например в связи с прохождением профессиональной подготовки, которую в силу ст. 21 Федерального закона N 100-ФЗ в обязательном порядке проходят не имеющие специального профессионального образования в области пожарной безопасности работники добровольной пожарной охраны и добровольные пожарные, а также судебной практикой.

Анализируемая нами ст. 18 Федерального закона N 100-ФЗ названа "Компенсации и льготы, предоставляемые добровольным пожарным". Она содержит 7 частей, где предусматривается для добровольных пожарных 7 разных компенсаций и льгот. В последней части закреплено, что добровольным пожарным территориальных подразделений добровольной пожарной охраны по месту работы предоставляется ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью до десяти календарных дней. В простонародье такой отпуск работодатели и работники обычно именуют отпуском без содержания, что признается синонимом отпуска без сохранения заработной платы. По смыслу трудового законодательства, этот отпуск является временем отдыха, поскольку в ст. 106 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) <7> оно определяется как время, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению.

--------------------------------

<7> Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // "ИС МЕГАНОРМ".

Предоставление отпуска без сохранения заработной платы (ст. 128 ТК РФ) предусматривается в двух вариантах: как диспозитивной, так и императивной нормами права, составляющими содержание названной статьи ТК РФ. В первом случае он может быть предоставлен работодателем работнику по его письменному заявлению при наличии семейных обстоятельств и по другим уважительным причинам. Продолжительность такого отпуска определяется по соглашению между работником и работодателем.

С целью исключения ситуаций злоупотребления работодателем своим правом отказать в предоставлении такого отпуска работнику, поскольку работодатель, на наш взгляд, обладает определенной "свободой усмотрения", и в целях защиты интересов и прав работника российский законодатель императивно предусмотрел обязанность работодателя на основании письменного заявления работника в определенных в ст. 128 ТК РФ и других случаях, предусмотренных ТК РФ, иными федеральными законами либо коллективным договором, предоставлять отпуск без сохранения заработной платы. Закон называет среди такой льготной категории лиц, например, участников Великой Отечественной войны (это уже неактуально в силу их возраста и их численности), работающих пенсионеров по старости, работающих инвалидов, работников в случаях рождения ребенка, регистрации брака, смерти близких родственников. К льготникам следует отнести и добровольных пожарных, которые хоть прямо и не названы в ст. 128 ТК РФ, но в силу отсылочного характера этой нормы права они пользуются правом на отпуск без содержания продолжительностью до десяти календарных дней, что предусмотрено ст. 18 Федерального закона N 100-ФЗ.

Для разных категорий работников, которым работодатель обязан его предоставить, продолжительность отпуска без содержания варьируется в Законе от 5 до 60 календарных дней. Обращает на себя внимание, что, во-первых, в большинстве случаев названное количество дней предоставляется в году, но для добровольных пожарных, работников в случаях рождения ребенка, регистрации брака, смерти близких родственников такого ограничения Закон не содержит. Это объясняется разумным подходом законодателя в данном случае, который учитывает жизненные обстоятельства, в которых может оказаться работник. Такое правовое решение следует поддержать.

Вместе с тем любая неопределенность в праве, как показывает практика, чревата злоупотреблением своими правами со стороны работников.

В интересах общего дела, удовлетворения публичного интереса в обеспечении пожарной безопасности нам представляется, что добровольные пожарные должны проявлять сознательность и демонстрировать приоритет не частного, а публичного интереса в чрезвычайных ситуациях. В противном случае добровольный пожарный компрометирует себя, так как в нужный момент, когда он необходим в чрезвычайных обстоятельствах, он требует предоставления ему отпуска без содержания, ставя личный интерес выше общественного. Судебная практика подтверждает наш вывод. Например, Кингисеппский суд Ленинградской области правильно дал правовую оценку действиям работника добровольной пожарной охраны, уволенного за прогулы по месту работы и обратившегося в суд с иском о восстановлении на работе. Суд отказал в иске <8>, согласившись с правомерностью расторжения трудового договора по инициативе работодателя (ст. 81 ТК). Как следует из решения суда и материалов дела, неоднократно истец злоупотреблял своим правом на отпуск без сохранения заработной платы, сам нарушал порядок его предоставления, с заявлением к работодателю с просьбой предоставить его не обращался, неоднократно самовольно оставлял рабочее место, за что имел дисциплинарные взыскания. Основанием увольнения истца стали прогулы, когда он с семьей самовольно улетел на юг, не оформив отпуск. Доводы истца о его праве как добровольного пожарного на отпуск без содержания, необходимости оздоровления детей суд обоснованно не принял во внимание, так как в первом случае он не обращался к работодателю с письменным заявлением о предоставлении отпуска без сохранения заработной платы, а во втором его доводы не подтверждены доказательствами.

--------------------------------

<8> Дело N 127/2017. Архив Кингисеппского районного суда Ленинградской области.

