Шатохин Артем Юрьевич, старший инженер отдела государственного пожарного надзора и профилактической работы Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Омской области.

В статье исследуется вопрос подведомственности при обжаловании в суд предписаний органов государственного пожарного надзора об устранении выявленных нарушений в ходе проведения проверок зданий и сооружений, правообладателями которых являются организации и граждане. Обосновывается актуальность исследуемого вопроса исходя в первую очередь из противоречивой судебной практики, сложившейся на сегодняшний день. Делается вывод, что обжалование предписаний органов государственного пожарного надзора относится к подведомственности арбитражных судов, так как факт его наличия (предписания), а также те правовые последствия, которые оно влечет, указывают на то, что процесс его исполнения (или неисполнения) напрямую влияет на экономическую деятельность субъекта проверки, поскольку требует выделения (или невыделения) с его стороны как финансовых, так и иных ресурсов (трудовых, материальных и др.).

Ключевые слова: федеральный государственный пожарный надзор, предписание органа государственного пожарного надзора, судебный контроль, неочевидная подведомственность при обжаловании.

Instruction of the State Fire Supervision Authority on Elimination of the Identified Violations: Non-Obvious Jurisdiction in Case of Appellation

A.Yu. Shatokhin

Shatokhin Artem Yu., Senior Engineer of the Department of State Fire Supervision and Preventive Activities of the Directorate of Supervision and Preventive Activities of the Chief Directorate for the Omsk Region of the Ministry of the Russian Federation for Civil Defence, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters.

The article examines the issue of jurisdiction when appealing to the court orders of the bodies of state fire supervision on the elimination of violations in the course of inspections of buildings and structures, the legal owners of which are organizations and citizens. The relevance of the issue under investigation is grounded, first of all, from the contradictory judicial practice that has developed to date. It is concluded that the appeal of the orders of the bodies of state fire supervision refers to the jurisdiction of arbitration courts, since the fact of its presence (order), as well as those legal consequences that it implies, indicate that the process of its execution (or not execution) directly affects on the economic activity of the subject of verification, as it requires the allocation (or not the allocation) of his financial and other resources (labor, material, etc.) on his part.

Key words: federal state fire supervision, order of the body of state fire supervision, judicial control, unobvious jurisdiction over appeal.

Законодатель определяет федеральный государственный пожарный надзор как деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности <1>.

--------------------------------

<1> О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ (ред. от 29.07.2017). Доступ из "ИС МЕГАНОРМ" (дата обращения: 01.05.2018).

Должностные лица органов федерального государственного пожарного надзора (далее - органы ГПН) в соответствии с возложенными на них полномочиями проводят проверки зданий и сооружений на предмет их соответствия требованиям пожарной безопасности, а также имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности <2>. За невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего федеральный государственный пожарный надзор, предусмотрена административная ответственность в соответствии с ч. 12 - 14 ст. 19.5 КоАП РФ.

--------------------------------

<2> О федеральном государственном пожарном надзоре: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 (ред. от 29.06.2017). Доступ из "ИС МЕГАНОРМ" (дата обращения: 01.05.2018).

В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Учитывая вышеизложенное, а также то, что органы ГПН относятся к органам публичной администрации, а в процессе осуществления внешней административно-властной деятельности органы публичной администрации и действующие от их имени должностные лица совершают различные юридически значимые действия, которые могут быть оспорены заинтересованными физическими лицами и организациями в судах <3>, предписания органа ГПН относятся к актам властно-распорядительного характера, содержащим обязательные для исполнения указания, влекущим юридически значимые последствия, что может потенциально привести к нарушению прав, охраняемых законом интересов лиц, в отношении которых вынесены такие предписания, и повлечь для них наступление неблагоприятных последствий, следовательно, такие предписания возможно обжаловать в судебном порядке.

--------------------------------

<3> Ярковой С.В. Действия органов публичной администрации и их должностных лиц как предмет оспаривания в арбитражном суде // Административное право и процесс. 2011. N 8. С. 15 - 18.

В связи с тем что действенный судебный контроль за соблюдением органами и должностными лицами публичной администрации прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций является одним из атрибутов правовой государственности <4>, он должен быть четко регламентирован и осуществляться по вполне определенным правилам.

--------------------------------

<4> Соловей Ю.П. Стандарты судебной оценки дискреционных актов органов (должностных лиц) публичной администрации по законодательству Российской Федерации об административном судопроизводстве // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. N 8. С. 99 - 113.

Вместе с тем на сегодняшний день процесс обжалования предписаний органов ГПН не является однозначно юридически определенным, и в первую очередь это связано с неочевидной подведомственностью такой категории дел.