Анализируемая норма права вызывает трудности у правоприменителей, поскольку часто порождает спорные ситуации, порой доходящие до судебного разбирательства, так как начало исчисления годичного срока, в течение которого работнику предоставляется работодателем определенное законом количество календарных дней отпуска без сохранения заработной платы, трудовым законодательством не определяется. Как нам представляется, его следует исчислять не с начала календарного года, что, конечно же, упростило бы задачу для работодателя. В каждом конкретном случае применительно к конкретному работнику его следовало бы исчислять с даты принятия его на работу, используя здесь годовую цикличность. Думаем, при наличии пробела в законодательстве здесь уместно предложить аналогию закона, как, например, при определении права на очередной оплачиваемый отпуск.

В отличие от этого времени отдыха, когда добровольный пожарный реализует свое право на отпуск без содержания, нельзя считать, например, временем отдыха освобождение от работы или учебы без сохранения заработной платы добровольных пожарных для прохождения ими профессиональной подготовки, если она осуществляется в рабочее или учебное время с согласия руководителя организации по месту работы или учебы добровольного пожарного (ч. 1 ст. 18 Федерального закона N 100-ФЗ). Общим признаком для них является отсутствие сохранения заработной платы, включение в единый перечень компенсаций и льгот для добровольного пожарного, а отличительным - их разная квалификация, так как прохождение добровольными пожарными профессиональной подготовки нельзя отнести ко времени отдыха.

Закономерен вопрос: чем является названный отпуск - гарантией, льготой или компенсацией? В специальном законодательстве о безопасности и охране правопорядка ответа на этот вопрос нет, в нем не определяются понятия гарантий, льгот и компенсаций. Мы объясняем это принципом "нормативной экономии". Следует обратиться к трудовому законодательству, где разработан специальный правовой институт гарантий и компенсаций (раздел VII ТК РФ). Это позволяет нам данный отпуск квалифицировать как гарантию, поскольку в ст. 164 ТК РФ гарантия определена как средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений. Компенсации же в этой статье определяются как денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных ТК РФ и другими федеральными законами.

Судебная практика ежегодный оплачиваемый отпуск в отличие от отпуска без сохранения заработной платы не относит к гарантиям и мерам социальной поддержки и защиты <9>. Суд правильно делает такой вывод, поскольку он предоставляется по согласованию с работодателем, по усмотрению последнего, не соответствует приведенному нами выше определению понятия гарантий. Таким образом, отпуск без сохранения заработной платы с позиций трудового законодательства представляет собой гарантию, с позиций специального законодательства он является льготой.

--------------------------------

<9> Апелляционное определение Московского городского суда от 4 сентября 2012 г. N 11-17253/2012 // "ИС МЕГАНОРМ".

Ввиду отсутствия легального определения понятия льготы мы вынуждены обратиться к доктринальному определению. Под льготой обычно понимаются преимущества, дополнительные права, предоставляемые отдельным категориям граждан <10>. Льготы, например, в науке права социального обеспечения принято классифицировать по: а) целевой направленности, б) условиям предоставления и в) субъектному составу их получателей. Думаем, что льготы добровольным пожарным также можно разграничить по указанным трем признакам. Следует признать, что эти льготы выступают преимуществом добровольных пожарных перед другими группами лиц. Основанием для предоставления льгот является наличие у добровольных пожарных особых заслуг перед обществом. Льготы являются формой поощрения и признания заслуг перед обществом и государством. Например, добровольные пожарные, сведения о которых содержатся в сводном реестре добровольных пожарных три и более года, имеют право на льготу - на поступление вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний в пожарно-технические образовательные учреждения (ч. 6 ст. 18 Федерального закона N 100-ФЗ). В зарубежном праве льготы нередко именуются привилегиями.

--------------------------------

<10> Право социального обеспечения России: Учебник / Отв. ред. К.Н. Гусов. М.: Проспект, 2008. С. 562.

Без нашего внимания не осталось то, что такая гарантия, как отпуск без содержания добровольным пожарным, Законом предоставлена только добровольным пожарным территориальных подразделений добровольной пожарной охраны, в то время как выделяются два вида добровольных пожарных. Кроме названных в Законе предусматривается второй вид - добровольные пожарные объектовых подразделений. Избирательное отрицательное решение этого вопроса законодателем не в пользу добровольных пожарных объектовых подразделений, как нам представляется, является нарушением принципа равноправия в деятельности добровольной пожарной охраны, предусмотренного ст. 3 Федерального закона N 100-ФЗ. Автор предлагает внесение изменения в ст. 18 Федерального закона N 100-ФЗ о распространении данной гарантии на добровольных пожарных объектовых подразделений. Это обеспечит равноправие субъектов в сфере пожарного добровольчества, видимых оснований для различных подходов автором не усматривается.

1. Высоцкий П.А. Национально-государственные интересы России: стратегия обеспечения (социально-политический аспект): Автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 2000. 22 с.

2. Звенигородская Н.Ф. Проблема определения пожарной безопасности как элемент системы национальной безопасности // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 2017. N 2. С. 143 - 147.

3. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. 496 с.

4. Право социального обеспечения России: Учебник / Отв. ред. К.Н. Гусов. М.: Проспект, 2008. 640 с.