В юридической литературе и при анализе судебной практики мы не найдем единого консолидированного мнения по данному вопросу. Так, большинство авторов учебников по административному праву не освещают данный вопрос <5>, <6>, <7>, <8>, <9>, как, собственно, и авторы специализированной научной литературы <10>, <11>. Судебные акты противоречивы: так, имеются факты прекращения арбитражными судами дел об оспаривании предписаний органов ГПН (отказа в принятии заявления) в связи с неподведомственностью (Определения АС Новосибирской области от 11.01.2017 по делу N А45-25200/2016 <12>, АС Пензенской области от 06.03.2017 по делу N А49-319/2017 <13>, АС Республики Марий Эл от 04.04.2017 по делу N А38-3182/2017 <14>, АС Кемеровской области от 29.06.2017 по делу N А27-13869/2017 <15>, АС Сахалинской области от 27.02.2018 по делу N А59-90/2018 <16>, Постановления Пятнадцатого ААС от 03.12.2015 N 15АП-19903/2015 <17>, Восьмого ААС от 27.10.2015 N 08АП-10860/2015 <18>), вместе с тем иные арбитражные суды принципиально указывают на то, что оспаривание предписаний органов ГПН относится к их подведомственности (Постановления АС Волго-Вятского округа от 03.05.2017 N Ф01-1487/2017 <19>, Семнадцатого ААС от 08.09.2017 N 17АП-11109/2017-АК <20>, Одиннадцатого ААС от 15.02.2017 N 11АП-1347/2017 <21>, Двадцать первого ААС от 22.05.2017 N 21АП-873/17 <22>, АС Московского округа от 27.05.2016 N Ф05-6580/2016 <23>).

--------------------------------

<5> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. 752 с.

<6> Административное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 759 с.

<7> Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. 560 с.

<8> Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2017. 464 с.

<9> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.

<10> Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / Д.Б. Абушенко, К.Л. Брановицкий, С.Л. Дегтярев и др.; Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. 1 295 с.

<11> Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Т.К. Андреева, С.К. Загайнова, А.В. Закарлюка и др.; Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013. 958 с.

<12> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/cc41afr1-1a80-46c5-a78e-ef6e8a3377e0/90936333-04a9-4a44-894b-0a9a9e103e77/A45-25200-2016_20170111_Opredelenie.pdf.

<13> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/669fe58e-e6bd-4f97-a7ab-94522380458f/32b45c25-4bc9-4dc1-a906-8f03e561dd25/A49-319-2017_20170306_Opredelenie.pdf.

<14> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/0df17ff4-a2b4-494a-b002-0216e5ef7b67/57a7d188-bf8e-4a4c-8a8e-7b456ceb98a9/A38-3182-2017_20170404_Opredelenie.pdf.

<15> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/a7d5eb82-0f43-4bbb-9c96-d334466e97c3/1f92cdef-00f5-4aa1-a619-b1013eabb9fd/A27-13869-2017_20170629_Opredelenie.pdf.

<16> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/5db2a512-3d9d-4c31-bb6b-45c4a0da5cbd/54b36fa9-e3a8-49c2-b3f8-2f023724c7a5/A59-90-2018_20180227_Opredelenie.pdf.

<17> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/cd49101e-3a18-4088-ba8d-f08033334ca9/ad0f1b49-03ac-4c2d-8057-59ddb7b95501/A32-32951-2015_20151203_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf.

<18> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/7cdfc68c-cacc-41d2-8159-f5c9d4f23ce4/9b868968-be6e-47fa-8410-bebbdeb3b5b5/A81-2670-2015_20151027_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf.

<19> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/9ce9c8f8-48b0-461c-b411-1ee8391d5d25/80d94f28-ef9b-43a2-b608-756939d1c7d6/A39-4334-2016_20170503_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf.

<20> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/d354c10c-ba44-4776-ae8e-2e215070e366/c88d1ad5-5e94-43ed-a371-90a847de6d62/A50-860-2017_20170908_Reshenija_i_postanovlenija.pdf.

<21> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/9f4f5696-807f-489e-9cac-eb0792eb0d1d/874a49fd-4c8e-4c19-9678-e3ec34860698/A55-30104-2016_20170215_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf.

<22> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/bf0079dd-f7fc-4078-afbd-809ef09c2a55/8eedccd1-8b77-4c1a-afac-be4938ec9010/A83-1878-2017_20170522_Reshenija_i_postanovlenija.pdf.

<23> URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/97f77cb6-9621-450a-b0ca-11b32235b014/8dfce073-5ecc-464e-9c9e-0aab05e84947/A41-100296-2015_20160527_Reshenija_i_postanovlenija.pdf.

Судебные акты судов общей юрисдикции также отличаются разнообразием мнений по указанному вопросу: в одних - указанная категория дел разрешается по существу (Определения Омского областного суда по делам N 33а-267/2018 (33а-8976/2017) <24>, N 33а-1893/2017 <25>, Определение Московского городского суда по делу N 33а-5545/2017 <26>, Определение Санкт-Петербургского городского суда по делу N 33а-17531/2017 <27> и др.), в других - производство по делу прекращается (Определение Московского городского суда по делу N 4га/5-7733/2017 <28>, Определение Басманного районного суда по делу N 02а-0122/2017 <29>).

--------------------------------

<24> URL: https://oblsud--oms.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=4360630&delo_id=5&new=5&text_number=1&case_id=4322496.

<25> URL: https://oblsud--oms.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=3990273&delo_id=5&new=5&text_number=1&case_id=3489145.

<26> URL: https://www.mos-gorsud.ru/mgs/services/cases/appeal-admin/details/77d150b7-f256-4fa9-9a84-947331ffaa26?participants=%D0%BC%D1%87%D1%81&actDocStatus=2&formType=fullForm.

<27> URL: https://sankt-peterburgsky--spb.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=16960631&delo_id=5&new=0&text_number=1.

<28> URL: https://www.mos-gorsud.ru/mgs/services/cases/cassation-admin/details/9678c423-6f28-471d-9e93-823bdb9a0326?participants=%D0%BC%D1%87%D1%81&actDocStatus=2&formType=fullForm.

<29> URL: http://mos-gorsud.ru/rs/basmannyj/services/cases/kas/details/085d5800-0676-4d34-8a6e-be775da61934?participants=%D0%BC%D1%87%D1%81&actDocStatus=2&formType=fullForm.

Вместе с тем согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации судебный акт, принятый с нарушением правил подсудности, не может быть признан правильным, поскольку он, в нарушение требований ч. 1 ст. 47, ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации, принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2007 N 623-О-П <30>, от 15.01.2009 N 144-О-П <31>). Кроме того, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является по смыслу ч. 1 ст. 46 и ч. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации законным судом, то принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не могут обеспечить гарантии прав и свобод организаций и граждан в сфере правосудия.

--------------------------------

<30> URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision16692.pdf.

<31> URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision18750.pdf.

Исходя из вышеизложенного и учитывая, что конституционное право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, не подлежит ограничению ни при каких обстоятельствах (в силу ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации), нарушение правил подсудности является безусловным основанием для отмены принятого судебного акта (при условии, что право заявителя на защиту его интересов в суде в целом не будет нарушено).

Таким образом, можно говорить о наличии у правоприменителя неразрешенной практической проблемы - проблемы подведомственности разрешения дел по обжалованию предписаний об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, выданных органами ГПН, а также о чрезвычайной ее актуальности и необходимости скорейшего разрешения.

Приведем свое мнение по указанной проблеме.

В соответствии с ч. 1 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти и иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На основании ч. 1 ст. 198 АПК РФ организациям предоставлено право обращения в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, их должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов.

Таким образом, главным условием обжалования предписания органа ГПН в арбитражный суд является факт нарушения (возможность нарушения) этим предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проведение проверок органами ГПН зданий на предмет их соответствия требованиям пожарной безопасности, привлечение субъектов проверок к административной ответственности за выявленные нарушения не связано с осуществлением в проверяемых зданиях предпринимательской или иной экономической деятельности. Требования пожарной безопасности к тем или иным зданиям зависят от функционального назначения зданий, количества находящихся в них людей и иных факторов, но не от того, осуществляется в этих зданиях экономическая деятельность или не осуществляется. Следовательно, абсолютно справедливым является утверждение, что жалобы на постановления о привлечении лиц к административной ответственности за нарушения требований пожарной безопасности подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, так как такие нарушения совершены не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской или иной экономической деятельности (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").

Принципиально иная ситуация складывается в процессе вынесения предписания органа ГПН по результатам соответствующей проверки. Хотя указанное предписание и вручается субъекту проверки не в связи с осуществлением им предпринимательской или иной экономической деятельности, сам факт его наличия (предписания), а также те правовые последствия, которые оно влечет, указывают на то, что процесс его исполнения (или неисполнения) напрямую влияет на экономическую деятельность субъекта проверки, так как требует выделения (или невыделения) с его стороны как финансовых, так и иных ресурсов (трудовых, материальных и др.), что, безусловно, влияет на его общее экономическое состояние.

Таким образом, для нас совершенно очевидно, что обжалование предписаний органов государственного пожарного надзора относится к подведомственности арбитражных судов. Вместе с тем в целях обеспечения стабильности правоприменения, упорядочения судебной практики считаем целесообразным и своевременным отразить решение данного вопроса на уровне Верховного Суда Российской Федерации, в очередном обзоре судебной практики.

1. Административное право России / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. 752 с.

2. Административное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 759 с.

3. Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. 560 с.

4. Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2017. 464 с.

5. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.

6. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / Д.Б. Абушенко, К.Л. Брановицкий, С.Л. Дегтярев [и др.]; Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. 1 295 с.

7. Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Т.К. Андреева, С.К. Загайнова, А.В. Закарлюка [и др.]; Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013. 958 с.

8. Соловей Ю.П. Стандарты судебной оценки дискреционных актов органов (должностных лиц) публичной администрации по законодательству Российской Федерации об административном судопроизводстве / Ю.П. Соловей // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. N 8. С. 99 - 113.

9. Ярковой С.В. Действия органов публичной администрации и их должностных лиц как предмет оспаривания в арбитражном суде / С.В. Ярковой // Административное право и процесс. 2011. N 8. С. 15 - 18.